BVerwG 5 C 7.10
In der Verwaltungsstreitsache hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 3. März 2011
durch den Vizepräsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Hund,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Berlit,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Fricke und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Störmer und Dr. Häußler
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 5. November 2009 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des gerichtskostenfreien Revisionsverfahrens.
Gründe
I
1
Der Kläger begehrt Leistungen nach dem Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetz (AFBG) für die Teilnahme an einer Fortbildung zum Fachberater für Finanzdienstleistungen (IHK).
2
Der Kläger bestand im Jahre 1980 die Gesellenprüfung für den Ausbildungsberuf des Konditors und war in der Zeit von 1987 bis 2004 in verschiedenen Funktionen bei einem Paketzusteller beschäftigt. Er beantragte am 16. Juni 2005 beim Landratsamt S. des Beklagten die Übernahme des Maßnahmebeitrags für eine Fortbildung zum Fachberater für Finanzdienstleistungen in Teilzeitform durch die G. KG. Nach einem von dem Antrag umfassten Fortbildungsplan sollte die Ausbildung aus einer Fortbildung zum Fachberater für Finanzdienstleistungen (IHK) als Grundlagenteil in der Zeit vom Juni 2005 bis Februar 2006 sowie anschließend aus einer Fortbildung zum Fachwirt für Finanzberatung (IHK) als Vertiefungsteil in der Zeit von November 2005 bis September 2006 bestehen; der Kläger fügte dem Antrag eine entsprechende Schulungsvereinbarung mit der G. KG vom 15. Juni 2005 bei. Ausweislich einer Bescheinigung der G. KG, die für die Gesamtmaßnahme eine Stundenzahl von 680 Unterrichtsstunden auswies, sollte die Fortbildung zum Fachwirt für Finanzberatung erst in der Zeit von November 2007 bis September 2008 stattfinden.
3
Das Landratsamt lehnte den Antrag ab, weil für die Fortbildung von einer Gesamtstundenzahl von 402 Unterrichtsstunden auszugehen sei, so dass bei einer Maßnahmedauer von Juli 2005 bis September 2008 weder bei Berücksichtigung von 402 Stunden noch bei der angegebenen Stundenzahl von 680 Stunden innerhalb von acht Monaten mindestens 150 Unterrichtsstunden und damit die nach § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AFBG erforderliche Mindestzahl erreicht würden. Der Widerspruch des Klägers, mit dem er u.a. geltend machte, bei der Berechnung der Unterrichtsdichte sei die Zeit zwischen den Maßnahmeabschnitten nicht zu berücksichtigen, blieb erfolglos; die Widerspruchsbehörde stellte auch darauf ab, dass die Ausbildung zum Fachberater keine abgeschlossene berufliche Qualifikation oder eine dieser vergleichbare berufliche Praxis vorsehe.
4
Zur Begründung seiner Klage hat der Kläger im Wesentlichen vorgetragen, die Fortbildung ziele als einheitliche Gesamtmaßnahme auf den Abschluss zum Finanzwirt, für den als Prüfungsvoraussetzung eine abgeschlossene Berufsausbildung oder vergleichbare berufliche Praxis erforderlich sei. Der Kläger hat angegeben, den Maßnahmeabschnitt Fachberater in der Zeit vom 1. Juni 2005 bis zum 7. Februar 2006 absolviert zu haben. Weil er die Fachberaterprüfung erst im zweiten Anlauf bestanden habe, habe er sich zunächst entschieden, die Fortbildung noch nicht im November 2007 fortzusetzen.
5
Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten verpflichtet, dem Kläger Förderung nach dem AFBG für seine Fortbildung zum Fachwirt für Finanzberatung in gesetzlicher Höhe zu bewilligen.
6
Auf die Berufung des Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat der Verwaltungsgerichtshof im Wesentlichen ausgeführt: Bei dem vom Kläger ab dem 1. Juni 2005 besuchten Lehrgang zum Fachberater für Finanzdienstleistungen fehle es bereits an dem erforderlichen Vorqualifikationserfordernis. Bei einer Betrachtung des Teilnehmerkreises ergebe sich, dass von acht Personen eine nicht über eine abgeschlossene Berufsausbildung im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AFBG verfüge. Deren durch eine abgeschlossene Hochschulausbildung erworbene Vorqualifikation sei auch förderungsschädlich; die Teilnahme eines Hochschulabsolventen könne gerade wegen dessen in der Regel fehlender praktischer beruflicher Kenntnisse und Erfahrungen durchaus einen „nennenswerten Einfluss“ auf das Konzept der Fortbildungsmaßnahme gehabt haben.
7
Dem Kläger fehle es weiterhin an der persönlichen Fortbildungseignung (§ 9 AFBG), weil zu jedem Zeitpunkt der Maßnahme erwartet werden können müsse, dass der Teilnehmer bis zum Abschluss der Maßnahme die Voraussetzungen für die Zulassung zur Prüfung erfüllen kann. Der Kläger habe den im Fortbildungsplan angegebenen Zeitpunkt für die Fortsetzung der Ausbildung weit überschritten; der Abschluss einer aus mehreren Fortbildungsabschnitten bestehenden Fortbildung sei bei ihm nicht absehbar.
