BVerwG 5 C 29.05
In der Verwaltungsstreitsache hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 19. Oktober 2006
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Säcker
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Schmidt, Dr. Franke, Dr. Brunn und Prof. Dr. Berlit
für Recht erkannt:
Das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 12. September 2005 wird aufgehoben, soweit der Klage stattgegeben wurde. Die Klage wird auch insoweit abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Gründe
I
1
Die Beteiligten streiten um die Erstattung von Sozialhilfekosten für Werkstattbetreuung in einer Einrichtung außerhalb der Wohneinrichtung und damit um die örtliche Zuständigkeit für solche Kosten nach § 97 Abs. 1 oder 2 BSHG (Unterfall sogenannter Zusammenhangskosten).
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Die 1941 geborene, geschiedene, alleinstehende Frau St. hatte - zuletzt ohne festen Wohnsitz - im Bereich der Klägerin gelebt, bevor sie im Juli 1994 wegen ihrer psychischen Erkrankung in ein Heim in R. aufgenommen wurde. Von diesem Heim trat Frau St. im November 2001 in ein Heim in H.-U. über und von dort im Februar 1998 in den Behandlungsbereich des Krankenheims G. in der Gemeinde E., die im Bereich des Beklagten liegt. Im Juni 1998 wurde Frau St. in den Heimbereich - sozialpsychiatrische Station - der Einrichtung aufgenommen. Kostenträger für die Heimaufenthalte ist die Klägerin im Rahmen der Eingliederungshilfe (soweit nicht zwischendurch die Krankenkasse zuständig war).
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Nachdem bei der Hilfeempfängerin eine Besserung eingetreten war, trat sie am 28. Mai 2001 in das Arbeitsprojekt der G.-Werkstätten ein, wo sie seither teilstationär betreut wird. Der Beklagte lehnte die Übernahme der insoweit anfallenden Kosten mangels örtlicher Zuständigkeit ab, worauf die Klägerin die Mittel für die Eingliederungsmaßnahme als zuerst angegangener Träger gemäß § 43 Abs. 1 SGB I vorläufig bewilligte. Der Beklagte lehnte eine Kostenerstattungsforderung der Klägerin hinsichtlich der Eingliederungskosten für die teilstationäre Werkstattbetreuung ab, weil seine örtliche Zuständigkeit nicht gegeben sei. Da die Hilfeempfängerin vor Aufnahme in das erste Heim ihren gewöhnlichen Aufenthalt im Bereich der Klägerin gehabt habe, sei diese gemäß § 97 Abs. 2 BSHG für die Heimkosten und damit auch für die teilstationären Eingliederungshilfekosten örtlich zuständig, da es gemäß § 100 Abs. 1 Nr. 1 BSHG Sinn und Zweck des Gesetzes sei, dass der Hilfeempfänger alle Hilfen aus einer Hand erhalte.
