BVerwG 5 C 29.08
In der Verwaltungsstreitsache hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 23. Februar 2010
durch den Vizepräsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Hund und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Brunn und Prof. Dr. Berlit,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Stengelhofen und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Störmer
für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 7. August 2008 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens. Gerichtskosten werden nicht erhoben.
Gründe
I
1
Die Klägerin begehrt als Pflegeperson von dem Beklagten die hälftige Erstattung ihrer nachgewiesenen Aufwendungen für eine Kapital bildende Lebensversicherung.
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Die im November 1964 geborene Klägerin und ihr Ehemann nahmen im August 1998 ein Pflegekind auf, für das der Beklagte seit Anfang Dezember 2004 Hilfe zur Erziehung in Form der Vollzeitpflege gewährt.
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Am 28. November 2005 beantragte die Klägerin unter Vorlage des entsprechenden Versicherungsscheines die hälftige Erstattung der Beiträge zu einer Kapitallebensversicherung auf den Todes- oder Erlebensfall. Die Versicherung begann am 1. Juni 1996 und hat eine Laufzeit von 24 Jahren. Im Erlebensfall ist die Versicherungssumme in Höhe von 30 820,16 € am 1. Juni 2020 an die Klägerin auszuzahlen, im Falle ihres vorherigen Todes an ihren Ehemann. Nach Mitteilung der Versicherungsgesellschaft vom Dezember 2006 beträgt der monatliche Beitrag 83,14 €.
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Mit Bescheid vom 17. Januar 2007 lehnte der Beklagte eine Erstattung der Aufwendungen ab. Als Alterssicherung im Sinne von § 39 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII seien nur solche Vorsorgemaßnahmen anzuerkennen, durch die eine der gesetzlichen Rentenversicherung vergleichbare Alterssicherung erreicht werden könne. Dies sei für private Lebensversicherungen zu bejahen, die auf Rentenbasis abgeschlossen seien. Um eine solche handele es sich bei der Kapitallebensversicherung der Klägerin nicht.
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Hiergegen legte die Klägerin mit Schreiben vom 23. Januar 2007 Widerspruch ein und erhob am 30. April 2007 Untätigkeitsklage. Die von ihr abgeschlossene Kapitallebensversicherung erfülle die an eine angemessene Alterssicherung nach § 39 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII zu stellenden Anforderungen, da sie diese abgeschlossen habe, um für ihren allgemeinen Lebensunterhalt im Alter Vorsorge zu treffen.
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Mit Urteil vom 29. August 2007 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
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Die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 7. August 2008 zurückgewiesen. Die Kapitallebensversicherung stelle keine angemessene Alterssicherung im Sinne von § 39 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII dar. Bei der Angemessenheit handele es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, dessen Auslegung und Anwendung in vollem Umfang der inhaltlichen verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterliege. Aus diesem Grund könne der angefochtene Bescheid weder ermessensfehlerhaft sein noch wegen einer von der in anderen Bundesländern abweichenden Verwaltungspraxis gegen den Gleichheitssatz verstoßen. Die Angemessenheit beziehe sich insbesondere auch auf die Art der nachzuweisenden Alterssicherung einschließlich der sie garantierenden Institution. Zwar sei eine Kapitallebensversicherung zur angemessenen Alterssicherung im Sinne von § 39 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII nicht von vornherein und ausnahmslos objektiv ungeeignet. Insbesondere stehe der Annahme einer angemessenen Alterssicherung