BVerwG 5 C 24.02
In der Verwaltungsstreitsache hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 2. Oktober 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. S ä c k e r
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht S c h m i d t , Dr. R o t h k e g e l ,
Dr. F r a n k e und Prof. Dr. B e r l i t
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 24. April 2002 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
I
Die Beteiligten streiten um Kostenerstattung nach § 97 Abs. 5, § 103 Abs. 3 BSHG.
Die Klägerin fordert vom Beklagten Erstattung der an die Hilfeempfängerin Frau H. erbrachten Sozialhilfeleistungen. Frau H., die zunächst im Bereich des Beklagten gewohnt hatte, befand sich vom 23. Februar bis zum 9. April 1998 in der Justizvollzugsanstalt L. in Haft. Während der Haft erhielt sie keine Leistungen der Sozialhilfe. Nach der Haftentlassung zog sie in eine Übergangswohneinrichtung in L. und erhielt dort von der Klägerin Sozialhilfeleistungen. Die Klägerin begehrt vom Beklagten Ersatz ihrer in der Zeit vom 9. April 1998 bis zum 31. Juli 1999 geleisteten Aufwendungen in Höhe von 11 341,75 Euro (= 22 182,53 DM). Der Beklagte lehnte Kostenerstattung mit der Begründung ab, dass Frau H. in der Strafvollzugseinrichtung keine Sozialhilfe bezogen habe.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit der Begründung abgewiesen, eine Kostenerstattung nach § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG setze voraus, dass bereits in der Einrichtung Hilfe benötigt worden sei. Das Oberverwaltungsgericht hingegen hat der Klage unter entsprechender Änderung des erstinstanzlichen Urteils stattgegeben und den Beklagten zur Erstattung von Sozialhilfeleistungen in Höhe von 11 341,75 Euro verurteilt. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:
In der Frage, ob Hilfeempfänger i.S. des § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG nur sei, wer bereits in der Einrichtung Hilfe erhalten habe, fehle es an einer Eindeutigkeit des Gesetzeswortlauts im einen wie im anderen Sinne. Zwar sei nach allgemeinem Sprachgebrauch "Hilfeempfänger" nur, wer bereits Hilfe empfange. Von diesem allgemeinen Sprachverständnis habe sich das Bundessozialhilfegesetz jedoch entfernt. Etwa in der Zuständigkeitsregelung des § 97 Abs. 2 Satz 1 BSHG werde vom "Hilfeempfänger" gesprochen, während diese Regelung nach einhelliger Meinung auch für Hilfesuchende gelte, die erstmals für ihren Aufenthalt in einer Einrichtung der Sozialhilfe bedürften. Der Wortlaut des § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG sei auch nicht deshalb eindeutig, weil die Vorschrift auf die "Fälle des § 97 Abs. 2 BSHG" verweise, dessen Satz 1 von "Hilfe in einer Anstalt" spreche. § 97 BSHG bestimme allein die örtliche Zuständigkeit der Träger der Sozialhilfe und sei nicht nur einschlägig, wenn Hilfe gewährt werde, sondern ebenso für die Frage, an welchen Träger der Sozialhilfe ein Hilfesuchender sich wenden könne und wer über ein Hilfegesuch zu entscheiden habe; ein Fall des § 97 Abs. 2 BSHG könne daher auch dann vorliegen, wenn in der Einrichtung keine Hilfe geleistet worden sei. Auch eine systematische Betrachtung lasse keinen eindeutigen Regelungsgehalt erkennen. Aufgrund der entsprechenden Inbezugnahme durch § 97 Abs. 5 BSHG würden Konstellationen erfasst, in denen innerhalb der Einrichtung typischerweise keine Sozialhilfe geleistet werde. Es bliebe jedoch fraglich, ob es mit Sinn und Zweck des Gesetzes vereinbar sei, die Kostenerstattung - soweit es um Vollzugsanstalten gehe - auf Ausnahmefälle zu beschränken. Zwar spreche die Gesetzesbegründung für diese Auslegung, dagegen jedoch eine objektiv-teleologische Auslegung. Der Schutz der Anstaltsorte, der ausweislich der Gesetzesbegründung im Wesentlichen erhalten bleiben sollte, werde jedenfalls für einen Zeitraum von zwei Jahren mit Hilfe der Kostenerstattungsregelung des § 103 BSHG erreicht. Dies werde von der Überlegung getragen, dass dann, wenn der Hilfeempfänger nicht zum früheren Ort des gewöhnlichen Aufenthalts zurückkehre, die Aufenthaltnahme am Anstaltsort wahrscheinlicher sei als ein Verziehen in beliebige andere Orte; das Risiko der Kostenverteilung treffe nicht alle örtlichen Sozialhilfeträger gleichermaßen, sondern Anstaltsorte vergleichsweise stärker. Gerade die Einbeziehung der Strafvollzugsfälle spreche dafür, dass eine Kostenerstattungspflicht nicht von der Hilfegewährung in der Anstalt abhänge. Dadurch werde eine klare Abgrenzung erreicht und der Tatbestand nicht mit der zusätzlichen Frage befrachtet, ob eine Kostenerstattung bereits dann vorzunehmen sei, wenn nur sporadisch Hilfe in der Anstalt gewährt worden sei.
Mit seiner Revision rügt der Beklagte eine Verletzung des § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG. Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil. Die Beteiligten sind mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden.
II
Die Revision des Beklagten ist unbegründet, so dass sie zurückzuweisen ist (§ 144 Abs. 2 VwGO).
Das Berufungsgericht hat den Anspruch der Klägerin gegen den Beklagten auf Erstattung der für die Hilfeempfängerin Frau H. aufgewendeten Sozialhilfekosten nach § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG ohne Verstoß gegen Bundesrecht mit der Begründung bejaht, diese Bestimmung setze entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts einen Bezug von Sozialhilfe bereits während des Aufenthaltes in der Einrichtung nicht voraus.
