BVerwG 5 B 152.07
In der Verwaltungsstreitsache hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 19. Dezember 2007
durch den Vizepräsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Hund
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Schmidt und Prof. Dr. Berlit
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 28. März 2007 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Gerichtskosten werden nicht erhoben.
Gründe
I
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Der geltend gemachte Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegt nicht vor; die Rechtssache hat nicht die ihr von der Beschwerde beigemessene grundsätzliche Bedeutung.
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1. Der Senat lässt offen, ob sich die Entscheidung des Berufungsgerichts bereits nach den im Urteil des Senats vom 4. August 2006 - BVerwG 5 C 13.05 - (BVerwGE 126, 295) aufgestellten Grundsätzen als im Ergebnis richtig erweist (§ 144 Abs. 4 VwGO) (s. dazu Senat, Beschluss vom 18. Juni 2007 - BVerwG 5 B 104.06 -).
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2. Die als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfene Rechtsfrage (Beschwerdebegründung Abschnitt III. Frage 1),
„Genügt ein im Rahmen des § 93 Abs. 3 BSHG (Fassung 1999) unterbreitetes Angebot den Voraussetzungen des § 93a Abs. 1 BSHG, wenn in dem Angebot die Inhalte aufgeführt werden, die in ständiger Verwaltungspraxis vom zuständigen Sozialhilfeträger vereinbart werden und die Gegenstand von Rahmenleistungsbeschreibungen sind, die Grundlage der Verwaltungspraxis sind? Ist diese Verwaltungspraxis bei der Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe ‚Ziel und Qualität der Leistung’ zu berücksichtigen?“,
rechtfertigt die Zulassung der Revision - für den Leistungszeitraum bis 25. April 2001 - nicht, weil sie sich, soweit sie auf eine fallübergreifende Klärung der Auslegung revisiblen Bundesrechts gerichtet ist, unmittelbar aus dem Gesetz beantworten lässt. Welche Anforderungen an ein Leistungsangebot nach § 93 Abs. 3 Satz 2 BSHG (F. 1999) zu stellen sind, folgt aus § 93a Abs. 1 BSHG, auf den verwiesen wird. Es ist anhand des Angebotes zu beurteilen, ob es den gesetzlichen Anforderungen des § 93a Abs. 1 BSHG (F. 1999) entspricht. Ist dies nicht der Fall, rechtfertigt keine andere Beurteilung, dass in dem Leistungsangebot die Inhalte aufgeführt worden sein mögen - hierzu enthält das Berufungsurteil keine tatrichterlichen Feststellungen -, „die in ständiger Verwaltungspraxis vom zuständigen Sozialhilfeträger vereinbart werden“. Eine ständige Verwaltungspraxis, die mit dem Gesetz nicht in Einklang steht, hat keine gesetzesderogierende Kraft und ist auch nicht bei der Anwendung und Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe „Ziele und Qualität der Leistung“ zu berücksichtigen. Das Berufungsgericht hat zudem - unter Wiederholung seiner Erwägungen in dem Urteil vom 12. Juli 2006 (4 LC 14/03), gegen das in dem Verfahren BVerwG 5 B 104.06 ohne Erfolg die Zulassung der Revision begehrt worden ist - eingehend dargelegt (Urteilsabdruck S. 10 bis 12), dass und aus welchen Gründen das im September 1999 unterbreitete Leistungsangebot für den entscheidungserheblichen Zeitraum zumindest bis zum 25. April 2001 nicht den gesetzlichen Anforderungen entspricht. Es hat dabei aber nicht - wie in der zur revisionsgerichtlichen Prüfung zu stellenden Frage vorausgesetzt - festgestellt, dass das Angebot die Inhalte umfasste, „die in ständiger Verwaltungspraxis vom zuständigen Sozialhilfeträger vereinbart werden und die Gegenstand von Rahmenleistungsbeschreibungen sind“.
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3. Auch die Fragen (Beschwerdebegründung Abschnitt III. Frage 2),
„a) Wird gegen den Bedarfsdeckungsgrundsatz verstoßen, wenn die Übernahme der Unterbringungskosten für den Aufenthalt in einer Einrichtung mit der Begründung versagt wird, das Leistungsangebot des Einrichtungsträgers, in dessen Einrichtung der Hilfesuchende untergebracht ist, genüge nicht den gesetzlichen Voraussetzungen, obwohl der Hilfesuchende eine bedürfnisentsprechende Versorgung durch die Einrichtung erhält?
b) Muss der Sozialhilfeträger darauf hinweisen, dass das Leistungsangebot der Einrichtung, in der der Hilfesuchende die Hilfe begehrt, nicht den Anforderungen des § 93a BSHG (Fassung 1999) genügt und aus welchen Gründen die Voraussetzungen des § 93a BSHG nicht erfüllt werden?“,
rechtfertigen nicht die Zulassung der Revision. Sie verknüpfen Rechtsfragen mit tatsächlichen Voraussetzungen, die so von dem Berufungsgericht nicht festgestellt worden sind.
