BVerwG 5 P 10.22, Beschluss vom 11. April 2024 | Bundesverwaltungsgericht

1 Die Verfahrensbeteiligten streiten um die Frage, ob die Amtszeit des bei einer militärischen Dienststelle gebildeten Personalrats mit dem Ausscheiden des einzigen zivilen Beschäftigten aus dem Personalrat und der Dienststelle endet.

2 In der Dienststelle, deren Leiter der Beteiligte ist, wurde auf der Grundlage von § 60 Abs. 2 SBG ein Personalrat, der Antragsteller, gewählt. Er bestand aus drei Soldaten und dem einzigen Zivilbeschäftigten (Beamten) der Dienststelle. Dieser schied durch Versetzung am 9. Dezember 2019 sowohl aus dem Personalrat als auch aus der Dienststelle aus. Zum 1. April 2020 wurde die Stelle nachbesetzt, was sich Mitte März 2020 abgezeichnet hatte.

3 Der Beteiligte ging nach dem Ausscheiden des Zivilbeschäftigten davon aus, dass der bisherige Personalrat nicht mehr weiter im Amt sei, weil ein nur aus Soldaten bestehender Personalrat grundsätzlich nicht vorgesehen sei. Mit der Nachbesetzung zum 1. April 2020 würden alle Angehörigen der Dienststelle im Wege der Zuteilung vom Personalrat der Luftwaffenunterstützungsgruppe ... vertreten, bis in der Dienststelle ein neuer Personalrat gewählt sei.

4 Der Antragsteller hat deswegen das vorliegende personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet, das er auch nach der - vom Beteiligten angefochtenen - Wahl eines ausschließlich aus Soldaten bestehenden Personalrats am 11. November 2020 (vgl. das Parallelverfahren BVerwG 5 P 9.22 ) fortsetzt. Sein Antrag auf Feststellung, dass, sofern keine Änderung der Organisationsstruktur erfolge, seine laufende Amtszeit nicht mit dem Ausscheiden des einzigen zivilen Vertreters ende, sondern er bis zum Ende der jeweiligen regelmäßigen Amtszeit weiterhin im Amt bleibe, hat vor dem Verwaltungsgericht und dem Oberverwaltungsgericht keinen Erfolg gehabt. Zur Begründung hat das Oberverwaltungsgericht insbesondere ausgeführt, ohne Änderung der Organisationsstruktur ende mit dem Ausscheiden des einzigen dem Antragsteller angehörenden (Zivil-)Beschäftigten aus der Dienststelle und damit auch aus dem Personalrat die laufende Amtszeit des Antragstellers. Gemäß § 60 Abs. 2 SBG sei eine Dienststelle, in der wie beim Beteiligten nach § 60 Abs. 1 Satz 1 SBG grundsätzlich eine Personalvertretung zu wählen sei, nur personalratsfähig, wenn dort mindestens fünf wahlberechtigte Regelbeschäftigte vorhanden seien, zu denen mindestens ein wahlberechtigter (Zivil-)Beschäftigter gehören müsse. Das folge aus Wortlaut, Systematik, Gesetzesbegründung und Sinn und Zweck des § 60 Abs. 2 Satz 1 SBG. Komme es in einer militärischen Dienststelle nicht zur Bildung einer Personalvertretung für die (Zivil-)Beschäftigten, so scheide das Personalratsmodell für die Dienststelle überhaupt aus; eine Personalvertretung allein für die Soldaten sehe das Gesetz nicht vor. Ausgeschlossen sei daher die Errichtung einer Personalvertretung in einer militärischen Dienststelle, der ausschließlich Soldaten angehörten. Daran habe sich mit dem Gesetz zur Änderung soldatenbeteiligungs- und personalvertretungsrechtlicher Vorschriften vom 29. August 2016, welches erstmals die Möglichkeit eröffne, bei der Ermittlung der Mindestanzahl der wahlberechtigten Regelbeschäftigten zusätzlich auch die Soldaten zu berücksichtigen, nichts geändert.

