BVerwG 5 C 13.10 , Urteil vom 30. Juni 2011 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 5 C 13.10 VG Stuttgart - 14.01.2010 - AZ: VG 11 K 26/09

In der Verwaltungsstreitsache hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 30. Juni 2011
durch den Vizepräsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Hund,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Stengelhofen und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Störmer, Dr. Häußler
und Dr. Fleuß
für Recht erkannt:

Auf die Revision des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 14. Januar 2010 geändert. Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen. Gerichtskosten werden nicht erhoben. Gründe I

1 Der Kläger begehrt, die ihm im Zeitraum September 2007 bis August 2008 als verzinsliches Bankdarlehen bewilligte Ausbildungsförderung zur Hälfte als Zuschuss und zur Hälfte als unverzinsliches Darlehen zu gewähren.

2 Der Kläger nahm zum Wintersemester 2006/2007 das Studium der Architektur an der Hochschule für Technik S. auf, nachdem er zuvor zwei Semester Elektrotechnik/Mikrosystemtechnik sowie zwei Semester Mathematik studiert hatte. Für die beiden abgebrochenen Studiengänge hatte er Ausbildungsförderung zur Hälfte als Zuschuss und zur Hälfte als unverzinsliches Darlehen (sogenannte Normalförderung) erhalten.

3 Mit bestandskräftigem Bescheid vom 25. Oktober 2007 stellte der Beklagte fest, dass dem Kläger auch für das Studium der Architektur dem Grunde nach ein Anspruch auf Ausbildungsförderung zustehe. Für die ersten beiden Semester dieses Studiums bewilligte er dem Kläger Ausbildungsförderung in Höhe von 521 € in Form der sogenannten Normalförderung. Für den Zeitraum September 2007 bis August 2008, also das dritte und vierte Semester, setzte er denselben Monatsbetrag mit Bescheid vom 5. Februar 2008 als verzinsliches Bankdarlehen fest. Er berief sich insoweit auf § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG, wonach der Auszubildende Ausbildungsförderung für eine andere Ausbildung nach § 7 Abs. 3 BAföG nur als Bankdarlehen erhalte, soweit die Semesterzahl der hierfür maßgeblichen Förderungshöchstdauer, die um die Fachsemester der vorangegangenen, nicht abgeschlossenen Ausbildung zu kürzen ist, überschritten wird. Darauf gestützt kürzte er die für das Architekturstudium maßgebliche Förderungshöchstdauer von sechs Fachsemestern um die Fachsemester der beiden vorangegangen, nicht abgeschlossenen Studiengänge, also insgesamt um vier Fachsemester.

4 Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten verpflichtet, dem Kläger auch die für den Zeitraum September 2007 bis August 2008 bewilligte Ausbildungsförderung als hälftigen Zuschuss und hälftiges unverzinsliches Darlehen zu gewähren. Die Vorschrift des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG greife nicht ein, weil bei mehreren Fachrichtungswechseln nur das unmittelbar vorangegangene, nicht abgeschlossene Studium zu berücksichtigen sei. Diese nach dem Wortlaut naheliegende Auslegung werde durch die Entstehungsgeschichte, den in § 1 BAföG zum Ausdruck kommenden Zweck des Gesetzes und den systematischen Zusammenhang des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG mit § 7 Abs. 3 BAföG bestätigt.

5 Mit seiner Sprungrevision verfolgt der Beklagte sein Klageabweisungsbegehren weiter. Er rügt eine Verletzung des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG.

6 Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil.

7 Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht unterstützt die Revision des Beklagten. II

8 Die Revision des Beklagten ist begründet. Mit seiner Auffassung, dass mit „der vorangegangenen, nicht abgeschlossenen Ausbildung“ im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG bei einem mehrfachen Fachrichtungswechsel nur das der anderen Ausbildung unmittelbar vorangegangene, nicht abgeschlossene Studium gemeint sei, verletzt das Verwaltungsgericht Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das angefochtene Urteil ist daher unter Abweisung der Klage abzuändern.