8
Weil die Klage bereits aus diesem Grunde abzuweisen war, hat der Verwaltungsgerichtshof nicht vertieft, ob bei der Bemessung der sogenannten Ausbildungsdichte einer Maßnahme in Anwendung von § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AFBG die Gesamtdauer der Maßnahme nach der sogenannten Brutto- oder nach der sogenannten Nettomethode zu berücksichtigen sei, ob im Rahmen des § 2 Abs. 3 AFBG auf die konkrete Fortbildungsplanung des jeweiligen Antragstellers oder allein auf die nach der Prüfungsordnung oder den Lehrgangsempfehlungen vorgesehene Dauer der Maßnahme abzustellen sei und ob die Förderung einer Fortbildung nach dem Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetz auch stets die Durchführung einer Fortbildung in dem Sinne erfordere, dass die von einem Antragsteller beabsichtigte Weiterqualifizierung in der jeweiligen „Fachrichtung“ des von diesem bereits erworbenen Ausbildungsabschlusses zu erfolgen habe. In Bezug auf die im Rahmen des § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a AFBG anerkennungsfähigen Unterrichtsstunden habe der Beklagte zuletzt der Darstellung der Klägerseite nicht mehr substantiiert widersprochen, dass sämtliche angeführten Unterrichtsstunden - insbesondere die Stunden für die Durchführung „qualifizierter Repetitorien“, die für die Durcharbeitung der Studienleitfäden vorgesehenen Stunden, die „Chatroom-Stunden“ und die Stunden für die Bearbeitung des sogenannten Start-Checks - berücksichtigungsfähig seien.
9
Mit seiner Revision rügt der Kläger eine Verletzung von § 2 Abs. 3 Satz 3 AFBG, § 9 Abs. 1 Satz 2 AFBG und des Art. 3 Abs. 1 GG. Das Urteil gründe zudem auf erheblichen Verfahrensfehlern.
10
Der Beklagte verteidigt das angegriffene Urteil.
11
Die zulässige Revision ist nicht begründet. Das Berufungsgericht hat im Ergebnis zu Recht (§ 144 Abs. 4 VwGO) der Berufung des Beklagten stattgegeben und die Klage abgewiesen. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Gewährung der begehrten Förderung der beruflichen Aufstiegsfortbildung. Die von ihm durchgeführte Fortbildungsmaßnahme ist schon deswegen nicht förderungsfähig, weil der tatsächlich durchlaufene Maßnahmeabschnitt nicht die erforderliche Mindeststundenzahl erreicht (1.) und die aus mehreren selbstständigen Abschnitten bestehende Maßnahme nicht die vom Gesetz geforderte Unterrichtsdichte aufweist (2.). In Bezug auf diesen Grund greifen die von dem Kläger erhobenen Verfahrensrügen nicht durch (3.) Es bleibt offen, ob einer Förderung auch weitere Rechtsgründe entgegenstehen (4.).
12
1. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Förderung einer Fortbildungsmaßnahme, die allein aus dem Grundlagenlehrgang „Fachberater für Finanzdienstleistungen“ besteht.
13
Nach § 2 Abs. 3 des Gesetzes zur Förderung der beruflichen Aufstiegsfortbildung (Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetz - AFBG -) in der hier maßgeblichen Fassung vom 31. Oktober 2006 (BGBl I S. 2407) ist die Teilnahme an einer Fortbildungsmaßnahme, die - wie hier - in Teilzeitform durchgeführt wird, u.a. nur dann förderungsfähig, wenn sie mindestens 400 Unterrichtsstunden umfasst (Satz 1 Nr. 2 Buchst. a) und in der Regel innerhalb von acht Monaten an mindestens 150 Unterrichtsstunden Lehrveranstaltungen stattfinden (Satz 1 Nr. 2 Buchst. c). Besteht die Maßnahme aus mehreren Maßnahmeabschnitten, ist die nach der Prüfungsordnung oder den Lehrgangsempfehlungen vorgesehene Gesamtdauer aller Maßnahmeteile maßgebend.
14
Diese Voraussetzungen erfüllt der Grundlagenlehrgang nicht. Dieser umfasst nicht 400 Stunden und erreicht damit nicht die Mindeststundenzahl, die § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a AFBG für Maßnahmen in Teilzeitform für die Förderungsfähigkeit voraussetzt (1.1). Diese Voraussetzung für eine förderungsfähige Fortbildungsmaßnahme ist grundgesetzkonform (1.2).
15
1.1 Die Fortbildung zum Fachberater für Finanzdienstleistungen ist bei isolierter Betrachtung allein dieses Abschnitts nicht förderungsfähig, weil allein der Grundlehrgang nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht die nach § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a AFBG für die Förderungsfähigkeit einer Maßnahme in Teilzeitform erforderlichen Unterrichtsstunden umfasst. Der Kläger hat insoweit auch keine Verfahrensrüge (§ 137 Abs. 2 VwGO) erhoben.
