BVerwG 5 A 6.20, Urteil vom 26. Januar 2022 | Bundesverwaltungsgericht

1 Die Beteiligten streiten darüber, zu welchem Zeitpunkt eine dem Kläger anlässlich des Umzugs des Bundesnachrichtendienstes nach Berlin erteilte Zusage der Umzugskostenvergütung wirksam wird.

2 Der Kläger ist Oberstleutnant (BesGr. A 15) und wohnt mit seiner Familie in der Nähe von P. Er wurde als Major der Bundeswehr zum 1. Oktober 2008 zum Bundesnachrichtendienst versetzt und dort als Zeitverwender am Dienstort Berlin verwendet. Im Anschluss daran erfolgte eine zweite Zeitverwendung ab April 2012 am Dienstort Pullach. Zum 1. Mai 2015 wurde der Kläger als Dauerverwender übernommen und war weiterhin am Dienstort Pullach tätig. In diesem Zusammenhang wurde ihm eine Umzugskostenvergütung nicht zugesagt, vielmehr bezog er weiterhin Trennungsgeld.

3 Mit Verfügung vom 25. Januar 2019 ordnete der Bundesnachrichtendienst den Wechsel des Dienstortes des Klägers von Pullach nach Berlin mit Wirkung zum 2. Dezember 2019 an. Zugleich wurde dem Kläger Umzugskostenvergütung nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 BUKG zugesagt, womit der Anspruch auf Gewährung von Trennungsgeld grundsätzlich entfiel. Den daraufhin erhobenen Widerspruch, mit dem der Kläger begehrte, ihn so zu stellen, dass die Umzugskostenvergütungszusage erst drei Jahre nach der Personalmaßnahme wirksam werde, wies der Bundesnachrichtendienst mit Widerspruchsbescheid vom 7. September 2020 zurück.

4 Dagegen wendet sich der Kläger mit seiner Klage, zu deren Begründung er insbesondere darauf verweist, nicht für den Dienstort Berlin eingestellt worden zu sein.

5 Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass die Zusage der Umzugskostenvergütung vom 25. Januar 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7. September 2020 drei Jahre nach dem zum 2. Dezember 2019 erfolgten Dienstpostenwechsel von Pullach nach Berlin wirksam wird.

6 Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.

7 Zur Begründung verweist sie im Wesentlichen darauf, dass der Kläger seine Tätigkeit ursprünglich am Dienstort Berlin aufgenommen habe, ihm mit Verfügung vom 13. Februar 2012 anlässlich seiner zweiten Zeitverwendung mitgeteilt worden sei, dass ein Umzug an den Dienstort Pullach nicht erfolgen solle und der Bundesnachrichtendienst durch die Bewilligung von Trennungsgeld auch nach Übernahme des Klägers als Dauerverwender zum 1. Mai 2015 zum Ausdruck gebracht habe, dass dieser vom Umzug an den Dienstort Berlin betroffen sein werde.

8 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die von der Beklagten vorgelegte Verwaltungsakte (1 Heft) verwiesen.

9 Die zulässige Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO), über die der Senat nach § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO im ersten und letzten Rechtszug zu entscheiden hat und über die er im Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, ist begründet.

10 Die dem Kläger unter dem 25. Januar 2019 zugesagte Umzugskostenvergütung wird erst drei Jahre nach dem zum 2. Dezember 2019 erfolgten Dienstortwechsel von Pullach nach Berlin wirksam. Dies ergibt sich aus Folgendem:

11 Nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 Halbs. 1 des Gesetzes über die Umzugskostenvergütung für die Bundesbeamten, Richter im Bundesdienst und Soldaten (Bundesumzugskostengesetz - BUKG) vom 11. Dezember 1990 (BGBl. I S. 2682), zuletzt geändert durch Art. 7 des Gesetzes vom 9. Dezember 2019 (BGBl. I S. 2053), ist die Umzugskostenvergütung für Umzüge aus Anlass der Versetzung aus dienstlichen Gründen an einen anderen Ort als den bisherigen Dienstort zuzusagen. Bei der Zusage der Umzugskostenvergütung handelt es sich um einen (begünstigenden) Verwaltungsakt, der nach allgemeinen Regeln an dem Tag wirksam wird, an dem die den Umzug veranlassende Personalmaßnahme wirksam wird, oder an einem anderen in ihm bestimmten Tag. Nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 1 BUKG kann die oberste Dienstbehörde festlegen, dass die Zusage der Umzugskostenvergütung erst drei Jahre nach der Personalmaßnahme wirksam wird. Dieser in Form einer Allgemeinverfügung gemäß § 35 Satz 2 Alt. 1 VwVfG ergehende Verwaltungsakt modifiziert für den von ihm erfassten Personenkreis den Zeitpunkt der inneren (§ 43 Abs. 1 Satz 2 VwVfG) Wirksamkeit der Umzugskostenvergütungszusage (BVerwG, Urteil vom 28. November 2019 - 5 A 4.18 - BVerwGE 167, 163 Rn. 16). Die im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen erfolgte Festlegung des Bundeskanzleramtes vom 17. November 2017 über den Aufschub der Wirksamkeit von Umzugskostenvergütungszusagen aus Anlass der Verlagerung von Dienststellen des Bundesnachrichtendienstes an den Dienstort Berlin ist ein Verwaltungsakt in diesem Sinne (BVerwG, Urteil vom 28. November 2019 - 5 A 4.18 - BVerwGE 167, 163 Rn. 22 ff.).

