BVerwG 5 P 3.23, Beschluss vom 08. Januar 2025 | Bundesverwaltungsgericht

1 Die Verfahrensbeteiligten streiten darum, ob die Ablehnung von Anträgen auf Höhergruppierung nach § 29d des Tarifvertrages zur Überleitung der Beschäftigten der Länder in den Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L) und zur Regelung des Übergangsrechts (TVÜ-Länder) vom 12. Oktober 2006 im Land Berlin der Mitbestimmung unterliegt.

2 Mit dem genannten Tarifvertrag wurden die von ihm erfassten Beschäftigten am 1. November 2006 nach bestimmten Regelungen (aus dem BAT bzw. den tariflichen Regelungen für Arbeiter) übergeleitet (§ 3 TVÜ-Länder). Dazu wurden ihre Vergütungs- bzw. Lohngruppen den Entgeltgruppen des TV-L zugeordnet (§ 4 TVÜ-Länder). § 29d TVÜ-Länder regelt die Überleitung der Beschäftigten, für die sich ab 1. Januar 2020 aufgrund eines Änderungstarifvertrages Verbesserungen in der Eingruppierung ergaben. Danach sind die Beschäftigten auf Antrag unter bestimmten Voraussetzungen in die Entgeltgruppe eingruppiert, die sich nach § 12 TV-L ergibt (§ 29d Abs. 2 Satz 1 TVÜ-Länder). Der Antrag konnte mit Wirkung auf den 1. Januar 2020 bis zum 31. Dezember 2020 gestellt werden.

3 Der Antragsteller machte dem Beteiligten gegenüber erfolglos geltend, dass - wie im Falle von zwei vor dem 31. Dezember 2020 gestellten Anträgen von Bibliotheksbeschäftigten - auch die Ablehnung von Höhergruppierungsanträgen auf der Grundlage von § 29d TVÜ-Länder seiner Mitbestimmung unterliege und leitete das Beschlussverfahren ein. Das Verwaltungsgericht hat das Bestehen des geltend gemachten Mitbestimmungsrechts festgestellt.

4 Das Oberverwaltungsgericht hat die hiergegen gerichtete Beschwerde des Beteiligten zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt, es sei allgemein anerkannt, dass die Beteiligung des Personalrats bei der Einstellung auch die Eingruppierung erfasse. Insoweit habe nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung die ausdrückliche Benennung der Eingruppierung in einem Personalvertretungsgesetz lediglich klarstellenden Charakter. Aus der Nichterwähnung der Eingruppierung in einem Personalvertretungsgesetz lasse sich keine Abweichung gegenüber solchen Personalvertretungsgesetzen herleiten, die die Eingruppierung ausdrücklich aufführten. Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung des Maßnahmebegriffs bei der Eingruppierung, der an die Überprüfung einer bestehenden Eingruppierung aus Anlass einer wesentlichen Veränderung der Eingruppierungssituation anknüpfe und unabhängig davon zu bejahen sei, ob als Ergebnis der Überprüfung eine Änderung der Eingruppierung stehe, sei jedenfalls in Überleitungsfällen, in denen wie hier erstmals ein neues Entgeltschema auf die Tätigkeit eines Beschäftigten angewendet werde, von einem Mitbestimmungsrecht des Personalrats nach § 87 Nr. 1 PersVG BE auszugehen. Die Situation sei im Grunde nicht anders zu bewerten als die erste Eingruppierung bei der Einstellung, bei der ebenfalls erstmals ein Beschäftigter in ein für ihn neues Entgeltschema eingeordnet werde. Sie unterscheide sich nur darin, dass der Beschäftigte sich in dem einen Fall durch die Einstellung erstmals in den Anwendungsbereich eines neuen Entgeltschemas begebe und in dem anderen Fall das neue Entgeltschema durch eine tarifliche Überleitung auf bereits Beschäftigte erstmals angewendet werde. Auch für das Bundesverwaltungsgericht sei in seiner Rechtsprechung zu den Überleitungsfällen nicht die ausdrückliche Aufführung der Eingruppierung als Tatbestandsmerkmal ausschlaggebend gewesen, sondern der Maßnahmebegriff bei der Eingruppierung, der unabhängig davon zu bejahen sei, ob als Ergebnis der Überprüfung eine Änderung der Eingruppierung stehe. Für dieses Verständnis spreche ferner der Sinn und Zweck der Mitbestimmung bei der Eingruppierung, nämlich die Einräumung eines Mitbeurteilungs- und Kontrollrechts der Personalvertretung bei der Anwendung der tariflichen Vorgaben durch die Dienststelle. Ob sich ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers auch oder ergänzend aus § 87 Nr. 4 PersVG BE ergebe, könne unentschieden bleiben. Die höchstrichterliche Rechtsprechung sei aber so zu verstehen, dass die Erwähnung oder Nichterwähnung der Eingruppierung im Mitbestimmungskatalog eines Personalvertretungsgesetzes keine Unterschiede bei der Mitbestimmung begründe, solange eine Mitbestimmung bei der Einstellung sowie bei Höher- und Herabgruppierung normiert sei.

