BVerwG 5 P 8.23, Beschluss vom 22. Oktober 2024 | Bundesverwaltungsgericht

1 Die Beteiligten streiten über die Gültigkeit der Wahl eines Teildienststellenpersonalrats sowie die isolierte Anfechtbarkeit einer solchen Wahl.

2 Die Antragsteller, die als Beschäftigte am Standort S. des Bundesamtes für ... tätig sind, halten die im November 2020 durchgeführte Wahl des Beteiligten zu 1, des dortigen Personalrats, für unwirksam, weil für den Standort S. mangels wirksamer personalvertretungsrechtlicher Verselbstständigung als Teildienststelle kein eigener Personalrat hätte gewählt werden dürfen. Während das Verwaltungsgericht die Wahl für ungültig erklärt hat, hat das Oberverwaltungsgericht die Wahlanfechtungsanträge als unzulässig abgelehnt. Den Antragstellern fehle das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, weil sie neben der Wahl des Personalrats der Teildienststelle nicht zugleich auch die Wahl des Personalrats der Hauptdienststelle angefochten hätten. Darüber hinaus hat das Oberverwaltungsgericht einen abstrakten Feststellungsantrag als unbegründet abgelehnt, mit dem die Antragsteller die Zulässigkeit einer auf die mangelnde Personalratsfähigkeit der Teildienststelle gestützten isolierten Anfechtung der Wahl des Teildienststellenpersonalrats festgestellt wissen wollten.

3 Hiergegen wenden sich die Antragsteller mit ihrer vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Rechtsbeschwerde. Sie machen im Wesentlichen geltend, dass das Wahlanfechtungsverfahren vorrangig darauf abziele, das Ergebnis einer an erheblichen Fehlern leidenden Personalratswahl nicht bestehen zu lassen. Ein etwaiges Ziel, im Anschluss daran die Herstellung einer gesetzmäßigen Vertretung zu gewährleisten, sei im Gesetz nicht angelegt. Im Übrigen sei die personalvertretungsrechtliche Interessenvertretung in der Hauptdienststelle auch bei erfolgreicher isolierter Anfechtung der Wahl des Personalrats einer nicht personalratsfähigen Teildienststelle sichergestellt. Denn der dort gebildete Personalrat bleibe nach Ablauf der Anfechtungsfrist trotz seines rechtsfehlerhaften Zustandekommens für die gesamte Amtsperiode im Amt und für alle ihm obliegenden personalvertretungsrechtlichen Angelegenheiten zuständig.

4 Der Beteiligte zu 1 tritt der Rechtsbeschwerde entgegen.

5 Die Rechtsbeschwerde ist nicht begründet. Der angefochtene Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 108 Abs. 2 BPersVG i. V. m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Die Rechtsbeschwerde der Antragsteller ist daher zurückzuweisen (§ 108 Abs. 2 BPersVG i. V. m. § 92 Abs. 2 Satz 1, § 72 Abs. 5 ArbGG i. V. m. § 561 ZPO). Das Oberverwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht angenommen, dass der Wahlanfechtungsantrag unzulässig (1.) und der hilfsweise gestellte abstrakte Feststellungsantrag unbegründet (2.) ist.

6 1. Der Wahlanfechtungsantrag ist unzulässig. Den Antragstellern fehlt im Zeitpunkt dieser gerichtlichen Entscheidung das Rechtsschutzbedürfnis für die Anfechtung der im November 2020 erfolgten Wahl des Beteiligten zu 1.

7 Ein fortbestehendes Rechtsschutzbedürfnis der eine Personalratswahl Anfechtenden ist Zulässigkeitsvoraussetzung des Wahlanfechtungsverfahrens (BVerwG, Beschluss vom 11. April 2024 - 5 P 9.22 - PersV 2024, 509 Rn. 11). Hierfür ist erforderlich, dass das Wahlanfechtungsverfahren den Zweck einer Wahlanfechtung (noch) erreichen kann. Das Rechtsschutzbedürfnis für eine Wahlanfechtung fehlt daher, wenn sich das Wahlanfechtungsverfahren durch Ablauf der Amtsperiode des Personalrats erledigt hat (BVerwG, Beschlüsse vom 13. Juli 2011 - 6 P 21.10 - juris Rn. 11 und vom 11. April 2024 - 5 P 9.22 - PersV 2024, 509 Rn. 11). So liegt es hier.

