BVerwG 5 B 15.16 VG Düsseldorf - 09.03.2012 - AZ: VG 13 K 7562/09 OVG Münster - 09.12.2015 - AZ: OVG 6 A 1040/12
In der Verwaltungsstreitsache hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 13. Oktober 2016
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Vormeier,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Fleuß und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Harms
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 9. Dezember 2015 wird zurückgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 8 602,39 € festgesetzt. Gründe
1 1. Die auf den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.
2 Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO kommt einer Rechtssache zu, wenn sie eine für die erstrebte Revisionsentscheidung erhebliche Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Einheit und Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf. Das Darlegungserfordernis des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO setzt insoweit die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Revisionsentscheidung erheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts und außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung besteht. Die Beschwerde muss erläutern, dass und inwiefern die Revisionsentscheidung zur Klärung einer bisher revisionsgerichtlich nicht beantworteten fallübergreifenden Rechtsfrage des revisiblen Rechts führen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14). Daran gemessen verhelfen die als rechtsgrundsätzlich aufgeworfenen Fragen der Beschwerde nicht zum Erfolg.
3 a) Die Revision ist nicht zur Klärung der Frage zuzulassen,
"4) ob auch im Rahmen des beamtenrechtlichen Schadensersatzanspruchs, wie dieser durch die Rechtsprechung herausgearbeitet worden ist, in entsprechender Anwendung von § 280 Abs. 1 S. 2 BGB bei festgestellter Pflichtverletzung eine Vermutung für ein Vertretenmüssen/Verschulden des Anspruchsgegners besteht, die im Streitfall von dem Anspruchsgegner widerlegt werden muss".
4 Diese Frage verhilft der Beschwerde schon deshalb nicht zum Erfolg, weil sie von einer Voraussetzung ausgeht, die für das Oberverwaltungsgericht nicht entscheidungserheblich war und deren Vorliegen es deshalb nicht festgestellt hat. Die Frage bezieht sich ausdrücklich auf - auch von tatsächlichen Umständen geprägte - Fallgestaltungen, bei denen eine Pflichtverletzung festgestellt worden ist. Die Vorinstanz hat hingegen offengelassen, ob eine solche Verletzung vorlag. Schon deshalb kann die Revision auf die in Rede stehende Frage nicht zugelassen werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. April 2016 - 5 B 7.16 - juris Rn. 11 m.w.N.).
5 b) Soweit die Beschwerde geklärt wissen möchte,
"5) ob bereits zum Zeitpunkt der Änderung von § 2 Abs. 1 Nr. 1 lit. b) BVO NRW durch die 19. Änderungsverordnung bei Berücksichtigung der bei dem Erlass entsprechender Rechtsverordnungen zu beachtenden Überprüfungspflichten hätte erkannt werden müssen, dass die verordnungsrechtliche Neuregelung nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 88 Abs. 2 S. 2 LBG NRW in der bis zum 31.03.2009 geltenden Fassung gedeckt war",
zeigt sie nicht in einer den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO genügenden Weise auf, dass dieser Rechtsfrage eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung beizumessen ist. Die Frage bezieht sich auf die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, dass belastbare Anhaltspunkte dafür fehlen, dass die handelnden Beamten hätten erkennen müssen, dass die genannte Änderung von der Ermächtigungsgrundlage nicht mehr erfasst war (UA S. 28). Damit nimmt sie im Kern Bezug auf den konkreten Einzelfall. Einer Frage ist auch nicht schon dadurch allgemeine Bedeutung beizumessen, dass ein den konkreten Einzelfall betreffender tatsächlicher Umstand in allgemeine Frageform gekleidet wird (BVerwG, Beschluss vom 17. Juli 2013 - 5 B 4.13 - juris Rn. 4). Eine Bedeutung über den Einzelfall hinaus lässt sich auch nicht darauf stützen, dass "die Beantwortung der aufgeworfenen Rechtsfrage letztlich Voraussetzung für die Beurteilung der verallgemeinerungsfähigen Rechtsfrage[n] ist, ob und unter welchen Voraussetzungen der Erlass rechtswidriger Beihilfevorschriften zugunsten der betroffenen Beihilfeberechtigten Schadensersatzansprüche begründen kann, und inwieweit den Dienstherrn bei dem Erlass von Beihilfevorschriften individualschützende Pflichten gegenüber den Beihilfeberechtigten treffen" (S. 27 der Beschwerdebegründung). Denn die Frage, ob bereits bei Erlass der Änderungsverordnung hätte erkannt werden müssen, dass die Neuregelung von der Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt war, betrifft das Merkmal des Verschuldens, während sich die von der Beschwerde als rechtsgrundsätzlich aufgeworfenen "verallgemeinerungsfähigen Rechtsfrage[n]" hier in dieser Allgemeinheit nicht stellen bzw. sich zu der vorgelagerten Voraussetzung der Pflichtverletzung verhalten.
