BVerwG 5 P 3.14 VG Berlin - 02.11.2012 - AZ: VG 71 K 11.12 PVB OVG Berlin-Brandenburg - 26.09.2013 - AZ: OVG 62 PV 27.12
In der Personalvertretungssache hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 24. Februar 2015
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Vormeier,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Stengelhofen,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Störmer und Dr. Fleuß
und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Harms
beschlossen:
Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg - Fachsenat für Personalvertretungssachen des Bundes - vom 26. September 2013 wird zurückgewiesen. Gründe I
1 Zwischen den Beteiligten steht im Streit, ob der Antragsteller die am 25. April 2012 durchgeführte Wahl des Beteiligten in zulässiger und begründeter Weise angefochten hat.
2 Am Wahltag waren bei der betreffenden Regionaldirektion und den bezirksangehörigen Agenturen für Arbeit 5 364 Personen beschäftigt. 7 207 weiteren Personen, die ebenfalls in einem Dienst- oder Arbeitsverhältnis zu der Agentur standen, waren zu diesem Zeitpunkt Tätigkeiten in einer gemeinsamen Einrichtung der Bundesagentur für Arbeit und eines kommunalen Trägers zugewiesen. Der Wahlvorschlag des Wahlvorstandes der Arbeitsagentur sah vor, dass der zu wählende Beteiligte aus 29 Mitgliedern bestehe. Bei der Bestimmung der Größe des Beteiligten ging der Wahlvorstand von 12 571 zu berücksichtigenden Beschäftigten aus.
3 Auf der Grundlage einer Entscheidung der Geschäftsführung der Regionaldirektion hat der Antragsteller die Wahl des Beteiligten angefochten und beantragt, festzustellen, dass die Anzahl der zu wählenden Mitglieder des Beteiligten nicht 29, sondern 21 betrage, hilfsweise die Wahl für ungültig zu erklären. Das Verwaltungsgericht hat die Anträge zurückgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die hiergegen erhobene Beschwerde des Antragstellers zurückgewiesen, mit der dieser beantragt hat, die am 25. April 2012 im Bezirk der Regionaldirektion durchgeführte Wahl zum Personalrat für ungültig zu erklären. Dem Antragsteller habe die Befugnis zur Anfechtung der Wahl gefehlt. Das Wahlanfechtungsrecht stehe dem Leiter der Dienststelle zu. Leiter der Dienststelle sei die Geschäftsführung. Diese könne sich durch eines ihrer Mitglieder vertreten lassen. Der Anfechtungsantrag sei indes nicht von der Geschäftsführung als Kollegialorgan, vertreten durch den Antragsteller, sondern von dem Antragsteller im eigenen Namen gestellt worden. Für eine gewillkürte Vertretung sei nichts ersichtlich. Dem Antragsteller habe es bereits an dem Willen gemangelt, in fremdem Namen zu handeln. Die Frage der Wahlanfechtungsbefugnis des Antragstellers sei auch entscheidungserheblich. Denn der als einheitliches Wahlanfechtungsbegehren zu wertende Antrag sei im Übrigen zulässig und begründet. Ausgehend von 5 364 bei der Regionaldirektion tätigen Beschäftigten sei die Anzahl der Mitglieder des Personalrates auf 21 beschränkt. Zu den "in der Regel Beschäftigten" gehöre nur, wer der Dienststelle, in der gewählt werde, zugehöre. Dienststellenzugehörig sei ein Beschäftigter, der in die Dienststelle eingegliedert sei, d.h. in der Dienststelle nach Weisungen ihres Leiters an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben mitwirke. An einer entsprechenden Eingliederung fehle es in Bezug auf Beamtinnen und Beamte sowie Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, denen ungeachtet des fortbestehenden Dienst- oder Arbeitsverhältnisses zu ihrer bisherigen Dienststelle nach beamten- und tarifrechtlichen Regelungen kraft Gesetzes oder im Einzelfall Tätigkeiten in einer gemeinsamen Einrichtung zugewiesen worden seien.