5 Mit der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Rechtsbeschwerde macht der Beteiligte geltend, ein Mitbestimmungsrecht bei der Überleitung in das neue Entgeltsystem sei nicht gegeben. Gemäß § 87 Nr. 1 PersVG BE sei zwar die Einstellung immer mit einer erstmaligen Eingruppierung verknüpft, sodass diese im Rahmen der Einstellung ein Mitbestimmungsrecht auslöse. Vorliegend handele es sich aber nicht um den Fall einer Ersteingruppierung. Einen eigenen Mitbestimmungstatbestand der Eingruppierung kenne das Personalvertretungsgesetz Berlin nicht, sodass eine (Neu-)Eingruppierung während des bestehenden Arbeitsverhältnisses nicht mitbestimmungspflichtig sei. Die ausdrückliche Erwähnung des Mitbestimmungstatbestandes der "Eingruppierung" in anderen Personalvertretungsgesetzen habe nicht nur klarstellenden Charakter. Die Annahme eines ungeschriebenen Mitbestimmungstatbestandes der "Eingruppierung" überdehne den Wortlaut des § 87 Nr. 1 PersVG BE. Betriebsverfassungsrechtliche und andere arbeitsrechtliche oder personalvertretungsrechtliche Regelungen könnten sich auf die Rechtslage nach dem Personalvertretungsgesetz Berlin nicht auswirken. Nach § 87 Nr. 4 Pers VG BE sei lediglich eine tatsächlich vorgenommene Höhergruppierung mitbestimmungspflichtig. Eine Höher- oder Herabgruppierung der Beschäftigten sei durch die Überleitung in das neue Tarifsystem jedoch nicht erfolgt. Diese gehe im Übrigen auch nicht, wie erforderlich, auf eine Entscheidung des Arbeitgebers zurück. Die hier gegebene Überleitung in ein neues kollektives Entgeltsystem sei nicht im Sinne einer Höhergruppierung mitbestimmungspflichtig. Die mangels Einstellung allein in Betracht kommenden Mitbestimmungsrechte gemäß § 87 Nr. 2, 4, 5 und 6 PersVG BE erforderten eine materielle Veränderung der Eingruppierung, die bei einer bloßen Überleitung nicht gegeben sei. Die Ablehnung der Höhergruppierungsanträge der Beschäftigten sei bereits keine Maßnahme des Arbeitgebers, die allein der Mitbestimmung unterworfen sein könne, da deren Rechtsstand dadurch nicht berührt werde. Der für die Eingruppierung nach dem Personalvertretungsgesetz Berlin geltende modifizierte Maßnahmebegriff könne nur im Rahmen der Einstellung, nicht aber im Rahmen der Höhergruppierung eine Rolle spielen.

6 Der Antragsteller verteidigt die angefochtene Entscheidung.

7 Die zulässige Rechtsbeschwerde ist nicht begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 91 Abs. 2 PersVG BE i. V. m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG).

8 Allerdings hat das Oberverwaltungsgericht § 87 Nr. 1 PersVG BE in der Fassung vom 14. Juli 1994 (GVBl. 1994, 337; 1995, 24), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Juli 2008 (GVBl. S. 206) im Hinblick auf die Reichweite des Begriffs der Einstellung unzutreffend ausgelegt (1.). Die angefochtene Entscheidung beruht jedoch nicht auf dieser Gesetzesverletzung (2.), weil sie sich aus anderen Gründen als richtig darstellt (§ 91 Abs. 2 PersVG BE, § 92 Abs. 2 Satz 1, § 72 Abs. 5 ArbGG, § 561 ZPO).

9 1. Das Oberverwaltungsgericht hat seine Entscheidung über den zulässigen abstrakten Feststellungsantrag allein auf § 87 Nr. 1 PersVG BE gestützt. Nach § 87 Nr. 1 PersVG BE bestimmt der Personalrat in Angelegenheiten der Arbeitnehmer mit bei der Einstellung. Anders als das Oberverwaltungsgericht der Sache nach meint, kann der Tatbestand der Einstellung im Sinne von § 87 Nr. 1 PersVG BE nicht so verstanden werden, dass er eine Mitbestimmung bei jedweder Art der Eingruppierung anordnet (a). Der hier in Rede stehende Fall der Entscheidung über Höhergruppierungsanträge nach § 29d Abs. 2 Satz 1 TVÜ-Länder ist von dem Mitbestimmungstatbestand des § 87 Nr. 1 PersVG BE nicht erfasst (b).

10 a) Schon dem Wortlaut des § 87 Nr. 1 PersVG BE nach unterliegen Eingruppierungsvorgänge nur dann der dort angeordneten Mitbestimmung durch den Personalrat, wenn sie als Teil bzw. als Modalität der Einstellung angesehen werden können (aa). Weder der Sinn und Zweck der Mitbestimmung bei der Eingruppierung (bb) noch deren Einordnung als Maßnahme (cc) führen zu einem anderen Ergebnis.

