BVerwG 5 C 10.05
In der Verwaltungsstreitsache hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 27. April 2006
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Säcker
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Schmidt, Dr. Rothkegel,
Dr. Franke und Prof. Dr. Berlit
für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 16. Dezember 2004 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Gründe
I
1
Die Klägerin beansprucht Anschlussförderung durch den Beklagten für von ihr im Rahmen des sozialen Wohnungsbaus in Berlin errichtete Mietwohnungen.
2
1. Der Beklagte förderte ab 1972 den sozialen (Miet-)Wohnungsbau auf dem so genannten 1. Förderungsweg: Die Errichtung der Mietwohnungen erfolgte durch private Bauherren, die die Vorhaben teils mit Eigenkapital, teils mit am Kapitalmarkt beschafften Bankkrediten (Fremdmitteln) finanzierten; durch Aufwendungshilfen aus öffentlichen Mitteln wurde die Differenz zwischen der sich im Wesentlichen nach Maßgabe von Kapital- und Bewirtschaftungskosten ergebenden Kostenmiete und der vom Sozialmieter zu tragenden und von der Bewilligungsstelle genehmigten Durchschnittsmiete gedeckt. Auf der Grundlage der am 1. Januar 1977 in Kraft getretenen Richtlinien über die Förderung des sozialen Wohnungsbaus in Berlin (WFB 1977) vom 28. Juli 1977 (Amtsblatt für Berlin S. 1188) wurden die Aufwendungshilfen als degressive Aufwendungszuschüsse und -darlehen durch die dafür zuständige Bewilligungsstelle des Beklagten - die Wohnungsbaukreditanstalt Berlin (WBK) - geleistet. Nr. 42 Abs. 2 WFB 1977 sah vor, dass „die Aufwendungshilfen ... vom Anfang des Monats der ... mittleren Bezugsfertigkeit für die Dauer von 15 Jahren, längstens jedoch bis zur planmäßigen Tilgung der zur Deckung der Gesamtkosten in Anspruch genommenen Fremdmittel gewährt“ werden; nach Nr. 9 Abs. 2 Satz 2 WFB 1977 waren „der Vermieter bzw. der Bauherr ... verpflichtet, Darlehen und Zuschüsse zur Deckung der laufenden Aufwendungen (Aufwendungshilfen) während der ursprünglich vorgesehenen Förderungsdauer und gegebenenfalls nach deren Ablauf anzunehmen“; Nr. 27 Abs. 6 Halbs. 1 WFB 1977 bestimmte, dass „ein Rechtsanspruch auf Gewährung öffentlicher Mittel (nicht) besteht“.
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Für die im 1. Förderungsweg geförderten Mietwohnungen hatte sich der Beklagte in der Vergangenheit regelmäßig dafür entschieden, nach Ablauf von 15 Förderungsjahren (Förderungsphase I - „Grundförderung“ -) eine Förderung für weitere 15 Jahre anzuschließen (Förderungsphase II - „Anschlussförderung“ -). Zuletzt war die Mittelvergabe mit Wirkung vom 1. Januar 1997 durch die Richtlinien über die Anschlussförderung von Sozialwohnungen der Wohnungsbauprogramme 1982 bis 1986 (Anschlussförderung RL 1996) vom 3. Dezember 1997 (Amtsblatt für Berlin 1998 S. 926), berichtigt am 1. April 1998 (Amtsblatt für Berlin S. 1586), geregelt. In Nr. 1 Abs. 2 Satz 4 und 5 Anschlussförderung RL 1996 heißt es: „Ein Anspruch des Antragstellers auf Gewährung der Zuwendungen besteht nicht. Vielmehr entscheidet die Bewilligungsstelle aufgrund ihres pflichtgemäßen Ermessens im Rahmen der verfügbaren Mittel.“ Die für die Anschlussförderung veranschlagten Verpflichtungsermächtigungen wurden in dem auf Grund des Haushaltsgesetzes 2002/2003 vom 19. Juli 2002 (GVBl für Berlin S. 213) festgestellten Haushaltsplan mit einem Sperrvermerk versehen.
4
In ihrem Bericht vom 27. Januar 2003 empfahl eine vom Senat des Beklagten im Juni 2002 einberufene Expertenkommission den Ausstieg aus dem bisherigen System der Anschlussförderung; damit sollten ein Härteausgleich für Mieter und zur weitgehenden Vermeidung von Insolvenzen der Eigentümer Angebote öffentlich-rechtlicher Verträge einhergehen, die Vereinbarungen über Mietsteigerungen und Förderkürzungen enthalten müssten und in denen der Beklagte auf die Rückzahlung von Aufwendungsdarlehen verzichten und eine Freistellung von Belegungsbindungen gewähren sollte. Dieses von der Expertenkommission gegenüber anderen nach den voraussichtlichen Wirkungen untersuchten Modellen, u.a. dem Modell einer strikten Fördereinstellung, bevorzugte „Vertragsmodell“ wurde nicht umgesetzt. Am 4. Februar 2003 beschloss der Senat des Beklagten den Verzicht auf die Anschlussförderung u.a. für Sozialwohnungen des Wohnungsbauprogrammjahres 1986, bei denen die Grundförderung am oder nach dem 31. Dezember 2002 endete; durch Verwaltungsvorschriften vom 19. Februar 2003 (Amtsblatt für Berlin S. 731) wurde bestimmt, dass die Anschlussförderung RL 1996 mit Wirkung vom 1. Januar 2003 außer Kraft treten.
5
2. Die Klägerin ist eine freie Wohnungsbauträgerin. Gegenstand des in der Form einer Kommanditgesellschaft errichteten Unternehmens sind nach § 2 des Gesellschaftsvertrages u.a. der Erwerb und die Bebauung mehrerer Grundstücke in Berlin mit Wohn- und Geschäftshäusern im Rahmen des sozialen Wohnungsbaus sowie die sich anschließende Verwaltung dieser Grundstücke. Die Rechtsvorgängerin der Klägerin hatte im Wohnungsbauprogramm 1986 auf einem 1983 erworbenen Grundstück in Berlin-Neukölln eine 30 Sozialwohnungen umfassende Mietwohnanlage mit insgesamt rund 2 500 m² Wohnfläche und rund 500 m² Gewerbefläche errichtet. Baubeginn war im April 1986, als Datum der mittleren Bezugsfertigkeit wurde durch die WBK der 1. Februar 1988 bestimmt. Die als förderungsfähig anerkannten Gesamtkosten des Wohnteils in Höhe von ca. 9,4 Mio. DM wurden zu 10 v.H. aus Eigen- und im Übrigen aus Fremdmitteln finanziert.
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a) Mit Bescheid der WBK vom 9. Februar 1987 wurde der Rechtsvorgängerin der Klägerin für die 30 Sozialwohnungen eine Aufwendungshilfe bewilligt. Der Bescheid enthielt u.a. folgende Regelungen:
„(1) Der Bewilligungsausschuss hat Ihnen gemäß den Wohnungsbauförderungsbestimmungen 1977 (WFB 1977) ... aufgrund der ... Erklärungen und der weiteren Unterlagen eine Aufwendungshilfe aus öffentlichen Mitteln bis zu ... 7 703 481,60 DM ... bewilligt. Die Aufwendungshilfe setzt sich zusammen aus
a) 2 567 827,25 DM als Aufwendungsdarlehen
b) 5 135 654,35 DM als Aufwendungszuschuss.
Sie sind verpflichtet, Darlehen und Zuschüsse zur Deckung der laufenden Aufwendungen (Aufwendungshilfen) während der vorgesehenen Förderungsdauer und gegebenenfalls nach deren Ablauf anzunehmen.
(2) Die Aufwendungshilfe wird vom Anfang des Monats der von uns bestimmten mittleren Bezugsfertigkeit an für die Dauer von 15 Jahren, längstens jedoch bis zur planmäßigen Tilgung der zur Deckung der Gesamtkosten in Anspruch genommenen Fremdmittel gewährt. Nach Ablauf des zweiten und jedes weiteren Förderungsjahres, gerechnet von der mittleren Bezugsfertigkeit an, verringert sie sich um 0,20 DM/m² Wohnfläche monatlich.
...
(4) Für die geförderten 30 Wohnungen wird gemäß § 72 des II. Wohnungsbaugesetzes (II. WoBauG) eine Durchschnittsmiete von monatlich 4,70 DM/m² Wohnfläche genehmigt. ...
...
(9) Die Bewilligung von Aufwendungszuschüssen für familiengerechte Miet- bzw. Genossenschaftswohnungen nach den entsprechenden Richtlinien vom 23. März 1983 (ABl S. 466) wird bei Bezugsfertigkeit in Aussicht gestellt. Wir bitten, entsprechende Anträge dann zu stellen.
...“
7
In dem Bescheid war Bezug genommen u.a. auf eine Wirtschaftlichkeitsberechnung vom 8. September 1986, die für die Fremddarlehen eine dreißigjährige Tilgungsdauer ausweist.
8
b) Durch die Investitionsbank Berlin (IBB) als Funktionsnachfolgerin der WBK mit Schreiben vom 8. August 2002 auf Nr. 9 Abs. 2 WFB 1977 und das bevorstehende Auslaufen der Grundförderung zum 31. Januar 2003 für ihr Mietobjekt hingewiesen, beantragte die Klägerin unter dem 5. November 2002 bei der IBB Anschlussförderung nach den Anschlussförderung RL 1996. Unter dem 6. Dezember 2002 teilte die IBB der Klägerin mit, dass Zahlungen ab 1. Januar 2003 vorerst nicht möglich seien, weil Haushaltsmittel noch nicht zur Verfügung stünden.
9
Mit Bescheid vom 1. April 2003 lehnte die IBB den Antrag der Klägerin unter Hinweis auf die Beschlüsse des Senats des Beklagten vom 4. und 11. Februar 2003 und die rückwirkende Außerkraftsetzung der Anschlussförderung RL 1996 ab: Die Außerkraftsetzung sei zum Zweck der Entlastung des Berliner Landeshaushalts und vor dem Hintergrund erfolgt, dass sich die Situation auf dem Berliner Wohnungsmarkt deutlich entspannt habe; alle ab 2003 auslaufenden Objekte seien unabhängig vom Jahr der Bewilligung der Grundförderung nach einheitlichen Kriterien zu behandeln.