4 Mit seiner Rechtsbeschwerde rügt der Antragsteller eine Verletzung des materiellen wie auch des Verfahrensrechts. In materiellrechtlicher Hinsicht sei er zur Anfechtung der Wahl befugt gewesen, da er das Anfechtungsverfahren in Vertretung der Geschäftsführung eingeleitet habe. Die Geschäftsführung habe ihn zumindest konkludent bevollmächtigt, das Anfechtungsrecht in Wahrnehmung der Funktion des Dienststellenleiters auszuüben. Nach der internen Aufgabenverteilung habe es ihm oblegen, die Geschäftsführung in personalvertretungsrechtlichen Angelegenheiten zu vertreten. Daher habe er den Antrag nicht im eigenen, sondern im Namen der Geschäftsführung gestellt. Der Wille, in fremdem Namen zu handeln, sei bereits durch den Umstand erkennbar, dass er als ständiger Ansprechpartner des Beteiligten auftrete. Die Beschwerdeentscheidung verletze ihn zudem in seinem Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs.
5 Der Beteiligte verteidigt den angefochtenen Beschluss. II
6 Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist unbegründet. Der angefochtene Beschluss beruht nicht auf der Nichtanwendung oder unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht dem Antragsteller die Befugnis zur Anfechtung der Wahl des Beteiligten abgesprochen (1.). Die Entscheidung verletzt den Antragsteller auch nicht in seinem Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs (2.).
7 1. Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, der Antragsteller sei nicht befugt gewesen, die Wahl des Beteiligten anzufechten, steht im Einklang mit § 53 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 25 BPersVG.
8 Danach kann unter anderem der Leiter der Dienststelle binnen einer Frist von 12 Arbeitstagen, vom Tage der Bekanntgabe des Wahlergebnisses an gerechnet, die Wahl beim Verwaltungsgericht anfechten, wenn gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren verstoßen worden und eine Berichtigung nicht erfolgt ist, es sei denn, dass durch den Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden konnte. Die Regionaldirektionen werden gemäß § 384 Abs. 1 Satz 1 des Sozialgesetzbuches Drittes Buch - Arbeitsförderung -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. Dezember 2005 (BGBl. I S. 3676), - SGB III - von einer Geschäftsführung geleitet. Eine Geschäftsführung besteht nach § 384 Abs. 1 Satz 2 SGB III aus einer oder einem Vorsitzenden und zwei weiteren Mitgliedern. Gemäß § 7 Satz 1 BPersVG handelt für die Dienststelle ihr Leiter. Abweichend von § 7 Satz 1 BPersVG handelt für die Agenturen für Arbeit und die Regionaldirektionen der Bundesagentur für Arbeit gemäß § 88 Nr. 2 Satz 1 Halbs. 2 BPersVG die Geschäftsführung. Diese nimmt die Funktion des Dienststellenleiters wahr. Dass sich die Geschäftsführung nach § 88 Nr. 2 Satz 2 BPersVG durch eines oder mehrere der jeweiligen Mitglieder vertreten lassen kann, nimmt ihr die Eigenschaft der Dienststellenleitung nicht, da § 88 Nr. 2 Satz 2 BPersVG keinen Anhalt dafür liefert, neben der Stellvertretung auch eine Delegation dieser Funktion zu ermöglichen (BVerwG, Beschluss vom 11. Oktober 2013 - 6 PB 27.13 - Buchholz 250 § 88 BPersVG Nr. 1 Rn. 3 m.w.N.). Hier wurde der Wahlanfechtungsantrag nicht von der Geschäftsführung gestellt, sondern von dem Antragsteller. Der Antragsteller hat insoweit nicht als Stellvertreter der Geschäftsführung im Sinne des § 164 Abs. 1 BGB gehandelt. Eine wirksame Vertretung liegt schon deshalb nicht vor, weil der Antrag nicht im Einklang mit dem Offenkundigkeitsprinzip erkennbar im Namen der Geschäftsführung gestellt wurde (§ 164 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 BGB). Ein entsprechender Vertretungswille kann dem insoweit maßgeblichen Wahlanfechtungsantrag nicht mit der gebotenen Deutlichkeit entnommen werden.