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Die Beschwerde gibt keinen Anlass zur Klärung, ob bzw. unter welchen Voraussetzungen in Fällen, in denen bei einer Betreuung in einer nicht vereinbarungsgebundenen Einrichtung auch kein § 93 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 93a Abs. 1 BSHG (F. 1999) genügendes Leistungsangebot vorgelegt worden ist, in Betracht kommt, dass das zwischen Hilfeempfänger und Einrichtung vereinbarte Heimentgelt gleichwohl im Hinblick auf den Bedarfsdeckungsgrundsatz des Sozialhilferechts zu übernehmen ist, wenn eine ebenfalls geeignete und zumutbare anderweitige Hilfemöglichkeit nicht besteht (so insoweit zu Gunsten des Klägers das Berufungsurteil, Urteilsabdruck S. 14). Denn nach den nicht mit durchgreifenden Verfahrensrügen angegriffenen tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts war dem Kläger eine ihm zumutbare, bedarfsdeckende Alternative der Betreuung in einer Einrichtung angeboten worden, für die Vereinbarungen im Sinne des § 93 Abs. 2 BSHG bestanden bzw. angestrebt wurden (und in diesem Sinne „vereinbarungsgebundenen Einrichtung“). Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts (Urteilsabdruck S. 16 f.) bestanden dabei keine Anhaltspunkte, dass die als Betreuungsalternative angebotene Einrichtung zur Betreuung des Klägers nicht geeignet oder nicht zumutbar gewesen sei. Vor diesem Hintergrund sind auch die von dem Kläger aufgeworfenen Fragen nicht entscheidungserheblich, weil die Betreuung gerade in der vom Kläger tatsächlich genutzten Einrichtung nicht zur Bedarfsdeckung erforderlich war und daher kein Verstoß gegen das Bedarfsdeckungsprinzip in Betracht kam. Auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens ist klar, dass zumindest in einem Fall, in dem die andere Einrichtung die nach § 93 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 93a Abs. 1 BSHG (F. 1999) zu stellenden Anforderungen nicht erfüllt, der Bedarfsdeckungsgrundsatz jedenfalls dann nicht die Übernahme der Kosten für diese neue Einrichtung erfordert und dem Hilfeempfänger die Rückkehr in die alte Einrichtung auch ohne weiteres zuzumuten ist, wenn die alte Einrichtung nach wie vor zur Deckung des Bedarfs geeignet ist. Wechselt der Hilfeempfänger ohne Zustimmung des Leistungsträgers in eine Einrichtung, für die Vereinbarungen im Sinne des § 93 Abs. 2 BSHG nicht bestehen, handelt er auf eigene Verantwortung.
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4. Auch die Frage (Beschwerdebegründung Abschnitt III. Frage 3),
„Sind die Grundsätze aus dem Urteil des BVerwG vom 20.10.1994 (Az. 5 C 28.91 ; BVerwGE 97, 53) anwendbar, wenn die Voraussetzungen des § 93 Abs. 3 BSHG (Fassung 1999) nicht erfüllt sind, es insbesondere an der Vorlage eines Leistungsangebotes mangelt, das die Voraussetzungen des § 93a Abs. 1 Satz 1 BSHG (Fassung 1999) erfüllt?“,
führt hier nicht zur Zulassung der Revision. Soweit sie sich nach dem für den streitbefangenen Zeitraum anzuwendenden Recht ergeben, sind sie nach dem Urteil des Senats vom 4. August 2006 - BVerwG 5 C 13.05 - (BVerwGE 126, 295) nicht (mehr) klärungsbedürftig oder stellen sich auf der Grundlage dieses Urteils nicht (mehr) in entscheidungserheblicher Weise.