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c) Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 11. April 2003 Klage erhoben, mit der sie beantragt hat, den Beklagten auf ihren Antrag vom 5. November 2002 zu verpflichten, ihr Anschlussförderung nach Maßgabe der Bestimmungen der Anschlussförderung RL 1996 in Höhe von insgesamt 2 803 903,08 € (mithin davon 2/3 als Zuschuss und 1/3 als Darlehen) zu bewilligen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen (Urteil vom 27. November 2003). Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Klägerin, mit der sie hilfsweise beantragt hat, festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet sei, ihr öffentliche Mittel für ihre Wohnanlage in solchem Umfang zur Verfügung zu stellen, dass die nach § 8a WoBindG i.V.m. der II. BV berechnete Miete für breite Schichten des Volkes geeignet ist, zurückgewiesen (Urteil vom 16. Dezember 2004, JZ 2005, 672 m. Anm. von Möllers). Dies ist im Wesentlichen wie folgt begründet:
11
Der Bewilligungsbescheid vom 9. Februar 1987 scheide als Anspruchsgrundlage für eine Anschlussförderung aus. Die in dem Bescheid enthaltene ausdrückliche zeitliche Begrenzung der Förderung lasse die Annahme, es sei eine dreißigjährige Förderung bewilligt worden, nicht zu. Zwar sei aus Finanzierungsplan und Wirtschaftlichkeitsberechnung des Förderungsantrags ersichtlich gewesen, dass die Fremddarlehen erst nach Ablauf von ca. 30 Jahren vollständig planmäßig getilgt sein würden und dass am Ende der fünfzehnjährigen Grundförderungsphase Kosten- und Sozialmiete noch so weit auseinander klaffen würden, dass die über den Gesamtzeitraum von 30 Jahren unveränderlichen Ansätze der Kapitalkosten eine Entscheidung über eine Anschlussförderung erforderten. Gleichwohl sei ausweislich der ausdrücklichen zeitlichen Begrenzung der Grundförderungsphase das Förderungsverhältnis offenkundig nicht einheitlich für 30 Jahre, sondern zweiphasig mit einer fünfzehnjährigen Grundförderung und einer sich daran anschließenden Entscheidung über das „Ob“ und das „Wie“ einer Anschlussförderung angelegt gewesen. Der Beklagte habe der Klägerin eine Anschlussförderung auch nicht zugesichert. Zwar spreche alles dafür, dass die Beteiligten bei Erlass des Bewilligungsbescheides eine Anschlussförderung „mitgedacht“ hätten, weil ohne sie die Finanzierung der Gesamtkosten nicht als gesichert erschienen wäre, wie dies Voraussetzung der Mittelbewilligung und der Übernahme der erteilten Landesbürgschaft gewesen sei; die Beteiligten hätten deswegen übereinstimmend angenommen, dass es bei unveränderten Rahmenbedingungen nach Ablauf des Bewilligungszeitraums zu einer weiteren Förderung kommen werde. Dem Bewilligungsbescheid sei jedoch kein entsprechender Rechtsbindungswille des Beklagten zu entnehmen. Die gesetzliche Verpflichtung des Beklagten aus § 46 II. WoBauG, das Vorhaben während der Dauer der Eigenschaft „öffentlich gefördert“ nach den Mieten für die breiten Schichten des Volkes geeignet zu halten, vermittle keine entsprechenden subjektiven Rechte der Förderungsnehmer und sei mit Inkrafttreten des Gesetzes zur Reform des Wohnungsbaurechts vom 13. September 2001 inzwischen entfallen. Außerdem hätte die Zusicherung einer Anschlussförderung dem Grunde nach auch einer - hier fehlenden - Verpflichtungsermächtigung über die erste Förderungsphase hinaus im Haushaltsplan 1987 bedurft. Dafür, dass die Klägerin den Bewilligungsbescheid nicht als Zusicherung einer Anschlussförderung verstanden habe, spreche im Übrigen auch ihr Fondsprospekt, der den Erklärungsinhalt des Bewilligungsbescheides im Sinne einer verbindlichen Förderungszusage für 15 Jahre und der Option einer Anschlussförderung wiedergebe. Die Klägerin sei mit der Annahme einer fünfzehnjährigen Aufwendungsförderung das Risiko der Unwirtschaftlichkeit ihres Vorhabens nach Auslaufen der Förderung eingegangen. Bei den Anlegern hätten ersichtlich die mit dem Fonds verbundenen Steuervorteile im Vordergrund gestanden.
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Aber selbst wenn man unterstelle, mit dem Bewilligungsbescheid vom 9. Februar 1987 habe der Beklagte eine Anschlussförderung dem Grunde nach rechtsverbindlich zugesichert, wäre der Beklagte an eine solche Zusicherung nicht mehr gebunden. Bei Einstellung der Anschlussförderung sei die Wohnungsmarktlage entgegen früheren Erwartungen von einer nachhaltigen Entspannung und einem deutlichen Überangebot von Wohnungen überwiegend einfacher Art geprägt gewesen. Infolge der Wiedervereinigung sei der Landeshaushalt in eine Notlage geraten. Beides sei 1987 nicht vorhersehbar gewesen und habe nach Sinn und Zweck der Zusicherung nicht in die Risikosphäre des Beklagten fallen sollen. Wären die veränderten Verhältnisse 1987 vorherzusehen gewesen, hätte der Beklagte die Förderung von Gesetzes wegen nicht gewähren dürfen und sie auch nicht gewährt. Die Annahme des Beklagten, der „Ausstieg“ aus der Anschlussförderung werde zu einer erheblichen Entlastung des Landeshaushalts beitragen, unterliege als behördliche Prognoseentscheidung nur in eingeschränktem Umfang verwaltungsgerichtlicher Kontrolle.
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Auf die Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG könne die Klägerin sich ebenfalls nicht berufen. Als hiernach geschützte Vermögensposition kämen zwar die Rechte der Klägerin an ihren Grundstücken sowie an ihrem eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb in Betracht. In diese Rechte greife die Versagung weiterer Fördermittel aber nicht ein, weil es an einer entsprechenden Leistungspflicht des Beklagten fehle.
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Soweit Grundsätze des Vertrauensschutzes zu berücksichtigen seien, werde in Rechnung gestellt, dass infolge des vollständigen Wegfalls der Anschlussförderung mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht nur das mit öffentlichen Mitteln gebildete Eigentum am Grundstück der Zwangsversteigerung anheim falle und dadurch die eingesetzten Eigenmittel der Klägerin vollständig verloren gingen, sondern auch, sofern die in der Klägerin repräsentierten Anleger nicht erhebliche Nachschüsse zur Vermeidung einer Insolvenz der Klägerin leisteten, deren Existenz einschließlich der Rechte an ihren weiteren Grundstücken und ihrem Gewerbebetrieb als solchem vernichtet werde. Die Zwangslage der Klägerin beruhe aber auf einer freiwilligen Inanspruchnahme öffentlicher Mittel mit den dabei eingegangenen Risiken. Die Klägerin habe Gewinnmöglichkeiten und wirtschaftliche Risiken eines Engagements im sozialen Wohnungsbau bei der Beantragung öffentlicher Mittel gegeneinander abgewogen; dass die Förderung des sozialen Wohnungsbaus in ihrer Berliner Ausprägung das Risiko einer zur Unwirtschaftlichkeit führenden Deckungslücke in der Zeit zwischen dem Ende der Grundförderung und der vollständigen Tilgung der Fremdmittel aufgewiesen habe, sei der Klägerin von Anfang an bekannt gewesen. Sie sei dieses Risiko bewusst eingegangen. Bei einer Folgenabwägung gegenüber dem öffentlichen Interesse des Beklagten an einer zweckentsprechenden Mittelverwendung sowie an der Vermeidung einer Verschärfung der Haushaltsnotlage könne das Interesse der Klägerin keinen Vorrang beanspruchen. Eigentümer von Sozialwohnungen müssten wegen des sozialen Bezugs solcher Wohnungen auch bei der Förderungsgewährung in besonderem Maße mit veränderten staatlichen Regelungen auf Grund veränderter wirtschaftlicher oder gesellschaftlicher Verhältnisse rechnen.
15
Die Änderungen im Landeshaushalt und am Wohnungsmarkt stellten sachliche Gründe für die Aufhebung der Anschlussförderung RL 1996 mit Wirkung vom 1. Januar 2003 dar; auch der gewählte Stichtag für die Aufhebung der Anschlussförderungsrichtlinien sei aus sachlich vertretbaren Gründen gewählt worden.
16
Mit ihrer Revision rügt die Klägerin die Verletzung materiellen Rechts.
17
Der Beklagte verteidigt das Berufungsurteil.
18
Die Revision ist nicht begründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts steht mit dem Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) im Einklang. Die Klägerin ist mit ihrem Begehren, vom Beklagten Fördermittel im Rahmen der Förderung des sozialen Wohnungsbaus über den 31. Dezember 2002 hinaus ab dem 1. Februar 2003 zu erhalten, zu Recht auch im Berufungsverfahren erfolglos geblieben. Das hat die Zurückweisung ihrer Revision zur Folge (§ 144 Abs. 2 VwGO).
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1. Das Berufungsgericht hat zutreffend befunden, dass der Klägerin Fördermittel über den 31. Dezember 2002 hinaus ab dem 1. Februar 2003 durch den Bescheid des Beklagten vom 9. Februar 1987 weder unmittelbar bewilligt noch zugesichert worden sind. Wie schon das Verwaltungsgericht hat auch das
Oberverwaltungsgericht diesen Bescheid dahin ausgelegt, dass darin keine verbindliche Regelung zugunsten einer weiterreichenden Förderung getroffen ist. Das ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden.
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Der Senat braucht dabei nicht zu entscheiden, ob oder unter welchen Voraussetzungen das Bundesverwaltungsgericht berechtigt und auch ohne hierauf bezogene Verfahrensrüge verpflichtet ist, den Inhalt von Verwaltungsakten als Revisionsgericht selbstständig zu bestimmen, sie also ohne die bei der Auslegung von individuellen Willenserklärungen als einem Vorgang richterlicher Tatsachenfeststellungen bestehenden Beschränkungen auszulegen (in diesem Sinne z.B. BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1984 - BVerwG 2 C 41.81 - Buchholz 316 § 51 VwVfG Nr. 14; Urteil vom 24. November 1988 - BVerwG 2 C 23.87 - Buchholz 237.6 § 29 NdsLBG Nr. 1; Urteil vom 27. September 1990 - BVerwG 4 C 44.87 - BVerwGE 85, 348 ; Urteil vom 2. September 1999 - BVerwG 2 C 22.98 - BVerwGE 109, 283 , jeweils m.w.N.; anders noch Urteil vom 19. Februar 1982 - BVerwG 8 C 27.81 - BVerwGE 65, 61 ; einschränkend auch Urteil vom 4. Dezember 2001 - BVerwG 4 C 2.00 - NVwZ 2002, 718 ). Weiter kann offen bleiben, ob die Befugnis zu einer selbstständigen und damit gegebenenfalls auch zu einer von dem Verständnis durch die Tatsacheninstanz abweichenden revisionsgerichtlichen Auslegung sich auf jedweden Verwaltungsakt bezieht, auf dessen Erklärungsinhalt es in dem jeweiligen Rechtsstreit ankommt - hier mithin auf den Bescheid vom 9. Februar 1987 -, oder nur auf denjenigen Verwaltungsakt, der im Sinne des § 82 Abs. 1 Satz 3 VwGO den verfahrensrechtlichen Ausgangspunkt des jeweiligen (Anfechtungs- oder Verpflichtungs-)Rechtsstreits bildet - hier mithin der in der Auslegung nicht umstrittene (Ablehnungs-)Bescheid vom 1. April 2003.
21
Nimmt man an, dem Bundesverwaltungsgericht sei eine eigene Auslegung des Bescheides vom 9. Februar 1987 verwehrt und dementsprechend nur eine Nachprüfung der von der Vorinstanz vorgenommenen Auslegung eingeschränkt darauf eröffnet, ob der Tatrichter gegen allgemeine Auslegungsregeln, allgemeine Erfahrungssätze oder Denkgesetze verstoßen, einen fehlerhaft festgestellten Sachverhalt zugrunde gelegt, unumstrittenen Prozessstoff zu Unrecht unberücksichtigt gelassen hat oder seine Auslegung auf einem Rechtsirrtum beruht (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2001 - BVerwG 4 C 2.00 - BVerwGE 115, 274 ), führt dies nicht zu einer Beanstandung.