5 Dagegen wendet sich der Antragsteller mit seiner Rechtsbeschwerde und trägt insbesondere vor, nach dem neu eingefügten § 60 Abs. 2 SBG könne auch in Dienststellen, in denen in der Regel keine fünf Zivilbeschäftigten vorhanden seien, eine eigene Personalvertretung gebildet werden. Eine weitere Voraussetzung enthalte das Gesetz nicht. Insbesondere sei keine Regelung vorhanden, wonach dem gewählten Personalrat mindestens ein Mitglied angehören müsse, das von wahlberechtigten (Zivil-)Beschäftigten im Sinne des Bundespersonalvertretungsgesetzes gewählt worden sei. Der Akzessorietätsgrundsatz sei mit der Einführung des § 60 Abs. 2 SBG aufgegeben worden, sodass eine Personalvertretung ohne einen zivilen Vertreter möglich sei. Ansonsten könne ein bestehender Personalrat jederzeit durch den Rücktritt der zivilen Mitglieder unmittelbar sein Mandat verlieren. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts widerspreche außerdem den Grundsätzen der freien Wahl und schränke das Wahlrecht der Beschäftigten ohne rechtliche Grundlage unzulässig ein.

6 Die Beteiligten verteidigen die angegriffene Entscheidung.

7 Das Rubrum war hinsichtlich der Bezeichnung des Beteiligten als offenbar unrichtig von Amts wegen zu berichtigen (§ 59 Satz 1 SBG, § 108 Abs. 2 BPersVG, § 92 Abs. 2 Satz 1, § 72 Abs. 5 ArbGG, § 555 Abs. 1, § 319 Abs. 1 ZPO). Der "Dienstälteste Deutsche Offizier" ist nach der Terminologie der Bundeswehr (vgl. Nr. 230 Zentralrichtlinie A2-500/0-0-1) als dienstgradhöchster Offizier der truppendienstliche Führer der in multinationalen Verbänden eingesetzten deutschen Soldaten (hier der Deutsche Anteil bei dem Combined Air Operations Centre Uedem). Damit ist für den Deutschen Anteil regelmäßig auch die Bezeichnung einer Dienststelle verbunden, deren Leiter der Dienstälteste Deutsche Offizier ist. Dementsprechend war auch die Bezeichnung des Antragstellers zu ändern.

8 Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist nicht begründet. Der angefochtene Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 59 Satz 1 SBG, § 108 Abs. 2 BPersVG i. V. m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass die Amtszeit eines Personalrats, der in einer Dienststelle im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 des Soldatinnen- und Soldatenbeteiligungsgesetzes - SBG - vom 29. August 2016 (BGBl. I S. 2065), zuletzt geändert durch Art. 31 des Gesetzes vom 20. August 2021 (BGBl. I S. 3932) gebildet ist, mit deren Personalratsfähigkeit endet, wenn der einzige Vertreter der Zivilbeschäftigten, der zugleich der einzige Zivilbeschäftigte in der Dienststelle ist, aus dem Personalrat und der Dienststelle ausscheidet. Das folgt aus § 60 Abs. 2 Satz 1 und § 61 SBG.

9 Gemäß § 59 Satz 1 SBG gilt das Bundespersonalvertretungsgesetz für Soldatinnen und Soldaten nach Maßgabe der §§ 60 bis 62 SBG. Gemäß § 60 Abs. 2 Satz 1 SBG wählen in Dienststellen und Einrichtungen nach Absatz 1 Beschäftigte im Sinne des § 4 BPersVG und Soldatinnen und Soldaten abweichend von § 13 Abs. 2 BPersVG eine Personalvertretung, sofern die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 BPersVG bei zusätzlicher Berücksichtigung der Soldatinnen und Soldaten erfüllt sind. Anderenfalls erfolgt gemäß § 60 Abs. 2 Satz 2 SBG eine Zuteilung zu einer benachbarten Dienststelle nach § 13 Abs. 2 BPersVG. Eine Zuteilung erfolgt gemäß § 60 Abs. 2 Satz 3 SBG auch, wenn eine Dienststelle die Voraussetzungen für die Wahl einer eigenen Personalvertretung nach dieser Vorschrift erfüllt, eine Personalvertretung jedoch nicht gebildet wird. Gemäß § 61 SBG wählen die Soldatinnen und Soldaten in Dienststellen und Einrichtungen der Bundeswehr, in denen für die Beschäftigten im Sinne des § 4 BPersVG auch im Falle einer Zuteilung zu einer benachbarten Dienststelle nach § 13 Abs. 2 BPersVG ein Personalrat nicht gebildet ist, Vertrauenspersonen nach § 4 SBG.

10 Das Oberverwaltungsgericht hat den abstrakten Feststellungsantrag zutreffend als zulässig angesehen und, da dieser Antrag gegenwarts- und zukunftsgerichtet ist, bei seiner materiell-rechtlichen Prüfung das aktuelle Recht herangezogen (BVerwG, Beschluss vom 3. Mai 2022 - 5 P 1.22 - BVerwGE 175, 285 Rn. 30).