Die Frage, ob der kraft der Verweisung in § 97 Abs. 5 BSHG für Hilfen an Personen, die sich in Einrichtungen zum Vollzug richterlich angeordneter Freiheitsentziehung aufhalten oder aufgehalten haben, entsprechend geltende Kostenerstattungsanspruch aus § 103 Abs. 3 BSHG voraussetzt, dass "der Hilfeempfänger" schon während des Einrichtungsaufenthalts Sozialhilfe bezogen hat, ist in Rechtsprechung, Spruchpraxis und Literatur umstritten (bejahend VGH München, Urteile vom 14. März - 12 B 01.21 50 - und 10. April 2002 - 12 B 00.22 45 - ; VG Regensburg, Urteil vom 12. Juli 2001 - RO 8 K 99.15 2 -; VG Mainz, Urteil vom 25. Januar 2001 - 1 K 1222/99.MZ -; Spruchstelle München, Beschluss vom 13. Mai 1997 - NR 39/95 -; W. Schellhorn/ H. Schellhorn, BSGH, 16. Aufl. 2002, § 103 Rn. 35, 37; Eichhorn/Fergen, BSHG, 4. Aufl. 1998, S. 1450; Zeitler, NDV 1994, S. 173, 179 und NDV 1998, S. 104, 107; wie die Vorinstanz: VG Berlin, Urteile vom 22. April 1999 - VG 6 A 326.96 - und vom 14. November 2000 - VG 18 A 294.97 -; Zentrale Spruchstelle für Fürsorgestreitigkeiten, Entscheidung vom 10. Mai 2001 - B 76/99 -, EuG Bd. 56 , S. 135 ; Spruchstelle Münster, Entscheidung vom 6. Dezember 1996 - Nr. 6/96 -, EuG Bd. 52 , S. 129 ff.; Spruchstelle Goslar, Entscheidung vom 29. Oktober 1997 - Nr. 84/96 -, EuG Bd. 53 , S. 392 ff.; Bräutigam in: Fichtner, BSHG, 2. Aufl. 2003, § 103 Rn. 21 ff.; Schoch in: LPK, BSHG, 6. Aufl. 2003, § 103 Rn. 41; Mergler/ Zink, BSHG, 4. Aufl., Stand: Mai 2003, § 103 Rn. 52). Die Gesetzesauslegung, welche den Bezug von Sozialhilfe schon in der Einrichtung für notwendig hält, stützt sich auf Gesetzeswortlaut und Gesetzesgeschichte; gegen diese Auslegung sprechen jedoch der Zusammenhang des § 103 Abs. 1, § 97 Abs. 2 BSHG und überwiegende systematische Gesichtspunkte im Gesamtzusammenhang der Kostenerstattungstatbestände des Bundessozialhilfegesetzes. Hierzu hat der Senat in seinem Urteil vom heutigen Tage im Verfahren 5 C 20.02 ausgeführt:
"Der Wortlaut des § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG in der seit dem 1. Januar 1994 geltenden Fassung des Gesetzes zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms - FKPG - vom 23. Juni 1993 (BGBl I S. 944) stellt im Gegensatz zur Vorläuferbestimmung nicht mehr unspezifisch darauf ab, dass 'jemand' die Einrichtung verlässt (und innerhalb von zwei Wochen danach der Sozialhilfe bedarf), sondern darauf, dass 'in den Fällen des § 97 Abs. 2 der Hilfeempfänger' die Einrichtung verlässt (und innerhalb von einem Monat danach der Sozialhilfe bedarf). Mit der Bezugnahme auf die 'Fälle des § 97 Abs. 2' knüpft die Bestimmung an die - ebenfalls durch das FKPG - anstelle der früheren Kostenerstattungspflicht neu eingeführte Hilfezuständigkeit des Sozialhilfeträgers am Ort des gewöhnlichen Aufenthalts für die Hilfe in der Einrichtung an und verbindet den bei Verlassen der Einrichtung eintretenden Zuständigkeitswechsel mit einem Kostenerstattungsanspruch des zuständig werdenden Trägers. Der Umstand, dass die neu geschaffene Zuständigkeitsbestimmung in § 97 Abs. 2 BSHG als Bezugsnorm ebenso wie § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG den Begriff des 'Hilfeempfängers' verwendet, legt die Annahme nahe, dass dieser Begriff in beiden systematisch zusammenhängenden Vorschriften gleich zu verstehen ist.
Nach allgemeinem Sprachverständnis ist Hilfeempfänger, wer Hilfe empfängt. Das spricht dafür, im hier maßgeblichen Bereich des Sozialhilferechts (§§ 97, 103 BSHG) denjenigen als Hilfeempfänger zu verstehen, der Sozialhilfe empfängt. Läge dem § 97 Abs. 2, § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG dieses Sprachverständnis zugrunde, wäre der Empfang von Sozialhilfe in der Einrichtung Voraussetzung für die Hilfezuständigkeit des Trägers am Ort des gewöhnlichen Aufenthalts wie für seine Erstattungspflicht. Dem lässt sich für § 103 Absatz 3 Satz 1 BSHG nicht entgegenhalten, dass in dieser Bestimmung das Wort 'Hilfeempfänger' zweimal erscheint, und zwar im zweiten Fall bezogen auf die nach Verlassen der Einrichtung geleistete Sozialhilfe, welche den Gegenstand des Erstattungsanspruches bildet. Der Umstand, dass die erste Verwendung des Begriffs 'Hilfeempfänger' sich auf den Zeitpunkt des Verlassens der Einrichtung bezieht, spricht vielmehr dafür, dass die Person schon in diesem Zeitpunkt Hilfeempfänger gewesen sein muss, und zwar Empfänger von Hilfe in einer Einrichtung gemäß der in Bezug genommenen Bestimmung des § 97 Abs. 2 BSHG, und dass es für den Erstattungsanspruch nicht ausreicht, dass diese Person später Empfänger der Sozialhilfe geworden ist, deren Erstattung begehrt wird.