22
Dabei kann offen bleiben, ob es, um Veranlassung zu einer solchen Nachprüfung zu geben, einer entsprechenden (Verfahrens-)Rüge der Klägerin bedurft hätte (so BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2001 - BVerwG 4 C 2.00 - a.a.O.; vgl. allgemein zu Angriffen gegen die Beweiswürdigung durch Verfahrensrüge z.B. BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1990 - BVerwG 4 C 28.89 - BVerwGE 84, 271 ; Beschluss vom 3. April 1996 - BVerwG 4 B 253.95 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 269; a.A. BVerwG, Beschluss vom 12. Januar 1995 - BVerwG 4 B 197.94 - Buchholz 406.12 § 22 BauNVO Nr. 4, wonach die Grundsätze der Beweiswürdigung revisionsrechtlich dem materiellen Recht zuzurechnen sind) und ob das Vorbringen der Klägerin, in dem sie sich eingehend gegen die von den Vorinstanzen im Hauptsacheverfahren vorgenommene Auslegung des Bescheides vom 9. Februar 1987 wendet und eine dem entgegengesetzte, für sie günstige Auslegung dieses Bescheides vertritt, den Anforderungen genügt, die an eine Verfahrensrüge (vgl. § 139 Abs. 3 Satz 1 und 4 VwGO) zu stellen sind. Denn die Auslegung des Bescheides durch das Oberverwaltungsgericht beruht auf keinem Rechtsverstoß; der Senat teilt sie.
23
Insbesondere kann - zumal in Anbetracht der Formbedürftigkeit einer Zusicherung gemäß § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG - es nicht als ein Verstoß gegen anerkannte Auslegungsregeln angesehen werden, dass das Oberverwaltungsgericht dem Wortlaut des Bescheides größere Bedeutung beigemessen hat als dem aus Sicht der Revision bei der Bestimmung des Regelungsgehalts des Bescheides vorrangig zu berücksichtigenden „Umfeld“ seines Erlasses.
24
Soweit die Revision geltend macht, in den Urteilsgründen fehle „eine Berücksichtigung ... der Gesichtspunkte Empfängerhorizont, Andeutungstheorie, Würdigung der Begleitumstände sowie des wirklichen Willens des Erklärenden“ (S. 3 des Schriftsatzes vom 11. April 2006), „im Rahmen der Auslegung (unberücksichtigt seien) die beiden Senatsbeschlüsse aus den Jahren 1984 und 1987 ..., in denen die Anschlussförderung ‚für alle Wohnungsbauprogramme ab 1972’ als gesichert bezeichnet (werde)“ (a.a.O. S. 5), „die Unterstellung, die Investoren hätten das Risiko des Wegfalls der Anschlussförderung (trotz der vom Oberverwaltungsgericht dargestellten Risikostruktur des damaligen Fördermodells) sehenden Auges in Kauf genommen, (sei) ... völlig lebensfremd“ (a.a.O. S. 8 f.), das Oberverwaltungsgericht habe „die Möglichkeit einer ergänzenden Auslegung des Bewilligungsbescheides (nicht in Erwägung gezogen)“ (a.a.O. S. 4), dieser enthalte „eine Lücke ... insofern, als er für den jetzt vorliegenden Fall, dass am Ende der ersten Förderphase die rechnerische Kostenmiete höher ist als die am Markt erzielbare Mietermiete, keine Regelung trifft“ (a.a.O. S. 5), „bereits bei der Auslegung des Bewilligungsbescheides (habe) ... berücksichtigt werden müssen, dass die Klägerin auf die Gewährung der Anschlussförderung tatsächlich vertraut (habe)“ (a.a.O. S. 10), sind dies Rügen, die keinen Verstoß gegen allgemeine Auslegungsregeln oder allgemeine Denkgesetze darlegen, sondern (lediglich) begründen, weshalb die Revision den Bewilligungsbescheid vom 9. Februar 1987 anders ausgelegt wissen will, als dies das Berufungsgericht unter Beachtung der allgemeinen Auslegungsregeln und Denkgesetze getan hat; denn ein Tatsachengericht hat nach ständiger Rechtsprechung gegen die Denkgesetze nicht schon dann verstoßen, wenn es nach Meinung eines Beteiligten unrichtige, fern liegende, objektiv nicht überzeugende oder sogar unwahrscheinliche Schlussfolgerungen gezogen hat. Es muss sich vielmehr um aus Gründen der Logik schlechthin unmögliche Schlüsse handeln (vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1987 - BVerwG 9 C 147.86 - Buchholz 310 § 86 Abs. 3 VwGO Nr. 37). Davon kann hier keine Rede sein.
25
Soweit die Revision rügt, das Oberverwaltungsgericht habe „im Rahmen der Auslegung ... unstreitigen Sachverhalt nicht oder unzutreffend berücksichtigt und ... seiner Auslegung Rechtsirrtümer zugrunde gelegt“ (a.a.O. S. 2), betrifft dies den Umfang der Darstellung des Sachverhalts und seiner Würdigung in den Urteilsgründen sowie die Anwendung des materiellen Rechts.
26
Wird hingegen die Auslegung des Bescheides vom 9. Februar 1987 als ein Vorgang des materiellen Rechts betrachtet und seine revisionsgerichtliche
Überprüfung folglich nicht von dem Vorliegen einer wirksamen Verfahrensrüge abhängig gemacht, sondern der Bescheid einer selbstständigen revisionsgerichtlichen Auslegung unterzogen, führt auch dies nicht zum Erfolg der Revision, sondern dazu, dass die von den Vorinstanzen vorgenommene Auslegung zu bestätigen ist.
27
a) Der Senat kann dem Bescheid vom 9. Februar 1987 in Übereinstimmung mit dem Oberverwaltungsgericht keine rechtsverbindliche Erklärung zugunsten einer Anschlussförderung entnehmen. Maßgeblich dafür ist nicht der innere, sondern der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1980 - BVerwG 6 C 55.79 -
BVerwGE 60, 223 ; s. auch Urteil vom 4. Dezember 2001 - BVerwG 4 C 2.00 - a.a.O. S. 279).
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aa) Der Bescheid vom 9. Februar 1987 enthält Regelungen, die bei objektiver Würdigung eindeutig g e g e n das von der Klägerin vorgetragene Verständnis seines Inhalts sprechen.
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Zum einen wird darin darauf hingewiesen, dass (schon) die bewilligten öffentlichen Mittel nicht auf der Grundlage einer Rechtspflicht des Beklagten gewährt würden. Als Rechtsgrundlage der Bewilligung sind in dem Bescheid die „Wohnungsbauförderungsbestimmungen 1977 (WFB 1977)“ genannt; sie bestimmten in Nr. 27 Abs. 6 Halbs. 1, dass „ein Rechtsanspruch auf Gewährung öffentlicher Mittel (nicht) besteht“. Vor diesem Hintergrund war es auch in Bezug auf die hier umstrittene Anschlussförderung Empfängern von Bescheiden, die auf die Wohnungsbauförderungsbestimmungen 1977 gestützt waren, verwehrt, solche Bescheide so zu verstehen, dass sie in Erfüllung eines Rechtsanspruchs ergangen seien - mag es auch, wie die Revision vorträgt, „Absprachen im Vorfeld“ gegeben haben, wonach es zu einer Anschlussförderung kommen werde.
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Zum anderen ist dem Bescheid bei einer verständigen, am Sinnzusammenhang der darin getroffenen Regelungen orientierten Auslegung zu entnehmen, dass der Beklagte Fördermittel nicht über einen Zeitraum von fünfzehn Jahren hinaus bewilligt hat. In Nr. 2 Satz 1 des Bescheides heißt es, dass „die Aufwendungshilfe ... für die Dauer von 15 Jahren, längstens jedoch bis zur planmäßigen Tilgung der zur Deckung der Gesamtkosten in Anspruch genommenen Fremdmittel gewährt“ werde. Darin liegt eine Befristung der Leistungsbewilligung auf 15 Jahre. Sie lässt sich nicht dahin verstehen, dass ungeachtet ihres Ablaufs erst die planmäßige Tilgung der Fremdmittel den Förderungszeitraum nach oben begrenze. Zwar ist die Förderungsdauer von 15 Jahren nicht in der Weise ausdrücklich als Höchstförderungsdauer bezeichnet, wie wenn es „längstens 15 Jahre“ hieße. Dieses bekräftigenden Zusatzes bedurfte es zur Klarstellung des Geregelten indes nicht, weil es sich hier eindeutig aus dem Kontext einer solchen Befristung ergibt. Zum einen sollte eine Förderung - ihrem Wesen als „Aufwendungshilfe“ entsprechend - nur für die Zeit der Tilgung der Fremdmittel stattfinden. Zum anderen wird in Nr. 1 Satz 3 des Bescheides zwischen der „vorgesehenen Förderungsdauer“ und der Zeit „gegebenenfalls nach deren Ablauf“ unterschieden. Dabei gilt die „vorgesehene Förderungsdauer“ der „Aufwendungshilfe“, von der zuvor in Satz 2 (hinsichtlich ihrer Zusammensetzung aus Aufwendungsdarlehen und -zuschuss) und danach in Nr. 2 Satz 1 (hinsichtlich der Gewährungsdauer) die Rede ist. Als bezifferte Leistung ist sie mit der „vorgesehenen Förderungsdauer“ verknüpft, so dass es ausgeschlossen ist anzunehmen, sie werde auch nach Ablauf von 15 Jahren so lange weitergewährt werden, bis die Fremdmittel getilgt seien. Die Formulierung „längstens jedoch bis zur planmäßigen Tilgung der ... Fremdmittel“ kann darum nur als eine die fünfzehnjährige Bewilligungsdauer einschränkende Regelung verstanden werden. Damit ist in dem Bescheid vom 9. Februar 1987 eindeutig geregelt, dass die Förderung, mit der sich Nr. 2 Satz 1 in Verbindung mit Satz 2 des Bescheides befasst, nur für längstens 15 Jahre gewährt ist.
31
Soweit der Rechtsvorgängerin der Klägerin durch den Bescheid vom 9. Februar 1987 Fördermittel bewilligt worden sind, betraf dies folglich nur die auf 15 Jahre ab mittlerer Bezugsfertigkeit (im Falle der Klägerin ab dem 1. Februar 1988), hier also bis zum 31. Januar 2003 befristete so genannte Grundförderung.
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bb) Dem Bewilligungsbescheid ist demgegenüber nichts zu entnehmen, was
f ü r die Annahme einer über 15 Jahre hinausgehenden (Weiter-)Bewilligung sprechen würde.