nicht entgegen, dass sie zu einer Vermögensbildung führe. Auch bei Altersvorsorgebeiträgen zur Erfüllung eines Altersvorsorgevertrages im Sinne von § 1 Abs. 1 AltZertG bzw. § 82 Abs. 1 EStG komme es zu einer Kapitalansammlung. Es gebe auch keinen anerkannten Grundsatz des Sozialleistungsrechts, dass dieses generell nicht zu einer Vermögensbildung bei den Leistungsempfängern führen dürfe. Ebenso wenig scheitere die Anerkennung der Kapitallebensversicherung als angemessene Alterssicherung daran, dass die Versicherungssumme nach ihrer Fälligkeit verwertet werden könne. Auch bei Altersvorsorgeverträgen müssten gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AltZertG nur mindestens 70 vom Hundert des angesammelten Kapitals zur lebenslangen Zahlung einer monatlichen „Riesterrente“ verwendet werden. Bis zu 30 vom Hundert dürften bei Beginn der Auszahlungsphase davon unabhängig ausgezahlt werden. Eine durch Altersvorsorgebeiträge erworbene oder entschuldete selbst genutzte Wohnung im Sinne von § 92a Abs. 1 EStG in der am 1. August 2008 in Kraft getretenen Fassung könne sogar vollständig verwertet werden. Allerdings sei eine Kapitallebensversicherung - jedenfalls bei Personen, die bzw. deren Partner nicht förmlich von der gesetzlichen Rentenversicherungspflicht befreit seien - nur dann eine angemessene Alterssicherung, wenn ihre Verwertung vor dem Eintritt in den Ruhestand nicht möglich sei. Es müsse also sichergestellt sein, dass die Versicherungssumme bei Eintritt in den Ruhestand noch vorhanden sei. Dies sei bei der Kapitallebensversicherung der Klägerin nicht der Fall. Sie werde im Erlebensfall nicht erst zum Eintritt der Klägerin in den Ruhestand fällig, der frühestens ab Vollendung des 60. Lebensjahres möglich sei. Denn die Klägerin werde am 1. Juni 2020 noch nicht einmal das 56. Lebensjahr vollendet haben. Außerdem könne die Klägerin die Versicherung jederzeit verwerten, da sie mit der Versicherungsgesellschaft auch nachträglich keinen Verwertungsausschluss vor Eintritt in den Ruhestand vereinbart habe.
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Mit der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Sie rügt eine Verletzung des § 39 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII.
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Der Beklagte und der Vertreter des Bundesinteresses verteidigen das angefochtene Urteil.
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Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat einen Anspruch der Klägerin auf hälftige Erstattung ihrer nachgewiesenen Aufwendungen zu der von ihr abgeschlossenen Kapitallebensversicherung im Ergebnis zu Recht verneint. Es hat zutreffend erkannt, dass die Kapitallebensversicherung der Klägerin das Tatbestandsmerkmal der angemessenen Alterssicherung in seiner Gesamtheit nicht erfüllt. Dies folgt bereits aus dem Begriff der Alterssicherung.
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Rechtsgrundlage des geltend gemachten Erstattungsanspruchs ist § 39 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII. Danach umfassen die im Fall einer Hilfe zur Erziehung in Form der Vollzeitpflege zu gewährenden laufenden Leistungen auch die hälftige Erstattung nachgewiesener Aufwendungen zu einer angemessenen Alterssicherung der Pflegeperson. § 39 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII wurde durch Art. 1 Nr. 16 des Gesetzes zur Weiterentwicklung der Kinder- und Jugendhilfe (KICK) vom 8. September 2005 (BGBl I S. 2729) mit Wirkung vom 1. Oktober 2005 eingefügt. Damit wurde die Regelung der Bemessung des Pflegegeldes für Tagespflegepersonen nach § 23 Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII übernommen (vgl. BTDrucks 15/3676 S. 36). Dessen Vorbild ist wiederum § 65 SGB XII (Hilfe zur Pflege) (a.a.O. S. 33), der letztlich auf § 69b BSHG zurückgeht (vgl. BTDrucks 15/1514 S. 63, s.a. BTDrucks 7/1511 S. 2 und 3).