Dieses primär aus der Wortbedeutung gewonnene Ergebnis wird jedoch dadurch in Frage gestellt, dass die Bezeichnung als 'Hilfeempfänger' in der in Bezug genommenen Zuständigkeitsnorm des § 97 Abs. 2 Satz 1 BSHG nicht eng dahin verstanden werden darf, sie erfasse nur diejenigen, die Sozialhilfe bereits empfangen; sie umfasst nämlich auch Hilfesuchende bzw. Hilfebedürftige, deren Bedarf erst in der Anstalt entsteht, und setzt nicht voraus, dass die Betreffenden bereits im Zeitpunkt der Aufnahme in die Einrichtung Sozialhilfeempfänger waren. Denn § 97 Abs. 2 Satz 1 BSHG regelt die Zuständigkeit für Sozialhilfe in einer Anstalt, einem Heim oder einer gleichartigen Einrichtung unabhängig davon, ob zuvor Sozialhilfebedürftigkeit bestand. Dies spricht dafür, dass auch in § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG kein wörtliches, sondern ein weiteres Verständnis des Begriffs des 'Hilfeempfängers' erforderlich ist, das alle Anwendungsfälle des § 97 Abs. 2 BSHG umfasst.
Allerdings ist bei der Auslegung auch zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber mit der Neuregelung des Kostenerstattungsrechts generell das Ziel verfolgte, die Kostenerstattungstatbestände einzuschränken (dazu Zeitler, NDV 1994, 173 ff.). Durch die Neufassung des § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG in Verbindung mit der Begründung der Leistungszuständigkeit des Sozialhilfeträgers am Ort des gewöhnlichen Aufenthalts sollte die Kostenerstattung bei Sozialhilfeleistungen in einer Einrichtung ganz vermieden und sollten die Voraussetzungen der - grundsätzlich erhalten gebliebenen - Kostenerstattung nach Verlassen der Einrichtung neu geregelt werden. In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es hierzu (BTDrucks 12/4401, S. 84):
'Eine Kostenerstattung soll nur noch stattfinden
...
- nach § 103 Abs. 3 durch den zuständig bleibenden Träger des gewöhnlichen Aufenthalts an den Träger des tatsächlichen Aufenthalts bei dessen Leistungsgewährung im Anschluss an eine Hilfe in einer Einrichtung, wenn die Hilfebedürftigkeit am Ort der Einrichtung innerhalb von einem Monat entsteht; die Kostenerstattung ist dann auf zwei Jahre begrenzt
...'.
Soweit dabei die Kostenerstattung auf die Leistungsgewährung 'im Anschluss an eine Hilfe in einer Einrichtung' bezogen wird, lässt dies darauf schließen, dass § 103 Abs. 3 BSHG n.F. nach Auffassung des Gesetzentwurfsverfassers eine vorausgegangene (Sozial-)Hilfe in einer Einrichtung voraussetze. Wie jedoch § 97 Abs. 2 BSHG als zuständigkeitsbegründende Norm nicht an einen bereits vorliegenden Sozialhilfebezug anknüpft, sondern nur an den gewöhnlichen Aufenthalt im Zeitpunkt der Aufnahme bzw. in den zwei Monaten vor Aufnahme, berücksichtigt § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG mit der Verwendung des Begriffs des 'Hilfeempfängers' nur eine der verschiedenen im Rahmen der Zuständigkeit nach § 97 Abs. 2 BSHG möglichen Sachverhaltsgestaltungen. Bei der gebotenen zusammenhängenden Betrachtung der Bestimmungen ordnet § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG eine Kostenerstattung deshalb nicht nur für den Fall an, dass jemand in der Einrichtung tatsächlich Sozialhilfe erhalten hat, sondern auch für den Fall der Aktualisierung der Zuständigkeit nach § 97 Abs. 2 BSHG dadurch, dass jemand für seinen Aufenthalt in der Einrichtung Sozialhilfe beantragt, aber nicht erhalten hat (Hilfesuchender), sowie für die Sachverhaltsgestaltung, dass ein Anspruch auf Sozialhilfe in der Einrichtung zu prüfen, aber im Einzelfall wegen Fehlens der Voraussetzungen abzulehnen war (nur vermeintlich Hilfebedürftiger). Ist aber - wie bei der notwendigen berichtigenden Auslegung des § 97 Abs. 2 BSHG - die Zuständigkeit des Sozialhilfeträgers normativ vom Hilfeempfang zu entkoppeln, ist in entsprechender Auslegung des Begriffs 'Hilfeempfänger' in § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG die Erstattung auch auf die Fälle zu erstrecken, in denen die örtliche Zuständigkeit nach § 97 Abs. 2 BSHG sich mangels Hilfebedarfs zwar nicht zu einer Leistung konkretisiert hat, aber im Bedarfsfall zu einer Leistung geführt hätte. Es ist kein sachlicher Grund dafür erkennbar, dass ein im Bedarfsfall zuständiger Träger infolge Nichteintretens des Bedarfs während eines Einrichtungsaufenthalts nicht nur Hilfe in der Einrichtung nicht zu leisten braucht, sondern dadurch auch von seiner mit dem nachfolgenden Zuständigkeitswechsel auf den 'Träger des tatsächlichen Aufenthalts' verbundenen Kostenerstattungspflicht befreit wird.
.