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Bei der auf eine Anwendbarkeit der „Grundsätze aus dem Urteil des BVerwG vom 20.10.1994“ gerichteten Frage ist schon zweifelhaft, ob damit in einer den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO genügenden Weise eine abstrakte, fallübergreifender Klärung zugängliche Rechtsfrage zu einer hinreichend bestimmten Norm des revisiblen Rechts bezeichnet ist; denn die vorbezeichnete Entscheidung ist zu einer Gesetzeslage ergangen, die im hier streitbefangenen Zeitraum nicht mehr galt, so dass zumindest zu bezeichnen gewesen wäre, in Bezug auf welche Rechtsnorm des nunmehr anzuwendenden Rechts welcher hierzu in dem vorbezeichneten Urteil entwickelte „Grundsatz“ weiter anzuwenden sein sollte. Das Berufungsgericht hat weiterhin zutreffend ausgeführt, dass jedenfalls ab dem 1. Januar 1999 auch bei nicht vereinbarungsgebundenen Einrichtungen der Anspruch auf Übernahme des Heimentgelts gemäß § 93 Abs. 3 Satz 3 BSHG stets der Höhe nach begrenzt ist und sich daher die Frage, ob die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit der Übernahme des Heimentgelts entgegenstehen können, nicht in der von dem Bundesverwaltungsgericht in dem Urteil vom 20. Oktober 1994 entschiedenen Konstellation stellen könne.
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5. Auch die Fragen (Beschwerdebegründung Abschnitt IV.),
„Frage 1
a) Ist die Unterbringung eines Hilfesuchenden in einer Einrichtung dann nicht geboten im Sinne des § 93 Abs. 3 BSHG, wenn der Sozialhilfeträger dem Hilfesuchenden lediglich eine andere Einrichtung nachgewiesen hat, die entweder Vereinbarungen nach § 93 Abs. 2 Satz 1 BSHG abgeschlossen hat oder bei der die Voraussetzungen des § 93 Abs. 3 BSHG erfüllt sind oder aber der Abschluss von Vereinbarungen nach § 93 Abs. 2 Satz 1 BSHG noch zu erwarten ist, oder muss die vom Sozialhilfeträger angebotene alternative Unterbringung auch kostengünstiger sein als die Unterbringung in der vom Hilfesuchenden gewünschten Einrichtung?
b) Besteht kein Anspruch des Hilfesuchenden auf Übernahme der Heimkosten unter Berücksichtigung des Bedarfsdeckungsgrundsatzes des Sozialhilferechts, wenn der Sozialhilfeträger dem Hilfesuchenden lediglich eine andere Einrichtung nachgewiesen hat, die entweder Vereinbarungen nach § 93 Abs. 2 Satz 1 BSHG abgeschlossen hat oder bei der die Voraussetzungen des § 93 Abs. 3 BSHG erfüllt sind oder aber der Abschluss von Vereinbarungen nach § 93 Abs. 2 Satz 1 BSHG noch zu erwarten ist, oder muss die vom Sozialhilfeträger angebotene alternative Unterbringung auch kostengünstiger sein als die Unterbringung in der vom Hilfesuchenden gewünschten Einrichtung?
[Frage] 2
Wenn ein Nachweis einer alternativen Einrichtung unabhängig von der Höhe der Unterbringungskosten in dieser Einrichtung ausreichend ist: Reicht es aus, dass der Sozialhilfeträger dem Hilfesuchenden eine andere Einrichtung nachgewiesen hat, die noch keine Vereinbarungen nach § 93 Abs. 2 BSHG abgeschlossen hat, der Abschluss dieser Vereinbarungen aber noch möglich ist, mit der Folge, dass eine Anwendung von § 93 Abs. 3 BSHG auf Bewohner dieser Einrichtung nicht möglich ist?“,
führen hier nicht zur Zulassung der Revision.
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Durch das Urteil des Senats vom 4. August 2006 - BVerwG 5 C 13.06 - ist geklärt, dass der Gesetzgeber mit der Systemumstellung einen Vorrang der Sozialhilfegewährung auf der Grundlage von Vereinbarungen einschließlich ggf. erforderlicher Schiedsstellenentscheidungen gewollt und im Gesetz festgeschrieben hat und bei Nichtabschluss von Vereinbarungen Hilfe durch eine solche Einrichtung nur gewährt werden kann, wenn dies nach den Besonderheiten des Einzelfalles geboten ist.