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Das Verwaltungsgericht hat auf die am 22. November 2002 erhobene Klage unter Klageabweisung im Übrigen den Beklagten verurteilt, die Kosten für die der Frau St. gewährte teilstationäre Werkstattbetreuung mit Wirkung vom 28. Mai 2001 zu erstatten (bis 31. Dezember 2004) sowie Prozesszinsen in gesetzlicher Höhe zu zahlen (Urteil vom 12. September 2005). Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt:
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Der Erstattungsanspruch wegen der Kosten der teilstationären Werkstattbetreuung, der nur bis zum 31. Dezember 2004 im Verwaltungsrechtsweg geltend gemacht werden könne, folge aus § 102 Absatz 1 SGB X, weil nicht die nach § 43 SGB I vorleistende Klägerin, sondern der Beklagte der für die teilstationäre Eingliederungshilfe gegenüber Frau St. (letztlich) zur Leistung verpflichtete, örtlich zuständige Träger gewesen sei. Die örtliche Zuständigkeit des Beklagten folge aus § 97 BSHG, nach dessen Absatz 1 Satz 1 örtlich zuständig für die Gewährung der Sozialhilfe an einen Hilfesuchenden derjenige Träger sei, in dessen Bereich sich der Hilfeempfänger tatsächlich aufhalte. Die grundlegende Regel der Zuständigkeit nach dem tatsächlichen Aufenthaltsort erleide zwar gemäß § 97 Abs. 2 Satz 1 BSHG eine Ausnahme in dem Fall, dass die Hilfe in einer Anstalt, einem Heim oder einer gleichartigen Einrichtung zur vollstationären Unterbringung gewährt werde, weil sich hierfür die örtliche Zuständigkeit nach dem Ort des gewöhnlichen Aufenthalts richte, den der Hilfeempfänger im Zeitpunkt der Heimaufnahme zuletzt gehabt habe. Nach dieser Ausnahmeregel habe die Klägerin zwar als örtlich zuständige Sozialhilfeträgerin die Kosten der - aus ihrer Sicht auswärtigen - Eingliederungshilfe in dem Krankenheim G. im Bereich des Beklagten zu tragen, was gemäß § 27 Abs. 3 Satz 1 BSHG auch den in der Einrichtung gewährten Lebensunterhalt einschließlich der einmaligen Leistungen nach den §§ 11 bis 26 BSHG umfasse. Weitere Sozialhilfeleistungen seien indes von § 97 Abs. 2 Satz 1 BSHG nicht erfasst, sodass es für etwaige weitere Hilfen bei der Grundregel des § 97 Abs. 1 Satz 1 BSHG verbleibe. Dies gelte auch für die teilstationäre Eingliederungshilfe nach § 39 ff. BSHG.
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Die örtliche Zuständigkeit des Beklagten für die Werkstattkosten werde nicht dadurch in Frage gestellt, dass Frau St. Eingliederungshilfe durch vollstationäre Unterbringung erhalte, und dass es sich bei der zusätzlichen teilstationären Betreuung in der Werkstatt ebenfalls um Eingliederungshilfe handele. Das vorzugswürdige Ergebnis einer „Hilfe aus einer Hand“ könne nur erreicht werden, wenn das Gesetz es zulasse; dies sei indes nicht der Fall, weil § 97 Abs. 2 BSHG nur die vollstationären Hilfen betreffe und eine weitere Ausnahme im Gesetz nicht vorgesehen sei.
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Da hier auch sonst keine Gesamteinrichtung, in der Eingliederungshilfe sowohl als Heimbetreuung wie auch als Werkstattbetreuung in einer Gesamtmaßnahme entgegengenommen werden könne, gegeben sei, sei die örtliche Zuständigkeit für die vollstationäre und die teilstationäre Maßnahme jeweils nach deren eigenen Regeln zu beurteilen.
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Mit der von dem Verwaltungsgericht zugelassenen Sprungrevision verfolgt der Beklagte sein Klageabweisungsbegehren weiter und rügt eine Verletzung des § 97 Abs. 2 Satz 1 BSHG.
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Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil.
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Die zulässige Sprungsrevision des Beklagten ist auch begründet. Die Klägerin, die nach § 43 Abs. 1 SGB I vorläufig Leistungen erbracht hat, hat nach § 102 SGB X keinen Erstattungsanspruch gegen den Beklagten. Denn die Klägerin ist nach § 97 Abs. 2 BSHG der örtlich zuständige Träger für die der Hilfeempfängerin in dem Arbeitsprojekt der G.-Werkstätten erbrachte Eingliederungshilfe. Die entgegenstehende Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts ist mit Bundesrecht nicht vereinbar (§ 137 Abs. 1 VwGO), so dass die Klage auch insoweit abzuweisen ist, als ihr das Verwaltungsgericht stattgegeben hat.