11 aa) Das Oberverwaltungsgericht weist im Ausgangspunkt zutreffend darauf hin, dass der Begriff der "Einstellung" im Sinne der personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmungstatbestände auch die erstmalige Eingruppierung in ein bestimmtes kollektives Entgeltschema erfasst (so schon sinngemäß BVerwG, Beschluss vom 13. Februar 1976 - 7 P 9.74 - BVerwGE 50, 176 <180>). Ein solches Entgeltschema zeichnet sich dadurch aus, dass es die Zuordnung der Arbeitnehmer zu einer Vergütungsgruppe nach bestimmten, generell beschriebenen Merkmalen vorsieht. Zumeist erfolgt die Zuordnung nach bestimmten Tätigkeitsmerkmalen, bisweilen aber auch nach anderen Kriterien, wie etwa dem Lebensalter oder der Dauer der Dienststellenzugehörigkeit (BVerwG, Beschluss vom 8. November 2011 - 6 P 23.10 - BVerwGE 141, 134 Rn. 12). Richtig ist weiter, dass das Bundesverwaltungsgericht hieraus den Schluss gezogen hat, die eigenständige gesetzliche Benennung eines Mitbestimmungstatbestands der Eingruppierung habe vor diesem Hintergrund nur klarstellende Bedeutung; Eingruppierungen seien auch danach nur Ersteingruppierungen bei der Einstellung, ansonsten gebe es nur Höher- oder Rückgruppierungen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1979 - 6 P 15.79 - Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 14 S. 77). Dies trägt allerdings nur so weit, als der betreffende Eingruppierungsvorgang noch als Teil der Einstellung anzusehen ist.

12 Unter dem Begriff der "Einstellung" im Sinne der personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmungstatbestände ist im Fall von Tarifbeschäftigten grundsätzlich die Eingliederung in die Dienststelle zu verstehen, die regelmäßig durch den Abschluss eines Arbeitsvertrages und die tatsächliche Aufnahme der vorgesehenen Tätigkeit gekennzeichnet ist (BVerwG, Beschluss vom 30. April 2001 - 6 P 9.00 - Buchholz 251.2 § 87 BlnPersVG Nr. 6 S. 2). Die Einbeziehung der erstmaligen Einreihung der Tätigkeit des Beschäftigten in ein kollektives Entgeltschema in den Mitbestimmungstatbestand der Einstellung rechtfertigt sich dadurch, dass im Regelfall mit der Einstellung (Eingliederung) auch über die Ersteingruppierung entschieden wird, weil dem Beschäftigten bereits mit der Einstellung konkrete Aufgaben übertragen werden, die eine erstmalige Eingruppierung möglich machen (vgl. Sachadae, in: Lorenzen/​Gerhold/​Schlatmann u. a., BPersVG, Stand Februar 2022, § 78 Rn. 158). In diesen Fällen stellt sich die Eingruppierung als bloße Modalität der Einstellung (vgl. bereits BVerwG, Beschluss vom 13. Februar 1976 - 7 P 9.74 - BVerwGE 50, 176 <180>), also als bloßer (unselbstständiger) Teil ihrer Durchführung dar, was insoweit ihre ausdrückliche Normierung als Mitbestimmungstatbestand entbehrlich macht (vgl. für das Berliner Recht: BVerwG, Beschluss vom 15. November 1995 - 6 P 53.93 - Buchholz 251.2 § 87 BlnPersVG Nr. 4 S. 6).

13 Die Rechtsprechung hat den Begriff der mitbestimmungspflichtigen Einstellung über den unmittelbaren Bezug zur Eingliederung hinaus erweitert auf Fälle der Verlängerung und Entfristung eines befristeten Beschäftigungsverhältnisses, der Umwandlung eines Teilzeitbeschäftigungsverhältnisses in ein Vollzeitbeschäftigungsverhältnis sowie der nicht nur vorübergehenden und geringfügigen Aufstockung eines Teilzeitbeschäftigungsverhältnisses (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. April 2001 - 6 P 9.00 - Buchholz 251.2 § 87 BlnPersVG Nr. 6 S. 2 m. w. N.). Der Grund hierfür liegt darin, dass in diesen Fällen eine Änderung des Arbeitsverhältnisses vorliegt, die die Frage nach möglichen Zustimmungsverweigerungsgründen mit Blick auf die Interessen der Beschäftigten der Dienststelle neu und möglicherweise unter anderen Gesichtspunkten aufwirft (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. März 1999 - 6 P 10.97 - BVerwGE 108, 347 <350 f.>). Soweit sich in diesem Zusammenhang im Sinne einer Modalität eines so verstandenen Einstellungsvorgangs auch erstmalige Eingruppierungsfragen stellen sollten, können diese daher gleichfalls als in den Mitbestimmungstatbestand der Einstellung einbezogen angesehen werden (vgl. hierzu auch BVerwG, Beschluss vom 12. August 2021 - 5 P 4.20 - juris Rn. 11).