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Darum führt zum einen der Hinweis der Revision auf die Rechtsfigur der gestuften Genehmigung, wie sie u.a. im Atomrecht entwickelt worden ist (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 11. März 1993 - BVerwG 7 C 4.92 - BVerwGE 92, 185 : „Konzeptvorbescheid“; Urteil vom 7. Juni 1991 - BVerwG 7 C 43.90 - BVerwGE 88, 286 ), nicht weiter. Anders als die Klägerin ihn verstehen will, enthält der Bescheid vom 9. Februar 1987 keinen feststellenden Teil mit einem sei es auch nur „vorläufigen positiven Gesamturteil“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. März 1993 a.a.O.) über die Gewährung einer Anschlussförderung. Der Bescheid enthält eine rechtsverbindliche Regelung (vgl. § 35 VwVfG) der Anschlussförderung auch nicht im Sinne eines „Vorbescheides“, wie er z.B. im Baurecht als Bauvorbescheid oder im Ausbildungsförderungsrecht als Vorabentscheidung (§ 46 Abs. 5 BAföG) anerkannt ist. Auch die Annahme, der Bescheid gleiche einem Teilbescheid in einem mehrstufigen Genehmigungsverfahren, würde voraussetzen, dass in dem Bescheid eine entsprechende Regelung sei es ausdrücklich, sei es sinngemäß getroffen ist. Dies ist in Bezug auf eine Anschlussförderung ungeachtet der durch die Bewilligung der Grundförderung anerkannten Förderungsfähigkeit der Wohnungsbaumaßnahme der Klägerin (bzw. ihrer Rechtsvorgängerin) aber gerade nicht der Fall, so dass nicht der Frage nachzugehen war, ob nach dem der Förderung zugrunde liegenden materiellen Recht bzw. dem heranzuziehenden Haushaltsrecht eine derart „gestufte“ Bewilligung überhaupt rechtmäßig möglich gewesen wäre.
34
Vor diesem Hintergrund kann die Revision zum anderen aber auch nichts daraus herleiten, dass der Bescheid auf die Wirtschaftlichkeitsberechnung vom 8. September 1986 Bezug nimmt. Zwar haben sich auch für das Berufungsgericht aus dem förderungsrechtlich geforderten Nachweis der Finanzierung der Gesamtkosten und der Kalkulation des laufenden Finanzbedarfs der Klägerin für die Dauer der Förderung Hinweise darauf ergeben, „dass die Fremddarlehen erst nach Ablauf von ca. 30 Jahren vollständig planmäßig getilgt sein würden und dass am Ende der 15-jährigen Grundförderungsphase ... Kosten- und Sozialmiete noch so weit auseinander klaffen würden, dass die über den Gesamtzeitraum von 30 Jahren unveränderlichen Ansätze der Kapitalkosten eine Entscheidung über eine Anschlussförderung erforderten“ (S. 17 des Berufungsurteils). Es mögen also - wie das Oberverwaltungsgericht es dargestellt hat (S. 19 Abs. 2; s. auch S. 21 f. des Urteilsumdrucks) - „die Beteiligten bei Erlass des Bewilligungsbescheides eine Anschlussförderung ‚mitgedacht’ haben“. Ferner mag in der Übernahme einer Ausfallbürgschaft durch den Beklagten - wie die Klägerin unter Bezugnahme auf ein von ihr vorgelegtes Rechtsgutachten geltend macht - “der Wille der Behörde zu erkennen (gewesen sein), die Rentabilität der geförderten Anlage dauerhaft zu sichern“. Aus dem Wissen des Beklagten um die Voraussetzungen eines wirtschaftlichen Betriebes des geförderten Projekts und seiner Entscheidung, die langfristige Finanzierung des Projekts auch durch Übernahme einer Ausfallbürgschaft zu fördern, kann aber nicht auf einen Rechtsbindungswillen des Beklagten dahin geschlossen werden, dass er die Finanzierung für die gesamte Laufzeit der aufgenommenen Darlehen durch eine in der Wirtschaftlichkeitsberechnung vorausgesetzte Förderung habe sichern wollen oder sich sonst verpflichtet habe, die Anleger durch Weiterförderung vor einer - möglichen - Insolvenz zu retten. Die dauerhafte Sicherung der „Rentabilität der Anlage“ gehört zum unternehmerischen Risiko und war Sache der Anleger.
35
cc) Durch den Bewilligungsbescheid vom 9. Februar 1987 ist der Klägerin eine Anschlussförderung auch nicht zugesichert worden.
36
Eine Zusicherung ist die von der zuständigen Behörde erteilte Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen (§ 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG). Sie setzt voraus, dass gegenüber ihrem Adressaten der Wille der Behörde, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen, unzweifelhaft zum Ausdruck kommt (vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 26. September 1996 - BVerwG 2 C 39.95 - BVerwGE 102, 81 m.w.N.). Daher ist durch Auslegung zu ermitteln, ob eine selbstverpflichtende Willenserklärung vorliegt oder lediglich eine sonstige behördliche Erklärung,
bei der die Verwaltung eine Maßnahme ohne Bindungswillen in Aussicht stellt (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 1998 - BVerwG 2 C 14.97 - BVerwGE 106, 187 ). Auch dafür ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (s. BVerwG, Urteil vom 26. September 1996 a.a.O.).
37
Die Würdigung des objektiven Erklärungswertes des Bescheides vom 9. Februar 1987 ergibt, dass der Beklagte der Klägerin die Gewährung von Anschlussförderung nach Ablauf des fünfzehnjährigen Zeitraums der Grundförderung nicht verbindlich in Aussicht gestellt hat. Der Wortlaut des Bescheides, so wie ihn dessen Empfänger bei einer objektiven Betrachtung auch in Ansehung der von der Klägerin bezeichneten, außerhalb des Bescheides liegenden Umstände verstehen mussten, steht der Annahme eines solchen Rechtsbindungswillens entgegen.
38
Auch in diesem Zusammenhang ist zunächst die Regelung in Nr. 27 Abs. 6 Halbs. 1 WFB 1977 von Bedeutung, wonach „ein Rechtsanspruch auf Gewährung öffentlicher Mittel (nicht) besteht“. Auch wenn eine Zusicherung den Rechtsgrund für eine anderweitig nicht bestehende Förderpflicht schaffen kann, kann ohne konkrete, hier fehlende Anhaltspunkte im Bescheid nicht angenommen werden, dass der Beklagte sich ungeachtet dessen und trotz der ausdrücklichen Qualifizierung der Förderung als „gemäß den Wohnungsbauförderungsbestimmungen 1977 ... bewilligt“ (Nr. 1 Satz 1 des Bescheides) zu einer zukünftigen Leistungsgewährung habe verpflichten wollen.
39
Das Fehlen eines Bindungswillens geht ferner aus der Formulierung in Nr. 1 Satz 2 des Bescheides hervor, wonach die Klägerin verpflichtet war, „Darlehen und Zuschüsse zur Deckung der laufenden Aufwendungen (Aufwendungshilfen) während der vorgesehenen Förderungsdauer und gegebenenfalls nach deren Ablauf anzunehmen“. Diese Regelung belegt nach ihrem objektiven Erklärungswert, dass der Beklagte sich in dieser Hinsicht gerade nicht binden wollte. Die Wendung „gegebenenfalls“ schließt den Rückschluss auf einen Bindungswillen aus. Sie ist nach dem Wortsinn gleichbedeutend mit „wenn der Fall eintreten sollte“ und ähnlichen einen Eventualfall bezeichnenden Formulierungen. Aber selbst wenn die Wendung „gegebenenfalls“ vor dem Hintergrund des von der Revision dargestellten „Umfeldes“ des Bescheiderlasses - hier nicht als Bezugnahme auf einen Eventualfall, sondern - etwa im Sinne von „soweit eine weitere Förderung gewährt wird“ - auf ein in der Zukunft als sicher erwartetes Ereignis verstanden würde, wäre damit nur zum Ausdruck gekommen, dass zwar eine Regelung in der Zukunft in den Blick genommen wurde, aber weder etwas über ihren Inhalt ausgesagt noch eine Selbstverpflichtung ausgesprochen, eine derartige Regelung zukünftig auch wirklich zu treffen.
40
Schließlich spricht gegen die Annahme einer Zusicherung von Anschlussförderung, dass in Nr. 9 des Bescheides vom 9. Februar 1987 eine „Bewilligung von Aufwendungszuschüssen für familiengerechte Miet- bzw. Genossenschaftswohnungen nach den ... Richtlinien vom 23.3.1983 ... in Aussicht gestellt“ worden ist, während sich ein entsprechender Hinweis - unterstellt, er sei im Sinne einer Zusicherung zu verstehen - auf eine Anschlussförderung in dem Bescheid nicht findet. Zumindest ein solcher Hinweis wäre in Anbetracht der in Nr. 9 getroffenen Regelung aber auch in Bezug auf eine Förderung auf der Grundlage der Wohnungsbauförderungsbestimmungen 1977 zu erwarten gewesen, wenn es der Wille des Beklagten gewesen wäre, Förderung auch über die Frist der Nr. 2 Satz 1 des Bescheides dem Grunde nach, wenn auch zu erst später festzulegenden Bedingungen (verbindlich) in Aussicht zu stellen. Im Umkehrschluss folgt daraus, dass der Beklagte ausgehend von Nr. 27 Abs. 6 Halbs. 1 WFB 1977 einen Rechtsanspruch auf Weiterförderung auch nicht im Sinne einer (ihn bindenden) Zusicherung hat begründen wollen.
41
dd) Steht aber schon der Wortlaut des Bescheides vom 9. Februar 1987 der Annahme einer Zusicherung von Anschlussförderung entgegen, können außerhalb des Bescheides liegende Umstände hier nicht zur Annahme einer Zusicherung führen.
42
Dies betrifft zum einen das Gebot einer „gesetzes- bzw. haushaltsrechtskonformen Auslegung“. Soweit die Beteiligten in diesem Zusammenhang über das Bestehen haushaltsrechtlicher Maßgaben streiten, die - wie der Beklagte behauptet - der Fortsetzung einer Anschlussförderung entgegenstünden, ergibt sich daraus jedenfalls nichts für die von der Klägerin eingenommene Rechtsposition. Soweit die Klägerin für eine gesetzeskonforme Auslegung aus Sinn und Zweck des Wohnungsbaurechts ableitet, dass eine dauerhafte, jedenfalls den Zeitraum der Wirtschaftlichkeitsberechnung umfassende rentable Bewirtschaftung unter Beibehaltung sozialverträglicher Mieten geboten gewesen sei, kann offen bleiben, ob dieser Auslegung des Wohnungsbaurechts zu folgen wäre, weil daraus nichts für eine Sicherung langfristiger Rentabilität gerade durch eine rechtlich bindende Zusicherung bereits im Bewilligungsbescheid vom 9. Februar 1987 folgte. Es ist schon nicht ersichtlich, dass bereits dieser Bewilligungsbescheid rechtmäßig nur hätte ergehen dürfen, wenn im Zeitpunkt seines Erlasses der gesamte von der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung erfasste Zeitraum durch rechtlich bindende Regelungen zur Förderung abgedeckt gewesen wäre. Selbst wenn man dies zugunsten der Klägerin annähme, folgte daraus allenfalls, dass die Klägerin auf eine eindeutige, rechtlich bindende Regelung hätte dringen müssen.
43
Zur Annahme einer Zusicherung des Beklagten führen auch nicht die von der Revision zur Stützung ihrer Auslegung des Bescheides vom 9. Februar 1987 herangezogenen Feststellungen des Berufungsgerichts, dass „der Beklagte selbst von einer Förderungsbedürftigkeit der Objekte nach Ablauf der ersten Förderungsphase ausging“ (S. 21 Abs. 3 des Urteilsumdrucks) und dass die Beteiligten schon bei Anlaufen der Grundförderung fest von einer - nur noch der Höhe nach zu bestimmenden - Anschlussförderung ausgegangen waren, so dass bei Erlass des Bewilligungsbescheides eine Anschlussförderung „mitgedacht“ worden sei (vgl. S. 19 Abs. 2, 23 Abs. 2, 38 Abs. 1 des Urteilsumdrucks; s. auch schon die in dem Beschluss vom 24. Juli 2003 - OVG 5 S 8.03 - S. 10 ff. des Beschlussumdrucks - dargelegten Umstände, aus denen das
Oberverwaltungsgericht im Eilrechtsschutzverfahren das Vorliegen einer Zusage der Anschlussförderung hergeleitet hatte). Für die Bescheidauslegung können nur solche Umstände berücksichtigt werden, an die der Bescheid nach seinem Inhalt anknüpft. Über eine Anschlussförderung sagt der Bewilligungsbescheid vom 9. Februar 1987 aber, wie ausgeführt, nichts aus.