16
1.2 § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a AFBG ist mit höherrangigem Recht, insbesondere Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Der Gesetzgeber durfte ohne Verletzung des Gleichheitssatzes die Förderung einer Fortbildungsmaßnahme daran knüpfen, dass sie eine bestimmte Mindestzahl an Unterrichtsstunden umfasst, und hierdurch Fortbildungsmaßnahmen von der Förderung ausnehmen, welche diese Stundenzahl nicht erreichen.
17
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom heutigen Tag (BVerwG 5 C 5.10 ) ausgeführt:
„Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das Grundrecht ist daher vor allem dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können. Im Rahmen seines Gestaltungsauftrags ist der Gesetzgeber grundsätzlich frei bei seiner Entscheidung, an welche tatsächlichen Verhältnisse er Rechtsfolgen anknüpft und wie er von Rechts wegen zu begünstigende Personengruppen definiert. Eine Grenze ist jedoch dann erreicht, wenn durch Bildung einer rechtlich begünstigten Gruppe andere Personen von der Begünstigung ausgeschlossen werden und sich für diese Ungleichbehandlung kein in angemessenem Verhältnis zu dem Grad der Ungleichbehandlung stehender Rechtfertigungsgrund finden lässt. Im Bereich der gewährenden Staatstätigkeit unterliegt die Abgrenzung der begünstigten Personenkreise zwar einer weitgehenden Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers. Aber auch hier muss die von ihm getroffene Regelung durch hinreichend gewichtige Gründe gerechtfertigt sein (s. BVerfG, Beschlüsse vom 10. November 1998 - 1 BvL 50/92 - BVerfGE 99, 165 und vom 24. August 2005 - 1 BvR 309/03 - BVerfGK 6, 136).
Nach diesem Maßstab ist die Förderungsvoraussetzung ‚Mindeststundenzahl’ nicht zu beanstanden. Die Leistungen nach dem AFBG sind als soziale Förderleistungen nicht darauf gerichtet, das Grundrecht auf die Sicherung eines menschenwürdigen Existenzminimums (BVerfG, Urteil vom 9. Februar 2010 - 1 BvL 1/09 u.a. - BVerfGE 125, 175) zu verwirklichen. Sie sollen auch nicht eine Erstausbildung unterstützen, sondern eine berufliche Fortbildung ermöglichen. Dem Gesetzgeber ist im Rahmen dieser gewährenden Staatstätigkeit bei sozialen Förderleistungen ein besonders weiter Gestaltungsspielraum einzuräumen, ob und unter welchen Voraussetzungen er Fortbildungsmaßnahmen fördert. In einer Berufswelt, in der Fortbildung und Qualifizierung immer wichtiger werden, rechnet die Unterstützung jeglicher beruflicher Fortbildung nicht zum sozialstaatlich zu gewährleistenden Minimum; sie steht zumindest gleichrangig in der Verantwortung des Einzelnen (ggf. auch der Arbeitgeber). Bei der Festlegung einer Mindeststundenzahl handelt es sich nicht um ein Differenzierungsmerkmal, das direkt oder mittelbar an die Person des Fortbildungswilligen anknüpft und den berechtigten Personenkreis nach personenbezogenen Merkmalen abgrenzt; bestimmt werden die sachlichen Voraussetzungen der Förderungsfähigkeit einer bestimmten Fortbildungsmaßnahme.
Diese Unterscheidung wird sachlich durch das Anliegen des Gesetzgebers gerechtfertigt, die nur begrenzt zur Verfügung stehenden öffentlichen Mittel auf solche Fortbildungsmaßnahmen zu konzentrieren, die wegen des Umfangs (und der hierdurch indizierten Kosten) typischerweise nicht aus eigenen Kräften und Mitteln bestritten werden können (BTDrucks 13/3698 S. 15) und daher eine Unterstützung angezeigt erscheinen lassen. Weil der über den Preis bestimmte Aufwand sehr variabel gestaltet werden kann, durfte der Gesetzgeber auch an die Gesamtstundenzahl anknüpfen. Dieses Kriterium berücksichtigt zudem den zeitlichen Aufwand, der einem Fortbildungswilligen für die Durchführung einer Maßnahme entsteht. Soweit durch die Festlegung einer bestimmten, nummerisch klar definierten Mindeststundenzahl im Verhältnis zu Maßnahmen, die diese Unterrichtsstundenzahl nur knapp unterschreiten, ‚Härten’ auftreten mögen, ist dies notwendig mit jeder klaren Grenzziehung verbunden und führt nicht zu einem Verstoß gegen den Gleichheitssatz.