8 Die Amtszeit des im November 2020 gewählten Beteiligten zu 1 ist zwischenzeitlich abgelaufen. Das ist bereits aus § 27 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 1 BPersVG (i. V. m. § 130 Abs. 2 Satz 1 BPersVG) abzuleiten. Nach § 27 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 1 BPersVG beginnt die Amtszeit des Personalrats am 1. Juni des Jahres, in dem die regelmäßigen Personalratswahlen stattfinden. Daraus folgt zugleich, dass die Amtszeit des bisherigen Personalrats mit Ablauf des 31. Mai des Jahres endet, in dem die regelmäßigen Personalratswahlen stattfinden, wobei die Geschäftsführungsregelungen des § 27 Abs. 2 Satz 2 BPersVG auf das Ende der Amtszeit keinen Einfluss haben (BVerwG, Beschluss vom 11. April 2024 - 5 P 9.22 - PersV 2024, 509 Rn. 11). Personalrat im Sinne von § 27 BPersVG ist auch ein Teildienststellenpersonalrat. In Anwendung dieser rechtlichen Vorgaben endete die Amtszeit des Beteiligten zu 1 mit Ablauf des 31. Mai 2024, da in allen Bereichen der Bundeswehr und so auch im Bundesamt für ... – ausweislich entsprechender allgemein zugänglicher Veröffentlichungen - im Mai 2024 (regelmäßige) Personalratswahlen stattfanden.

9 Abgesehen davon und überdies endete die Amtszeit des Beteiligten zu 1 am 31. Mai 2024 auch mit Blick auf die ebenfalls an diesem Tag ausgelaufene Amtszeit des Personalrats der Hauptdienststelle. Gemäß § 6 Abs. 3 Satz 2 BPersVG a. F. und nachfolgend § 7 Satz 2 BPersVG ist der Verselbstständigungsbeschluss einer Teildienststelle für die folgende Wahl und die Amtszeit der aus ihr hervorgehenden Personalvertretung wirksam. Dies meint die Personalvertretung der Hauptdienststelle und führt - wie noch näher darzulegen ist - zur Akzessorietät der Wirksamkeitsdauer des Verselbstständigungsbeschlusses zur konkreten Amtszeit des (örtlichen) Personalrats der Hauptdienststelle (BVerwG, Beschluss vom 26. Januar 2000 - 6 P 3.99 - BVerwGE 110, 297 <300 f.>).

10 2. Der hilfsweise gestellte abstrakte Feststellungsantrag ist nach Erledigung des Wahlanfechtungsbegehrens zulässig (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 26. November 1997 - 6 P 12.95 - Buchholz 250 § 27 BPersVG Nr. 3 S. 12, vom 13. Juli 2011 - 6 P 21.10 - juris Rn. 11 und vom 29. Mai 2018 - 5 P 6.16 - Buchholz 250 § 25 BPersVG Nr. 20 Rn. 11 ff.), jedoch unbegründet. Die auf das Fehlen eines wirksamen Verselbstständigungsbeschlusses gestützte isolierte Anfechtung der Wahl eines Teildienststellenpersonalrats ist mangels Rechtsschutzbedürfnisses nicht zulässig. Für die Anfechtung der Wahl eines Personalrats einer Teildienststelle mit der Begründung, der Verselbstständigungsbeschluss sei rechtswidrig und damit unwirksam, besteht nur dann ein Rechtsschutzbedürfnis, wenn auch die Wahl des Personalrats der Hauptdienststelle angefochten wird. Das ist hier nicht geschehen.