9 1. Zwischen den Beteiligten steht nicht im Streit, dass dem Kläger für das dritte und vierte Semester des Architekturstudiums dem Grunde nach ein Anspruch auf Gewährung von Ausbildungsförderung gemäß § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BAföG gegen den Beklagten zusteht. In diesem Sinne hat der Beklagte mit bestandskräftigem Bescheid vom 25. Oktober 2007 festgestellt, dass der Kläger auch bis zum Beginn des vierten Fachsemesters von der Fachrichtung Mathematik zur Fachrichtung Architektur aus wichtigem Grund gewechselt hat. Ebenso wenig ist die Höhe der für den streitgegenständlichen Zeitraum bewilligten Ausbildungsförderung von monatlich 521 € zwischen den Beteiligten streitig. Zu entscheiden ist allein über die Förderungsart. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die Ausbildungsförderung in dem in Rede stehenden Zeitraum nicht gemäß § 17 Abs. 1 und 2 BAföG zur Hälfte als Zuschuss und zur Hälfte als zinsfreies Staatsdarlehen (sogenannte Normalförderung), sondern gemäß § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG als verzinsliches Bankdarlehen zu gewähren.

10 2. Nach § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG in der am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Fassung des Zweiundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes - 22. BAföGÄndG - vom 23. Dezember 2007 (BGBl I S. 3254) erhält der Auszubildende bei dem Besuch u.a. von Hochschulen Ausbildungsförderung als Bankdarlehen nach § 18c BAföG für eine andere Ausbildung nach § 7 Abs. 3 BAföG, soweit die Semesterzahl der hierfür maßgeblichen Förderungshöchstdauer, die um die Fachsemester der vorangegangenen, nicht abgeschlossenen Ausbildung zu kürzen ist, überschritten wird. Bei der Berechnung des Zeitpunktes, ab dem die Ausbildungsförderung nur noch als verzinsliches Bankdarlehen zu leisten ist, sind die Fachsemester aller (der anderen Ausbildung nach § 7 Abs. 3 BAföG) vorangegangenen, nicht abgeschlossenen Studiengänge zu berücksichtigen. Dies folgt aus dem Sinn und Zweck der Regelung (2.1). Der Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG und die Gesetzgebungsgeschichte stehen diesem Normverständnis nicht entgegen (2.2). Eine andere Auslegung ist auch nicht durch den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gefordert (2.3).

11 2.1 Die durch das Achtzehnte Gesetz zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes - 18. BAföGÄndG - vom 17. Juli 1996 (BGBl I S. 1006) eingeführte Förderungsart des verzinslichen Bankdarlehens für bestimmte vom gesetzgeberischen Leitbild abweichende Ausbildungsverläufe dient dem Abbau unangemessener Begünstigungen, um mittels des dadurch geschaffenen finanziellen Spielraums eine größere Verteilungsgerechtigkeit in der Studienfinanzierung zu verwirklichen und sicherzustellen (vgl. BTDrucks 13/4246 S. 1 und 12 sowie BTDrucks 13/5116 S. 13). Daneben soll die Aussicht auf eine erhöhte Eigenbeteiligung disziplinierend auf die Auszubildenden wirken und gewährleisten, dass diese sich möglichst frühzeitig über die Anforderungen der jeweiligen Ausbildung und Berufsausübung informieren und auf einen geeigneten Studiengang festlegen (vgl. BTDrucks 15/3655 S. 10). Diesem gesetzgeberischen Anliegen trägt in dem erforderlichen Maße nur die Auslegung Rechnung, dass der Begriff der vorangegangenen Ausbildung im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG alle vorangegangenen, nicht abgeschlossenen Studiengänge erfasst.