11 Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist nicht streitig, dass es sich bei der Dienststelle des Beteiligten um eine andere Dienststelle oder Einrichtung als eine solche im Sinne des § 4 Abs. 1 SBG handelt, sodass die dort eingesetzten Soldaten gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 SBG Personalvertretungen anstelle von Vertrauenspersonen wählen, wenn die Voraussetzungen des § 60 Abs. 2 SBG erfüllt sind. Der Antragsteller will allein geklärt wissen, ob ein dort gebildeter Personalrat auch nach dem Ausscheiden des einzigen Zivilbeschäftigten aus dem Personalrat und der Dienststelle weiterhin im Amt ist. Dies ist zu verneinen. Die Amtszeit eines gewählten Personalrats endet mit der Personalratsfähigkeit der Dienststelle (1.), die eine Dienststelle im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 SBG verliert, wenn der einzige Vertreter der Zivilbeschäftigten und einzige Zivilbeschäftigte der Dienststelle aus dem Personalrat und aus der Dienststelle ausscheidet (2.).

12 1. In Rechtsprechung und Literatur ist anerkannt, dass die Amtszeit eines Personalrats endet, wenn die Dienststelle ihre Personalratsfähigkeit verliert, weil sie aufgelöst wird, ihre Selbständigkeit verliert oder die Größe der Dienststelle während der Amtszeit eines Personalrats dauerhaft unter die in § 13 Abs. 1 BPersVG vorgegebene Mindestzahl fällt und sie deshalb gemäß § 13 Abs. 2 BPersVG personalvertretungsrechtlich einer benachbarten Dienststelle zugeteilt wird (BVerwG, Beschluss vom 18. Januar 1990 - 6 P 8.88 - Buchholz 251.0 § 9 BaWüPersVG Nr. 5 S. 5 f. m. w. N.; Noll, in: Altvater/​Baden/​Baunack/​Berg/​Dierßen/​Herget/​Kröll/​Lenders/​Noll, BPersVG, 11. Aufl. 2023, § 13 Rn. 3; Dörner, in: Richardi/​Dörner/​Weber/​Annuß, Personalvertretungsrecht, 6. Aufl. 2024, § 13 Rn. 14; Gronimus, Bundespersonalvertretungsrecht, 9. Aufl. 2022, § 13 BPersVG Rn. 18; Ilbertz, in: Ilbertz/​Widmaier, BPersVG, 15. Aufl. 2023, § 13 Rn. 11). Das gilt auch für Dienststellen im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 SBG, für die § 60 Abs. 2 Satz 1 und 2 SBG auf § 13 Abs. 1 und 2 BPersVG verweist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Juli 2011 - 6 P 16.10 - BVerwGE 140, 134 Rn. 16 m. w. N.).

13 2. Eine Dienststelle im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 SBG verliert ihre Personalratsfähigkeit, wenn der einzige Vertreter der Zivilbeschäftigten und einzige Zivilbeschäftigte der Dienststelle aus dem Personalrat und aus der Dienststelle ausscheidet. Das folgt aus einer Zusammenschau von § 60 Abs. 2 Satz 1 SBG (a) und § 61 SBG (b).

14 a) Die Bildung einer Personalvertretung in einer Dienststelle im Sinne des § 60 Abs. 1 SBG setzt wie das Oberverwaltungsgericht zu Recht ausführt, nach § 60 Abs. 2 Satz 1 SBG voraus, dass dort mindestens fünf wahlberechtigte Regelbeschäftigte vorhanden sind, von denen mindestens einer ein (Zivil-)Beschäftigter im Sinne des § 4 BPersVG sein muss.

15 Dafür spricht bereits in deutlicher Weise der Wortlaut des § 60 Abs. 2 Satz 1 SBG, wonach Beschäftigte im Sinne des § 4 BPersVG und Soldatinnen und Soldaten in Dienststellen und Einrichtungen nach § 60 Abs. 1 SBG abweichend von § 13 Abs. 2 BPersVG eine Personalvertretung wählen, sofern die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 BPersVG bei zusätzlicher Berücksichtigung der Soldatinnen und Soldaten erfüllt sind. Mit dem Wort "zusätzlich" im Zusammenhang mit der Verweisung auf § 13 Abs. 1 BPersVG bringt der Gesetzgeber klar zum Ausdruck, dass die Soldatinnen und Soldaten zu den Zivilbeschäftigten hinzugerechnet werden, also mindestens ein Zivilbeschäftigter in der Dienststelle vorhanden sein muss.