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Als Alterssicherung im Sinne von § 39 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII anerkennungs- und förderungsfähig sind private vermögensbildende Maßnahmen und Anlageformen, denen eine der gesetzlichen Rente vergleichbare Altersvorsorgefunktion zukommt (1). Maßgeblich ist insoweit der Zeitpunkt, ab dem - wenn auch nur als Ausnahme - die gesetzliche Altersrente frühestens in Anspruch genommen werden kann. Für vor dem 31. Dezember 2011 abgeschlossene Verträge zum Zweck der privaten Alterssicherung ist dies die Vollendung des 60. Lebensjahres (2). Auch eine Kapital bildende Lebensversicherung kann eine nach § 39 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII zu fördernde private Maßnahme der Alterssicherung sein (3). Der von der Klägerin am 21. Mai 1996 abgeschlossenen Kapitallebensversicherung kommt aber wegen ihrer konkreten Ausgestaltung keine Altersvorsorgefunktion im vorgenannten Sinne zu (4).
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1. Leitbild der nach § 39 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII ihrer Art nach mit öffentlichen Mitteln zu fördernden Vermögensbildung zum Zweck der Altersvorsorge ist die gesetzliche Rente. Dies folgt aus dem Sinn und Zweck des § 39 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII, auf den zur Ermittlung des Bedeutungsgehalts des Begriffs der Alterssicherung zurückzugreifen ist. Die hälftige Erstattung der Aufwendungen zu einer angemessenen Alterssicherung durch den Träger der Jugendhilfe dient dem versorgungsrechtlichen Nachteilsausgleich. Es soll dadurch sichergestellt werden, dass eine Pflegeperson, die auf eine (vollzeitige) Erwerbstätigkeit verzichtet, um ein Pflegekind bzw. mehrere Pflegekinder zu betreuen und infolgedessen keine oder bei einer Teilzeit-Erwerbstätigkeit nur reduzierte (gesetzliche) Rentenanwartschaften erwirbt, gleichwohl im Alter über eine gewisse finanzielle Absicherung verfügt. Auf diese Weise soll zugleich die Bereitschaft der Pflegeperson gefördert werden und erhalten bleiben, anstelle der Eltern Erziehungsaufgaben zu übernehmen. Mit Rücksicht darauf erfüllen von den vielfältigen Möglichkeiten der privaten finanziellen Absicherung im Alter nur die Formen der Kapitalanlegung die an eine Alterssicherung im Sinne von § 39 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII zu stellenden Anforderungen, bei denen aufgrund einer entsprechenden Vertragsgestaltung gewährleistet ist, dass das zum Zweck der Bestreitung des allgemeinen Lebensunterhalts im Ruhestand aufgebaute Vermögen im Zeitpunkt des Eintritts der Pflegeperson in den Ruhestand (noch) vorhanden ist. Hierfür muss vertraglich sichergestellt sein, dass die Ansprüche aus einer privaten Kapitalanlage nicht vor diesem Zeitpunkt fällig werden und sie auch nicht anderweitig verwertet werden können.
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2. Für den Eintritt in den Ruhestand ist in Anlehnung an die gesetzlichen Regelungen im Bereich der zusätzlichen (privaten) Altersvorsorge (vgl. z.B. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Altersvorsorgeverträge-Zertifizierungsgesetz - AltZertG - vom 26. Juni 2001 oder § 851c Abs. 1 Nr. 1 ZPO) auf die Altersuntergrenze der gesetzlichen Altersrente abzustellen. Es ist kein sachlicher Grund erkennbar, für die zur privaten Altersvorsorge bestimmten Kapitalanlagen einer Pflegeperson, die nicht in den Anwendungsbereich des Altersvorsorgeverträge-Zertifizierungsgesetzes fallen, an einer davon abweichenden höheren oder niedrigeren Altersgrenze anzuknüpfen.