Die jedenfalls vertretbare Entscheidung des Gesetzgebers, nur auch durch den Umfang ‚qualifizierte’ Fortbildungsmaßnahmen zu fördern, schließt weiterhin einen Gleichheitsverstoß dadurch aus, dass eigenfinanzierte Fortbildungsmaßnahmen, mögen sie auch für eine nachfolgende Fortbildungsmaßnahme von Nutzen sein, für die dann eine Förderung angestrebt wird, nur dann für die Umfangsberechnung berücksichtigt werden, wenn es sich bei ihnen um einen selbstständigen Maßnahmeabschnitt einer Gesamtfortbildungsmaßnahme handelt. Der Einwand des Klägers, er habe durch die Selbstfinanzierung des Fachberaterkurses ‚den Steuerzahler entlastet’, setzt eine ‚an sich’ gegebene Verfassungspflicht des Gesetzgebers voraus, Fortbildungsmaßnahmen unabhängig von Umfang und Gestaltung zu fördern; eine derartige Pflicht lässt sich dem Grundgesetz indes nicht entnehmen. Auf einem nicht zutreffenden Verständnis des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers bei der gewährenden Staatstätigkeit in Bezug auf die sachlichen Fördervoraussetzungen gründet auch der Hinweis auf die Gesetzesbegründung (BTDrucks 13/3698 S. 15), nach der die Untergrenze für die Mindeststunden kein Qualitätskriterium bilde und durch sie Fortbildungszielen, die eine geringere als die gesetzlich geforderte Vorbereitungszeit erforderten, der Charakter einer Aufstiegsfortbildung nicht abgesprochen werde. Dieser Einwand des Klägers verkennt, dass der Gesetzgeber von Verfassungs wegen nicht gehalten ist, jegliche berufliche Fortbildung zu fördern und dadurch die Fortbildungswilligen selbst (ggf. auch ihre Arbeitgeber) aus der Verantwortung zu entlassen.
Aus den vorbezeichneten Gründen wird auch nicht unter Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG (mittelbar) in die Berufsausübungsfreiheit der Anbieter von Fortbildungsmaßnahmen eingegriffen.“
18
2. Der vom Kläger durchgeführte Grundlagenlehrgang „Fachberater für Finanzdienstleistungen“ ist auch nicht als erster Teil einer aus mehreren selbstständigen Abschnitten (Maßnahmeabschnitten) bestehenden Fortbildungsmaßnahme förderungsfähig, weil dann die Gesamtmaßnahme nicht die von § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AFBG geforderte Unterrichtsdichte aufweist.
19
2.1 In seinem Urteil vom heutigen Tage in dem Verfahren BVerwG 5 C 5.10 hat der Senat zu der Verfassungskonformität der Bindung der Förderung an eine bestimmte Unterrichtsdichte und zur Berechnung der Unterrichtsdichte Folgendes ausgeführt:
„2.2.1 § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AFBG ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, soweit hierdurch Fortbildungsmaßnahmen mit einer geringeren Ausbildungsdichte nicht förderungsfähig sind. Der Gestaltungsspielraum, der dem Gesetzgeber bei der Bestimmung der Voraussetzungen einer förderungsfähigen Fortbildungsmaßnahme zuzubilligen ist (s.o. 1.2), ist nicht überschritten. Das Ziel des Gesetzgebers, im Interesse des Fortbildungserfolgs nur solche Fortbildungsmaßnahmen zu fördern, bei denen durch eine Mindestunterrichtsdichte der Lernerfolg durch eine stetige und kontinuierliche Befassung mit dem Unterrichtsstoff gewährleistet ist, bildet ein jedenfalls sachgerechtes Unterscheidungsmerkmal für die Anerkennung der Förderungsfähigkeit. Dies gilt namentlich bei Maßnahmen in Teilzeitform, bei denen die Teilnehmerinnen und Teilnehmer oftmals im Berufsleben stehen und sich ohnehin nicht in vollem Maße auf die Fortbildung konzentrieren können. Die Anknüpfung an eine bestimmte Unterrichtsdichte ergänzt insoweit die ihrerseits verfassungsgemäße Regelung (s.o. 1.2), dass die nur begrenzt zur Verfügung stehenden öffentlichen Mittel auf die Förderung solcher Maßnahmen konzentriert werden sollen, die einen Fortbildungswilligen finanziell und zeitlich in höherem Maße beanspruchen.
2.2.2 Die vom Senat in seinem Urteil vom 11. Dezember 2008 (BVerwG 5 C 17.08 - BVerwGE 132, 339 ) noch offengelassene Frage, welche Bedeutung unterrichtsfreien Zeiten für die Berechnung der Unterrichtsdichte zukommt, ist dahin zu beantworten, dass diese Zwischenzeiten nicht außer Betracht bleiben dürfen.