16 Diese Auslegung wird durch die Systematik des § 60 Abs. 2 Satz 1 SBG bestätigt. Binnensystematisch spricht dafür, dass nach § 60 Abs. 2 Satz 1 SBG (Zivil-)Beschäftigte und Soldatinnen und Soldaten eine Personalvertretung wählen, das Gesetz also von der Wahl einer gemeinsamen Vertretung ausgeht, was ebenfalls voraussetzt, dass mindestens ein Zivilbeschäftigter der Dienststelle angehört. Das folgt außerdem aus dem systematischen Zusammenhang mit § 60 Abs. 3 Satz 1 SBG, wonach die in den Absätzen 1 und 2 genannten Soldatinnen und Soldaten eine weitere Gruppe im Sinne des § 5 BPersVG bilden. Gemäß § 5 Satz 1 BPersVG bilden die Beamtinnen und Beamten sowie die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer je eine Gruppe. Es muss also mindestens eine solche Gruppe und damit mindestens ein Beschäftigter im Sinne des § 4 BPersVG in der Dienststelle vorhanden sein, zu der die Soldatinnen und Soldaten als "weitere" Gruppe hinzutreten.

17 Dieses Verständnis entspricht auch dem Sinn und Zweck des § 60 Abs. 2 Satz 1 SBG. Mit der Modifikation des § 13 Abs. 1 BPersVG (§ 12 Abs. 1 BPersVG a. F.) sollte die Bildung von Personalvertretungen in Dienststellen der Streitkräfte, die auch für Soldatinnen und Soldaten personalratsfähig sind, erleichtert und ausgeschlossen werden, dass in dem Fall, in dem weniger als fünf Beschäftigte tätig sind, die gesamte Dienststelle einschließlich der wahlberechtigten Soldatinnen und Soldaten einer anderen Dienststelle zum Zwecke der Bildung einer Personalvertretung zugeteilt wird. Damit sollte eine Korrektur der früheren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu der für die Personalratsfähigkeit erforderlichen Mindestzahl nach § 13 Abs. 1 BPersVG erfolgen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Januar 2003 - 6 P 7.02 - Buchholz 252 § 49 SBG Nr. 1 S. 3 ff.), aber erkennbar nicht der das Personalratsmodell des Soldatinnen- und Soldatenbeteiligungsgesetz bestimmende Akzessorietätsgrundsatz aufgegeben werden, nach dem die Errichtung einer Personalvertretung in einer militärischen Dienststelle oder Einrichtung ausgeschlossen ist, der ausschließlich Soldaten angehören (vgl. BT-Drs. 18/8298 S. 50).

18 Gegen das im Wege der Auslegung ermittelte Ergebnis spricht nicht, dass nach der Gesetzesbegründung eine Zuteilung von Dienststellen zukünftig dann entbehrlich werden soll, wenn diese grundsätzlich für Soldatinnen und Soldaten personalratsfähig und in der Regel eine Beschäftigte oder ein Beschäftigter dort tätig ist (BT-Drs. 18/8298 S. 50). Denn es ergibt sich, wie dargelegt, bereits deutlich aus dem Wortlaut des § 60 Abs. 2 Satz 1 SBG, dass eine Dienststelle im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 SBG nur dann personalratsfähig ist, wenn dort mindestens ein Zivilbeschäftigter tätig ist. Mit der Verweisung auf § 13 Abs. 1 BPersVG, der für die Personalratsfähigkeit einer Dienststelle "in der Regel" mindestens fünf Wahlberechtigte verlangt, wird nur die dort genannte Mindestzahl in Bezug genommen. Wie diese sich im Falle von militärischen Dienststellen und Einrichtungen zusammensetzt, ergibt sich dagegen allein aus § 60 Abs. 2 Satz 1 SBG, der wie dargelegt für deren Personalratsfähigkeit schon nach seinem Wortlaut erfordert, dass mindestens ein Zivilbeschäftigter in der Dienststelle vorhanden sein muss, zu dem die Soldatinnen und Soldaten bei der Berechnung der Mindestzahl hinzutreten ("zusätzlicher"). Etwaige anderslautende Absichten des Gesetzgebers, die allein in der Gesetzesbegründung Niederschlag gefunden haben und nicht in der Norm selbst zum Ausdruck kommen, sind unbeachtlich (vgl. auch BVerfG, Kammerbeschluss vom 16. August 2001 - 1 BvL 6/01 - NVwZ-RR 2002, 117 <118>).