Dafür, dass es Sinn und Zweck des § 103 Abs. 3 BSHG entspricht, seinen Schutz der Anstaltsorte (der nach der Gesetzentwurfsbegründung bei der Reduzierung der Kostenerstattungsfälle infolge der unmittelbaren Zuordnung von örtlichen Zuständigkeiten an die bisher erstattungspflichtigen Träger 'im Wesentlichen' erhalten bleiben sollte, vgl. BTDrucks 12/4401, S. 84) generell weit - unabhängig von einer Konkretisierung der Hilfezuständigkeit des Trägers des gewöhnlichen Aufenthalts durch Sozialhilfeleistungen in der Einrichtung - zu verstehen, spricht im Gesamtzusammenhang der Kostenerstattungstatbestände entscheidend folgender systematischer Gesichtspunkt: Die im 9. Abschnitt des Bundessozialhilfegesetzes geregelten Tatbestände der Kostenerstattung zwischen Trägern der Sozialhilfe - Kostenerstattung bei Aufenthalt in einer Anstalt (§ 103 BSHG), Kostenerstattung bei Unterbringung in einer anderen Familie (§ 104 BSHG), Kostenerstattung bei Umzug (§ 107 BSHG) und Kostenerstattung bei Übertritt aus dem Ausland (§ 108 BSHG) - sowie der außerhalb des 9. Abschnitts geregelte Kostenerstattungstatbestand des § 97 Abs. 5 BSHG betreffend Hilfe in Einrichtungen des Freiheitsentzuges mit seiner Verweisung auf § 103 BSHG knüpfen Erstattungen an den Fall an, dass ein Träger der Sozialhilfe neu zuständig wird. Weder für den Kostenerstattungstatbestand des § 104 BSHG noch für den aus § 107 BSHG und § 108 BSHG ist es erforderlich, dass die Person, für die der neu zuständig gewordene Träger nunmehr Sozialhilfe leistet, bereits vorher Sozialhilfe empfangen hatte. Selbst wenn man den Hinweis auf § 104 BSHG nicht für aussagekräftig hielte, weil diese Bestimmung wieder auf § 97 Abs. 2 und § 103 BSHG verweist, und § 108 BSHG als Sonderfall einer erstmaligen Zuständigkeitsbegründung beiseite lässt, spricht doch § 107 BSHG eindeutig dafür, dass der Gesetzgeber die Kostenerstattung nicht davon abhängig machen wollte, dass bereits vor dem Umzug Sozialhilfe bezogen wurde, vielmehr ist allein der Ortswechsel der Grund für die maximal zwei Jahre dauernde Kostenerstattung. Bei § 103 Abs. 3 BSHG liegt zwar kein Ortswechsel unmittelbar vom Ort des letzten gewöhnlichen Aufenthalts i.S. des § 97 Abs. 2 BSHG in den Bereich des Trägers vor, in dem die Einrichtung liegt. Es bestehen jedoch Parallelen: Im Falle des § 107 BSHG ist der Träger kostenerstattungspflichtig, der für Sozialhilfe ohne den zuständigkeitsverändernden Umzug zuständig gewesen wäre, und entsprechend im Falle des § 103 Abs. 3 BSHG derjenige Träger, der für Sozialhilfe ohne das zuständigkeitsverändernde Verlassen der Einrichtung zuständig gewesen wäre. Dem Gesetzgeber kann nicht unterstellt werden, dass er - abweichend von allen anderen Fällen der Kostenerstattung wegen eines Zuständigkeitswechsels - allein im unmittelbaren Anwendungsfall des § 103 Abs. 3 BSHG die Kostenerstattung von einem vorangegangenen Sozialhilfebezug abhängig machen wollte. Für eine solche Differenzierung ist ein sachlicher Grund weder im Verhältnis zu den anderen Kostenerstattungstatbeständen erkennbar, noch zwingen - wie dargelegt - der Begriff des 'Hilfeempfängers' und die Bezugnahme auf die 'Fälle des § 97 Abs. 2' zu einer solchen Auslegung. Deshalb ist es gerechtfertigt, im Falle des § 103 Abs. 3 BSHG wie in allen anderen gesetzlichen Fällen der Kostenerstattung wegen eines Zuständigkeitswechsels den infolge des Zuständigkeitswechsels neu zuständig gewordenen Sozialhilfeträger unabhängig von vorangegangener Sozialhilfe für längstens zwei Jahre zu schützen. Bei einer solchen Auslegung des § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG nach seinem Sinn und Zweck als einer dem Schutz der Anstaltsorte dienenden Bestimmung und mit Rücksicht auf seine systematische Einordnung als Fall der Kostenerstattung aus Anlass eines Zuständigkeitswechsels reicht für die Auslösung des Kostenerstattungsanspruchs trotz des eigentlich engeren Wortlauts 'Hilfeempfänger' der vorangegangene Aufenthalt in einer Einrichtung aus; die Bezeichnung 'Hilfeempfänger' und die Bezugnahme auf § 97 Abs. 2 BSHG sind dabei als Bezugnahme auf eine aktuelle ebenso wie auf eine potentielle Sozialhilfezuständigkeit des in § 97 Abs. 2 BSHG genannten Sozialhilfeträgers zu verstehen."
Diese Ausführungen gelten auch im Falle der in § 97 Abs. 5 BSHG angeordneten entsprechenden Geltung der genannten Bestimmungen für Hilfe an Personen, die sich in Einrichtungen zum Vollzug richterlich angeordneter Freiheitsentziehung aufhalten oder aufgehalten haben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Aufgrund von § 194 Abs. 5 i.V.m. § 188 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO in der Fassung des Gesetzes zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozess (RmBereinVpG) vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 3987) ist die zuvor nach § 188 Satz 2 VwGO a.F. auch Erstattungsstreitigkeiten zwischen Sozialhilfeträgern erfassende Gerichtskostenfreiheit für das vorliegende, nach dem 1. Januar 2002 beim Bundesverwaltungsgericht anhängig gewordene Verfahren entfallen.