12 Gesetzgeberisches Leitbild der Förderung von Ausbildungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz an Höheren Fachschulen, Akademien und Hochschulen ist der Auszubildende, der sich für eine Fachrichtung oder Ausbildung entscheidet und diese innerhalb der Förderungshöchstdauer absolviert. Er soll durch die gewährten Leistungen grundsätzlich so gestellt werden wie Auszubildende, denen sparsame und verantwortungsvolle Eltern, die selbst über die ausreichenden finanziellen Mittel verfügen, eine der Neigung, Eignung und Leistung entsprechende Ausbildung (vgl. § 1 BAföG) ermöglichen (vgl. Ramsauer/Stallbaum/Sternal, BAföG, 4. Aufl. 2005, § 1 Rn. 16). Dementsprechend wird Auszubildenden, die ihr Erststudium an Höheren Fachschulen, Akademien und Hochschulen innerhalb der Förderungshöchstgrenze (sowie die Teilnahme an damit zusammenhängenden Praktika innerhalb dieser Zeit) durchführen und erfolgreich beenden, im Normalfall gemäß § 17 Abs. 1 und 2 BAföG Ausbildungsförderung zur Hälfte als Zuschuss und zur Hälfte als unverzinsliches Staatsdarlehen gewährt.

13 Auch hiervon abweichende Ausbildungsverläufe können zwar grundsätzlich förderungswürdig und nach Maßgabe der gesetzlichen Voraussetzungen - wie z.B. hier nach § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BAföG - förderungsfähig sein. Der gesetzgeberischen Konzeption, die nur in begrenztem Umfang zur Verfügung stehenden Förderungsmittel sparsam zu verwenden und möglichst gerecht zu verteilen, entspricht es aber, Auszubildenden mit einem atypischen Ausbildungsverlauf die Kosten ihres Studiums durch Wechsel in die Förderungsart des verzinslichen Bankdarlehens in dem Umfang aufzuerlegen, als sie jenseits der notwendigen Zeit für eine Erstausbildung studieren. Denn sie nehmen die aus Steuermitteln für eine Ausbildung im Tertiärbereich bereitgestellten Förderungsmittel im Vergleich zu den Auszubildenden, die ihre Ausbildung entsprechend der gesetzgeberischen Vorstellung innerhalb der Förderungshöchstdauer absolvieren, zeitlich länger und deshalb regelmäßig auch in größerem finanziellem Umfang in Anspruch.

14 2.2 Tragfähige Anhaltspunkte dafür, dass im Rahmen der Kürzungsregelung des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG nicht die Fachsemester aller abgebrochenen Studiengänge in Abzug zu bringen sind, finden sich im Gesetzeswortlaut nicht (a). Sie lassen sich auch nicht aus der Entstehungsgeschichte gewinnen (b).

15 a) Der Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG ist - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - nicht eindeutig und lässt auch die nach dem Sinn und Zweck der Norm geforderte Auslegung zu.

16 Zwar könnte die Formulierung „der vorangegangenen, nicht abgeschlossenen Ausbildung“ aufgrund des verwendeten Singulars darauf hindeuten, dass damit nur die unmittelbar vorangegangene, nicht abgeschlossene Ausbildung gemeint sein soll. Der Begriff der Ausbildung im Sinne des Bundesausbildungsförderungsgesetzes - insbesondere auch in dem in § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG ausdrücklich in Bezug genommenen § 7 Abs. 3 BAföG - kann jedoch nicht losgelöst von einer Ausbildungsstättenart im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 BAföG bestimmt werden. Mit Rücksicht hierauf kann eine Ausbildung im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG auch solange anzunehmen sein, wie der Auszubildende nicht die Ausbildungsstättenart wechselt. Klarstellende Zusätze, die eindeutig (z.B. „unmittelbar“ oder „alle“, „sämtliche“, „jede“) den Schluss zulassen, wie der Begriff der „vorangegangen“ Ausbildung zu verstehen ist, fehlen.

17 b) Auch die Gesetzesmaterialien sprechen nicht dagegen, dass die Kürzungsregelung des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG die gesamte (der anderen Ausbildung nach § 7 Abs. 3 BAföG) vorangegangene Ausbildungszeit erfasst.