44
b) Derartige Umstände können auch nicht bewirken, dass der Beklagte sich so behandeln lassen muss, als hätte er der Klägerin eine Anschlussförderung dem Grunde nach bewilligt oder zumindest zugesichert. Da nichts dafür ersichtlich ist, dass die Klägerin sich zwar darum bemüht, der Beklagte es aber treuwidrig vereitelt hätte, dass, dem Wirksamkeitserfordernis aus § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Berlin entsprechend, in den Bescheid vom 9. Februar 1987 eine Selbstverpflichtung des Beklagten zur Anschlussförderung aufgenommen wurde, ist dieser nicht gehindert, sich darauf zu berufen, dass der ursprünglich gemeinsamen Überzeugung der Beteiligten, dass es zu einer Anschlussförderung kommen werde, nicht durch eine entsprechende Regelung im Bewilligungsbescheid Rechnung getragen worden ist.
45
Darum braucht der unter den Beteiligten streitigen Frage nicht nachgegangen zu werden, ob der Beklagte sich an seiner eigenen, nach den Feststellungen der Vorinstanz auch öffentlich geäußerten früheren Überzeugung jedenfalls deswegen nicht festhalten lassen müsste, weil er auch an eine Zusicherung - hätte er sie erteilt - nach § 38 Abs. 3 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Berlin nicht mehr gebunden wäre.
46
Nach der von dem Beklagten gewählten und von der Klägerin hingenommenen Ausgestaltung des Subventionsverhältnisses durch Verwaltungsakt scheiden hier auch vertragliche oder quasivertragliche Bindungen und etwa hieran anknüpfende Hinweis-, Belehrungs- oder Sicherungspflichten des Beklagten aus, aus deren Verletzung die Klägerin einen Anspruch auf Erfüllung durch Gewährung einer Anschlussförderung herleiten könnte.
47
c) Da eine Anschlussförderung weder zugesichert wurde noch als zugesichert gelten kann, blieb der von den Beteiligten beschrittene Förderungsweg auch in seiner konkreten Ausgestaltung durch den Bewilligungsbescheid vom 9. Februar 1987 mit dem Risiko behaftet, das sich aus dem Fehlen eines Rechtsanspruchs auf Förderung ergab. Darauf, ob und inwieweit die Klägerin - wie das Berufungsgericht angenommen hat - „das Risiko einer zur Unwirtschaftlichkeit führenden Deckungslücke in der Zeit zwischen dem Ende der Grundförderung und der vollständigen Tilgung der Fremdmittel ... bewusst eingegangen“ ist (S. 39 Abs. 1 des Urteilsumdrucks), kommt es dabei nicht an.
48
d) Die schon bei Begründung des Subventionsverhältnisses von den Beteiligten - durch Übernahme von Ausfallbürgschaften auch vom Beklagten - vor- bzw. hingenommene Risikoverteilung ist durch die Aufnahme der Anschlussförderung auf der Grundlage der Richtlinien über die Anschlussförderung von Sozialwohnungen der Wohnungsbauprogramme 1982 bis 1986 (Anschlussförderung RL 1996) vom 3. Dezember 1997 (Amtsblatt für Berlin 1998 S. 926) nicht - insbesondere nicht zugunsten der Förderungsbewerber - geändert worden. Auch Nr. 1 Abs. 2 Satz 4 dieser Richtlinien schloss einen Rechtsanspruch auf Gewährung der Zuwendungen aus.
49
2. Dem Beklagten ist eine Förderung der Wohnungsbaumaßnahme der Klägerin auch nicht durch Gesetz aufgegeben.
50
a) Das Berufungsgericht hat zu Recht den §§ 43, 46 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes (II. WoBauG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. August 1994 (BGBl I S. 2137), zuletzt geändert durch das Mietrechtsreformgesetz vom 19. Juni 2001 (BGBl I S. 1149), keinen Rechtsanspruch auf Gewährung von Fördermitteln entnommen. Diese Bestimmungen schrieben einen Einsatz öffentlicher Mittel mit der Maßgabe vor, dass die Wohnungen nach Mieten oder Belastungen für die breiten Schichten des Volkes geeignet sein mussten. Sie sind jedoch kein rechtlicher Maßstab für den Beklagten gewesen, als er sich zu Aufwendungshilfen im Wege einer Anschlussförderung für die hier in Rede stehenden Wohnungsbauprogramme 1982 bis 1986 gemäß den Richtlinien über die Anschlussförderung von Sozialwohnungen der Wohnungsbauprogramme 1982 bis 1986 entschloss. Das geht aus Nr. 1 Abs. 2 Satz 2 Anschlussförderung RL 1996 hervor, wonach „die eingesetzten Aufwendungshilfen ... keine öffentlichen Mittel im Sinne des § 6 Abs. 1 II. WoBauG (sind)“. Zum anderen ist in dem vom Oberverwaltungsgericht insoweit nach § 130b Satz 2 VwGO in Bezug genommenen Urteil des Verwaltungsgerichts (S. 19 ff.) zutreffend ausgeführt, dass das Zweite Wohnungsbaugesetz ohnehin keinen Rechtsanspruch auf Bewilligung öffentlicher Mittel begründete (vgl. § 33 Abs. 3 II. WoBauG) und dass die genannten Vorschriften nicht mehr anwendbar sind, sondern mit Wirkung vom 1. Januar 2002 - also vor Auslaufen der Grundförderung am 31. Januar 2003 und Stellung des Weiterförderungsantrags der Klägerin vom 8. August 2002 - aufgehoben waren. In der Überleitungsvorschrift des § 48 Abs. 1 des als Art. 1 des Gesetzes zur Reform des Wohnungsbaurechts vom 13. September 2001 (BGBl I S. 2376) verkündeten Gesetzes über die soziale Wohnraumförderung (Wohnraumförderungsgesetz - WoFG -, zuletzt geändert durch das Gesetz zur Änderung wohnungsrechtlicher Vorschriften vom 19. Juli 2002 - BGBl I S. 2690 -), wonach bestimmte Vorschriften des Zweiten Wohnungsbaugesetzes weiter Anwendung finden, sind § 43 Abs. 2 Satz 1 und § 46 Satz 1 II. WoBauG nicht aufgeführt. Das Verwaltungsgericht hat (a.a.O. S. 21 Abs. 1) zu Recht darauf hingewiesen, dass der Gesetzgeber diese Bestimmungen in den Gesetzestext aufgenommen hätte, wenn sie aus seiner Sicht eine Nachförderung gewährt hätten und ein solcher Nachförderungsanspruch den Vollzug und die Abwicklung der auf der Grundlage des Zweiten Wohnungsbaugesetzes entstandenen Förderbeziehungen beträfe. Auch § 48 Abs. 2 WoFG, wonach auf der Grundlage des Zweiten Wohnungsbaugesetzes wirksame Entscheidungen und sonstige Maßnahmen weitergelten, greift hier nicht ein. Eine (noch) über den Zeitpunkt des Außerkrafttretens des Zweiten Wohnungsbaugesetzes hinaus wirksame Entscheidung oder Maßnahme wurde nicht für die von der Klägerin beanspruchte Förderungsdauer getroffen; denn der Bewilligungsbescheid vom 9. Februar 1987 enthält - wie dargelegt - eine rechtsverbindliche Förderungsentscheidung nur mit bis zum 31. Januar 2003 befristeter Wirkung; diese Maßnahme wird durch die Ablehnung einer Weiterförderung nicht berührt.
51
b) Soweit die Klägerin einen Weiterförderungsanspruch aus dem Merkmal „öffentlich gefördert“ im Sinne des § 13 Abs. 1 des Wohnungsbindungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. September 2001 (BGBl I S. 2404) herleiten will, geht auch dies fehl. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat (S. 21 Abs. 2 des Urteilsumdrucks), erschöpfen sich die Rechtsfolgen aus dieser Vorschrift im Wesentlichen in der Belegungsbindung nach § 4 WoBindG und der Mietpreisbindung nach § 8 WoBindG; dagegen begründen sie keinen Rechtsanspruch darauf, dass eine Wohnung auf Grund ihrer Eigenschaft als „öffentlich gefördert“ ohne Rücksicht auf einen bei der Erstförderung festgelegten Förderungszeitraum weitergefördert werde.
52
3.a) Dem Berufungsgericht ist darin zu folgen, dass sich für die Klägerin auch aus den genannten Richtlinien über die Anschlussförderung von Sozialwohnungen der Wohnungsbauprogramme 1982 bis 1986 bzw. der darauf gründenden Verwaltungspraxis des Beklagten kein Anspruch auf Anschlussförderung (mehr) ergibt. Diese Richtlinien waren subventionsgewährende Verwaltungsvorschriften. Da es sich bei ihnen nicht um Rechtsnormen handelt, können sie über die ihnen innewohnende interne Bindung hinaus eine anspruchsbegründende Außenwirkung gegenüber dem Bürger nur im Wege der so genannten Selbstbindung der Verwaltung begründen, indem sie das Ermessen der letztlich für die Mittelverteilung bestimmten Stellen regeln (BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 - BVerwG 3 C 6.95 - BVerwGE 104, 220 ). Einen unmittelbaren Rechtsanspruch, wie erwähnt, ohnehin nach Nr. 1 Abs. 2 Satz 4 Anschlussförderung RL 1996 ausschließend bestimmten die Richtlinien in Nr. 1 Abs. 2 Satz 5, dass „die Bewilligungsstelle (vielmehr) auf Grund ihres pflichtgemäßen Ermessens im Rahmen der verfügbaren Mittel (entscheidet)“.
53
Selbst ein Anspruch der Klägerin auf gleichmäßige Ermessensausübung nach Maßgabe der Richtlinien scheidet aber aus, nachdem diese durch die Verwaltungsvorschriften vom 19. Februar 2003 (Amtsblatt für Berlin S. 731) wirksam außer Kraft gesetzt worden sind. Die dadurch zu Lasten der Klägerin bewirkte Änderung der Verwaltungspraxis des Beklagten ist nicht zu beanstanden.
54
b) Die Klägerin kann sich gegenüber der Aufhebung der Richtlinien nicht mit Erfolg auf Vertrauensschutz berufen und geltend machen, sie habe sich schon bei der Inanspruchnahme der Grundförderung und in ihren weiteren Dispositionen stets auf eine Anschlussförderung durch den Beklagten eingerichtet.