a) Entgegen der Auffassung des Klägers spricht bereits der Wortlaut des § 2 Abs. 3 Satz 3 AFBG für die Anwendung der Bruttomethode bei der Berechnung der Unterrichtsdichte (s.a. OVG Lüneburg, Beschluss vom 19. Januar 2010 - 4 LC 232/08 - DVBl 2010, 667 m.w.N.). Nach dieser Regelung ist bei Maßnahmen, die aus mehreren Maßnahmeabschnitten bestehen, die nach der Prüfungsordnung oder den Lehrgangsempfehlungen vorgesehene Gesamtdauer aller Maßnahmeteile maßgebend. Der Begriff der Gesamtdauer nimmt zumindest für die 48-Monats-Höchstgrenze des § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. b AFBG den gesamten Zeitraum von Beginn der Maßnahme bis zu deren Abschluss in den Blick. Dies umschließt notwendig auch die zwischen den einzelnen Fortbildungsabschnitten gelegenen unterrichtsfreien Zeiten. Die Regelung stellt auch nicht auf die Gesamtdauer aller Maßnahme‚abschnitte’ ab, die in § 2 Abs. 1 Satz 2 AFBG als die in sich selbstständigen Abschnitte einer Maßnahme definiert sind. Maßgebend ist vielmehr die Gesamtdauer aller Maßnahme‚teile’; dies umschließt neben den Maßnahmeabschnitten auch die jeweiligen Prüfungszeiten, in denen regelmäßig der vorbereitende Unterricht bereits abgeschlossen ist, aber auch sonstige Zeiten, in denen im Rahmen einer Gesamtmaßnahme kein Unterricht stattfindet.
b) § 2 Abs. 3 Satz 4 AFBG bestätigt diese Auslegung, wenn angeordnet wird, dass u.a. ‚unterrichtsfreie Ferienzeiten’ gemäß § 11 Abs. 4 AFBG außer Betracht bleiben. Die Hervorhebung dieser Ferienzeiten bekräftigt, dass andere Zeiten, in denen tatsächlich kein Unterricht stattfindet - ohne dass eine Maßnahme nach § 7 Abs. 4 AFBG als unterbrochen gilt - zu berücksichtigen sind. Dass § 11 Abs. 4 AFBG Ferienzeiten nur bei Maßnahmen in Vollzeitform regelt, steht Rückschlüssen auf die nach § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AFBG maßgebliche Maßnahmedauer nicht entgegen. Der Gesetzgeber hat vielmehr für die Maßnahmen in Teilzeitform kein Bedürfnis gesehen, unterrichtsfreie Zeiten ausdrücklich von der Berücksichtigung auszunehmen; für die Maßnahmen in Teilzeitform lässt die auf Achtmonatszeiträume bezogene Mindestfortbildungsdichte Raum für Ferienzeiten, Phasen geringerer Unterrichtsintensität (z.B. rund um gesetzliche Feiertage) oder sonstige Zeiten, in denen kein Unterricht stattfindet.
Keine andere Beurteilung rechtfertigt, dass eine Maßnahme, welche die Höchstfrist nach § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. b AFBG ausschöpft und sich auf die Mindeststundenzahl nach § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a AFBG beschränkt, die geforderte Unterrichtsdichte - jedenfalls bei gleichmäßiger Verteilung der Unterrichtsstunden - nicht erreichen kann. Daraus folgt allein, dass Maßnahmen, die die Mindeststundenzahl nur knapp überschreiten, nicht die Höchstdauer ausschöpfen können, sondern in einem kürzeren Zeitraum beendet sein müssen.
Die Notwendigkeit, unterrichtsfreie Zeiten zwischen zwei selbstständigen Maßnahmeabschnitten bei der Gesamtdauer der Maßnahme zu berücksichtigen, folgt bei systematischer Auslegung auch aus § 7 Abs. 4 Satz 2 und 3 AFBG. Nach diesen Regelungen gilt eine Maßnahme nicht nur dann als unterbrochen, wenn infolge von Krankheit oder Schwangerschaft die Teilnahme an der Maßnahme nicht möglich ist, sondern auch dann, wenn und solange die Fortsetzung einer Maßnahme durch von dem Teilnehmer oder der Teilnehmerin nicht zu vertretende Wartezeiten, die die Ferienzeiten nach § 11 Abs. 4 AFBG überschreiten, unterbrochen wird. Auch diese Regelung geht nach Wortlaut und systematischer Stellung für alle Maßnahmen (und nicht nur für einphasige Maßnahmen in Vollzeitform) von einer kontinuierlichen Maßnahmedurchführung aus, bei der es nicht zu längeren Phasen der Nichtteilnahme bzw. Nichtdurchführung kommt.
c) Allein die Bruttobetrachtung entspricht auch dem Zweck des Gesetzes, nur solche Fortbildungsmaßnahmen zu fördern, die durch den zeitlichen Umfang und die damit einhergehende Belastung einen bestimmten Mindestumfang überschreiten. Die zeitlichen Untergrenzen sollen auch bewirken, dass ‚förderungsfähige Maßnahmen in Teil- wie in Vollzeitform auch im Interesse des Teilnehmers zügig durchgeführt und sachlich nicht gerechtfertigte zeitliche Streckungen vermieden werden’ (BTDrucks 13/3698 S. 15). Von diesem Ziel ist der Gesetzgeber auch durch die Gesetzesänderung nicht abgerückt, durch die § 2 Abs. 3 Satz 1 AFBG seine hier anzuwendende Fassung erhalten hat.