11 Normativer Anknüpfungspunkt für den abstrakten Feststellungsantrag ist § 26 des Bundespersonalvertretungsgesetzes (BPersVG) vom 9. Juni 2021 (BGBl. I S. 1614), zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 20. Dezember 2023 (BGBl. I Nr. 389). Weil der abstrakte Feststellungsantrag gegenwarts- und zukunftsgerichtet ist, ist für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung und dementsprechend bei der materiell-rechtlichen Prüfung auf das aktuelle Recht abzustellen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 3. Mai 2022 - 5 P 1.22 - BVerwGE 175, 285 Rn. 30, vom 21. September 2022 - 5 P 4.21 - PersV 2023, 295 Rn. 9 und vom 11. April 2024 - 5 P 10.22 - PersV 2024, 512 Rn. 10). Wie schon nach der inhaltsgleichen (vgl. BT-Drs. 19/26820 S. 92) Vorgängerregelung des § 25 BPersVG a. F. können danach mindestens drei Wahlberechtigte, jede in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft oder die Leiterin oder der Leiter der Dienststelle binnen einer Frist von zwölf Arbeitstagen, vom Tag der Bekanntgabe des Wahlergebnisses an gerechnet, die Wahl eines Personalrats beim Verwaltungsgericht anfechten, wenn gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren verstoßen worden und eine Berichtigung nicht erfolgt ist, es sei denn, dass durch den Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden konnte. Der Rechtsbeschwerde der Antragsteller ist zwar zuzugeben, dass der Wortlaut der Vorschrift den Erfolg einer Wahlanfechtung nur von diesen Voraussetzungen abhängig macht. Das liegt aber allein darin begründet, dass sich die Vorschrift gemäß ihrer Stellung in dem mit "Wahl und Zusammensetzung des Personalrats" überschriebenen Ersten Abschnitt des Zweiten Kapitels des Gesetzes mit der Wahlanfechtung hinsichtlich nur eines Personalrats und nicht mit dem Verhältnis der Wahlen der Personalräte der Hauptdienststelle und der nach § 7 BPersVG verselbstständigten Teildienststellen befasst. Aus dem von der Rechtsbeschwerde hervorgehobenen Umstand, dass § 26 BPersVG auch einen unter erheblichen Wahlfehlern zustande gekommenen Personalrat fortbestehen lasse, sofern die Wahl nicht angefochten werde, folgt also nichts für die Fälle des § 7 BPersVG. Die Auslegung des § 26 BPersVG nach Systematik sowie Sinn und Zweck ergibt hingegen, dass bei einer auf die mangelnde Personalratsfähigkeit der Teildienststelle gestützten Anfechtung der Wahl des dort gebildeten Personalrats auch die Wahl des bei der Hauptdienststelle gebildeten Personalrats angefochten werden muss.

12 Für die Notwendigkeit der gemeinsamen Anfechtung der Wahl des Personalrats der Teildienststelle und des Personalrats der Hauptdienststelle in diesen Fällen spricht in erster Linie der systematische Zusammenhang des § 26 BPersVG mit § 7 BPersVG. Gemäß § 7 Satz 1 BPersVG gelten Nebenstellen und Teile einer Dienststelle, die räumlich weit von dieser entfernt liegen, als selbstständige Dienststellen, wenn die Mehrheit ihrer wahlberechtigten Beschäftigten dies in geheimer Abstimmung beschließt. Nach § 7 Satz 2 BPersVG ist der Beschluss für die folgende Wahl und die Amtszeit der aus ihr hervorgehenden Personalvertretung wirksam. Der sowohl die Personalräte der Haupt- wie der Teildienststelle als auch den Gesamtpersonalrat erfassende Oberbegriff der "Personalvertretung" lässt anklingen, dass der Gesetzgeber vom Bild einer einheitlichen personalvertretungsrechtlichen Dienststellenverfassung ausgeht, bei der das rechtliche Schicksal des Teildienststellenpersonalrats von dem des Hauptdienststellenpersonalrats abhängt. Mit § 7 Satz 2 BPersVG hat der Gesetzgeber für die erstmalige oder erneute Abspaltung für den Beginn der maßgeblichen Amtszeit allein auf das Ende der Amtszeit des Personalrats der Hauptdienststelle abgestellt. Die Wirksamkeitsdauer des Verselbstständigungsbeschlusses ist daher akzessorisch zur konkreten Amtszeit des (örtlichen) Personalrats der Hauptdienststelle und soll das Auseinanderfallen der Amtszeiten der Personalräte der Hauptdienststelle sowie der verselbstständigten Teildienststelle vermeiden (BVerwG, Beschluss vom 26. Januar 2000 - 6 P 3.99 - BVerwGE 110, 297 <300 f.>).