18 Das Verwaltungsgericht weist zwar zutreffend darauf hin, dass im Zeitpunkt der Einführung des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG durch das 18. BAföGÄndG nach § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BAföG überhaupt nur ein einmaliger Wechsel der Fachrichtung aus wichtigem Grund förderungsrechtlich anerkannt war und dementsprechend auch im Rahmen der Kürzungsregelung des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG nur eine vorangegangene, nicht abgeschlossene Ausbildung in den Blick genommen werden musste. Des Weiteren trifft es zu, dass seit dem Zwanzigsten Gesetz zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes - 20. BAföGÄndG - vom 7. Mai 1999 (BGBl I S. 850) gemäß § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BAföG die Gewährung von Ausbildungsförderung für eine andere Ausbildung auch nach einem zweiten und weiteren Wechsel der Fachrichtung aus wichtigem Grund wieder möglich ist, der Gesetzgeber es aber in diesem und den nachfolgenden Änderungsgesetzen (bis zu dem hier nicht einschlägigen Dreiundzwanzigsten Gesetz zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes vom 24. Oktober 2010 ) unterlassen hat, die Kürzungsregelung des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG zu ändern. Darin ist jedoch - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - kein „beredtes Schweigen“ des Gesetzgebers zu sehen. Insbesondere lässt sich aus der unterbliebenen Änderung des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG nicht auf den gesetzgeberischen Willen schließen, im Falle eines mehrfachen Fachrichtungswechsels sei bei der Bestimmung des Zeitpunktes für den Wechsel in die Förderungsart des verzinslichen Bankdarlehens nur die unmittelbar vorangegangene, nicht abgeschlossene Ausbildung zu berücksichtigen. Die Gesetzesmaterialien sprechen im Gegenteil eher dafür, dass die finanzielle Beteiligung und die dadurch angestrebte disziplinierende Wirkung nicht in dieser Weise beschränkt werden sollten. Denn der Gesetzgeber hat, nachdem er die Begrenzung der Förderung auf einen einmaligen Wechsel der Fachrichtung aus wichtigem Grund wieder zurückgenommen hatte, mehrfach ausdrücklich erklärt, er halte an dem Anspruch fest, dass sich die Auszubildenden möglichst frühzeitig für einen geeigneten Studiengang entscheiden, diesen zügig durchführen und abschließen (vgl. BTDrucks 14/371 S. 13 und BTDrucks 15/3655 S. 10). Nach seiner Vorstellung ist dabei die in § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG in Aussicht gestellte Umstellung der Förderungsart auf ein verzinsliches Bankdarlehen in erster Linie geeignet, die Auszubildenden in angemessener und adäquater Weise zu veranlassen, diesen Anspruch zu erfüllen (vgl. BTDrucks 15/3655 a.a.O.). In der Konsequenz dieser gesetzgeberischen Bewertung liegt es, den Zeitpunkt des Wechsels in diese Förderungsart in Anpassung an die jeweilige Dauer der gesamten vorangegangenen Ausbildungszeit zu berechnen. Dies bedeutet, dass ab dem zweiten Fachrichtungswechsel alle in früheren Studiengängen absolvierten Fachsemester zu berücksichtigen sind.

19 2.3 Eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) scheidet schon deshalb aus, weil die zeitlich längere und in der Regel auch finanziell umfangreichere Inanspruchnahme der bereitgestellten staatlichen Förderungsmittel ein hinreichender sachlicher Grund dafür ist, Auszubildende, die aus wichtigem Grund mehrfach die Fachrichtung wechseln, durch die Umstellung der Förderungsart auf ein verzinsliches Bankdarlehen in stärkerem Maße an den Kosten zu beteiligen als solche Auszubildende, die ihr Studium ohne Wechsel absolvieren. Entsprechendes gilt im Verhältnis zu den Auszubildenden, die nur einmal die Fachrichtung gewechselt haben und infolgedessen für das neue Studium gegebenenfalls länger eine Förderung durch jeweils hälftigen Zuschuss und unverzinsliches Darlehen erhalten können.

20 3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Gerichtskostenfreiheit folgt aus § 188 Satz 2 Halbs. 1 VwGO.

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