19 b) Dass mindestens ein Zivilbeschäftigter in einer Dienststelle oder Einrichtung im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 SBG vorhanden sein muss, folgt außerdem aus § 61 SBG, dem sich zugleich entnehmen lässt, dass mindestens ein Vertreter der Zivilbeschäftigten auch dem Personalrat angehören muss. Danach wählen die Soldatinnen und Soldaten in Dienststellen und Einrichtungen der Bundeswehr, in denen für die Beschäftigten im Sinne des § 4 BPersVG auch im Falle einer Zuteilung zu einer benachbarten Dienststelle nach § 13 Abs. 2 BPersVG ein Personalrat nicht gebildet ist, Vertrauenspersonen nach § 4 SBG.

20 In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist für die nahezu gleichlautende Vorgängerregelung des § 50 des Soldatenbeteiligungsgesetzes - SBG 1997 - in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. April 1997 (BGBl. I S. 766) geklärt, dass das Personalratsmodell für eine militärische Dienststelle überhaupt ausscheidet, wenn es dort nicht zur Bildung einer Personalvertretung für die Zivilbeschäftigten kommt; eine Personalvertretung allein für die Soldaten sieht das Gesetz nicht vor. Ausgeschlossen ist daher nicht nur die Errichtung einer Personalvertretung in einer militärischen Dienststelle, der ausschließlich Soldaten angehören, sondern auch eine Personalvertretung, die ausschließlich aus Soldaten besteht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Januar 2003 - 6 P 7.02 - Buchholz 252 § 49 SBG Nr. 1 S. 4 ff. m. w. N.).

21 An der Geltung dieses strengen Akzessorietätsgrundsatzes und der diesem zugrunde liegenden Auslegung des § 51 SBG 1997, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I S. 4013) (§ 61 SBG) durch das Bundesverwaltungsgericht hat sich durch die Neuregelung in § 60 Abs. 2 Satz 1 SBG nichts geändert. Durch diese wird lediglich die Mindestzahl der Zivilbeschäftigten modifiziert, die in einer Dienststelle vorhanden sein müssen, damit überhaupt ein Personalrat gebildet werden kann, nicht aber die § 61 SBG zu entnehmende weitere Voraussetzung, dass in der Dienststelle eine Personalvertretung gebildet sein muss, die die Zivilbeschäftigten repräsentiert ("für"). Dies setzt zunächst für die hier in Rede stehende Fragestellung voraus, dass in der Dienststelle - wie sich auch aus § 60 Abs. 2 Satz 1 SBG ergibt - überhaupt Zivilbeschäftigte vorhanden sind, die ein dort gewählter Personalrat repräsentieren kann. Darüber hinaus folgt daraus aber auch, dass ein Vertreter der Zivilbeschäftigten in das Gremium gewählt sein muss, damit es die von § 61 SBG geforderte Repräsentationsfunktion erfüllt. Dabei lässt der Senat offen, ob - wie das Oberverwaltungsgericht in einem obiter dictum angenommen hat - die Vertretung der Zivilbeschäftigten im Personalrat auch durch einen gruppenfremden Vertreter der Soldaten möglich ist, also Personalvertretungen zulässig sind, denen nicht mindestens ein Zivilbeschäftigter angehört.

22 Das Akzessorietätsprinzip gilt, wie die Verwendung des Partizip Perfekts "nicht gebildet ist" zum Ausdruck bringt, nicht nur für die Wahl des Personalrats, sondern auch für die Zeit danach. Ist demzufolge in einer militärischen Dienststelle oder Einrichtung gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 SBG kein Zivilbeschäftigter vorhanden oder wird ein Vertreter der Zivilbeschäftigten nicht gewählt, ist die Wahl unwirksam und es kommt nicht zur Bildung eines Personalrats. Umgekehrt hört ein einmal wirksam gebildeter Personalrat in einer militärischen Dienststelle auf zu existieren, wenn er keine Zivilbeschäftigten mehr repräsentiert. Das ist zum einen jedenfalls dann der Fall, wenn nach dem Ausscheiden sämtlicher ziviler Vertreter in einem Personalrat (ggf. nach einer Nachwahl gemäß § 28 Abs. 4 BPersVG) kein Repräsentant der Zivilbeschäftigten mehr vorhanden ist. Zum anderen kann der Personalrat die Zivilbeschäftigten nicht mehr repräsentieren, wenn der Dienststelle überhaupt kein Zivilbeschäftigter mehr angehört (ebenso die Parallelsache BVerwG, Beschluss vom 11. April 2024 - 5 P 9.22 - Rn. 22).