13 Die Akzessorietät hat zur Folge, dass der Fortbestand des Personalrats der Teildienststelle vom Bestehen des Personalrats der Hauptdienststelle abhängig ist. Wird die Wahl des Hauptdienststellenpersonalrats (etwa mit dem Argument mangelnder Personalratsfähigkeit einer Teildienststelle infolge eines unwirksamen Verselbstständigungsbeschlusses) erfolgreich angefochten und hört dieser Personalrat auf zu existieren, endet zugleich auch für die Teildienststelle die Wirksamkeit des Verselbstständigungsbeschlusses mit der Folge, dass auch der dortige Personalrat nicht mehr existiert. Es bedarf daher im Falle einer (derartigen) Anfechtung der Personalratswahl in der Hauptdienststelle nicht zwingend einer Anfechtung auch der Personalratswahl in der Teildienststelle, um beide Personalräte zu beseitigen und eine umfassende Neuwahl zu ermöglichen. Da die in § 7 Satz 2 BPersVG geregelte Akzessorietät einseitig ist, greift sie im umgekehrten Fall nicht ein. Das spricht dafür, dass im Fall der auf einen nicht erfolgreichen Verselbstständigungsbeschluss gestützten Anfechtung der Wahl des Teildienststellenpersonalrats die Anfechtung der Wahl des Personalrats der Hauptdienststelle erforderlich ist. Andernfalls würde der mit § 7 Satz 2 BPersVG verfolgte Zweck unterlaufen werden, zu verhindern, dass die Verselbstständigung einer Teildienststelle zu Legitimationsproblemen führt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Januar 2000 - 6 P 3.99 - BVerwGE 110, 297 <300>). Diese wären zu besorgen, wenn die Amtszeiten des Personalrats einer verselbstständigten Teildienststelle und des Personalrats der Hauptdienststelle mangels Anfechtung der Wahl des Hauptdienststellenpersonalrats auseinanderfielen: Der Personalrat der Hauptdienststelle wäre nicht von allen wahlberechtigten Beschäftigten gewählt, die Beschäftigten der Teildienststelle würden entweder gar nicht durch einen Personalrat repräsentiert (so BAG, Beschluss vom 31. Mai 2000 - 7 ABR 78/98 - BAGE 95, 15 <23> zur vergleichbaren betriebsverfassungsrechtlichen Konstellation) oder aber durch den Personalrat der Hauptdienststelle, dessen personelle Zusammensetzung sie nicht beeinflussen konnten.