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Die in der Rechtsprechung des Senats (s. Urteil des Senats vom 21. Dezember 2005 - BVerwG 5 C 26.04 - Buchholz 436.0 § 41 BSHG Nr. 1 = NDV-RD 2006, 80 = NVwZ-RR 2006, 406) bislang offengelassene Frage einer Zuständigkeit nach § 97 Abs. 2 BSHG auch in Bezug auf sog. Zusammenhangsleistungen ist jedenfalls für den hier zu entscheidenden Fall der Hilfegewährung durch Beschäftigung in einer einem rechtlich selbständigen Einrichtungsträger zuzuordnenden Behindertenwerkstatt bzw. Arbeitseinrichtung dahin zu beantworten, dass sich die örtliche Zuständigkeit insgesamt nach § 97 Abs. 2 BSHG richtet.
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Nach § 97 Abs. 2 Satz 1 BSHG ist für die Hilfe in einer Anstalt, einem Heim oder einer gleichartigen Einrichtung der Träger der Sozialhilfe örtlich zuständig, in dessen Bereich der Hilfeempfänger seinen gewöhnlichen Aufenthalt im Zeitpunkt der Aufnahme hat oder in den zwei Monaten vor der Aufnahme zuletzt gehabt hat. Zwischen den Beteiligten steht zu Recht nicht im Streit, dass die Einrichtung, in der Hilfeempfänger, hier Frau St. seit 1998, wohnen (im Folgenden: Wohneinrichtung), eine Einrichtung im Sinne des § 97 Abs. 2 BSHG ist. Denn zum einen legt § 97 Abs. 4 BSHG fest, dass Anstalten, Heime oder gleichartige Einrichtungen im Sinne des Absatzes 2 alle Einrichtungen sind, die der Pflege, der Behandlung oder sonstigen in diesem Gesetz vorgesehenen Maßnahmen oder der Erziehung dienen, und zum anderen erhält die Hilfeempfängerin in der Wohneinrichtung unstreitig Eingliederungshilfe. Zunächst an die Wohneinrichtung anzuknüpfen, ist zudem deshalb angezeigt, weil nach § 109 BSHG der Aufenthalt in dieser Einrichtung zwar nicht als gewöhnlicher Aufenthalt im Sinne der Abschnitte 8 und 9 gilt, aber mit einem auf Dauer angelegten Aufenthalt in einer Wohneinrichtung der gewöhnliche Aufenthalt an jenem Ort endet, an dem sich der Hilfeempfänger vor seiner Heimaufnahme aufgehalten hat und den das Gesetz als für die Zuständigkeit nach § 97 Abs. 2 BSHG maßgeblich bestimmt hat. Dem entspricht es, dass § 103 Abs. 3 BSHG am Verlassen der Einrichtung ansetzt, was voraussetzt, dass der Hilfeempfänger nicht mehr in einer Einrichtung wohnt.