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Die Altersuntergrenze der gesetzlichen Altersrente war bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Anpassung der Regelaltersgrenze an die demografische Entwicklung und zur Stärkung der Finanzierungsgrundlagen der gesetzlichen Rentenversicherung - RV-Altersgrenzenanpassungsgesetz - vom 20. April 2007 (BGBl I S. 554) auf die Vollendung des 60. Lebensjahres festgesetzt. Sie galt beispielsweise für die vorzeitige Inanspruchnahme einer Altersrente durch schwerbehinderte Menschen (§ 37 Satz 2 in der bis zum 31. Dezember 2007 geltenden Fassung des SGB VI). Ferner konnten langjährig unter Tage Beschäftigte (§ 40 Nr. 1 in der bis zum 31. Dezember 2007 geltenden Fassung des SGB VI) und bis zum 31. Dezember 1999 auch Arbeitslose und Altersteilzeitarbeiter (§ 38 Satz 1 Nr. 1 in der bis zum 31. Dezember 1999 geltenden Fassung des SGB VI) sowie Frauen (§ 39 Satz 1 Nr. 1 in der bis zum 31. Dezember 1999 geltenden Fassung des SGB VI) in der Regel mit Vollendung des 60. Lebensjahres in den Ruhestand treten. In Übereinstimmung damit schreibt das Altersvorsorgeverträge-Zertifizierungsgesetz für Verträge und Anlageformen der (zusätzlichen) privaten Altersvorsorge, die vor dem 31. Dezember 2011 abgeschlossen wurden, vor, dass die Auszahlungsphase in der Regel nicht vor Vollendung des 60. Lebensjahres beginnen darf (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 14 Abs. 2 Satz 1 AltZertG). Eine entsprechende Altersgrenze gilt für die steuerliche Förderung derartiger Verträge (vgl. § 10 Abs. 1 Nr. 2b Satz 1 EStG; § 20 Abs. 1 Nr. 6 Satz 2 EStG).
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Es kann offen bleiben, ob für nach dem 31. Dezember 2011 abgeschlossene Verträge zum Zweck der privaten Alterssicherung die Vollendung des 62. Lebensjahres maßgeblich ist, weil das RV-Altersgrenzenanpassungsgesetz ab 2012 die Altersuntergrenze in der gesetzlichen Rentenversicherung auf die Vollendung des 62. Lebensjahres anhebt und diese Anhebung auch in den Systemen der zusätzlichen Altersvorsorge nachvollzogen wird (vgl. § 14 Abs. 2 Satz 1 AltZertG; § 52 Abs. 24 Satz 1 i.V.m. § 10 Abs. 1 Nr. 2b Satz 1 EStG; § 52 Abs. 36 Satz 9 i.V.m. § 20 Abs. 1 Nr. 6 Satz 2 EStG). Denn die Kapitallebensversicherung der Klägerin wurde bereits im Jahre 1996 abgeschlossen, sodass jedenfalls auf sie die bis zum Inkrafttreten des RV-Altersgrenzenanpassungsgesetzes geltende Altersuntergrenze der Vollendung des 60. Lebensjahres anzuwenden ist.
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3. Einer Kapital bildenden Lebensversicherung kann nicht von vornherein und ausnahmslos die Förderungsfähigkeit nach § 39 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII abgesprochen werden.
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Zwar dient eine Kapital bildende Lebensversicherung herkömmlich nicht nur der Altersvorsorge, sondern allgemein dem Zweck der Vermögensbildung und stellt bei Kreditgeschäften ein wichtiges Sicherungsmittel dar. Hiervon ist auch im Gesetzgebungsverfahren ausgegangen worden (s. insoweit z.B. Begründung der Bundesregierung zum Entwurf eines Gesetzes zum Pfändungsschutz der Altersvorsorge und zur Anpassung des Rechts der Insolvenzanfechtung BTDrucks 16/886 S. 8). Denn sie zeichnet sich in der Regel dadurch aus, dass über einen festgelegten Zeitraum vertraglich vereinbarte Beiträge eingezahlt, verzinst bzw. in andere Anlageformen reinvestiert werden. Die auf diese Weise angesparte Versicherungssumme wird nach der vertraglich festgelegten Laufzeit ausgezahlt, welche auch durch den Tod des Versicherungsnehmers beendet werden kann. Das nach Fälligkeit ausgezahlte Kapital steht im Erlebensfall dem Versicherten, im Todesfall dem begünstigten Dritten ohne jede Zweckbindung frei zur Verfügung. Eine Kapital bildende Lebensversicherung unterscheidet sich somit im Allgemeinen nicht von dem auf einem Sparbuch angesparten Kapital.