d) Die Entstehungsgeschichte bekräftigt das gefundene Ergebnis. In der Erstfassung des Gesetzes (Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetz vom 23. April 1996, BGBl I S. 623) enthielt § 2 Abs. 3 AFBG keine dem hier anzuwendenden Satz 3 entsprechende Regelung. Für die in Satz 1 getroffenen Bestimmungen zur zeitlichen Struktur der förderungsfähigen Maßnahmen führt die Begründung des Gesetzentwurfs (BTDrucks 13/3698 S. 15) aus, dass sie bezogen sind ‚auf die Gesamtdauer der Maßnahme und nicht auf die einzelnen Maßnahmeabschnitte’. Bei der Einfügung der Sätze 3 und 4 in der hier anzuwendenden Fassung durch Art. 1 Nr. 1 lit. c) cc) des Gesetzes zur Änderung des Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetzes (vom 20. Dezember 2001, BGBl I S. 4029) hat sich an diesem Bezug nichts geändert. Es sollte insbesondere ‚vermieden werden, dass bildungspolitisch erwünschte Verkürzungen der Fortbildung z.B. infolge Anrechnung früherer Aus- oder Fortbildungszeiten (z.B. Ausbildereignungsprüfung) nicht zu einem Verlust des Förderanspruchs wegen Nichterreichens der Mindeststundenzahl führen’ (BTDrucks 14/7094 S. 15). Es fehlt jeder Anhalt, dass damit auch eine Umstellung auf das Nettoprinzip verbunden sein könnte. Die Einfügung der Unterbrechungsregelung bei Wartezeiten (§ 7 Abs. 4 Satz 2 AFBG) ist damit begründet worden, es solle sichergestellt werden, dass ‚unverschuldete Wartezeiten bei der Berechnung des Zeitraums, innerhalb dessen die Maßnahme abgeschlossen werden muss, ausgeklammert werden’, damit die Einhaltung der maximalen Maßnahmedauer nach § 2 Abs. 3 AFBG nicht verhindert wird. Diese Begründung stellt zumindest für § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b, Nr. 2 Buchst. b AFBG eindeutig auf das Bruttoprinzip ab. Der Übergang zum Nettoprinzip bei der Unterrichtsdichte bedürfte dann einer besonderen Begründung, an der es fehlt.
e) Der Gesetzgeber ist bei der Neufassung des § 2 Abs. 3 AFBG zum 1. Juli 2009 (Art. 1 Nr. 1, Art. 3 Satz 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetzes vom 18. Juni 2009, BGBl I S. 1314) ebenfalls davon ausgegangen, dass das Bruttoprinzip bereits bei der hier anzuwendenden Gesetzeslage heranzuziehen war. In der Begründung des Gesetzentwurfs (BTDrucks 16/10996 S. 22) ist hierzu ausgeführt:
‚Bei den Sätzen 7 bis 9 handelt es sich um eine Klarstellung des gesetzgeberischen Willens. Diese Klarstellung ist erforderlich geworden, weil in der Vergangenheit vermehrt Gerichte bei der Ermittlung der Fortbildungsdichte fälschlicherweise auf die sogenannte Nettobetrachtung abgestellt haben. Danach sind auch längere Unterbrechungszeiten zwischen zwei Maßnahmeabschnitten von z.B. mehr als zwei Jahren bei der Berechnung der Maßnahmedauer unberücksichtigt geblieben und wurden als förderunschädlich eingestuft. Wie sich aber bereits aus dem Wortlaut des geltenden § 2 Abs. 3 ergibt, ist auf die Gesamtdauer der Maßnahme und eben nicht nur auf die Dauer der einzelnen Maßnahmeabschnitte abzustellen. Gesetzesintention ist das möglichst zielstrebige und zügige Erreichen des Fortbildungszieles auch mit Blick auf eine sparsame Mittelverwendung. Dem wird nur die sogenannte Bruttobetrachtung gerecht, die bei der Ermittlung des maximalen Zeitrahmens und der Fortbildungsdichte sowohl die Maßnahmeabschnitte als auch die dazwischen liegenden unterrichtsfreien Zeiten umfasst. Sowohl das abstrakte Lehrgangskonzept des Bildungsträgers als auch der vom Teilnehmer oder von der Teilnehmerin individuell gewählte Lehrgangsablauf müssen die Vorgaben des § 2 Abs. 3 erfüllen. Dies soll nunmehr im Gesetz unmissverständlich klargestellt werden.’