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Hieraus folgt, dass weitergehende Ansprüche aus dem Bedarfsdeckungsprinzip bei einer Betreuung in einer nicht vereinbarungsgebundenen Einrichtung nach dem Vorrang der Sozialhilfegewährung auf der Grundlage von Vereinbarungen mangels „Gebotenseins“ im Einzelfall jedenfalls dann nicht in Betracht kommen, wenn eine zumutbare und geeignete Alternative in einer vereinbarungsgebundenen Einrichtung besteht, denen solche Einrichtungen gleichstehen, für die der angestrebte Abschluss einer Vereinbarung bzw. eine vereinbarungsgestaltende Schiedsstellenentscheidung noch aussteht, rechtlich und tatsächlich aber (noch) möglich ist. Für die Gesetzeskonformität der alternativen Möglichkeit der bedarfsdeckenden Hilfegewährung kommt es nach dem gesetzlichen Regelungssystem auch nicht auf einen direkten Kostenvergleich zwischen der vereinbarungsgebundenen Einrichtung und jener Einrichtung an, für die eine Übernahme der Kosten begehrt wird. Allein der Umstand, dass die vom Hilfesuchenden gewünschte Einrichtung in dem Sinne „kostengünstiger“ als eine als Alternative angebotene bedarfsdeckende vereinbarungsgebundene Einrichtung ist, dass das dort zu zahlende Entgelt niedriger ist, erlaubt weder zur Sicherung der Bedarfsdeckung von den gesetzlichen Leistungsvoraussetzungen noch von dem Vorrang der Hilfegewährung in Einrichtungen nach § 93 Abs. 2 BSHG abzusehen. Für den Zeitraum bis 25. April 2001 kommt hier hinzu, dass ohne das kraft Gesetzes erforderliche Leistungsangebot, das den Anforderungen des § 93a Abs. 1 BSHG entspricht, zudem regelmäßig nicht abschließend beurteilt werden kann, ob/inwieweit Kostendifferenzen bestehen.
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6. Da das Berufungsgericht die Abweisung der Klage selbständig tragend auch darauf gestützt hat, dass der Kläger auch dann keinen Anspruch auf die volle oder zumindest teilweise Übernahme des Heimentgeltes für seine Unterbringung in der Außenstelle C. im verfahrensgegenständlichen Zeitraum hätte, wenn hier ein Heimvertrag zu Stande gekommen wäre, rechtfertigen die von dem Kläger zur weiteren Begründung des Berufungsgerichts, es sei bereits kein wirksamer Heimvertrag zu Stande gekommen, aufgeworfenen Rechtsfragen (Beschwerdebegründungsschrift Abschnitt B. I.) bereits deswegen nicht die Zulassung der Revision, weil das Urteil hierauf im Ergebnis nicht (allein tragend) gründet. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann die Revision gegen ein Urteil, das nebeneinander auf mehrere, je selbstständig tragende Begründungen gestützt ist, nur dann zugelassen werden, wenn im Hinblick auf jede dieser Begründungen ein Zulassungsgrund geltend gemacht wird und vorliegt (s. etwa Beschluss vom 9. Januar 2006 - BVerwG 9 B 21.05 -). Daran fehlt es hier. Die Beschwerde, die zutreffend erkennt, dass das Berufungsgericht die Klage insoweit aus drei nebeneinanderstehenden, das Urteil tragenden Gründen abgewiesen hat, hat sich zwar auch gegen die alternativen Begründungen des Oberverwaltungsgerichts gewandt, die insoweit geltend gemachten Zulassungsgründe greifen indessen - wie ausgeführt - nicht durch. Aus demselben Grunde ist auch dem in Bezug auf das Zustandekommen eines Heimvertrages geltend gemachten Verfahrensfehler nicht nachzugehen.
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Die Revision ist auch nicht wegen der geltend gemachten Divergenz von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zuzulassen.
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Eine Abweichung im Sinne dieser Vorschrift liegt nur dann vor, wenn sich das Oberverwaltungsgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift mit einem seine Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz zu einem in einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen Rechtssatz in Widerspruch gesetzt hat (stRspr; vgl. z.B. Beschluss vom 12. Dezember 1991 - BVerwG 5 B 68.91 - Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 302 m.w.N.). Die geltend gemachte Abweichung von dem Urteil des Senats vom 20. Oktober 1994 - BVerwG 5 C 28.91 - BVerwGE 97, 53 liegt hiernach schon deswegen nicht vor, weil die vermeintlich divergierenden Entscheidungen nicht zu derselben Regelung ergangen sind. § 93 BSHG ist durch das Zweite Gesetz zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms (vom 21. Dezember 1993, BGBl I S. 2374) zum 1. Juli 1994 grundlegend umgestaltet worden (s. bereits Senat, Beschluss vom 15. Februar 2007 - BVerwG 5 B 48.06 -).
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Von einer weiteren Begründung wird abgesehen (§ 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO).
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Gerichtskostenfreiheit auf § 188 Satz 2 VwGO.