55
aa) Das Oberverwaltungsgericht hat, orientiert am Maßstab des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 GG), in seine abwägende „Gesamtschau“ (S. 38 oben des Umdrucks des Berufungsurteils) zahlreiche Umstände eingestellt, die für eine solche Erwartung der Klägerin sprechen; es hat ihnen aber letztlich nicht das zur Begründung eines (zu respektierenden) Vertrauenstatbestandes notwendige Gewicht beigemessen (a.a.O. S. 38 f.). Dem ist zu folgen. Dabei kann auf sich beruhen, ob und inwieweit die Klägerin als Personengesellschaft des Handelsrechts mit dem alleinigen Unternehmenszweck des Erwerbs, der Erstellung und Verwaltung von Sozialwohnungen Vertrauensschutz unter Berufung auf eine Gefährdung ihrer Existenz geltend machen kann (insoweit zweifelnd Möllers, JZ 2005, 677 ; die Berücksichtigung der Auswirkungen auf die hinter der Klägerin stehenden natürlichen Personen im Zusammenhang mit der Frage der Grundrechtsfähigkeit der Klägerin verlangend Pietzcker, DVBl 2003, 1339 ). Weiterhin bedarf es nicht der Auseinandersetzung mit der in einem von dem Beklagten vorgelegten Rechtsgutachten vertretenen Rechtsauffassung, das allgemeine Vertrauensschutzgebot sei vorliegend nicht anwendbar. Jedenfalls haben die dem Beklagten zurechenbaren Erwartungshaltungen keinen schützenswerten Vertrauenstatbestand begründet.
56
In ihrer Erwartung, es werde zu einer Anschlussförderung kommen, konnte die Klägerin sich, wie dargelegt, nicht auf einen gesetzlichen Anspruch oder eine anspruchsbegründende Regelung des Förderungsverhältnisses seitens des Beklagten stützen. Auch durch sein sonstiges Verhalten hat der Beklagte keinen schutzwürdigen Vertrauenstatbestand gesetzt.
57
Hierzu scheidet sowohl die Bewilligung von Grundförderung aus als auch die Schaffung der Grundlagen für die Gewährung einer Anschlussförderung (hier durch die Anschlussförderung RL 1996). Unabhängig von der Natur ihrer Rechtsgrundlage hält das Bundesverfassungsgericht das Vertrauen in den zeitlich unbegrenzten Fortbestand einer Subvention nicht für schutzwürdig (Beschluss vom 8. Juni 1988 - 2 BvL 9/85 und 3/86 - BVerfGE 78, 249 ;
vgl. auch zum Vertrauen auf den Fortbestand der bisherigen Rechtslage auf dem Gebiet des sozialen Mietrechts BVerfG, Beschluss vom 4. Dezember 1985 - 1 BvL 23/84 und 1/85; 1 BvR 439, 652/84 - BVerfGE 71, 230 ). Auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muss ein Subventionsempfänger grundsätzlich damit rechnen, dass bei Eintritt grundlegender Änderungen der allgemeinen Rahmenbedingungen die Subventionen gekürzt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 - BVerwG 3 C 6.95 - BVerwGE 104, 220 ). Dies gilt, wie das Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 - BVerfGE 95, 64 ) betont hat, in besonderem Maße auch für Eigentümer oder Erwerber fremdgenutzter Sozialwohnungen. Gerade im Bereich der staatlichen Wohnungsbauförderung ist es in der Vergangenheit immer wieder zu Änderungen auf Grund veränderter wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Verhältnisse gekommen. Auf einem Rechtsgebiet mit derart bewegter Entwicklung kann der Einzelne nur eingeschränkt auf das unveränderte Fortbestehen einer ihm günstigen Rechtslage vertrauen (BVerfG, a.a.O. m.w.N.). Wegen der fortbestehenden Entscheidungsfreiheit des Einzelnen, wirtschaftliche Risiken einzugehen, gilt dies auch in solchen Fällen, in denen - wie hier - durch die Gewährung der Subvention der Empfänger veranlasst werden soll (und wird), Dispositionen mit weit in die Zukunft reichenden Wirkungen zu treffen und in einem Bereich zu investieren, in den er sonst möglicherweise nicht investiert hätte und der Bezug zu einer langfristigen öffentlichen Aufgabe aufweist (Initiativsubvention); das Interesse an Investitionsschutz bewirkt für sich allein keine rechtlich schutzwürdige Subventionssicherheit.
58
Diese Grundsätze gelten nicht nur für Leistungskürzungen, sondern auch für die völlige Abschaffung einer Subvention. Die Freiheit des Staates, Subventionen zu gewähren, aber auch wieder einzustellen, unterliegt, gerade soweit es sich um die Wohnungsbauförderung als Maßnahme der Leistungsverwaltung mit überwiegend sozialer Zielsetzung handelt, auch dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG). Zu dessen Verwirklichung ist dem Staat ein weites Gestaltungsermessen eingeräumt (vgl. z.B. BVerfG, Beschluss vom 29. Mai 1990 - 1 BvL 20, 26, 184 und 4/86 - BVerfGE 82, 60 m.w.N.) und sein Handeln deshalb nur in einem weniger strengen Sinne als die Eingriffsverwaltung an den im Rechtsstaatsprinzip verankerten Geboten von Vertrauensschutz und Verhältnismäßigkeit zu messen.
59
Die Einschätzung des Berufungsgerichts, ein von der Klägerin entwickeltes Vertrauen auf eine Gewährung von Anschlussfördermitteln in Übereinstimmung mit der bisherigen Praxis des Beklagten sei nicht schutzwürdig, hält einer Überprüfung an diesen Maßstäben stand. Dafür ist auch im vorliegenden Zusammenhang nicht entscheidend, ob - womit sich das Oberverwaltungsgericht befasst hat (s. S. 26 f. des Urteilsumdrucks) - die Klägerin und die an ihr beteiligten Anleger das Risiko einer zur Unwirtschaftlichkeit führenden Deckungslücke in der Zeit zwischen dem Ende der Grundförderung und der vollständigen Tilgung der Fremdmittel bewusst eingegangen sind, ob und in welchem Sinne dieses Risiko auch im Fondsprospekt der Klägerin zu dem in Rede stehenden Wohnungsbauvorhaben zum Ausdruck gelangt ist und ob bei den Anlegern die mit dem Fonds verbundenen Steuervorteile im Vordergrund standen. Entscheidend ist vielmehr, dass - was auch das Oberverwaltungsgericht hervorgehoben hat (a.a.O. S. 27 Abs. 2 a.E.) - „das Risiko des Ausbleibens einer Anschlussförderung ... nach der Förderungskonstruktion bei den Anlegern verbleiben (sollte)“, dass insbesondere also keine dieses Risiko auffangende Regelung getroffen wurde, auf die sich die Klägerin berufen könnte.
60
bb) In Anbetracht dessen ist die Einstellung der Anschlussförderung in der durch die Verwaltungsvorschriften vom 19. Februar 2003 bewirkten Weise auch aus der Sicht des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes - in dem von der Klägerin vorgelegten Rechtsgutachten als „Gebot der Übergangsgerechtigkeit bzw. eines schonenden Übergangs“ bezeichnet - unbedenklich.
61
Das Oberverwaltungsgericht (S. 39 des Umdrucks des Berufungsurteils) hat „eine Folgenabwägung zwischen dem wirtschaftlichen Verlust auf Seiten der Klägerin und der in ihr repräsentierten Anleger und den öffentlichen Interessen an einer zweckentsprechenden Mittelverwendung sowie an einer Vermeidung einer Verschärfung der Haushaltsnotlage auf Seiten des Beklagten“ vorgenommen und das Interesse der Klägerin dabei als nachrangig eingestuft. In diesem Zusammenhang hat die Vorinstanz auch die Handlungsalternativen der Anleger in den Blick genommen, entweder die Klägerin durch Nachschüsse vor der Insolvenz zu bewahren oder die beschriebenen Verluste in Kauf zu nehmen. Das Oberverwaltungsgericht hat sich bei seiner Bewertung, dass diese Verluste „nicht unverhältnismäßig“ seien, insbesondere an den von der Expertenkommission prognostizierten Nettoverlusten auf Seiten der Anleger in Bezug auf Sozialwohnungen der Baujahre 1987 bis 1989 orientiert; die Expertenkommission war zu der Bewertung gelangt, „der Nettoverlust (halte sich) ... in Grenzen“ (S. 38 des Berichtes vom 27. Januar 2003), das Berufungsgericht (a.a.O. S. 40 f.) hat ihn unter Berücksichtigung von Steuervorteilen aus den Anlagen auf im Ergebnis etwa 65 v.H. des eingesetzten Kapitals geschätzt. Damit haben alle als erheblich in die Abwägung einzustellenden Umstände mit nachvollziehbarem Ergebnis Berücksichtigung gefunden.
62
Diese Abwägung zwischen der Art und dem Gewicht der Auswirkungen, welche bei der sofortigen Einstellung der weiteren Anschlussförderung die Anleger treffen, und dem Gewicht und der Dringlichkeit der eine Einstellung der Anschlussförderung rechtfertigenden Gründe, für die aus der Sicht des Berufungsgerichts bei Betrachtung der ermittelten Gesamtumstände die mit der Förderungskonstruktion verbundene Risikoverteilung den Ausschlag gegeben hat, ist auch revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden; der Nachprüfung des Bundesverwaltungsgerichts unterliegt dabei nur, ob der Subventionsgeber die ihm gezogenen Grenzen bei der Entscheidung über den Subventionsabbau überschritten hat. Dies ist im Ergebnis nicht der Fall. Neben den vom Berufungsgericht hervorgehobenen Umständen ist dabei auch zu berücksichtigen, dass die durch die Anschlussförderung RL 1996 begründete bzw. fortgeführte Verwaltungspraxis des Beklagten keinen anderen rechtlichen Bindungen unterlag als dem Gebot, die von der Bewilligungsstelle „auf Grund ihres pflichtgemäßen Ermessens im Rahmen der verfügbaren Mittel“ (Nr. 1 Abs. 2 Satz 5 Anschlussförderung RL 1996) ausgekehrte Förderung unter Beachtung des Gleichbehandlungsgebotes zu leisten. Die Förderung durfte folglich insbesondere auch dann (gleichmäßig) eingestellt werden, wenn Mittel dazu nicht mehr verfügbar waren. Dies war in Anbetracht der vom Beklagten vorgetragenen Notlage des Landeshaushalts, spätestens aber infolge der Anbringung eines Sperrvermerks bei den für die Anschlussförderung vorgesehenen Verpflichtungsermächtigungen im Haushaltsplan zum Haushaltsgesetz 2002/2003 vom 19. Juli 2002 der Fall. Damit hat sich zu Lasten der Klägerin das Risiko aktualisiert, das in Nr. 1 Abs. 2 Satz 5 Anschlussförderung RL 1996, insbesondere in dem Vorbehalt „verfügbarer Mittel“ angelegt war. Darauf, ob - was die Revision geltend macht, der Beklagte aber in Abrede stellt - die Fortsetzung der Anschlussförderung nicht nur für die Klägerin, sondern auch für den Landeshaushalt (im Hinblick auf eine dem Beklagten drohende Inanspruchnahme aus erteilten Bürgschaften) schonender wäre, kommt es in diesem Zusammenhang darum nicht an.