14 Sinn und Zweck des § 26 BPersVG bekräftigen das sich aus dem systematischen Zusammenhang mit § 7 Satz 2 BPersVG ergebende Normverständnis. Der Zweck der Anfechtung der Wahl eines Personalrats und damit das eigentliche Anliegen des § 26 BPersVG (BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 1978 - 6 P 23.78 - Buchholz 238.3A § 6 BPersVG Nr. 4 S. 24; vgl. zur vergleichbaren Situation im Betriebsverfassungsrecht BAG, Beschlüsse vom 7. Dezember 1988 - 7 ABR 10/88 - BAGE 60, 276 <280> und vom 31. Mai 2000 - 7 ABR 78/98 - BAGE 95, 15 <18>) besteht darin, im Interesse aller Beschäftigten die ordnungsgemäße Bildung einer Personalvertretung sicherzustellen. Dafür streitet nunmehr auch § 28 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG, wonach außerhalb des üblichen Wahlzeitraums ein Personalrat zu wählen ist, wenn die Personalratswahl mit Erfolg gerichtlich angefochten worden ist. Das Wahlanfechtungsverfahren dient nicht dem Einzelinteresse, sondern dem Allgemeininteresse. Es weist einen objektiven Charakter auf und hat nicht die Verfolgung subjektiver Rechte zum Gegenstand (BVerwG, Beschluss vom 23. Februar 2018 - 5 PB 6.17 - juris Rn. 17). Ohne einen Personalrat wären die seiner Mitbestimmung unterliegenden Maßnahmen der Dienststellenleitung nicht umsetzbar, was die Belange der Beschäftigten und darüber hinaus auch die Wahrnehmung des Amtsauftrags nachhaltig beeinträchtigen würde. Im Falle mangelnder Personalratsfähigkeit der Teildienststelle infolge eines unwirksamen Verselbstständigungsbeschlusses kann der Wahlfehler - anders als bei Wahlfehlern, die nur einen einzelnen Personalrat betreffen, wie beispielsweise Fehler im Wahlausschreiben oder der Liste der Wahlberechtigten - im Verhältnis zum Personalrat der Hauptdienststelle nur einheitlich festgestellt werden. Zudem ist in einem solchen Fall auch die Neuwahl des Personalrats der Teildienststelle unter Vermeidung des Wahlfehlers nicht möglich. Es verbliebe ohne gleichzeitige Anfechtung auch der Wahl des Hauptdienststellenpersonalrats für die Dauer der laufenden Wahlperiode in der Teildienststelle bei einem personalratslosen Zustand oder es ergäben sich die bereits angesprochenen Legitimationsprobleme.

15 Der Sinn und Zweck der Wahlanfechtung nach § 26 BPersVG wird entgegen der Auffassung der Antragsteller auch dann nicht in Frage gestellt, wenn sich am Ergebnis der Personalratswahl in der Hauptdienststelle wegen der geringen Anzahl wahlberechtigter Beschäftigter in einer Teildienststelle nichts geändert haben würde. Die Frage, ob die auf das Argument mangelnder Personalratsfähigkeit einer Teildienststelle gestützte Anfechtung der dortigen Personalratswahl auch die Anfechtung der Personalratswahl der Hauptdienststelle verlangt, ist abstrakt und ohne Berücksichtigung der konkreten Beschäftigtenzahlen und des konkreten Ergebnisses der Personalratswahl in der Hauptdienststelle zu beantworten. Es geht nämlich nicht bloß um die Entscheidungserheblichkeit eines Wahlfehlers bei der Personalratswahl in der Hauptdienststelle. Vielmehr steht insbesondere die Frage inmitten, ob und wie die Beschäftigten der Teildienststelle überhaupt durch einen Personalrat repräsentiert werden.

16 Dieser Auslegung kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, dass die auf das Argument mangelnder Personalratsfähigkeit der Teildienststelle mangels eines wirksamen Verselbstständigungsbeschlusses gestützte Anfechtung der Personalratswahl der Hauptdienststelle etwa für Beschäftigte der Teildienststelle rechtlich nicht möglich sei. Zwar ist die Anfechtungsbefugnis der Beschäftigten nach § 26 BPersVG auf diejenigen Wahlen begrenzt, zu denen sie (selbst) wahlberechtigt sind. Die Beschäftigten der Teildienststelle machen mit dem Argument mangelnder Personalratsfähigkeit der Teildienststelle aber zugleich auch geltend, durch die Wahl des Personalrats der Hauptdienststelle von der an deren Stelle erforderlich gewesenen Wahl eines gemeinsamen Personalrats von Haupt- und (nicht verselbstständigter) Teildienststelle zu Unrecht ausgeschlossen gewesen zu sein. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist zudem geklärt (BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 1978 - 6 P 23.78 - Buchholz 238.3A § 6 BPersVG Nr. 4 S. 24; vgl. auch Lechtermann, in: Fischer/​Goeres, GKÖD Band V, Stand Oktober 2024, BPersVG 1974, § 25 Rn. 5c), dass der (dargestellte) Zweck der Wahlanfechtung zwangsläufig dazu führen muss, eine entsprechende Anfechtungsbefugnis hinsichtlich der Anfechtung der Wahl des Hauptdienststellenpersonalrats anzunehmen, die allerdings darauf beschränkt ist geltend zu machen, dass die Personalvertretungen in ihrer Zuordnung zur Dienststelle nicht richtig gebildet sind. Die Beschäftigten der Teildienststelle können die Wahl zum Hauptdienststellenpersonalrat also nur mit dem Argument eines in Wahrheit nicht erfolgreichen Verselbstständigungsbeschlusses und damit einhergehender mangelnder Personalratsfähigkeit der Teildienststelle, nicht aber aus sonstigen Gründen angreifen.