Gründe
I
Die Beteiligten streiten um Kostenerstattung nach § 97 Abs. 5, § 103 Abs. 3 BSHG.
Die Klägerin fordert vom Beklagten Erstattung der an die Hilfeempfängerin Frau H. erbrachten Sozialhilfeleistungen. Frau H., die zunächst im Bereich des Beklagten gewohnt hatte, befand sich vom 23. Februar bis zum 9. April 1998 in der Justizvollzugsanstalt L. in Haft. Während der Haft erhielt sie keine Leistungen der Sozialhilfe. Nach der Haftentlassung zog sie in eine Übergangswohneinrichtung in L. und erhielt dort von der Klägerin Sozialhilfeleistungen. Die Klägerin begehrt vom Beklagten Ersatz ihrer in der Zeit vom 9. April 1998 bis zum 31. Juli 1999 geleisteten Aufwendungen in Höhe von 11 341,75 Euro (= 22 182,53 DM). Der Beklagte lehnte Kostenerstattung mit der Begründung ab, dass Frau H. in der Strafvollzugseinrichtung keine Sozialhilfe bezogen habe.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit der Begründung abgewiesen, eine Kostenerstattung nach § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG setze voraus, dass bereits in der Einrichtung Hilfe benötigt worden sei. Das Oberverwaltungsgericht hingegen hat der Klage unter entsprechender Änderung des erstinstanzlichen Urteils stattgegeben und den Beklagten zur Erstattung von Sozialhilfeleistungen in Höhe von 11 341,75 Euro verurteilt. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:
In der Frage, ob Hilfeempfänger i.S. des § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG nur sei, wer bereits in der Einrichtung Hilfe erhalten habe, fehle es an einer Eindeutigkeit des Gesetzeswortlauts im einen wie im anderen Sinne. Zwar sei nach allgemeinem Sprachgebrauch "Hilfeempfänger" nur, wer bereits Hilfe empfange. Von diesem allgemeinen Sprachverständnis habe sich das Bundessozialhilfegesetz jedoch entfernt. Etwa in der Zuständigkeitsregelung des § 97 Abs. 2 Satz 1 BSHG werde vom "Hilfeempfänger" gesprochen, während diese Regelung nach einhelliger Meinung auch für Hilfesuchende gelte, die erstmals für ihren Aufenthalt in einer Einrichtung der Sozialhilfe bedürften. Der Wortlaut des § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG sei auch nicht deshalb eindeutig, weil die Vorschrift auf die "Fälle des § 97 Abs. 2 BSHG" verweise, dessen Satz 1 von "Hilfe in einer Anstalt" spreche. § 97 BSHG bestimme allein die örtliche Zuständigkeit der Träger der Sozialhilfe und sei nicht nur einschlägig, wenn Hilfe gewährt werde, sondern ebenso für die Frage, an welchen Träger der Sozialhilfe ein Hilfesuchender sich wenden könne und wer über ein Hilfegesuch zu entscheiden habe; ein Fall des § 97 Abs. 2 BSHG könne daher auch dann vorliegen, wenn in der Einrichtung keine Hilfe geleistet worden sei. Auch eine systematische Betrachtung lasse keinen eindeutigen Regelungsgehalt erkennen. Aufgrund der entsprechenden Inbezugnahme durch § 97 Abs. 5 BSHG würden Konstellationen erfasst, in denen innerhalb der Einrichtung typischerweise keine Sozialhilfe geleistet werde. Es bliebe jedoch fraglich, ob es mit Sinn und Zweck des Gesetzes vereinbar sei, die Kostenerstattung - soweit es um Vollzugsanstalten gehe - auf Ausnahmefälle zu beschränken. Zwar spreche die Gesetzesbegründung für diese Auslegung, dagegen jedoch eine objektiv-teleologische Auslegung. Der Schutz der Anstaltsorte, der ausweislich der Gesetzesbegründung im Wesentlichen erhalten bleiben sollte, werde jedenfalls für einen Zeitraum von zwei Jahren mit Hilfe der Kostenerstattungsregelung des § 103 BSHG erreicht. Dies werde von der Überlegung getragen, dass dann, wenn der Hilfeempfänger nicht zum früheren Ort des gewöhnlichen Aufenthalts zurückkehre, die Aufenthaltnahme am Anstaltsort wahrscheinlicher sei als ein Verziehen in beliebige andere Orte; das Risiko der Kostenverteilung treffe nicht alle örtlichen Sozialhilfeträger gleichermaßen, sondern Anstaltsorte vergleichsweise stärker. Gerade die Einbeziehung der Strafvollzugsfälle spreche dafür, dass eine Kostenerstattungspflicht nicht von der Hilfegewährung in der Anstalt abhänge. Dadurch werde eine klare Abgrenzung erreicht und der Tatbestand nicht mit der zusätzlichen Frage befrachtet, ob eine Kostenerstattung bereits dann vorzunehmen sei, wenn nur sporadisch Hilfe in der Anstalt gewährt worden sei.
Mit seiner Revision rügt der Beklagte eine Verletzung des § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG. Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil. Die Beteiligten sind mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden.
II
Die Revision des Beklagten ist unbegründet, so dass sie zurückzuweisen ist (§ 144 Abs. 2 VwGO).
Das Berufungsgericht hat den Anspruch der Klägerin gegen den Beklagten auf Erstattung der für die Hilfeempfängerin Frau H. aufgewendeten Sozialhilfekosten nach § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG ohne Verstoß gegen Bundesrecht mit der Begründung bejaht, diese Bestimmung setze entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts einen Bezug von Sozialhilfe bereits während des Aufenthaltes in der Einrichtung nicht voraus.