63
cc) Bedenken gegenüber der Aufhebung der Anschlussförderung RL 1996
ergeben sich dementsprechend auch nicht aus der Sicht des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG). Ein durch Verwaltungsvorschriften festgelegtes Förderprogramm kann ohne Verstoß gegen den Gleichheitssatz aus sachlichen Gründen jederzeit geändert werden (vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 - BVerwG 3 C 6.95 - BVerwGE 104, 220 ). Dies ist durch die Verwaltungsvorschriften vom 19. Februar 2003 formell und materiell wirksam geschehen. Der Beklagte hat als Gründe für die Aufhebung der Anschlussförderung RL 1996 die schlechte Finanzlage des Landes Berlin und die nachhaltige Entspannung auf dem Berliner Wohnungsmarkt angeführt. Die dagegen von der Revision vorgetragenen Angriffe gehen fehl; beide Gründe sind vom Oberverwaltungsgericht vielmehr in revisionsrechtlich nicht zu beanstandender Weise als sachliche Motive der Änderung der Wohnungsbauförderungspraxis des Beklagten angesehen worden.
64
Das Berufungsgericht hat dem Beklagten für die Annahme, der „Ausstieg“ aus der Anschlussförderung werde zu einer erheblichen Entlastung des Landeshaushalts beitragen, einen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Einschätzungsspielraum zugestanden (vgl. S. 32 Abs. 1 des Urteilsumdrucks). Das begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind Planungsentscheidungen der Exekutive nur unter reduzierter gerichtlicher Kontrolldichte daraufhin zu überprüfen, ob die ihnen zugrunde liegenden Prognosen mit den zu ihrer Zeit verfügbaren Erkenntnismitteln unter Beachtung aller für sie erheblicher Umstände sachgerecht erstellt worden sind (vgl. z.B. Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - BVerwGE 56, 110 - Flughafen Frankfurt/M. -; Urteil vom 6. Dezember 1985 - BVerwG 4 C 59.82 - BVerwGE 72, 282 - Bundesautobahn A 62 -; Urteil vom 5. Dezember 1986 - BVerwG 4 C 13.85 - BVerwGE 75, 214 und Urteil vom 29. Januar 1991 - BVerwG 4 C 51.89 - BVerwGE 87, 332 - Flughafen München II - jeweils m.w.N.). Diese Maßgaben einer eingeschränkten Gerichtskontrolle gelten auch hier; denn die Entscheidung, die Anschlussförderung einzustellen, beruht auf haushalts- und wohnungspolitischen Wertungen und Prognosen, hinsichtlich derer der Exekutive eine Einschätzungsprärogative zusteht.
65
Der Beklagte hat von diesem ihm im Rahmen einer gerichtlichen Überprüfung seiner Entscheidung zuzubilligenden Freiraum Gebrauch gemacht; denn er hat den „Ausstieg“ aus der Anschlussförderung am 4. Februar 2003 auf Grund des Berichtes der Expertenkommission vom 27. Januar 2003 beschlossen, in dem u.a. die fiskalischen Auswirkungen einer Einstellung der Anschlussförderung eingeschätzt wurden. Danach wären bei einer Anschlussförderung in der bisherigen Praxis weitere Bewilligungen in Höhe von nominal 530 Mio. € (1987 - 1989) bzw. 1 980 Mio. € (1990 - 1997) notwendig geworden, die im Barwert (bezogen auf das Jahr 2002) etwa 1 020 Mio. € entsprochen hätten (s. S. 18 Abs. 1 des Kommissionsberichts). Für den Fall einer Einstellung der Anschlussförderung wurden demgegenüber erhebliche Einsparungen zugunsten des Landeshaushalts prognostiziert (vgl. z.B. Tabellen 16 bis 18 sowie S. 57 f. des Kommissionsberichts), wenn auch das Ausmaß dieser Ersparnis nicht genau einzuschätzen gewesen sei (a.a.O. S. 53 Abs. 1). Diese Prognosen bezogen sich zwar auf die Auswirkungen einer Einstellung der Anschlussförderung für die Förderjahrgänge 1987 bis 1989; es fehlt in dem Bericht indes jeder Anhaltspunkt dafür, dass sich für vorangegangene Wohnungsbauprogramme in Bezug auf die erreichbaren Einsparungen qualitative Abweichungen ergeben könnten. Der Beklagte durfte sich bei seiner Einschätzung des Entlastungseffekts für den Landeshaushalt im Jahre 2003 daher auch insoweit auf jenen Bericht stützen. Angesichts der sachkundigen Aufbereitung der Vor- und Nachteile der unterschiedlichen Maßnahmen sowie ihrer voraussichtlichen Auswirkungen (einschließlich der signifikanten Unterschiede zwischen den verschiedenen in die Betrachtung einbezogenen Gruppen von Wohnungsbauprogrammen) durch den Bericht der Expertenkommission überschreitet es auch nicht den dem Beklagten zuzubilligenden Entscheidungsspielraum, wenn er nicht der Kommissionsempfehlung gefolgt ist und sich für eine sofortige Einstellung der Neubewilligung weiterer Anschlussförderungen entschieden hat. Ob er hierzu - wie von dem Beklagten vorgetragen - auch aus (bundes)verfassungsrechtlichen Gründen gehalten gewesen wäre, bedarf daher keiner Entscheidung; das vorliegende Revisionsverfahren gibt auch keinen Anlass zur näheren Erörterung der Frage, in welchem Umfang der Beklagte gehalten ist, die Prognosen und Einschätzungen, die er seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat, zu überprüfen und gegebenenfalls erforderliche Änderungen zu beschließen.
66
dd) Auch die Stichtagsregelung, wonach die Anschlussförderung RL 1996 mit Wirkung vom 1. Januar 2003 außer Kraft gesetzt wurden, ist nicht zu bemängeln. Von der Abschaffung der Anschlussförderung sind damit (nur) diejenigen Eigentümer von Sozialwohnungen der Wohnungsbauprogramme 1982 bis 1986 betroffen, die noch nicht in den Genuss einer Anschlussförderung gekommen waren, weil die Grundförderung für sie erst am oder nach dem 31. Dezember 2002 endete, für die aber ab diesem Zeitpunkt eine Anschlussförderung zu erwarten gewesen wäre. Dies ist rechtlich jedoch unbedenklich; denn auch bei der Festlegung von Stichtagen steht der Verwaltung ein Einschätzungsspielraum zu (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 - BVerfGE 95, 64 zu gesetzlich festgelegten Stichtagen). Ungleichheiten, die durch Stichtagsregelungen entstehen, müssen hingenommen werden, wenn die Einführung eines Stichtages notwendig und die Wahl des Zeitpunktes, orientiert am gegebenen Sachverhalt, sachlich vertretbar ist (BVerfG, Beschluss vom 8. April 1987 - 1 BvR 564, 684, 877, 886, 1134, 1636, 1711/84 - BVerfGE 75, 78 ); dabei besteht allerdings der Gestaltungsspielraum für die Festlegung einer angemessenen Übergangsregelung auch bei einem verfassungsrechtlich zulässigen Subventionsentzug nur im Rahmen der unter Berücksichtigung aller Umstände geltenden Grenze der Zumutbarkeit, deren Einhaltung von einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe abhängt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1988 - 2 BvL 9/85 und 3/86 - BVerfGE 78, 249 ). Alle diese Voraussetzungen sind hier aber erfüllt.
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aaa) Der Beklagte war nicht gehalten, den Stichtag für das Außerkrafttreten der Anschlussförderung RL 1996 differenziert nach den jeweiligen Jahrgängen seines Förderprogramms zu wählen.
68
Der Beklagte hat, nachdem sich die Einstellung der Anschlussförderung angesichts der bereits dargestellten wirtschaftlichen Auswirkungen der Anschlussförderung auf den Landeshaushalt aus seiner Sicht als notwendig erwiesen hatte, den Stichtag des 1. Januar 2003 - worauf auch in der Begründung des Ablehnungsbescheides vom 1. April 2003 hingewiesen ist - mit dem Ziel festgelegt, anstehende Förderungsmaßnahmen gleichmäßig zu erfassen. Der dafür gewählte Anknüpfungspunkt ist sachlich vertretbar. Indem die Stichtagsregelung auf den Zeitpunkt des Auslaufens der Grundförderung abstellt, knüpft sie mittelbar an den Zeitpunkt der mittleren Bezugsfertigkeit der Wohnungen an, wie sie zu Beginn der Förderung von der WBK bestimmt worden war. Die Wahl des Stichtags hat sich damit an einem Merkmal des Systems der Gesamtregelung des vom Beklagten praktizierten Modells einer Wohnungsbauförderung orientiert. Es sind - wie auch schon das Verwaltungsgericht festgestellt hat (S. 23 Abs. 1 des Urteilsumdrucks) - demgegenüber keine Gründe ersichtlich, die eine Gleichbehandlung von Wohnungen aus gleichen Wohnungsbauprogrammjahren gebieten würden und es dem Beklagten deshalb nicht erlaubt hätten, im Rahmen seines Einschätzungsspielraums an die Bestimmung der mittleren Bezugsfertigkeit der Wohnungen anzuknüpfen. Darum ist eine Ungleichbehandlung von Bauherren innerhalb des Wohnungsbauprogrammjahres 1986 nicht als willkürlich zu beanstanden.
69
bbb) Der Beklagte war auch nicht unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten gezwungen, die Anschlussförderung RL 1996 frühestens ab dem Senatsbeschluss vom 4. Februar 2003 auslaufen zu lassen.
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Die Anknüpfung an den Zeitpunkt der mittleren Bezugsfertigkeit und damit die Erfassung von Sozialwohnungen der Wohnungsbauprogramme 1982 bis 1986, die bei Erlass der Verwaltungsvorschriften vom 19. Februar 2003 bereits in den Beginn des Zeitraums gelangt waren, für den sonst Anschlussförderung gewährt worden wäre, ist insbesondere aus der Sicht des rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbots nicht zu beanstanden.
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Eine - verfassungsrechtlich unzulässige - echte Rückwirkung messen sich die Verwaltungsvorschriften vom 19. Februar 2003 schon deshalb nicht bei, weil mit der Aufhebung der Anschlussförderung RL 1996 nicht nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingegriffen wird. Aber auch die gegenüber der Klägerin bewirkte unechte Rückwirkung, bei der eine Norm - was verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig ist - auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet (zur Abgrenzung echter von unechter Rückwirkung siehe z.B. BVerfG, Urteil vom 23. November 1999 - 1 BvF 1/94 - BVerfGE 101, 239 ; Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 - BVerfGE 95, 64 ), ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die Sozialwohnungen der Klägerin hatten im Zeitpunkt der Entscheidung des Beklagten vom 4./19. Februar 2003, die Anschlussförderung einzustellen, zwar nicht mehr in der am 31. Januar 2003 abgelaufenen Phase der Grundförderung gestanden, sondern sich bereits in der Phase befunden, für die bis dahin eine Anschlussförderung vorgesehen gewesen war. Nach Nr. 5 Abs. 3 Satz 1 Anschlussförderung RL 1996 wäre diese „frühestens nach Auslaufen des Grundförderungszeitraumes“ in Betracht gekommen. Einer unechten Rückwirkung sind Grenzen aber (nur) aus der Sicht des Vertrauensschutzes und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gezogen. Sie sind überschritten, wenn die angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Normzwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Normgebers überwiegen (s. auch BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92 - a.a.O.). Dies ist hier aber nicht der Fall. Die Eignung der Stichtagsregelung zur Erreichung des vom Beklagten mit der Aufhebung der Anschlussförderung RL 1996 verfolgten Ziels steht außer Frage. Ein Vertrauen der Klägerin darauf, dass sie von jener Maßnahme infolge einer entsprechenden Stichtagsregelung nicht betroffen werden würde, war nicht schutzwürdig, da sie noch keine Anschlussförderung bezog, deren Fortbestand spätestens seit der Befassung der vom Beklagten eingesetzten Expertenkommission in der öffentlichen Diskussion war und die Haushaltsmittel für eine Anschlussförderung auch in Bezug auf diejenigen Wohnungsbauprogramme gesperrt waren, zu denen das Bauvorhaben der Klägerin gehörte. Auch das Verwaltungsgericht hat hierzu festgestellt (S. 32 Abs. 1 des Urteilsumdrucks), dass „die Gewährung der Anschlussförderung bereits seit einiger Zeit in der Diskussion war“ und deshalb schon vor Ablauf des Grundförderungszeitraums mit dem Wegfall einer Anschlussförderung hat gerechnet werden können und müssen.