12 Aufgrund dieser Festlegung wird die dem Kläger zugesagte Umzugskostenvergütung erst drei Jahre nach der Personalmaßnahme, dem zum 2. Dezember 2019 erfolgten Dienstpostenwechsel, wirksam. Insoweit steht zwischen den Beteiligten außer Streit, dass die Verlagerung des von dem Kläger innegehabten Dienstpostens vom Dienstort Pullach an den Dienstort Berlin in den sachlichen Anwendungsbereich der vorgenannten Festlegung fällt. Der Senat hat zu Zweifeln hieran keinen Anlass.

13 Streitig ist allein, ob die Festlegung des Bundeskanzleramtes den Kläger auch in ihrem personalen Anwendungsbereich erfasst. Von der Regelung der Festlegung sind diejenigen Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes ausgenommen, die bereits für den neuen Dienstort Berlin eingestellt worden sind und sich deshalb in ihrer Lebensplanung von vornherein auf eine Tätigkeit an diesem Dienstort einstellen konnten, weil sie die mit dem Dienstortwechsel verbundenen Belastungen für die berufliche und private Lebensplanung jedenfalls nicht in gleichem Ausmaß tragen müssen wie Beschäftigte, die nicht bereits für den Dienstort Berlin eingestellt wurden (BVerwG, Urteil vom 28. November 2019 ‌- 5 A 4.18 - BVerwGE 167, 163 Rn. 26 ff.). Diese Ausnahme trifft auf den Kläger zur Überzeugung des Senats (§ 108 Abs. 1 VwGO) nicht zu.

14 Insoweit ist entscheidend auf die im Mai 2015 erfolgte Übernahme des Klägers als Dauerverwender abzustellen, nicht jedoch auf seine vorherige zweimalige Verwendung als Zeitverwender. Diese Verwendungen waren von vornherein zeitlich befristet und erlauben deshalb grundsätzlich keinen Rückschluss, dass der Betreffende seine Lebensplanung auf eine Tätigkeit an dem jeweiligen Dienstort hätte ausrichten können und sollen. Dies kommt auch in dem Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 7. September 2020 sowie ihrem Gesprächsvermerk vom 6. August 2018 (Beiakte Heft 1, Bl. 7) über ein Personalgespräch mit dem Kläger zum Ausdruck, wonach Zeitverwendern die Umzugskostenvergütung regelmäßig nicht zugesagt werde. Durch die Zusage der Umzugskostenvergütung unterstützt der Dienstherr aus Fürsorgegründen seine in einer Personalmaßnahme eingeschlossene Erwartung, der Beamte werde seinen Familienwohnsitz an den neuen Dienstort verlegen (BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 1998 - 10 A 2.95 - juris Rn. 28). Mangels entgegenstehender Anhaltspunkte ist es daher nicht von Belang, dass der Kläger im Jahr 2008 als Zeitverwender für den Dienstort Berlin eingestellt wurde und dass im Rahmen der zweiten Zeitverwendung am Dienstort Pullach die Umzugskostenvergütung mit der Begründung nicht zugesagt wurde, aus besonderen Gründen solle ein Umzug nicht durchgeführt werden.

15 Die Übernahme als Dauerverwender am Dienstort Pullach erfolgte nicht mit der Maßgabe, dass der Kläger im Rahmen der funktionalen Konzentration künftig am Dienstort Berlin verwendet werden solle. Anhaltspunkte für eine ausdrückliche (schriftliche oder mündliche) Festlegung des künftigen Dienstortes Berlin lassen sich dem Verwaltungsvorgang und auch dem Vorbringen der Beteiligten, namentlich der Beklagten, nicht entnehmen.