Die Frage, ob der kraft der Verweisung in § 97 Abs. 5 BSHG für Hilfen an Personen, die sich in Einrichtungen zum Vollzug richterlich angeordneter Freiheitsentziehung aufhalten oder aufgehalten haben, entsprechend geltende Kostenerstattungsanspruch aus § 103 Abs. 3 BSHG voraussetzt, dass "der Hilfeempfänger" schon während des Einrichtungsaufenthalts Sozialhilfe bezogen hat, ist in Rechtsprechung, Spruchpraxis und Literatur umstritten (bejahend VGH München, Urteile vom 14. März - 12 B 01.21 50 - und 10. April 2002 - 12 B 00.22 45 - ; VG Regensburg, Urteil vom 12. Juli 2001 - RO 8 K 99.15 2 -; VG Mainz, Urteil vom 25. Januar 2001 - 1 K 1222/99.MZ -; Spruchstelle München, Beschluss vom 13. Mai 1997 - NR 39/95 -; W. Schellhorn/ H. Schellhorn, BSGH, 16. Aufl. 2002, § 103 Rn. 35, 37; Eichhorn/Fergen, BSHG, 4. Aufl. 1998, S. 1450; Zeitler, NDV 1994, S. 173, 179 und NDV 1998, S. 104, 107; wie die Vorinstanz: VG Berlin, Urteile vom 22. April 1999 - VG 6 A 326.96 - und vom 14. November 2000 - VG 18 A 294.97 -; Zentrale Spruchstelle für Fürsorgestreitigkeiten, Entscheidung vom 10. Mai 2001 - B 76/99 -, EuG Bd. 56 , S. 135 ; Spruchstelle Münster, Entscheidung vom 6. Dezember 1996 - Nr. 6/96 -, EuG Bd. 52 , S. 129 ff.; Spruchstelle Goslar, Entscheidung vom 29. Oktober 1997 - Nr. 84/96 -, EuG Bd. 53 , S. 392 ff.; Bräutigam in: Fichtner, BSHG, 2. Aufl. 2003, § 103 Rn. 21 ff.; Schoch in: LPK, BSHG, 6. Aufl. 2003, § 103 Rn. 41; Mergler/ Zink, BSHG, 4. Aufl., Stand: Mai 2003, § 103 Rn. 52). Die Gesetzesauslegung, welche den Bezug von Sozialhilfe schon in der Einrichtung für notwendig hält, stützt sich auf Gesetzeswortlaut und Gesetzesgeschichte; gegen diese Auslegung sprechen jedoch der Zusammenhang des § 103 Abs. 1, § 97 Abs. 2 BSHG und überwiegende systematische Gesichtspunkte im Gesamtzusammenhang der Kostenerstattungstatbestände des Bundessozialhilfegesetzes. Hierzu hat der Senat in seinem Urteil vom heutigen Tage im Verfahren 5 C 20.02 ausgeführt:
"Der Wortlaut des § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG in der seit dem 1. Januar 1994 geltenden Fassung des Gesetzes zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms - FKPG - vom 23. Juni 1993 (BGBl I S. 944) stellt im Gegensatz zur Vorläuferbestimmung nicht mehr unspezifisch darauf ab, dass 'jemand' die Einrichtung verlässt (und innerhalb von zwei Wochen danach der Sozialhilfe bedarf), sondern darauf, dass 'in den Fällen des § 97 Abs. 2 der Hilfeempfänger' die Einrichtung verlässt (und innerhalb von einem Monat danach der Sozialhilfe bedarf). Mit der Bezugnahme auf die 'Fälle des § 97 Abs. 2' knüpft die Bestimmung an die - ebenfalls durch das FKPG - anstelle der früheren Kostenerstattungspflicht neu eingeführte Hilfezuständigkeit des Sozialhilfeträgers am Ort des gewöhnlichen Aufenthalts für die Hilfe in der Einrichtung an und verbindet den bei Verlassen der Einrichtung eintretenden Zuständigkeitswechsel mit einem Kostenerstattungsanspruch des zuständig werdenden Trägers. Der Umstand, dass die neu geschaffene Zuständigkeitsbestimmung in § 97 Abs. 2 BSHG als Bezugsnorm ebenso wie § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG den Begriff des 'Hilfeempfängers' verwendet, legt die Annahme nahe, dass dieser Begriff in beiden systematisch zusammenhängenden Vorschriften gleich zu verstehen ist.
Nach allgemeinem Sprachverständnis ist Hilfeempfänger, wer Hilfe empfängt. Das spricht dafür, im hier maßgeblichen Bereich des Sozialhilferechts (§§ 97, 103 BSHG) denjenigen als Hilfeempfänger zu verstehen, der Sozialhilfe empfängt. Läge dem § 97 Abs. 2, § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG dieses Sprachverständnis zugrunde, wäre der Empfang von Sozialhilfe in der Einrichtung Voraussetzung für die Hilfezuständigkeit des Trägers am Ort des gewöhnlichen Aufenthalts wie für seine Erstattungspflicht. Dem lässt sich für § 103 Absatz 3 Satz 1 BSHG nicht entgegenhalten, dass in dieser Bestimmung das Wort 'Hilfeempfänger' zweimal erscheint, und zwar im zweiten Fall bezogen auf die nach Verlassen der Einrichtung geleistete Sozialhilfe, welche den Gegenstand des Erstattungsanspruches bildet. Der Umstand, dass die erste Verwendung des Begriffs 'Hilfeempfänger' sich auf den Zeitpunkt des Verlassens der Einrichtung bezieht, spricht vielmehr dafür, dass die Person schon in diesem Zeitpunkt Hilfeempfänger gewesen sein muss, und zwar Empfänger von Hilfe in einer Einrichtung gemäß der in Bezug genommenen Bestimmung des § 97 Abs. 2 BSHG, und dass es für den Erstattungsanspruch nicht ausreicht, dass diese Person später Empfänger der Sozialhilfe geworden ist, deren Erstattung begehrt wird.