Die Wertung des Gesetzgebers, ob eine Norm konstitutiven oder deklaratorischen Charakter hat, bindet zwar als solche die Gerichte nicht (BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2010 - 1 BvL 11/06 u.a. - juris Rn. 73; BVerwG, Beschluss vom 19. August 2010 - BVerwG 2 C 34.09 - ZTR 2011, 59). Die Begründung eines Gesetzesentwurfs, die das bereits anderweitig ermittelte Ergebnis klar bestätigt, kann aber im Rahmen der allgemeinen Auslegungsmethoden ergänzend herangezogen werden.
f) Die Frage, ob für die Bemessung der Unterrichtsdichte hier die Brutto- oder die Nettobetrachtung zu Grunde zu legen ist, ist im vorliegenden Verfahren auch nicht deswegen unerheblich, weil nach § 2 Abs. 3 Satz 3 AFBG stets die nach der Prüfungsordnung oder den Lehrgangsempfehlungen vorgesehene Gesamtdauer aller Maßnahmeteile maßgebend ist. Legt - wie hier - die heranzuziehende Prüfungsordnung die vorgesehene Gesamtdauer aller Maßnahmen nicht verbindlich fest, so ist die in den Lehrgangsempfehlungen vorgesehene Gesamtdauer aller Maßnahmeteile maßgebend. Auf eine Lehrgangsempfehlung kann auf der Grundlage der heranzuziehenden Bruttomethode indes nur dann abgestellt werden, wenn sie auch klare Empfehlungen zu etwaigen Wartezeiten oder sonstigen unterrichtsfreien Zeiten gibt und sie auch Grundlage der Fortbildungsplanung der Teilnehmerinnen und Teilnehmer ist. Der Begriff der Empfehlung trägt allein dem Umstand Rechnung, dass ein Fortbildungsträger zur für Dritte verbindlichen, normativ wirkenden Regelung der vorgesehenen Gesamtdauer nicht berechtigt ist und von ihm getroffene Festlegungen damit einen anderen rechtlichen Bindungsgrad als Regelungen einer Prüfungsordnung haben.
Eine für § 2 Abs. 3 Satz 3 AFBG beachtliche Lehrgangsempfehlung, die Grundlage der Berechnung der Unterrichtsdichte werden kann, liegt aber nur und erst dann vor, wenn sie im Wesentlichen ebenso verbindlich ist wie die Regelung in einer Prüfungsordnung und sie auch von dem Fortbildungsträger selbst beachtet wird. Dies ist nicht der Fall, wenn ein Fortbildungsträger von der eigenen Lehrgangsempfehlung abweichende Fortbildungsvereinbarungen schließt oder zulässt. Dies folgt regelmäßig schon daraus, dass die im Fortbildungsplan angegebene und von dem Fortbildungsträger bescheinigte tatsächliche Fortbildungsgestaltung in Bezug auf die Gesamtdauer (einschließlich unterrichtsfreier Zeiten) von der Lehrgangsempfehlung abweicht; anderes gilt, wenn der Fortbildungsplan hierfür besondere Gründe kennzeichnet, die nach Art und Gewicht jenen des § 7 Abs. 4 AFBG entsprechen.
2.2.3 Die von § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AFBG geforderte Unterrichtsdichte, nach der ‚innerhalb von acht Monaten an mindestens 150 Unterrichtsstunden Lehrveranstaltungen stattfinden’, ist bei Fortbildungsmaßnahmen, deren Gesamtdauer acht Monate übersteigt, bezogen auf alle Achtmonatsabschnitte zu ermitteln, die in dem Zeitraum zwischen dem Unterrichtsbeginn im ersten Maßnahmeabschnitt und dem Ablauf des Monats, in dem im letzten Maßnahmeabschnitt planmäßig der letzte Unterricht abgehalten wird, gebildet werden können.
In der Verwaltungspraxis wird allerdings oftmals bereits eine Betrachtung zur zutreffenden Beurteilung der Unterrichtsdichte führen, die von einer gleichmäßigen Verteilung aller Unterrichtsstunden auf die Gesamtdauer der Maßnahme ausgeht und für die Bestimmung der Unterrichtsdichte die Gesamtzahl der berücksichtigungsfähigen Unterrichtsstunden durch die Zahl der Monate, die die Maßnahme dauert, teilt und den Quotienten mit dem Faktor acht multipliziert (Durchschnittsbetrachtung). Diese Berechnungsweise entspricht indes nicht in vollem Umfang den Vorgaben des § 2 Abs. 3 Satz 3 AFBG und kann namentlich dann zu unzutreffenden Ergebnissen führen, wenn zwischen zwei Maßnahmeabschnitten längere Zeiten ohne Unterricht liegen oder sie zu dem Ergebnis kommt, dass die geforderte Unterrichtsdichte nur geringfügig überschritten wird. Denn der Gesetzgeber hat gerade nicht eine Durchschnittsbetrachtung vorgesehen (wonach in der Regel monatlich 18,75 Unterrichtsstunden stattfinden). Er hat vielmehr die erforderliche Unterrichtsstundenzahl auf einen Zeitabschnitt von acht Monaten bezogen.