14 Kann eine Eingruppierung demgegenüber nicht mehr als Modalität eines Einstellungsvorgangs in diesem Sinne eingeordnet werden, lässt es schon die bei jeder Normauslegung gebotene Beachtung der Wortlautgrenze (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19. September 2007 - 2 BvF 3/02 - BVerfGE 119, 247 <259> und vom 25. Januar 2011 - 1 BvR 918/10 - BVerfGE 128, 193 <209 f.>) nicht zu, sie noch vom Begriff der Einstellung im Sinne von § 87 Nr. 1 PersVG BE als erfasst anzusehen. Demgemäß kann auch der Umstand, dass die Eingruppierung in einem Personalvertretungsgesetz (wie dem Berliner PersVG) nicht als eigenständiger Mitbestimmungstatbestand außerhalb der Mitbestimmung bei der Einstellung aufgeführt ist - anders als das Oberverwaltungsgericht meint (vgl. auch Pahlen, in: Groeger, Arbeitsrecht im öffentlichen Dienst, 3. Aufl. 2020, Rn. 2.93; Lauterbach, in: Sponer/​Steinherr, TVöD/TV-L Gesamtausgabe, TVöD-Bund/​Kommunen (VKA), TVöD Kommentar, Eingruppierung und Entgelt Rn. 976, Stand Juli 2024) – grundsätzlich für die Reichweite der Mitbestimmung von Bedeutung sein. Benennt der Gesetzgeber die Eingruppierung losgelöst vom Einstellungsvorgang ausdrücklich als Gegenstand der Mitbestimmung, kann dem für später erfolgende Eingruppierungen eine eigenständige und weitergehende Bedeutung zukommen (vgl. für den Fall der Neueingruppierung bereits BVerwG, Beschluss vom 8. Dezember 1999 - 6 P 3.98 - BVerwGE 110, 151 <157 ff.>).

15 bb) Nicht weiterführend sind vor diesem Hintergrund die Erwägungen des Oberverwaltungsgerichts zum Sinn und Zweck der Mitbestimmung bei der Eingruppierung. Fehlt es für eine Auslegung bereits an einem hinreichenden Anknüpfungspunkt im Wortlaut einer Norm, lässt sich diese nicht allein mit Überlegungen zum Sinn und Zweck begründen.

16 cc) Ein solcher normativer Anknüpfungspunkt ist - anders als das Oberverwaltungsgericht wohl meint - nicht deshalb entbehrlich, weil Eingruppierungen, obwohl sie bereits infolge der Tarifautomatik bewirkt werden, als (deklaratorische) Maßnahmen im personalvertretungsrechtlichen Sinne anzusehen sind. Selbst das Vorliegen einer Maßnahme im (eigentlichen) Sinne des § 79 Abs. 1 PersVG BE ist - wie sich unmittelbar aus dem Wortlaut der Vorschrift erschließt - nur insoweit relevant, als sie überhaupt "der Mitbestimmung der Personalvertretung unterliegt", also einem Mitbestimmungstatbestand zugeordnet werden kann.

17 b) Auf dieser Grundlage lassen sich Entscheidungen über Höhergruppierungsanträge nach § 29d Abs. 2 Satz 1 TVÜ-Länder unter den für den hier in Rede stehenden abstrakten Feststellungsantrag kennzeichnenden Umständen nicht dem Mitbestimmungstatbestand des § 87 Nr. 1 PersVG BE zuordnen. Sie sind nicht als bloße "Modalität der Einstellung" anzusehen.

18 Nach der tarifvertraglichen Regelung des § 29d Abs. 2 Satz 1 TVÜ-Länder sind Beschäftigte auf Antrag in die Entgeltgruppe eingruppiert, die sich nach § 12 TV-L ergibt, sofern ihr Arbeitsverhältnis zu einem tarifgebundenen Arbeitgeber über den 31. Dezember 2019 hinaus fortbesteht, sie am 1. Januar 2020 unter den Geltungsbereich des Tarifvertrages für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L) fallen und sich für sie eine höhere Eingruppierung ausschließlich aufgrund der zum 1. Januar 2020 in Kraft tretenden Änderungen in der Entgeltordnung zum TV-L ergibt. Die danach erfolgende Eingruppierung hat - worauf schon die Formulierung der tarifvertraglichen Regelung hinweist - weder etwas mit der Eingliederung der betreffenden Beschäftigten in die Dienststelle noch mit einer Änderung des Arbeitsverhältnisses zu tun. Vielmehr geht es um bestehende Arbeitsverhältnisse, bei denen insbesondere Einstellung und Eingliederung ersichtlich bereits erfolgt sind. Sie knüpft auch sonst nicht an eine im obigen Sinne relevante Änderung des Arbeitsverhältnisses an. Mangels eines Zusammenhangs der nach § 29d Abs. 2 Satz 1 TVÜ-Länder erfolgenden Eingruppierung mit einem Einstellungsvorgang scheidet ihre Zuordnung zum Mitbestimmungstatbestand der Einstellung im Sinne des § 87 Nr. 1 PersVG BE aus.