6 c) Die Beschwerde hält es für rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig,
"6) ob eine Handlungspflicht des Verordnungsgebers im Hinblick auf die Änderung von nicht von einer Ermächtigungsgrundlage gedeckten Beihilfevorschriften erst dann besteht, wenn die Überprüfung der konkreten Vorschrift durch ein oberstes Bundesgericht die Feststellung einer mit dem Grundsatz des Gesetzesvorbehaltes unvereinbaren Rechtslage ergeben hat, oder ob es für die Begründung einer entsprechenden Handlungspflicht ausreicht, wenn sich die Unvereinbarkeit mit der Ermächtigungsgrundlage aus der höchstrichterlichen Rechtsprechung im Übrigen ableiten lässt".
7 Die Frage führt ebenfalls nicht zur Zulassung der Revision. Das Oberverwaltungsgericht hat die Annahme, eine schuldhafte Verletzung der Pflicht der handelnden Beamten zur Überprüfung der Vereinbarkeit der betreffenden Verordnungsregelung mit deren Ermächtigungsgrundlage habe nicht bereits ab Mitte 2004 bestanden, - jeweils selbständig tragend - wie folgt begründet: Der vor dem 17. Juni 2004 ergangenen Rechtsprechung hätten sich Hinweise, dass der Einkommensbegriff im Sinne des § 88 Satz 2 Halbs. 2 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesbeamtengesetz - LBG) in der bis zum 31. März 2009 geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 1. Mai 1981 (GV. NRW. S. 234), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 17. Dezember 1998 (GV. NRW. S. 750), - LBG NRW a.F. - bei rechtmäßiger Auslegung nur zu einem Rückgriff auf denjenigen des Einkommensteuergesetzes ermächtige, nicht entnehmen lassen; vielmehr habe der 1. Senat des Oberverwaltungsgerichts die Norm dahingehend ausgelegt, dass der Begriff nicht auf denjenigen des Einkommensteuerrechts festgelegt sei (UA S. 29 f.). Selbst wenn hingegen das Vorliegen entsprechender Anhaltspunkte anzunehmen wäre, dürften den handelnden Beamten etwaige Defizite bei einer Überprüfung der betreffenden Verordnungsbestimmung erst nach einer diesbezüglichen Feststellung durch ein oberstes Bundesgericht, hier mithin nicht vor der Zustellung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juni 2009 (2 C 27.08 - Buchholz 237.7 § 88 NWLBG Nr. 6) am 21. August 2009, entgegengehalten werden (UA S. 30 f.).
8 Bei einer solchen Mehrfachbegründung kann die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Zulassungsgrund geltend gemacht wird und vorliegt (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. September 2013 - 5 B 60.13 - juris Rn. 2 m.w.N.). Diese Anforderungen sind hier nicht erfüllt. Die von der Beschwerde aufgeworfene Grundsatzfrage wendet sich allein gegen die zweite selbständig tragende Begründung, während Rügen hinsichtlich der ersten Begründung nicht erhoben werden.
9 d) Die als rechtsgrundsätzlich aufgeworfene Frage,
"3) ob die sog. Kollegialgerichtsregel, nach der ein Verschulden des handelnden Beamten auszuschließen ist, wenn das beanstandete Verwaltungshandeln zuvor von einem Kollegialgericht gebilligt worden ist, im Bereich des beamtenrechtlichen Schadensersatzanspruches auch dann zur Anwendung gelangt, wenn die mit dem Erlass oder der Überprüfung einer Beihilfeverordnung betrauten Beamten des Finanzministeriums bezogen auf das Beihilferecht über profunde Fach- und Rechtskenntnisse verfügen, die den Kenntnissen eines Gerichts gleichzusetzen sind",
rechtfertigt die Zulassung der Revision ebenfalls nicht. Denn auch insoweit stützt das Oberverwaltungsgericht seine Würdigung, die Voraussetzungen des beamtenrechtlichen Schadensersatzanspruchs lägen nicht vor, da ein dem beklagten Land zurechenbares Verschulden der handelnden Amtsträger nicht festzustellen sei (UA S. 22), auf zwei selbständig tragende Begründungen. An einem Verschulden der für die Behörde handelnden Beschäftigten fehle es zum einen auf Grund der sogenannten Kollegialgerichtsregel, deren Anwendung hier nicht ausgeschlossen sei (UA S. 23 ff.). Zum anderen lasse sich ein Verschulden der handelnden Beamten auch ungeachtet seines Ausschlusses durch die Kollegialgerichtsregel weder bei Erlass der Änderungsverordnung noch im weiteren Verlauf feststellen (UA S. 26 ff.). Den unter c) dargelegten Anforderungen der Begründung der Nichtzulassungsbeschwerde bei selbständig tragenden Mehrfachbegründungen wird auch hier nicht entsprochen, da die Beschwerde in Bezug auf die zweite selbständig tragende Begründung - wie unter a) bis c) aufgezeigt - keine durchgreifenden Zulassungsgründe erhebt.