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Die anknüpfend an die Wohneinrichtung als Einrichtung im Sinne von § 97 Abs. 2 BSHG begründete örtliche Zuständigkeit erfasst jedenfalls in Fällen der vorliegenden Art nicht nur die Hilfe in dieser Einrichtung, sondern auch sog. Zusammenhangskosten, also Sozialhilfekosten, die mit der Hilfe in der Wohneinrichtung zwar im zumindest zeitlichen Zusammenhang stehen, aber in einer anderen Einrichtung als der Wohneinrichtung selbst anfallen (zum Streitstand s. Nachweise im Urteil vom 16. Dezember 2004 - BVerwG 5 C 25.04 - Buchholz 436.0 § 97 BSHG Nr. 18 = DVBl 2005, 783 = NVwZ-RR 2005, 417). Eine Auslegung allein nach dem Wortlaut weist zwar für den Fall, dass man nur die Wohneinrichtung als Einrichtung im Sinne des § 97 Abs. 2 BSHG versteht, zunächst darauf, mit Hilfe in einer Anstalt, einem Heim oder einer gleichartigen Einrichtung sei die Hilfe gemeint, die in der einen konkreten Einrichtung, in welcher auch die Wohnunterbringung erfolgt, erbracht werde. Da § 97 Abs. 2 BSHG eine Zuständigkeitsvorschrift ist, gebietet dies eine Auslegung nicht danach, welche Hilfe und wie sie tatsächlich erbracht wird, sondern danach, welcher einrichtungsbezogenen Hilfen der in einer Einrichtung lebende Hilfeempfänger bedarf. Dem Wortlaut des § 97 Abs. 2 Satz 1 BSHG entspricht eine Auslegung, die auf den gesamten Hilfebedarf des Hilfeempfängers in einer Anstalt, einem Heim oder einer gleichartigen Einrichtung bezogen ist, mag dieser nun vollständig in einer einzigen Einrichtung oder neben der Wohneinrichtung auch noch in anderen Einrichtungen gedeckt werden. Die Definition der „Einrichtung" in § 97 Abs. 4 BSHG erfasst nicht nur Wohneinrichtungen. Zwar setzt § 97 Abs. 2 BSHG für die Zuständigkeitsbegründung voraus, dass der Hilfeempfänger in einer Einrichtung im Sinne des § 97 Abs. 4 BSHG auch wohnt, weil es nur dann sinnvoll ist, für die Zuständigkeit nach § 97 Abs. 2 BSHG maßgeblich nicht auf einen je aktuellen gewöhnlichen Aufenthalt, sondern auf den gewöhnlichen Aufenthalt bei oder vor der Aufnahme abzustellen. Die so begründete Zuständigkeit nach § 97 Abs. 2 BSHG ist aber dann nicht auf die Hilfe in dieser „zuständigkeitsbegründenden“ Einrichtung beschränkt, sondern erfasst dann auch Hilfe in weiteren Einrichtungen, in der der Hilfeempfänger zwar nicht (auch) wohnt, die aber ebenfalls einer der in § 97 Abs. 4 BSHG genannten Aufgaben, nämlich der Pflege, der Behandlung oder sonstigen im Bundessozialhilfegesetz vorgesehenen Maßnahmen oder der Erziehung, dienen. Der Senat hat bereits in seinem Urteil vom 16. Dezember 2004 (a.a.O.) in Auseinandersetzung mit der Entstehungsgeschichte des § 97 Abs. 2 BSHG 1993 ausgeführt, dass diese Vorschrift auch dahin verstanden werden kann, dass sie eine umfassende Zuständigkeitsregelung für alle Hilfearten nach dem Bundessozialhilfegesetz für den Fall darstellt, dass diese während der Unterbringung in einer der dort genannten Einrichtungen anfallen.
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Systematisch sprechen § 97 Abs. 5 und § 104 BSHG dafür, dass die Zuständigkeit nach § 97 Abs. 2 BSHG auch die sog. Zusammenhangskosten erfasst. Denn in den dort geregelten Fällen werden bei im Fall des § 97 Abs. 2 BSHG gleicher Interessenlage auf den Aufenthalt (nach § 97 Abs. 5 BSHG in einer Einrichtung zum Vollzug richterlich angeordneter Freiheitsentziehung) beziehungsweise auf die Unterbringung (nach § 104 BSHG in einer anderen Familie oder bei anderen Pflegepersonen) abgestellt und damit alle Hilfen erfasst, die während des Aufenthalts oder der Unterbringung dort anfallen. Es fehlen durchgreifende Anhaltspunkte für die Annahme, der Gesetzgeber sei für § 97 Abs. 2 BSHG von einer anderen Interessen- oder Regelungslage ausgegangen. Systematisch wird diese Auslegung auch durch § 103 Abs. 3 BSHG bestätigt, der bei Verlassen einer Einrichtung in den Fällen des § 97 Abs. 2 BSHG bestimmt, dass der nach § 97 Abs. 2 BSHG zuständig gewesene Sozialhilfeträger für längstens zwei Jahre alle, also gerade auch die nicht in Einrichtungen anfallenden Sozialhilfekosten zu erstatten habe, die der örtliche Träger, in dem die Einrichtung liegt, für den Hilfeempfänger bei anschließender Hilfebedürftigkeit aufwenden musste. Das wäre nicht stimmig, wenn dieser Träger nicht bereits für die Dauer der Unterbringung in der Einrichtung für diese Hilfen zuständig gewesen wäre (s. Senat, Urteil vom 16. Dezember 2004 a.a.O.).