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Etwas anderes gilt aber, wenn der Versicherungsnehmer von der seit dem 1. Januar 2005 im Gesetz über den Versicherungsvertrag - VVG - eingeräumten Möglichkeit Gebrauch macht, mit dem Versicherer eine Verwertung der Ansprüche aus der Versicherung vor dem Eintritt in den Ruhestand (unwiderruflich) vertraglich auszuschließen (vgl. § 165 Abs. 3 VVG vom 24. Dezember 2003 bzw. § 168 Abs. 3 VVG vom 10. Dezember 2007). In diesem Fall ist in vergleichbarer Weise wie beispielsweise bei einer freiwilligen Versicherung in der gesetzlichen Rentenversicherung oder Verträgen und Anlageformen im Sinne des Altersvorsorgeverträge-Zertifizierungsgesetzes hinreichend sichergestellt, dass die Versicherungssumme tatsächlich zur bestimmungsgemäßen Finanzierung des Lebensunterhalts im Alter zur Verfügung steht und verwendet werden soll (s.a. Wiesner, in: Wiesner, SGB VIII, 3. Aufl. 2006, § 39 Rn. 32e; Stähr, in: Hauck/Haines, SGB VIII, Stand: Januar 2009, K § 39 Rn. 20d; Happe/Saurbier, in: Jans/Happe/Saurbier/Maas, Kinder- und Jugendhilferecht, Stand: Februar 2009, Erl. § 23 Art. 1 KJHG Rn. 26; ausdrücklich unter Bezugnahme auf die hier angefochtene Entscheidung des OVG Rheinland-Pfalz: Gerstein, in: Fieseler/Schleicher/Busch, GK-SGB VIII, Stand: Juli 2009, § 23 Rn. 14; Tammen, in: Münder/Meysen/Trenczek, Frankfurter Kommentar SGB VIII, 6. Aufl. 2009, § 39 Rn. 26). Der (vertragliche) Verwertungsausschluss gewährleistet, dass das Vermögen vor dem Eintritt in den Ruhestand weder ausgezahlt, übertragen, verpfändet oder sonstwie genutzt werden kann.
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4. In Anwendung dieser rechtlichen Vorgaben genügt die Kapitallebensversicherung der Klägerin nicht den an eine Alterssicherung im Sinne von § 39 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII zu stellenden Anforderungen. Nach den nicht mit durchgreifenden Verfahrensrügen angegriffenen und damit gemäß § 137 Abs. 2 VwGO für den Senat bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts werden die Ansprüche aus der Kapitallebensversicherung der Klägerin bereits am 1. Juni 2020 fällig, sodass die Versicherungssumme mehr als vier Jahre vor der Vollendung des 60. Lebensjahres an die Klägerin auszuzahlen ist. Dabei hat das Berufungsgericht mit Rücksicht auf den konkreten Fälligkeitszeitpunkt zu Recht dahinstehen lassen, ob es grundsätzlich ausreiche, wenn die Fälligkeit einer Kapitallebensversicherung lediglich „in etwa auf den Zeitpunkt des 60. bis 65. Lebensjahres datiert ist“ (so BSG, Urteil vom 17. März 2005 - B 7a/7 AL 68/04 R - juris = SozR 4-4300 § 193 Nr. 5) und deshalb beispielsweise „eine Fälligkeit von fünf Monaten vor Vollendung des 60. Lebensjahres“ genüge (so LSG Essen, Beschluss vom 1. Dezember 2005 - L 9 B 90/05 AS ER - juris). Denn das Berufungsgericht hat nach Maßgabe des § 137 Abs. 2 VwGO für den Senat bindend festgestellt, dass die Klägerin mit der Versicherungsgesellschaft auch keinen Verwertungsausschluss im Sinne von § 168 Abs. 3 VVG (vorher: § 165 Abs. 3 VVG) vereinbart hat und daher die Ansprüche aus der Versicherung auch schon vor der Fälligkeit jederzeit anderweitig verwerten kann.
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5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die Gerichtskostenfreiheit folgt aus § 188 Satz 2 Halbs. 1 VwGO.