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ccc) Aus diesem Grunde musste die vom Beklagten getroffene Stichtagsregelung auch nicht von Rechts wegen statt an den Zeitpunkt der mittleren Bezugsfertigkeit etwa an das Datum der Antragstellung anknüpfen oder auf sonstige Weise, etwa durch eine entsprechende Übergangsregelung, sicherstellen, dass von der Einstellung der Anschlussförderung nicht auch Wohnungsbaumaßnahmen betroffen werden, die sich zwar - wie die Sozialwohnungen der Klägerin - am Stichtag noch in der Grundförderung befanden, für die aber eine Anschlussförderung noch unter der Geltung der Anschlussförderung RL 1996 beantragt worden war.
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Wenn die Gewährung einer Subvention - wie hier - Ermessenssache ist, gilt dies auch für ihre Einstellung und - im Rahmen des Einschätzungsspielraums - für die Wahl des Zeitpunktes, zu dem die Einstellung wirksam werden soll. Da der Beklagte Anschlussförderung nicht auf der Grundlage einer Selbstverpflichtung geleistet und dementsprechend auch kein Vertrauen auf deren Fortbestand begründet hatte, war er bei der Festlegung, auf welche noch in der Grundförderung befindlichen Maßnahmen und auf welchen zurückliegenden Zeitraum sich die Einstellung der Anschlussförderung erstrecken sollte, innerhalb seines Ermessens frei, dies auch ohne Rücksicht darauf zu tun, dass bereits Anträge auf Anschlussförderung bei ihm (noch oder schon) anhängig waren, denen aber - wie das Berufungsgericht in Bezug auf das Objekt der Klägerin angenommen hat (s. S. 36 Abs. 2 des Umdrucks des Berufungsurteils) - ungeachtet des Anspruchsausschlusses gemäß Nr. 1 Abs. 2 Satz 4 Anschlussförderung RL 1996 nach bisheriger Förderungspraxis entsprochen worden wäre. Jedenfalls wenn - wie hier - Verwaltungsvorschriften die Rechtsgrundlage der bisherigen Subventionierung waren, auf sie also kein unmittelbarer Rechtsanspruch bestand und wenn zudem entsprechende Haushaltsmittel nicht (mehr) zur Verfügung stehen, darf die Subventionierung selbst dann zu einem im Übrigen sachgerecht gewählten Stichtag eingestellt werden, wenn davon bereits anhängige Subventionsanträge betroffen werden, bei denen die sonstigen in bisheriger Subventionspraxis geltenden Voraussetzungen erfüllt sind. Ein Gleichheitsverstoß ist damit nicht verbunden, sofern nur die - im Übrigen sachgerechte - Stichtagsregelung ihrerseits gleichmäßig angewandt wird.
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Davon ist hier auszugehen; denn bereits unter dem 6. Dezember 2002 war der Klägerin auf ihren Antrag vom 5. November 2002 mitgeteilt worden, dass Zahlungen (im Rahmen einer Anschlussförderung) „ab 1. Januar 2003 vorerst nicht möglich (seien), weil ... die erforderlichen Haushaltsmittel noch nicht zur Verfügung gestellt wurden“. Obwohl der „Ausstieg“ aus der Anschlussförderung dann erst am 4. Februar 2003 beschlossen wurde, gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte nach dem Eingang des Antrags der Klägerin vom 5. November 2002 anderweitig Anschlussförderung für Sozialwohnungen der Wohnungsbauprogramme 1982 bis 1986 bewilligt hat, bei denen die Grundförderung am oder nach dem 31. Dezember 2002 endete.
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4. Die Klägerin ist vor den Folgen der Änderung der Förderungspraxis des Beklagten auch nicht durch die Eigentumsgarantie aus Art. 14 GG geschützt.
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a) In der an die Einstellung der Anschlussförderung anknüpfenden Versagung weiterer Fördermittel liegt kein Eingriff in die dinglichen Rechte der Klägerin am Grundstück bzw. am aufstehenden Gebäude oder in ihren eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb als Grundstücksverwaltungsgesellschaft. Die Nichtgewährung einer Subvention, auf die selbst kein eigentumsrechtlich geschützter Anspruch besteht, ist auch dann kein eigentumsrechtlich beachtlicher Eingriff durch Unterlassen (so aber Wild, DÖV 2004, 366 ) in durch Art. 14 GG geschützte Rechtsgüter, wenn der Einzelne erst mit Blick auf eine bestimmte Situation Investitionen getätigt, ein Unternehmen gegründet oder Eigentum erworben hat und ohne die Zuwendung die wirtschaftliche Existenzvernichtung des Grundrechtsträgers droht; ob die Klägerin bzw. die hinter ihr stehenden natürlichen Personen in Kenntnis der späteren Entwicklung in das Objekt investiert hätten, ist eine Frage der Subventionssicherheit und damit des Vertrauensschutzes, begründet aber keine Eigentumsposition im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG (s. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1988 - 2 BvL 9/85 und 3/86 - BVerfGE 78, 249 ). Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass zur Entstehung des Unternehmensgegenstandes der Klägerin und zur Schaffung ihres bisherigen Grundeigentums staatliche Förderung maßgeblich beigetragen hat. Dieser Umstand gibt dem Förderungsgeber prinzipielle Legitimation, laufend darauf hinzuwirken, dass der mit dem Einsatz öffentlicher Mittel verfolgte Gemeinwohlzweck - hier die Versorgung weiter Bevölkerungskreise mit Wohnraum zu sozialverträglichen Mietpreisen - nicht vereitelt wird (so BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 - BVerfGE 95, 64 im Zusammenhang mit „Abstrichen an der Schutzwürdigkeit des Vertrauens“ gegenüber einer gesetzlichen Verlängerung von Bindungsfristen für öffentlich geförderte Wohnungen). Diesem Vorbehalt und dem damit verbundenen Risiko für die Subventionsempfänger war die Klägerin bereits infolge der Eingehung eines Förderverhältnisses ausgesetzt, wie es durch Verwaltungsvorschriften des Beklagten in Verbindung mit dem Bescheid vom 9. Februar 1987 über die Bewilligung der Grundförderung ausgestaltet war.
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b) Das Ausbleiben der Anschlussförderung selbst berührt nicht den Schutzbereich des Art. 14 GG, weil sie der Klägerin weder bereits bewilligt war noch dieser auf Grund Gesetzes oder einer sie begünstigenden Regelung des Beklagten zustand. Die Klägerin hatte insoweit allenfalls eine Erwartung oder Chance, in den Genuss einer Anschlussförderung zu kommen. Dies steht aber nicht unter dem Schutz der Eigentumsgarantie. Die Förderung durch Aufwendungshilfen, auch diejenige im Wege einer Anschlussförderung, diente einem öffentlichen Zweck, ohne dass hierauf ein Rechtsanspruch bestand (vgl. § 33 Abs. 3 II. WoBauG, § 13 Abs. 4 WoFG). Die Klägerin hat, da es bereits an einem Anspruch fehlt, der Gegenstand des Schutzes der Eigentumsgarantie sein könnte, insoweit keine Rechtsposition, die der einer Eigentümerin entspricht, ihr also nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts zugeordnet ist.
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c) Einen Anspruch auf Anschlussförderung kann die Klägerin auch nicht etwa unmittelbar aus Art. 14 GG unter Hinweis darauf herleiten, dass ihr im Rahmen der Wohnungsbauförderung Eigentumsbindungen auferlegt waren und in Gestalt einer Mietpreisbindung auch weiterhin auferlegt sind (auf die Belegungsbindung gemäß § 4 Abs. 2 bis 4 WoBindG bei öffentlich geförderten Sozialwohnungen, für die ab Kalenderjahr 2003 nach Ablauf der Grundförderung keine Anschlussförderung gewährt wird, hat der Beklagte inzwischen verzichtet; s. die Bekanntmachung der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 3. März 2003 - Amtsblatt für Berlin S. 994). Insoweit muss sich die Klägerin entgegenhalten lassen, dass sie nicht um Primärrechtsschutz gegen solche Beschränkungen nachgesucht hat und dass überdies Rechtsfolge einer entschädigungspflichtigen Eigentumsbeschränkung - sollte davon hier überhaupt die Rede sein können - nur in der Leistung einer angemessenen Entschädigung (vgl. Art. 14 Abs. 3 GG) besteht, nicht aber auf Ersatz von Aufwendungen gerichtet sein kann, wie dies Gegenstand der von der Klägerin beanspruchten Anschlussförderung ist. Deren Bewilligung kommt darum auch nicht zur „Kompensation“ von bereits mit der Inanspruchnahme der Grundförderung eingegangenen (bestandskräftigen) Eigentumsbindungen in Betracht.
79
5. Hier ist nicht darüber zu befinden, ob und inwieweit es dem Beklagten ungeachtet seines „Ausstiegs“ aus der Anschlussförderung unbenommen ist, diese Förderung nach Ermessen (jederzeit) wieder aufzunehmen. Die Rechtmäßigkeit des Ablehnungsbescheides vom 1. April 2003 hängt davon nicht ab. Dessen Aufhebung kommt auch nicht unter dem Gesichtspunkt eines Ermessensausfalls in Betracht, weil der Beklagte sich für rechtlich gehindert gehalten hätte, die Anschlussförderung sogleich wieder aufzunehmen. Nach der generellen Entscheidung des Beklagten, die Anschlussförderung ab einem bestimmten Stichtag einzustellen, und der Aufhebung der hierauf bezogenen Förderrichtlinie bestand für eine einzelfallbezogene Ermessensentscheidung, gleichwohl eine Anschlussförderung zu bewilligen, weder Anlass noch (haushaltsrechtlich) Raum. Der Klägerin steht in Bezug auf eine (verfassungs)rechtlich als möglich unterstellte generelle Entscheidung, die Anschlussförderung wieder aufzunehmen, auch kein Anspruch auf eine fehlerfreie Betätigung des Subventionsermessens gegenüber dem Beklagten zu.
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6. Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht auch nicht auf den Hilfsantrag der Klägerin erkannt, „festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, der Klägerin öffentliche Mittel für die ... Wohnanlage in solchem Umfang zur Verfügung zu stellen, dass die nach den Vorschriften des § 8a WoBindG i.V.m. der II. BV berechnete Miete für breite Schichten des Volkes geeignet ist“. Dieser Antrag kann jedenfalls in der Sache keinen Erfolg haben; denn die Klägerin kann, wie ausgeführt, vom Beklagten eine weitere Förderung der von ihr erstellten Sozialwohnungen nicht verlangen, so dass sie auch keinen Anspruch auf eine Teilförderung hat.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.