9 Der nach § 25 BPersVG bei dem Verwaltungsgericht zu stellende Antrag ist eine Prozesserklärung. Solche prozessualen Willenserklärungen sind vom Rechtsbeschwerdegericht - ebenso wie vom Revisionsgericht - ohne Bindung an eine Auslegung durch die Vorinstanz eigenständig auszulegen (stRspr, vgl. BAG, Urteile vom 27. November 2003 - 2 AZR 692/02 - BAGE 109, 47 m.w.N. und vom 28. August 2008 - 2 AZR 279/07 - NJW 2009, 1293 Rn. 16 m.w.N.; BGH, Urteil vom 16. September 2008 - VI ZR 244/07 - NJW 2009, 751 Rn. 11 m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 3. Dezember 1998 - 1 B 110.98 - Buchholz 310 § 124a VwGO Nr. 6 S. 14 und Urteil vom 27. April 1990 - 8 C 70.88 - Buchholz 310 § 74 VwGO Nr. 9 S. 1 m.w.N.; vgl. auch Mikosch, in: GK-ArbGG, Stand November 2014, § 73 Rn. 45 m.w.N. und Eichberger/Buchheister, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand März 2014, § 137 Rn. 158 ff. m.w.N.). Bei der Auslegung von Prozesserklärungen sind die für die Auslegung von Willenserklärungen des bürgerlichen Rechts geltenden Rechtsgrundsätze (§§ 133, 157 BGB) anzuwenden (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. April 1990 - 8 C 70.88 - Buchholz 310 § 74 VwGO Nr. 9 S. 1 ). So ist nicht allein der Wortlaut maßgeblich. Entscheidend ist vielmehr der erklärte Wille, wie er auch aus den Begleitumständen und nicht zuletzt der Interessenlage hervorgehen kann. Der maßgebende objektive Erklärungswert bestimmt sich danach, wie der Empfänger nach den Umständen die Erklärung verstehen muss. Für die Auslegung eines Klageantrags ist auch dessen Begründung heranzuziehen (vgl. BGH, Urteil vom 16. September 2008 - VI ZR 244/07 - NJW 2009, 751 Rn. 11 m.w.N.). Dementsprechend ist die Auslegung eines im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren gestellten Antrags von dessen Wortlaut ausgehend am Anlass des Streits der Beteiligten und an dem zu seiner Begründung Vorgetragenen auszurichten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Juni 1991 - 6 P 8.89 - Buchholz 251.2 § 12 BlnPersVG Nr. 1 S. 1 m.w.N.; zum Wahlanfechtungsantrag BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 2008 - 6 PB 13.08 - Buchholz 250 § 9 BPersVG Nr. 32 Rn. 5). Die hier vorzunehmende Auslegung wird auch gesteuert von den Grundsätzen, die für die Annahme eines erkennbaren Handelns in fremdem Namen im Sinne des § 164 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 BGB maßgeblich sind. Entscheidend ist auch insoweit der objektive Erklärungswert, also wie sich die Willenserklärung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der Verkehrssitte für den Empfänger darstellt. Hierbei sind außer dem Wortlaut der Erklärung alle Umstände zu berücksichtigen, die unter Beachtung der Verkehrssitte Schlüsse auf den Sinn der Erklärung zulassen (vgl. BGH, Urteil vom 22. Februar 1994 - LwZR 4/93 - BGHZ 125, 175 m.w.N.). Gemessen daran ist auszuschließen, dass der Wahlanfechtungsantrag im Namen der Geschäftsführung gestellt wurde.
10 Der Wortlaut des Antrags weist ganz deutlich in die Richtung, dass der Antragsteller diesen nicht als Vertreter der Geschäftsführung, sondern in seiner Funktion als Vorsitzender der Geschäftsführung gestellt hat ("... zeige ich an ...", "Antragsteller ist der Vorsitzende der Geschäftsführung der Regionaldirektion der Bundesagentur für Arbeit (BA) und damit Dienststellenleiter der Regionaldirektion"). Das Rubrum des Wahlanfechtungsantrags bezeichnet als Antragsteller "den Vorsitzenden der Geschäftsführung der Regionaldirektion". Nicht anders verhält es sich hinsichtlich des Rubrums der Beschwerdeschrift und der Beschwerdebegründungsschrift. Dem kommt besondere Bedeutung zu, weil aufgrund der Entscheidung des Verwaltungsgerichts bekannt war, dass die Frage der Anfechtungsbefugnis des Vorsitzenden jedenfalls zweifelhaft ist. Gleichwohl hat der Antragsteller das Rubrum auch im Beschwerdeverfahren nicht beanstandet. Selbst das Rubrum der Rechtsbeschwerdeschrift weist ihn als denjenigen aus, der den Anfechtungsantrag stellt, und lässt einen Hinweis auf eine Vertretung der Geschäftsführung vermissen. Erst nachdem das Verfahren durch die Geschäftsstelle des Bundesverwaltungsgerichts in Abweichung von der Rechtsbeschwerdeschrift mit dem Rubrum "Geschäftsführung der Regionaldirektion" eingetragen worden war, ist dies im Rubrum der Rechtsbeschwerdebegründungsschrift - allerdings auch nur dort - nachvollzogen worden. Soweit die Begründung der Rechtsbeschwerde auf den "Antragsteller" Bezug nimmt, bezeichnet sie weiterhin nicht die Geschäftsführung, sondern durchgängig dessen Vorsitzenden.