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Zudem sprechen insbesondere Sinn und Zweck des § 97 Abs. 2 BSHG dafür, dass die Zuständigkeit nach § 97 Abs. 2 BSHG auch die sog. Zusammenhangskosten erfasst. Denn gesetzgeberisches Motiv für § 97 Abs. 2 BSHG ist der Schutz der Einrichtungsorte. Zwar kann eine einheitliche Zuständigkeit, sei es sachlich oder örtlich, nur erreicht werden, wenn das Gesetz es zulässt. Aber es verdienen die Auslegungen den Vorzug, die ein unnötiges Auseinanderfallen von Zuständigkeiten vermeiden.
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Im Streitfall ist zu beachten, dass die Hilfeempfängerin die hier im Streit stehende Hilfe zwar nicht in ihrer Wohneinrichtung, aber ebenfalls in einer Einrichtung - die Betreuung in dem Arbeitsprojekt der G.-Werkstätten bezog sich nicht nur auf einen unbedeutenden Teil des Tages (Urteile vom 24. Februar 1994 - BVerwG 5 C 17.91 - ZfSH/SGB 1995, 535 = juris Rn. 18 und - BVerwG 5 C 42.91 - DVBl 1994 1298 = juris Rn. 16) - und zudem ebenfalls als Eingliederungshilfe erhalten hat. Jedenfalls in den Fällen, in denen der Hilfeempfänger solcher Hilfen bedarf, die, wie die Eingliederungshilfe für Frau St., nur in Einrichtungen erbracht werden können, erfasst die Zuständigkeit für Hilfen in einer Anstalt, einem Heim oder gleichartigen Einrichtung nach § 97 Abs. 2 BSHG alle Hilfen, die in Einrichtungen zu erbringen sind. Denn durch § 97 Abs. 2 BSHG sollen die Orte geschützt werden, in denen sich Einrichtungen im Sinne von § 97 Abs. 4 BSHG befinden. Dieser Schutz wäre ungerechtfertigt eingeschränkt, wenn beim Splitten der Eingliederungshilfe auf die Wohneinrichtung einerseits und eine Betreuungseinrichtung tagsüber andererseits nur die Orte mit Wohneinrichtungen geschützt würden. Für die Zuständigkeitsbestimmung nach § 97 Abs. 2 BSHG ist folglich unter dem Gesichtspunkt des Schutzes der Einrichtungsorte nicht darauf abzustellen, ob eine erforderliche Einrichtungshilfe in der Wohneinrichtung selbst oder - bei fehlender Kapazität dort oder aus Gründen einer arbeitsteiligen Hilfeorganisation - in einer anderen Einrichtung erbracht wird. Vielmehr hat die Zuständigkeit nach § 97 Abs. 2 BSHG am Einrichtungshilfebedarf des Hilfeempfängers insgesamt anzusetzen. Die Frage, ob der für den Hilfeempfänger erforderliche einrichtungsgebundene Eingliederungshilfebedarf in der Wohneinrichtung selbst gedeckt werden kann oder, wenn das nicht möglich ist, in einer anderen Einrichtung gedeckt werden muss, betrifft nur den Hilfevollzug, vermag aber die Zuständigkeit für diese Hilfe insgesamt nicht zu beeinflussen.
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Steht der Klägerin mithin kein Erstattungsanspruch zu, ist die Klage insgesamt abzuweisen.
18
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.