19 Abgesehen davon geht es hier auch nicht, wie das Oberverwaltungsgericht gemeint hat, um die erstmalige Anwendung eines bestimmten (neuen) kollektiven Entgeltschemas auf die betreffenden Beschäftigten. Vielmehr galt die Entgeltordnung zum TV-L bereits seit dem 1. Januar 2012 (vgl. § 29a Abs. 1 TVÜ-Länder). Ab diesem Zeitpunkt galten auch die zuvor in den TV-L übergeleiteten und auf der Grundlage der bisherigen Vergütungsordnungen nur vorläufig eingruppierten Beschäftigten als endgültig in dessen Entgeltgruppen eingruppiert (vgl. Protokollerklärung zu § 29a Abs. 2 TVÜ-Länder). Die hier in Rede stehenden Höhergruppierungsanträge beruhen demgegenüber lediglich auf punktuellen Änderungen der Entgeltordnung durch § 2 des Änderungstarifvertrages Nr. 11 vom 2. März 2019. Insofern ist weder die Annahme eines gänzlich neuen Entgeltschemas noch seiner erstmaligen Anwendung auf die Beschäftigten gerechtfertigt. Vielmehr ist eine Änderung der tarifrechtlichen Eingruppierungsvorschriften hinsichtlich der Tätigkeitsmerkmale und ihrer Bewertung regelmäßig Anknüpfungspunkt für die Prüfung einer Höhergruppierung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Juni 1977 - 7 P 8.75 - BVerwGE 54, 92 <97>).

20 2. Die angefochtene Entscheidung stellt sich allerdings aus anderen Gründen als richtig dar. Denn die hier in Rede stehenden Entscheidungen über Höhergruppierungsanträge nach § 29d Abs. 2 Satz 1 TVÜ-Länder unterfallen - was das Oberverwaltungsgericht offengelassen hat - dem Mitbestimmungstatbestand des § 87 Nr. 4 PersVG BE. Nach dieser Vorschrift bestimmt der Personalrat mit bei Höhergruppierungen. Sie findet insbesondere auch dann Anwendung, wenn der Dienststellenleiter eine Höhergruppierung des Beschäftigten nicht beabsichtigt, aber zur Prüfung ihrer Voraussetzungen und zur Verlautbarung des Ergebnisses verpflichtet ist. Dann liegt auch eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme vor (a). Auf dieser Grundlage sind Entscheidungen über Höhergruppierungsanträge nach § 29d Abs. 2 Satz 1 TVÜ-Länder von dem Mitbestimmungstatbestand des § 87 Nr. 4 PersVG BE erfasst (b).

21 a) Im Ausgangspunkt erfasst § 87 Nr. 4 PersVG BE schon dem Wortlaut nach die auf der Grundlage der Tätigkeitsmerkmale einer bestimmten Entgeltordnung vorzunehmende Einstufung der von einem Beschäftigten zu verrichtenden Tätigkeit in eine höhere Entgeltgruppe als die bisherige (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 1962 - 7 P 5.62 - BVerwGE 15, 215 <216>; Sachadae, in: Lorenzen/​Gerhold/​Schlatmann u. a., BPersVG, Stand Februar 2022, § 78 Rn. 186; Annuß, in: Richardi/​Dörner/​Weber/​Annuß, Personalvertretungsrecht, 6. Aufl. 2024, § 78 BPersVG Rn. 61).

22 Die Höhergruppierung ist in systematischer Hinsicht abzugrenzen von der Eingruppierung, die insbesondere die erstmalige Einreihung einer von einem Arbeitnehmer zu verrichtenden Tätigkeit in ein bestimmtes Entgeltschema bezeichnet. Diese erfolgt - wie bereits dargestellt - jedenfalls regelmäßig im Zusammenhang mit der Einstellung des Beschäftigten. Eine von der Höhergruppierung zu unterscheidende Eingruppierung kann aber auch in den Fallgestaltungen der Neueingruppierungen in dasselbe Entgeltschema bei Zuweisung eines neuen Arbeitsplatzes vorliegen, unabhängig davon, ob dieser Arbeitsplatz bereits einmal von der Dienststelle unter Beteiligung des Personalrats bewertet worden ist oder nicht (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 8. Dezember 1999 - 6 P 3.98 - BVerwGE 110, 151 <160 f.> und vom 8. November 2011 - 6 P 23.10 - BVerwGE 141, 134 Rn. 23).

23 Ebenso wie bei der Eingruppierung sind auch die Höhergruppierung und die darauf bezogene Mitbestimmung des Personalrats vom Gedanken der Tarifautomatik beherrscht. Danach ergibt sich die richtige Einreihung des Arbeitnehmers durch Subsumtion der auszuübenden Tätigkeit, Qualifikation und beruflichen Erfahrung unter die abstrakt-generellen Merkmale der in der Dienststelle angewandten Entgeltordnung. Der Arbeitnehmer wird nicht eingruppiert, er ist eingruppiert. Mithin ist die Entscheidung des Dienststellenleiters, den Arbeitnehmer einer bestimmten Entgeltgruppe zuzuordnen, nicht konstitutiver, sondern deklaratorischer Natur (vgl. zur Eingruppierung: BVerwG, Beschluss vom 8. November 2011 - 6 P 23.10 - BVerwGE 141, 134 Rn. 13 m. w. N.). Dementsprechend bezieht sich auch insoweit die Mitbestimmung durch den Personalrat auf eine Mitbeurteilung der Rechtslage.

24 Hiervon ausgehend kann der Tatbestand des § 87 Nr. 4 PersVG BE auch Fälle der Ablehnung einer Höhergruppierung erfassen (aa). In diesen Konstellationen kann auch ohne eine Höhergruppierungsabsicht des Dienststellenleiters eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme vorliegen (bb).