11 Auch die bei der Auslegung des Antrags mit besonderem Gewicht zu berücksichtigende Begründung des Antrags spricht dagegen, den Antrag als erkennbar im Namen der Geschäftsführung gestellt zu werten. Der Antragsteller hat sich im erstinstanzlichen Verfahren für seine Anfechtungsbefugnis vor allem darauf berufen, der Allgemeine Teil des Handbuchs des Dienstrechts der Bundesagentur für Arbeit (HDA) gehe unter A 707 davon aus, dass bei den Regionaldirektionen der Vorsitzende der Geschäftsführung originär Dienststellenleiter sei. Auch im Beschwerdeverfahren hat der Vorsitzende seine Befugnis zur Wahlanfechtung in erster Linie auf seine angeblich aus den Regelungen des zitierten Handbuchs folgende originäre Stellung als Dienststellenleiter gestützt. Dieser Argumentation folgend bedürfte es für eine wirksame Wahlanfechtung durch den Vorsitzenden der Geschäftsführung keiner Stellvertretung und damit auch keines erkennbaren Handelns in fremdem Namen.
12 Angesichts des Gewichts dieser Umstände, die gegen ein erkennbares Handeln in fremdem Namen sprechen, müssen gewichtigere gegenläufige Gesichtspunkte erkennbar sein, um die Annahme eines erkennbaren Fremdwirkungswillens rechtfertigen zu können. An solchen fehlt es hier. Soweit mit dem Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen wird, dass die Personalräte bei den Agenturen für Arbeit und bei der Regionaldirektion in der Vergangenheit dem Auftreten der Vorsitzenden der Geschäftsführungen in personalvertretungsrechtlichen Angelegenheiten nicht widersprochen haben, kann dahingestellt bleiben, wie dieser Hinweis im Kontext der Begründung des angefochtenen Beschlusses zu verstehen ist, da das Bundesverwaltungsgericht auch die für die Auslegung des Antrags wesentlichen Tatsachen eigenständig zu würdigen hat. Soweit sich diese (als zutreffend unterstellte) Feststellung auch auf den Antragsteller bezieht, kann aus seinem rügelosen Auftreten in personalvertretungsrechtlichen Angelegenheiten jedenfalls angesichts der aufgezeigten Umstände nicht geschlossen werden, dass er im vorliegenden Fall erkennbar als Vertreter der Geschäftsführung aufgetreten ist. In gleicher Weise ließe sich dieses Auftreten - im Einklang mit seinem Verständnis des HDA A 707 - als Handeln in der Funktion als originärer Dienststellenleiter auffassen. Ebenso wenig spricht für einen erkennbaren Vertreterwillen, dass die Personalvertretungen das Fehlen einer Bevollmächtigung nicht gerügt haben.
13 Handelte der Antragsteller nach alledem nicht in fremdem Namen und war er somit nicht wahlanfechtungsbefugt im Sinne des § 25 Alt. 3 BPersVG, so bedarf es weder der Erörterung, ob er über die darüber hinaus erforderliche Vertretungsmacht verfügte, noch der Einordnung des Umstands der Unterzeichnung des Antrags nach § 25 BPersVG durch die Leiterin Personal der Regionaldirektion noch der Klärung, ob der Wahlanfechtungsantrag auch im Übrigen zulässig und begründet war.
14 2. Entgegen der Auffassung des Antragstellers beruht der angefochtene Beschluss nicht auf einer Verletzung des Anspruchs auf Gewährung rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG).
15 a) Dem Antragsteller ist nicht darin zu folgen, ein Gehörsverstoß liege vor, weil das Oberverwaltungsgericht zur Begründung seiner Entscheidung ohne vorherigen Hinweis ausgeführt habe, die Bezugnahme auf das HDA A 707 sei als Beharren zu verstehen, im eigenen Namen handeln zu wollen. Er ist in diesem Zusammenhang der Auffassung, die Vorinstanz habe sein zentrales Vorbringen übergangen, dass von einer wirksamen Vertretung auszugehen und der Antrag entsprechend auszulegen sei.