10 e) Ebenso wenig kommt den von der Beschwerde aufgeworfenen Fragen,
"1) ob bei einer Änderung der Beihilfevorschriften Fürsorgepflichten oder sonstige Pflichten bestehen, deren Verletzung durch Erlass rechtswidriger Regelungen aufgrund des hinreichenden Bezugs zu der individuellen Rechtsstellung des einzelnen Beamten unter dem Gesichtspunkt des beamtenrechtlichen Schadensersatzanspruches bzw. der Verletzung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn Schadensersatzansprüche begründen kann", und
"2) ob bei dem Erlass rechtswidriger Beihilfevorschriften nur dann von einem schadensersatzbegründenden Pflichtverstoß ausgegangen werden kann, wenn die betreffende Fürsorgepflichtverletzung nicht sämtliche Beamte und Richter in ihrer Gesamtheit, sondern im Sinne einer sog. Maßnahme- oder Einzelfallvorschrift ausschließlich den konkret betroffenen Beamten individuell betrifft",
rechtsgrundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu. Es ist nicht erkennbar, dass diese in einem Revisionsverfahren entscheidungserheblich und damit klärungsbedürftig wären (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19. August 2013 - 9 BN 1.13 - Buchholz 401.68 Vergnügungssteuer Nr. 56 Rn. 8, vom 16. Dezember 2015 - 10 B 7.15 - juris Rn. 4 und vom 18. Februar 2016 - 3 B 10.15 - juris Rn. 9). Das Oberverwaltungsgericht hat seine Entscheidung tragend weder auf das Nichtbestehen einer Pflicht des beklagten Landes gegenüber dem Kläger noch auf das Fehlen der Verletzung einer solchen Pflicht gestützt, sondern allein erhebliche Zweifel hinsichtlich des Vorliegens einer entsprechenden Pflichtverletzung geäußert, ohne sich hierzu abschließend zu verhalten (UA S. 21). Tragend hat es die Ablehnung des geltend gemachten beamtenrechtlichen Schadensersatzanspruchs allein auf das Fehlen eines Verschuldens des Verpflichteten gestützt (UA S. 23). Dagegen sind Zulassungsgründe indes - wie unter a) bis d) ausgeführt - nicht mit Erfolg geltend gemacht worden.
11 f) § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO rechtfertigt die Durchführung eines Revisionsverfahrens auch nicht hinsichtlich der Frage,
"7) ob sich der Beihilfevorschrift des § 88 LBG NRW eine grundsätzliche Deckungszusage dergestalt entnehmen lässt, dass die Beihilfeberechtigung der tatbestandlich von der Norm erfassten Personen dem Grunde nach anerkannt wird".
12 Das Oberverwaltungsgericht hat die Ablehnung einer Verpflichtung des beklagten Landes zum Ersatz der dem Kläger infolge des Abschlusses einer nicht beihilfekonformen Krankenvollversicherung entstandenen Mehraufwendungen auf zwei selbständig tragende Begründungen gestützt. Zum einen hat es angenommen, eine der Beihilfegewährung vorgeschaltete Deckungszusage lasse sich § 88 LBG NRW a.F. nicht entnehmen. Zum anderen hat es ausgeführt, auch für den Fall, dass den Beihilfevorschriften eine derartige Deckungszusage zu entnehmen sei, vermöchte der Ersatz der Versicherungsmehraufwendungen - als Surrogat dieser Deckungszusage infolge deren Nichterfüllung - nicht beansprucht zu werden, da dies ein zurechenbares Verschulden voraussetze, an dem es fehle (UA S. 32 f.).
13 Wie dargelegt kann die Revision bei einer solchen Mehrfachbegründung nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Zulassungsgrund geltend gemacht wird und auch vorliegt. Diese Voraussetzungen sind auch hier nicht erfüllt. Denn hinsichtlich der zweiten selbständig tragenden Begründung erhebt die Beschwerde unmittelbar keine Rügen. Mit den Rügen, die sie gegen die Ablehnung des im Rahmen des beamtenrechtlichen Schadensersatzanspruchs zu prüfenden Merkmals des Verschuldens durch das Oberverwaltungsgericht erhebt, dringt sie nicht durch.
14 g) Nach dem Vorstehenden verhilft der Beschwerde auch die weitere Frage,
"8) ob sich aus der Deckungszusage im vorgenannten Sinne ein grundsätzlicher Beihilfeanspruch ableiten lässt, dessen Nichterfüllung einen Anspruch auf Ersatz der Versicherungsmehraufwendungen begründen kann, die den Betroffenen durch Abschluss einer nicht beihilfekonformen Krankenversicherung entstehen",
nicht zum Erfolg.
15 2. Von einer weiteren Begründung wird abgesehen (§ 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO).
16 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG. Der Streitwert entspricht der Differenz aus dem mit dem noch rechtshängigen Hauptantrag eingeklagten Betrag von 26 661,12 € und dem mit dem im Berufungsverfahren erfolgreichen Hilfsantrag ursprünglich begehrten Betrag von 18 058,73 €.
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