25 aa) Der Wortlaut des § 87 Nr. 4 PersVG BE steht einer Interpretation, die auch die Ablehnung eines Höhergruppierungsantrags umfasst, nicht entgegen. Mitzubestimmen ist nämlich nicht nur "im Falle einer Höhergruppierung", sondern "bei" einer solchen. Das lässt das Verständnis zu, dass bei Entscheidungen über Höhergruppierungen unabhängig vom konkreten Ausgang mitzubestimmen ist. Der Mitbestimmungstatbestand ist nach seinem Wortlaut offen sowohl für eine positive wie negative Entscheidung (vgl. zu § 87 Nr. 3 PersVG BE: BVerwG, Beschluss vom 9. Januar 2008 - 6 PB 15.07 - Buchholz 251.2 § 85 BlnPersVG Nr. 14 Rn. 4).

26 Dieses Verständnis wird maßgeblich durch Sinn und Zweck des Mitbestimmungstatbestands gestützt. Er besteht bei der Höhergruppierung von Arbeitnehmern darin, die Personalvertretung zum einen in den Stand zu setzen, auf die Wahrung des Tarifgefüges in der Dienststelle zu achten und damit auch zur Wahrung des Friedens in der Dienststelle beizutragen. Im Interesse aller Angehörigen des öffentlichen Dienstes, insbesondere aber auch der betroffenen Arbeitnehmer, soll verhindert werden können, dass durch eine mehr oder minder wohlwollende Beurteilung - auch im Rahmen von korrigierenden Höhergruppierungen - einzelne Arbeitnehmer bevorzugt, andere dagegen benachteiligt werden. Zum anderen soll die Personalvertretung Gelegenheit haben, darauf zu achten, dass die beabsichtigte Umgruppierung mit dem anzuwendenden Tarifvertrag in Einklang steht. Unter beiden Gesichtspunkten erweisen sich Kollektivinteressen und Individualinteressen als deckungsgleich (BVerwG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 6 P 22.90 - Buchholz 251.8 § 80 RhPPersVG Nr. 9 S. 34 f.). Angesichts dieser Zielsetzungen ist das Prüfungsrecht der Personalvertretung inhaltlich nicht begrenzt, sondern es erstreckt sich auf alle Rechtmäßigkeitselemente der deklaratorischen Entscheidung über die richtige Einordnung in die Vergütungsgruppe. Es kann deshalb auch die Mitbeurteilung einer Verneinung der Voraussetzungen einer Höhergruppierung durch den Dienststellenleiter umfassen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 6 P 22.90 - Buchholz 251.8 § 80 RhPPersVG Nr. 9 S. 37).

27 Systematische Gesichtspunkte stehen dem nicht entgegen. Insbesondere lässt sich nichts Gegenteiliges aus dem Umstand folgern, das andere Mitbestimmungstatbestände (etwa § 88 Nr. 8 PersVG BE) ihre Geltung ausdrücklich für den Fall ablehnender Entscheidungen des Dienststellenleiters anordnen (so aber OVG Lüneburg, Beschluss vom 12. November 2019 - 18 LP 4/18 - PersV 2020, 221 Rn. 27). Insoweit erweist sich für den hier zu beurteilenden Fall der Höhergruppierung, bei der von einer maßgeblichen Beteiligung der kollektiven Beschäftigteninteressen auszugehen ist, der Sinn und Zweck des Mitbestimmungstatbestands als gewichtiger.

28 bb) Die Mitbestimmung nach § 87 Nr. 4 PersVG BE scheitert in solchen Fallgestaltungen auch nicht daran, dass in der Ablehnung eines Höhergruppierungsantrags lediglich ein mitbestimmungsfreies Unterlassen und keine Maßnahme des Dienststellenleiters zu sehen wäre. Zwar liegt eine mitbestimmungspflichtige Höhergruppierung zweifelsfrei dann vor, wenn der Dienststellenleiter sie von vornherein beabsichtigt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. November 2011 - 6 P 23.10 - BVerwGE 141, 134 Rn. 20). Sie kann aber auch dann angenommen werden, wenn es an einer solchen Absicht fehlt. Dies beruht auf den Besonderheiten, die für den Maßnahmebegriff im Zusammenhang mit Eingruppierungen oder Umgruppierungen zu beachten sind, die aufgrund der Tarifautomatik erfolgen.