17 Auch die neuere Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zur vergleichbaren betriebsverfassungsrechtlichen Problematik führt nicht zu einer anderen Bewertung. Das Bundesarbeitsgericht hat nicht das Ziel der Wahlanfechtung, die Bildung einer ordnungsgemäßen Vertretung der Beschäftigten zu ermöglichen, in Frage gestellt. Es hat vielmehr seine bisherige Auffassung, dass deshalb alle für den jeweiligen Betrieb maßgeblichen Betriebsratswahlen angefochten werden müssten (BAG, Beschlüsse vom 7. Dezember 1988 - 7 ABR 10/88 - BAGE 60, 276 <280> und vom 31. Mai 2000 - 7 ABR 78/98 - BAGE 95, 15 <18>), gestützt auf Wortlaut und Systematik des § 19 BetrVG bislang ausdrücklich nur für den Fall aufgegeben, dass in einem Gemeinschaftsbetrieb mehrerer Unternehmen statt eines einheitlichen Betriebsrats "zeitlich versetzt", also außerhalb des regelmäßigen Wahlrhythmus nach § 13 Abs. 1 Satz 1 BetrVG, für die Belegschaften jedes einzelnen Unternehmens gesonderte Betriebsräte gewählt worden seien und die Arbeitgeberseite die Anfechtung der Wahl eines Betriebsrats mit dem Argument der Verkennung des Betriebsbegriffs betreibe (BAG, Beschluss vom 22. November 2017 - 7 ABR 40/16 - BAGE 161, 101 Rn. 21 ff.; vgl. zuvor bereits den Beschluss vom 21. September 2011 - 7 ABR 54/10 - BAGE 139, 197 Rn. 20 f.). Eine betriebsratslose Zeit sei durch analoge Anwendung von § 21a Abs. 2 BetrVG zu vermeiden, sodass der größte der für die anderen Betriebsteile bestandskräftig gewählten Betriebsräte für eine höchstens sechsmonatige Übergangszeit für diejenigen Arbeitnehmer zuständig sei, die infolge der (isolierten) Anfechtung ihres Betriebsrats nicht mehr durch einen Betriebsrat repräsentiert seien, und der in dieser Zeit eine der zutreffenden Betriebsstruktur entsprechende Wahl einzuleiten habe. Diese Überlegungen sind auf das Bundespersonalvertretungsrecht schon deshalb nicht übertragbar, weil es - wie dargelegt - wegen der Regelung des § 7 Satz 2 BPersVG nicht zu zeitlich versetzten Personalratswahlen außerhalb des gesetzlich vorgegebenen Wahlrhythmus kommen kann (BVerwG, Beschluss vom 26. Januar 2000 - 6 P 3.99 - BVerwGE 110, 297 <300>) und im Übrigen mangels einer planwidrigen Regelungslücke im Bundespersonalvertretungsrecht eine analoge Anwendung der mit § 21a Abs. 2 BetrVG vergleichbaren Vorschrift des § 29 BPersVG nicht in Betracht kommt.