Dieses primär aus der Wortbedeutung gewonnene Ergebnis wird jedoch dadurch in Frage gestellt, dass die Bezeichnung als 'Hilfeempfänger' in der in Bezug genommenen Zuständigkeitsnorm des § 97 Abs. 2 Satz 1 BSHG nicht eng dahin verstanden werden darf, sie erfasse nur diejenigen, die Sozialhilfe bereits empfangen; sie umfasst nämlich auch Hilfesuchende bzw. Hilfebedürftige, deren Bedarf erst in der Anstalt entsteht, und setzt nicht voraus, dass die Betreffenden bereits im Zeitpunkt der Aufnahme in die Einrichtung Sozialhilfeempfänger waren. Denn § 97 Abs. 2 Satz 1 BSHG regelt die Zuständigkeit für Sozialhilfe in einer Anstalt, einem Heim oder einer gleichartigen Einrichtung unabhängig davon, ob zuvor Sozialhilfebedürftigkeit bestand. Dies spricht dafür, dass auch in § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG kein wörtliches, sondern ein weiteres Verständnis des Begriffs des 'Hilfeempfängers' erforderlich ist, das alle Anwendungsfälle des § 97 Abs. 2 BSHG umfasst.
Allerdings ist bei der Auslegung auch zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber mit der Neuregelung des Kostenerstattungsrechts generell das Ziel verfolgte, die Kostenerstattungstatbestände einzuschränken (dazu Zeitler, NDV 1994, 173 ff.). Durch die Neufassung des § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG in Verbindung mit der Begründung der Leistungszuständigkeit des Sozialhilfeträgers am Ort des gewöhnlichen Aufenthalts sollte die Kostenerstattung bei Sozialhilfeleistungen in einer Einrichtung ganz vermieden und sollten die Voraussetzungen der - grundsätzlich erhalten gebliebenen - Kostenerstattung nach Verlassen der Einrichtung neu geregelt werden. In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es hierzu (BTDrucks 12/4401, S. 84):
'Eine Kostenerstattung soll nur noch stattfinden
...
- nach § 103 Abs. 3 durch den zuständig bleibenden Träger des gewöhnlichen Aufenthalts an den Träger des tatsächlichen Aufenthalts bei dessen Leistungsgewährung im Anschluss an eine Hilfe in einer Einrichtung, wenn die Hilfebedürftigkeit am Ort der Einrichtung innerhalb von einem Monat entsteht; die Kostenerstattung ist dann auf zwei Jahre begrenzt
...'.
Soweit dabei die Kostenerstattung auf die Leistungsgewährung 'im Anschluss an eine Hilfe in einer Einrichtung' bezogen wird, lässt dies darauf schließen, dass § 103 Abs. 3 BSHG n.F. nach Auffassung des Gesetzentwurfsverfassers eine vorausgegangene (Sozial-)Hilfe in einer Einrichtung voraussetze. Wie jedoch § 97 Abs. 2 BSHG als zuständigkeitsbegründende Norm nicht an einen bereits vorliegenden Sozialhilfebezug anknüpft, sondern nur an den gewöhnlichen Aufenthalt im Zeitpunkt der Aufnahme bzw. in den zwei Monaten vor Aufnahme, berücksichtigt § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG mit der Verwendung des Begriffs des 'Hilfeempfängers' nur eine der verschiedenen im Rahmen der Zuständigkeit nach § 97 Abs. 2 BSHG möglichen Sachverhaltsgestaltungen. Bei der gebotenen zusammenhängenden Betrachtung der Bestimmungen ordnet § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG eine Kostenerstattung deshalb nicht nur für den Fall an, dass jemand in der Einrichtung tatsächlich Sozialhilfe erhalten hat, sondern auch für den Fall der Aktualisierung der Zuständigkeit nach § 97 Abs. 2 BSHG dadurch, dass jemand für seinen Aufenthalt in der Einrichtung Sozialhilfe beantragt, aber nicht erhalten hat (Hilfesuchender), sowie für die Sachverhaltsgestaltung, dass ein Anspruch auf Sozialhilfe in der Einrichtung zu prüfen, aber im Einzelfall wegen Fehlens der Voraussetzungen abzulehnen war (nur vermeintlich Hilfebedürftiger). Ist aber - wie bei der notwendigen berichtigenden Auslegung des § 97 Abs. 2 BSHG - die Zuständigkeit des Sozialhilfeträgers normativ vom Hilfeempfang zu entkoppeln, ist in entsprechender Auslegung des Begriffs 'Hilfeempfänger' in § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG die Erstattung auch auf die Fälle zu erstrecken, in denen die örtliche Zuständigkeit nach § 97 Abs. 2 BSHG sich mangels Hilfebedarfs zwar nicht zu einer Leistung konkretisiert hat, aber im Bedarfsfall zu einer Leistung geführt hätte. Es ist kein sachlicher Grund dafür erkennbar, dass ein im Bedarfsfall zuständiger Träger infolge Nichteintretens des Bedarfs während eines Einrichtungsaufenthalts nicht nur Hilfe in der Einrichtung nicht zu leisten braucht, sondern dadurch auch von seiner mit dem nachfolgenden Zuständigkeitswechsel auf den 'Träger des tatsächlichen Aufenthalts' verbundenen Kostenerstattungspflicht befreit wird.