29 In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass der Mitbestimmungstatbestand der Eingruppierung den Anforderungen des dargestellten Maßnahmebegriffs insoweit nicht Rechnung trägt, als dieser voraussetzt, dass Handlungen oder Entscheidungen auf eine konstitutive Änderung des bestehenden Zustandes abzielen. Im Unterschied zu den rechtsgestaltenden oder konstitutiven Maßnahmen auch im Sinne von § 79 Abs. 1 PersVG BE handelt es sich vielmehr - insoweit ist der Maßnahmebegriff im Hinblick auf die Eingruppierung zu modifizieren - um "deklaratorische Maßnahmen", bei denen es auf die rechtliche Neubewertung der infolge der Tarifautomatik veränderten Eingruppierungssituation durch den Dienststellenleiter ankommt. Daraus folgt auch, dass die Mitbestimmungspflicht einer Eingruppierung nicht allein unter Hinweis darauf abgelehnt werden kann, die Voraussetzungen des Maßnahmebegriffs in seinem sonst üblichen strengen Sinn seien nicht erfüllt, weil der Dienststellenleiter keine Veränderung der Eingruppierungssituation angenommen habe. Liegen wesentliche Gründe vor, die eine Überprüfung der Eingruppierungssituation für den Dienststellenleiter unvermeidlich machen, liegt bereits in der Verlautbarung des Ergebnisses die mitbestimmungspflichtige Maßnahme (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 8. November 2011 - 6 P 23.10 - BVerwGE 141, 134 Rn. 14, 22 und vom 19. Oktober 2021 - 5 P 3.20 - BVerwGE 173, 371 Rn. 15). Welchen Inhalt das Ergebnis dieser Neubewertung hat und was der Dienststellenleiter demgemäß beabsichtigt, ist dann nicht von ausschlaggebender Bedeutung (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 8. Dezember 1999 - 6 P 3.98 - BVerwGE 110, 151 <161> und vom 20. März 2017 - 5 PB 1.16 - PersV 2017, 381 Rn. 5). Ob dem Mitbestimmungsrecht bei Eingruppierung auch Fallgestaltungen unterliegen, bei denen der Dienststellenleiter beabsichtigt, die Eingruppierung eines Beschäftigten unverändert zu lassen, ohne dass eine wesentliche Änderung vorliegt, die eine Neubewertung der Eingruppierungssituation unvermeidlich macht, bedarf auch hier keiner Entscheidung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. März 2017 - 5 PB 1.16 - PersV 2017, 381 Rn. 6). Diese Grundsätze gelten entsprechend bei der Höhergruppierung, da auch diese - wie bereits erwähnt - der Tarifautomatik unterliegt.

30 b) Unter Berücksichtigung dessen handelt es sich auch bei ablehnenden Entscheidungen über Höhergruppierungsanträge nach § 29d Abs. 2 Satz 1 TVÜ-Länder um mitbestimmungspflichtige Höhergruppierungen nach § 87 Nr. 4 PersVG BE (a. A. Dannenberg, in: Rinck/​Böhle/​Pieper/​Geyer, BeckOK TV-L, Stand Dezember 2024, § 29d TVÜ-Länder Rn. 57, 60: Fall der Eingruppierung).

31 aa) Der Mitbestimmungstatbestand des § 87 Nr. 4 PersVG BE ist erfüllt. Der Antrag des Beschäftigten nach § 29d Abs. 2 Satz 1 TVÜ-Länder ist gerichtet auf die Einstufung der von ihm zu verrichtenden Tätigkeit in eine höhere Entgeltgruppe als die bisherige auf der Grundlage der Tätigkeitsmerkmale der Entgeltordnung zum TV-L. Auch ihr tarifrechtlicher Anknüpfungspunkt, nämlich die punktuelle Änderung von Eingruppierungsvorschriften durch Änderung der Tätigkeitsmerkmale und ihrer Bewertung infolge von § 2 des Änderungstarifvertrages Nr. 11 vom 2. März 2019, spricht für eine Höhergruppierung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Juni 1977 - 7 P 8.75 - BVerwGE 54, 92 <97>). Im Übrigen kommt die für den Zweck der Mitbestimmung bei Höhergruppierungen charakteristische Verzahnung von Kollektiv- und Individualinteressen insbesondere in Fällen zum Tragen, in denen ein Tarifvertrag - wie hier - im Rahmen einer Umstrukturierung der Tarifierungsmerkmale die ansonsten bestehende Tarifautomatik aussetzt und diese erst auf individuellen Antrag betroffener Beschäftigter wieder in Kraft tritt. Die tarifvertragliche Regelungssystematik ist zwar darauf angelegt, dass nicht jeder der betroffenen Beschäftigten einen entsprechenden Antrag stellt (vgl. Dannenberg, in: Rinck/​Böhle/​Pieper/​Geyer, BeckOK TV-L, Stand Dezember 2024, § 29d TVÜ-Länder Rn. 20a). Andererseits betrifft eine solche Änderung der Tarifierungsmerkmale regelmäßig eine Vielzahl von Beschäftigten, weshalb auch damit zu rechnen ist, dass Betroffene nicht nur in Einzelfällen entsprechende Anträge stellen, die dann positiv oder negativ beschieden werden. Durch die zu erwartende Vielzahl von Verfahren sind die Wahrung des Tarifgefüges sowie des Friedens in der Dienststelle und die Beachtung des anzuwendenden Tarifvertrages in besonderer Weise angesprochen. Dies gilt unabhängig vom Ausgang der jeweiligen Verfahren. Denn sowohl eine ungerechtfertigte Höhergruppierung wie auch ihre ungerechtfertigte Versagung wirken sich auf die genannten Aspekte aus. Insbesondere berühren ungerechtfertigte Ablehnungen nicht nur die jeweiligen Individual-, sondern wegen ihrer strukturell möglichen Vielzahl auch die Kollektivinteressen der Beschäftigten. Deshalb gebieten jedenfalls in diesen Fällen Sinn und Zweck des Mitbestimmungstatbestands der Höhergruppierung die Mitbestimmung auch bei einer Ablehnung der Höhergruppierung.