Die zeitabschnittsweise Betrachtung, die hiernach in Grenz- oder Zweifelsfällen erforderlich ist, muss jeden einzelnen Zeitraum von acht Monaten, der in dem durch die Gesamtdauer der Maßnahme gezogenen Rahmen gebildet werden kann, in den Blick nehmen. Der erste zu berücksichtigende Achtmonatsabschnitt beginnt hiernach in dem Monat, in dem der Unterricht tatsächlich aufgenommen wird, der nächste Achtmonatsabschnitt beginnt dann in dem folgenden Monat, und der letzte Achtmonatsabschnitt endet in dem Monat, in dem planmäßig der letzte Unterricht abgehalten wird. Die Gesamtdauer der Maßnahme bestimmt mithin die Zahl der Achtmonatsabschnitte, die für die Betrachtung nach § 2 Abs. 3 Satz 3 AFBG zu bilden sind. Soweit keine Anhaltspunkte dafür bestehen oder geltend gemacht werden, dass auch während der einzelnen Maßnahmeabschnitte, in denen tatsächlich Unterricht stattfindet, die für den einzelnen Maßnahmeabschnitt vorgesehene Unterrichtsstundenzahl zeitlich ungleich verteilt ist, kann für die Berechnung davon ausgegangen werden, dass auf jeden Monat die dem Durchschnitt entsprechende Unterrichtsstundenzahl entfällt.
§ 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AFBG verlangt die festgesetzte Unterrichtsdichte nur ‚in der Regel’. Dies lässt Raum für Ausnahmen. Eine Förderung ist nicht schon ausgeschlossen, wenn in einzelnen Achtmonatsabschnitten die erforderliche Unterrichtsdichte nicht erreicht wird. Mit dem Regelerfordernis fordert das Gesetz aber mehr als eine nur ‚überwiegend’ ausreichende Unterrichtsdichte. Weil das Regelerfordernis die sachlich erwünschte Stetigkeit und Kontinuität der Durchführung der Fortbildungsmaßnahme sichern soll, ist die festgeschriebene Unterrichtsdichte jedenfalls dann nicht mehr ‚in der Regel’ erreicht, wenn sie in mehr als 20 v.H. aller für die Maßnahme zu bildenden Achtmonatsabschnitte unterschritten wird.“
20
2.2 Nach diesen Grundsätzen, die auch in dem vorliegenden Verfahren zu Grunde zu legen sind, hat der Kläger keinen Anspruch auf die begehrte Förderung des Grundlagenlehrgangs.
21
Die Fortbildungsmaßnahme, die mit dem Beginn des Unterrichts im Grundlagenlehrgang „Fachberater für Finanzdienstleistungen“ im Juni 2005 begonnen hatte und nach der vorgelegten, von dem Fortbildungsträger ausgestellten Schulungsbescheinigung mit dem letzten Unterricht im Vertiefungslehrgang im September 2008 abschlossen werden sollte, erreichte nicht die im Regelfall erforderliche Unterrichtsdichte im Sinne von § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a AFBG. Infolge der längeren unterrichtsfreien Zeit nach dem Abschluss des Fachberaterlehrgangs (vorgesehener Zeitpunkt: Februar 2006) und dem Beginn des Vertiefungslehrgangs (November 2007), die bereits nach dem bei Antragstellung bescheinigten Fortbildungsablauf vorgesehen waren, wird die vorgeschriebene Unterrichtsdichte in deutlich mehr als 20 v.H. der Achtmonatsabschnitte unterschritten. Gründe nach § 7 Abs. 4 AFBG, die eine Unterbrechung der Ausbildung hätten rechtfertigen können, sind weder ersichtlich noch vorgetragen; dass der Beklagte eine Förderung abgelehnt hat, ist für diese von Anbeginn geplante Unterbrechung ebenso wenig ursächlich wie der Umstand, dass der Kläger die Fachberaterprüfung erst im zweiten Anlauf bestanden hat.
22
3. Die von der Revision erhobenen Verfahrensrügen greifen nicht durch. Sie richten sich gegen die Bewertung des Berufungsgerichts, für die Fortbildungsmaßnahme des Klägers sei das Vorqualifikationserfordernis nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AFBG nicht erfüllt und dem Kläger fehle es an der nach § 9 AFBG erforderlichen Fortbildungseignung. Diese Fragen sind nach den vorstehenden Ausführungen für die Zurückweisung der Revision nicht entscheidungserheblich. Nicht zu vertiefen ist daher, ob die Verfahrensrügen ordnungsgemäß erhoben und begründet worden sind.
23
4. Besteht bereits aus den oben (1. und 2.) dargelegten Gründen kein Förderungsanspruch, bedürfen die weiteren Rechtsfragen, die für einen Förderungsanspruch erheblich sein können, keiner Entscheidung. Insbesondere kann offenbleiben, ob - woran der Senat erhebliche Zweifel hat - die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs zu § 9 AFBG trägt, dass die erforderliche Fortbildungseignung für eine tatsächlich aufgenommene Fortbildung nachträglich allein deswegen entfalle, weil die (Gesamt-)Maßnahme nicht (plangemäß) zu Ende geführt worden ist.
24
5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Gerichtskostenfreiheit folgt aus §188 Satz 2 Halbs. 1 VwGO.