16 Ob sich eine Einstellung für den Dienstort Berlin in Ermangelung einer ausdrücklichen Festlegung im Allgemeinen zumindest anhand aussagekräftiger Hinweistatsachen feststellen lassen kann, kann dahinstehen, weil entsprechende Hinweistatsachen nicht vorliegen. Solche ergeben sich nicht aus der insoweit allein in Betracht kommenden Zusage oder Nichtzusage einer Umzugskostenvergütung. Zwar hat die Bundeswehr dem Kläger anlässlich seiner Übernahme als Dauerverwender in den Dienst des Bundesnachrichtendienstes in der irrtümlichen Annahme, hiermit sei ein Dienstortwechsel von Berlin nach Pullach verbunden, unter dem 28. Juli 2015 Umzugskostenvergütung zugesagt (Beiakte Heft 1, Bl. 13). Daraus ergibt sich jedoch, abgesehen davon, dass über die Verwendung eines beim Bundesnachrichtendienst eingesetzten Soldaten an einem bestimmten Dienstort zuvörderst der Bundesnachrichtendienst selbst nach Maßgabe seines Personalbedarfs und seiner Personaleinsatzplanung entscheidet und nicht die Bundeswehr, nichts dafür, dass der Kläger vom Bundesnachrichtendienst für den Dienstort Berlin eingestellt wurde. Dies folgt auch nicht aus dem Umstand, dass der Bundesnachrichtendienst dem Kläger anlässlich seiner Übernahme als Dauerverwender am Dienstort Pullach keine Umzugskostenvergütung zugesagt, sondern der Kläger weiterhin vorbehaltlos Trennungsgeld bezogen hat. Die hierfür maßgebenden Gründe wurden seinerzeit nicht dokumentiert. Eine nachvollziehbare Begründung für die unterbliebene Zusage der Umzugskostenvergütung wäre aber zu erwarten gewesen, weil nach der von der Beklagten mit Schriftsatz vom 23. Juni 2021 (S. 5) geschilderten Verwaltungspraxis des Bundesnachrichtendienstes Zeitverwendern bei Übernahme in die Dauerverwendung Umzugskostenvergütung zugesagt wird. Diese Praxis erlaubt nicht den Schluss, dass die Zusage von Umzugskostenvergütung bei Übernahme in die Dauerverwendung und einem (weiteren) Einsatz am Dienstort Pullach gestützt auf § 3 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a oder b BUKG deshalb unterblieben ist, weil der Betreffende für den Dienstort Berlin eingestellt werde. Dies wäre reine Spekulation angesichts dessen, dass die Nichtzusage der Umzugskostenvergütung auch auf einem schlichten Rechtsanwendungsfehler oder (wofür hier allerdings nichts spricht) auf einem sicher bevorstehenden oder zumindest in Aussicht genommenen Wechsel an einen anderen Dienstort beruhen kann. Auch die in dem bereits erwähnten Gesprächsvermerk vom 6. August 2018 (Beiakte Heft 1, Bl. 8) mehr als drei Jahre nach der Übernahme des Klägers als Dauerverwender festgehaltene Angabe, über die Umzugskostenvergütung sei zum damaligen Zeitpunkt aufgrund des bevorstehenden Umzugs im Zuge der funktionalen Konzentration "nicht entschieden" worden, lässt nicht darauf schließen, dass der Kläger für den Dienstort Berlin eingestellt wurde. Vielmehr ist nach dem Inhalt des Vermerks über die Zusage der Umzugskostenvergütung im Hinblick auf den bevorstehenden Umzug an den Dienstort Berlin lediglich "nicht entschieden" worden, was in Anbetracht der von der Beklagten geschilderten Verwaltungspraxis des Bundesnachrichtendienstes die Annahme nahelegt, dass noch nicht geklärt war, an welchem Dienstort der Kläger künftig verwendet werden sollte. Darüber hinaus konnte und musste der Kläger anlässlich seiner Übernahme als Dauerverwender seine Lebensplanung nicht anhand allenfalls äußerst vager Indizien für eine etwaige Verwendung am Dienstort Berlin ausrichten, weil ein beim Bundesnachrichtendienst verwendeter Beamter oder Soldat jedenfalls nicht gehalten ist, seine berufliche und private Lebensplanung an Vorgaben der Beschäftigungsbehörde auszurichten, die nicht eindeutig in hinreichender Weise erkennen lassen, was von ihm erwartet wird.

17 Auch aus den weiteren von der Beklagten mit Schriftsatz vom 23. Juni 2021 und im Erörterungstermin vom 15. Dezember 2021 vorgelegten Unterlagen sowie den Angaben der Beteiligten im Erörterungstermin ergeben sich keine Hinweise darauf, dass der Kläger für den Dienstort Berlin eingestellt wurde.

18 Der Einbeziehung des Klägers in den Geltungsbereich der Festlegung des Bundeskanzleramtes vom 17. November 2017 steht - anders als die Beklagte dem Kläger mit Schreiben vom 10. September 2018 (Beiakte Heft 1, Bl. 10) noch mitgeteilt hat - schließlich nicht entgegen, dass dieser Trennungsgeldempfänger war und Soldat ist. Unter Ziffer II. 4 der Festlegung sind Trennungsgeldempfänger angesprochen, die bereits von ihrem zukünftigen Dienstort Berlin an den (seinerzeit) aktuellen Dienstort pendeln. Ferner ist ausgeführt, dass der Trennungsgeldanspruch für Mitarbeiter entfalle, die bereits für den Dienstort Berlin eingestellt wurden. Trennungsgeldempfänger, die - wie der Kläger - nicht von Berlin aus an ihren bisherigen Dienstort pendeln oder die nicht bereits für den Dienstort Berlin eingestellt wurden, finden in diesem Zusammenhang in der Festlegung keine Erwähnung. Hinsichtlich der beim Bundesnachrichtendienst eingesetzten Soldaten ist unter Ziffer II. 5c ausdrücklich bestimmt, dass die Festlegung auch für sie gilt.

19 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.