16 Der verfassungsrechtlich durch Art. 103 Abs. 1 GG gewährleistete Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs verpflichtet das Gericht, die Ausführungen der Prozessbeteiligten zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen (BVerwG, Beschluss vom 30. Oktober 2013 - 6 PB 19.13 - PersV 2014, 269 Rn. 4) und die wesentlichen Gründe für ihre Entscheidung anzugeben. Die Gerichte müssen sich indes nicht mit jedem Vorbringen der Beteiligten in den Gründen der Entscheidung ausdrücklich auseinandersetzen. Denn es ist grundsätzlich davon auszugehen, dass ein Gericht das von ihm entgegengenommene Beteiligtenvorbringen auch zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen hat. Etwas anderes gilt, wenn im Einzelfall besondere Umstände deutlich machen, dass tatsächliches Vorbringen eines Beteiligten überhaupt nicht zur Kenntnis genommen oder doch bei der Entscheidung nicht erwogen worden ist (BVerfG, Kammerbeschluss vom 23. Juli 2003 - 2 BvR 624/01 - NVwZ-RR 2004, 3; BVerwG, Beschluss vom 4. September 2012 - 5 B 31.12 - juris Rn. 2). Hierfür bestehen vorliegend keine Anhaltspunkte.
17 Das Oberverwaltungsgericht hat das Vorbringen des Antragstellers zur Kenntnis genommen. Dies ergibt sich bereits daraus, dass es in seinem Beschluss ausdrücklich auf den Vortrag des Antragstellers Bezug genommen hat, das Verwaltungsgericht habe jedenfalls von einer wirksamen Vertretung gemäß § 88 Nr. 2 Satz 2 BPersVG ausgehen und den Antrag entsprechend auslegen müssen. Es hat das Vorbringen auch in Erwägung gezogen, indem es dieses als erfolglosen Versuch gewertet hat, den Verwaltungsgerichten die Entscheidung darüber zuzuschreiben, ob der Antragsteller im eigenen oder im fremden Namen aufgetreten sei oder habe auftreten wollen.
18 Daher ist die Rüge im Kern dahingehend zu verstehen, dass das Oberverwaltungsgericht dem Vorbringen der Beschwerde nicht gefolgt ist und eine abweichende Rechtsauffassung vertreten hat. Damit kann indes eine Verletzung des Anspruchs auf Gewährung rechtlichen Gehörs nicht begründet werden (BVerwG, Beschluss vom 6. August 2012 - 5 B 55.12 - juris Rn. 3).
19 b) Nichts anderes gilt im Ergebnis für das Vorbringen, der Antragsteller habe nicht damit rechnen müssen, dass das Oberverwaltungsgericht ohne vorherigen Hinweis und trotz geänderter Antragsformulierung in der Beschwerdeinstanz seine Rechtsauffassung auf die Formulierung des Antrags in der Ich-Form, das Rubrum und den Wortlaut der Vollmacht stützen würde, da diese Auslegung mit § 164 Abs. 1 Satz 2 BGB nicht im Einklang stehe.
20 Aus dem Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs folgt keine allgemeine Frage- und Aufklärungspflicht des Gerichts. Dem Gericht wird keine umfassende Erörterung sämtlicher entscheidungserheblicher Gesichtspunkte abverlangt. Insbesondere muss es die Beteiligten grundsätzlich nicht vorab auf seine Rechtsauffassung oder die beabsichtigte Würdigung des Prozessstoffs hinweisen, weil sich die tatsächliche und rechtliche Würdigung regelmäßig erst aufgrund der abschließenden Beratung ergibt. Nur wenn das Gericht an den Vortrag eines Beteiligten Anforderungen stellt, mit denen auch ein verständiger Prozessbeteiligter aufgrund des bisherigen Verlaufs des Verfahrens nicht zu rechnen brauchte, ist es zur Vermeidung einer Überraschungsentscheidung gehalten, einen entsprechenden Hinweis zu geben (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Mai 1991 - 1 BvR 1383/90 - BVerfGE 84, 188 ; BVerwG, Beschluss vom 21. September 2010 - 5 B 44.10 - juris Rn. 12 m.w.N.). Hierzu bestand vorliegend keine Veranlassung. Die Frage der Vertretung der Geschäftsführung durch den Antragsteller war bereits Gegenstand des Beschlusses des Verwaltungsgerichts. Es lag deshalb nahe, dass sich das Oberverwaltungsgericht dieser Frage unter Einbeziehung der insoweit relevanten Gesichtspunkte widmet.
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