32 Der Einordnung der Ablehnung eines Antrags nach § 29d Abs. 2 Satz 1 TVÜ-Länder als Höhergruppierung steht auch die bisherige Rechtsprechung des Senats (BVerwG, Beschluss vom 19. Oktober 2021 - 5 P 3.20 - BVerwGE 173, 371 Rn. 12) nicht entgegen. Denn die seinerzeit anzuwendende Überleitungsregel des § 29b Abs. 1 TVÜ-VKA bezog sich auf das zum 1. Januar 2017 in Kraft getretene neue Eingruppierungsrecht zum TVöD (vgl. § 29 Abs. 1 TVÜ-VKA), das die vorher geltenden Eingruppierungsvorschriften insgesamt abgelöst hat (vgl. auch Dannenberg, in: Rinck/​Böhle/​Pieper/​Geyer, BeckOK TV-L, Stand Dezember 2024, § 29d TVÜ-Länder Rn. 59; Fischer/​Goeres/​Gronimus/​Lechtermann, GKÖD, Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder, Stand Februar 2017, K § 75 Rn. 19c), und betrifft damit eine andere Fallgestaltung.

33 bb) Die Mitbestimmung nach § 87 Nr. 4 PersVG BE ist schließlich nicht deshalb ausgeschlossen, weil die Ablehnung des Höhergruppierungsantrags nach § 29d Abs. 2 Satz 1 TVÜ-Länder nicht als Maßnahme des Dienststellenleiters anzusehen wäre. Denn ihr liegt - was wie dargelegt für den modifizierten Maßnahmebegriff erforderlich, aber auch ausreichend ist - eine rechtlich notwendige Neubewertung infolge der Anwendung eines geänderten Entgeltschemas durch den Dienststellenleiter und damit eine wesentlich veränderte Eingruppierungssituation zugrunde (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 19. Oktober 2021 - 5 P 3.20 - BVerwGE 173, 371 Rn. 14). Auf eine Absicht des Dienststellenleiters, eine Höhergruppierung vorzunehmen, kommt es in einem solchen Fall nicht an.

34 Allerdings sieht § 29d Abs. 1 Satz 1 TVÜ-Länder vor, dass es im Fall von Bestandsbeschäftigten bei unveränderter Tätigkeit trotz Inkrafttretens der Änderungen in der Entgeltordnung zum TV-L bei der bisherigen Entgeltgruppe bleibt. Dies gilt als Eingruppierung, eine Überprüfung und Neufeststellung der Eingruppierungen durch den Dienststellenleiter findet aufgrund der Überleitung in die geänderte Entgeltordnung nicht statt (Verweis auf die Protokollerklärung zu § 29a Abs. 2 TVÜ-Länder durch die Protokollerklärung zu § 29d Abs. 1 TVÜ-Länder). Hierbei handelt es sich der Sache nach um eine Außerkraftsetzung der Tarifautomatik durch die Tarifvertragsparteien, die Entgeltgruppe bleibt ungeachtet der Änderung der Eingruppierungsregelungen "eingefroren". Da sich die Eingruppierung der Beschäftigten durch das Inkrafttreten der Änderungen in der Entgeltordnung zum TV-L nicht ändert, scheidet eine Mitbestimmung aus (vgl. Dannenberg, in: Rinck/​Böhle/​Pieper/​Geyer, BeckOK TV-L, Stand Dezember 2024, § 29d TVÜ-Länder Rn. 6 ff.).

35 Nach der Regelung in § 29d Abs. 2 Satz 1 TVÜ-Länder sind jedoch die Beschäftigten auf ihren Antrag hin in der Entgeltgruppe eingruppiert, die sich aus der Tarifautomatik nach § 12 TV‑L ergibt, wenn sich für sie aus der Anwendung der geänderten Entgeltordnung zum TV-L in der ab dem 1. Januar 2020 geltenden Fassung eine höhere Entgeltgruppe ergibt. Der fristgerecht (§ 29d Abs. 3 TVÜ-Länder) gestellte Höhergruppierungsantrag stellt also die Tarifvertragsautomatik wieder her, wenn das Inkrafttreten der Änderungen der Entgeltordnung der ausschließliche Grund dafür war, dass sich eine höhere Entgeltgruppe ergab (vgl. Dannenberg, in: Rinck/​Böhle/​Pieper/​Geyer, BeckOK TV-L, Stand Dezember 2024, § 29d TVÜ-Länder Rn. 17 f.). Der Höhergruppierungsantrag knüpft daher an eine wesentliche Änderung der Eingruppierungssituation des betreffenden Beschäftigten an und führt infolge der tarifvertraglichen Verpflichtung nach § 29d Abs. 2 Satz 1 TVÜ-Länder zwingend zu einer Neubewertung durch den Dienststellenleiter. Deren Ergebnis ist im Übrigen zu verlautbaren, da die tarifvertragliche Regelung der Sache nach auch zur Bescheidung des gestellten Antrags verpflichtet.