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Dafür, dass es Sinn und Zweck des § 103 Abs. 3 BSHG entspricht, seinen Schutz der Anstaltsorte (der nach der Gesetzentwurfsbegründung bei der Reduzierung der Kostenerstattungsfälle infolge der unmittelbaren Zuordnung von örtlichen Zuständigkeiten an die bisher erstattungspflichtigen Träger 'im Wesentlichen' erhalten bleiben sollte, vgl. BTDrucks 12/4401, S. 84) generell weit - unabhängig von einer Konkretisierung der Hilfezuständigkeit des Trägers des gewöhnlichen Aufenthalts durch Sozialhilfeleistungen in der Einrichtung - zu verstehen, spricht im Gesamtzusammenhang der Kostenerstattungstatbestände entscheidend folgender systematischer Gesichtspunkt: Die im 9. Abschnitt des Bundessozialhilfegesetzes geregelten Tatbestände der Kostenerstattung zwischen Trägern der Sozialhilfe - Kostenerstattung bei Aufenthalt in einer Anstalt (§ 103 BSHG), Kostenerstattung bei Unterbringung in einer anderen Familie (§ 104 BSHG), Kostenerstattung bei Umzug (§ 107 BSHG) und Kostenerstattung bei Übertritt aus dem Ausland (§ 108 BSHG) - sowie der außerhalb des 9. Abschnitts geregelte Kostenerstattungstatbestand des § 97 Abs. 5 BSHG betreffend Hilfe in Einrichtungen des Freiheitsentzuges mit seiner Verweisung auf § 103 BSHG knüpfen Erstattungen an den Fall an, dass ein Träger der Sozialhilfe neu zuständig wird. Weder für den Kostenerstattungstatbestand des § 104 BSHG noch für den aus § 107 BSHG und § 108 BSHG ist es erforderlich, dass die Person, für die der neu zuständig gewordene Träger nunmehr Sozialhilfe leistet, bereits vorher Sozialhilfe empfangen hatte. Selbst wenn man den Hinweis auf § 104 BSHG nicht für aussagekräftig hielte, weil diese Bestimmung wieder auf § 97 Abs. 2 und § 103 BSHG verweist, und § 108 BSHG als Sonderfall einer erstmaligen Zuständigkeitsbegründung beiseite lässt, spricht doch § 107 BSHG eindeutig dafür, dass der Gesetzgeber die Kostenerstattung nicht davon abhängig machen wollte, dass bereits vor dem Umzug Sozialhilfe bezogen wurde, vielmehr ist allein der Ortswechsel der Grund für die maximal zwei Jahre dauernde Kostenerstattung. Bei § 103 Abs. 3 BSHG liegt zwar kein Ortswechsel unmittelbar vom Ort des letzten gewöhnlichen Aufenthalts i.S. des § 97 Abs. 2 BSHG in den Bereich des Trägers vor, in dem die Einrichtung liegt. Es bestehen jedoch Parallelen: Im Falle des § 107 BSHG ist der Träger kostenerstattungspflichtig, der für Sozialhilfe ohne den zuständigkeitsverändernden Umzug zuständig gewesen wäre, und entsprechend im Falle des § 103 Abs. 3 BSHG derjenige Träger, der für Sozialhilfe ohne das zuständigkeitsverändernde Verlassen der Einrichtung zuständig gewesen wäre. Dem Gesetzgeber kann nicht unterstellt werden, dass er - abweichend von allen anderen Fällen der Kostenerstattung wegen eines Zuständigkeitswechsels - allein im unmittelbaren Anwendungsfall des § 103 Abs. 3 BSHG die Kostenerstattung von einem vorangegangenen Sozialhilfebezug abhängig machen wollte. Für eine solche Differenzierung ist ein sachlicher Grund weder im Verhältnis zu den anderen Kostenerstattungstatbeständen erkennbar, noch zwingen - wie dargelegt - der Begriff des 'Hilfeempfängers' und die Bezugnahme auf die 'Fälle des § 97 Abs. 2' zu einer solchen Auslegung. Deshalb ist es gerechtfertigt, im Falle des § 103 Abs. 3 BSHG wie in allen anderen gesetzlichen Fällen der Kostenerstattung wegen eines Zuständigkeitswechsels den infolge des Zuständigkeitswechsels neu zuständig gewordenen Sozialhilfeträger unabhängig von vorangegangener Sozialhilfe für längstens zwei Jahre zu schützen. Bei einer solchen Auslegung des § 103 Abs. 3 Satz 1 BSHG nach seinem Sinn und Zweck als einer dem Schutz der Anstaltsorte dienenden Bestimmung und mit Rücksicht auf seine systematische Einordnung als Fall der Kostenerstattung aus Anlass eines Zuständigkeitswechsels reicht für die Auslösung des Kostenerstattungsanspruchs trotz des eigentlich engeren Wortlauts 'Hilfeempfänger' der vorangegangene Aufenthalt in einer Einrichtung aus; die Bezeichnung 'Hilfeempfänger' und die Bezugnahme auf § 97 Abs. 2 BSHG sind dabei als Bezugnahme auf eine aktuelle ebenso wie auf eine potentielle Sozialhilfezuständigkeit des in § 97 Abs. 2 BSHG genannten Sozialhilfeträgers zu verstehen."
Diese Ausführungen gelten auch im Falle der in § 97 Abs. 5 BSHG angeordneten entsprechenden Geltung der genannten Bestimmungen für Hilfe an Personen, die sich in Einrichtungen zum Vollzug richterlich angeordneter Freiheitsentziehung aufhalten oder aufgehalten haben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Aufgrund von § 194 Abs. 5 i.V.m. § 188 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO in der Fassung des Gesetzes zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozess (RmBereinVpG) vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 3987) ist die zuvor nach § 188 Satz 2 VwGO a.F. auch Erstattungsstreitigkeiten zwischen Sozialhilfeträgern erfassende Gerichtskostenfreiheit für das vorliegende, nach dem 1. Januar 2002 beim Bundesverwaltungsgericht anhängig gewordene Verfahren entfallen.
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