BVerwG 5 PB 2.23
VG Mainz - 13.10.2021 - AZ: 2 K 424/20.MZ OVG Koblenz - 16.11.2022 - AZ: 4 A 11499/21.OVGIn der Personalvertretungssache hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 2. Mai 2023
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Störmer,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Stengelhofen-Weiß und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Holtbrügge
beschlossen:
Die Beschwerden der Beteiligten gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde in dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz - Fachsenat für Personalvertretungssachen - Bund - vom 16. November 2022 werden verworfen.
Gründe1 1. Die Beschwerde der Beteiligten zu 2 gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde ist unzulässig, weil die Beteiligte zu 2 bei der Einlegung (ebenso bei der Begründung) der Nichtzulassungsbeschwerde nicht entsprechend den gesetzlichen Anforderungen durch Prozessbevollmächtigte (im Sinne von § 11 Abs. 4 Satz 1 und 2 ArbGG) vertreten war.
2 Nach der gemäß § 108 Abs. 2 BPersVG entsprechend anwendbaren Regelung des § 11 Abs. 4 Satz 1 und 2 ArbGG müssen sich die Beteiligten vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dabei sind als solche außer Rechtsanwälten nur die in § 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 und 5 ArbGG bezeichneten Organisationen zugelassen, die zudem nach § 11 Abs. 4 Satz 3 ArbGG durch Personen mit Befähigung zum Richteramt handeln müssen. Dieser Vertretungszwang gilt nicht nur, wie es § 94 Abs. 1 ArbGG durch Verweisung auf § 11 Abs. 4 und 5 ArbGG ausdrücklich anordnet, für die Einlegung und Begründung der Rechtsbeschwerde, sondern auch für die Einlegung und Begründung der in § 92a Satz 2 ArbGG geregelten Nichtzulassungsbeschwerde (vgl. etwa BAG, Beschluss vom 18. August 2015 - 7 ABN 32/15 - BAGE 152, 209 Rn. 5; Fischer/Goeres/Gronimus, Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: Dezember 2022, § 92a ArbGG Rn. 6, jeweils m. w. N.). Dies folgt unmittelbar aus § 11 Abs. 4 ArbGG, weil diese allgemeine Regelung grundsätzlich für alle Verfahrensarten gilt, soweit nicht in den die jeweilige Verfahrensart betreffenden Vorschriften etwas Abweichendes bestimmt worden ist (vgl. Ahrendt, in: GK-ArbGG, Stand November 2022, § 92a Rn. 17; Gronimus, Das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren, 1. Aufl. 2017, ArbGG, § 92a Rn. 21; im Ergebnis ebenso, aber in der Begründung auf eine analoge Anwendung des § 94 Abs. 1 ArbGG abstellend: Tiedemann, in: Schwab/Weth, ArbGG, 6. Aufl. 2022, § 92a Rn. 8 m. w. N.). Eine Ausnahme vom Vertretungszwang nach § 11 Abs. 4 ArbGG ist in § 92a Satz 2 ArbGG nicht vorgesehen. Vielmehr verweist diese Vorschrift auf § 72a Abs. 2 bis 7 ArbGG, sodass für die Nichtzulassungsbeschwerde im Beschlussverfahren dieselben Regelungen wie für die Nichtzulassungsbeschwerde im Urteilsverfahren gelten. Dazu gehört auch, was vom Sinn und Zweck des Vertretungserfordernisses geboten ist, der Vertretungszwang bei der Einlegung und Begründung der Nichtzulassungsbeschwerde (BAG, Beschluss vom 18. August 2015 - 7 ABN 32/15 - BAGE 152, 209 Rn. 5; Weth, in: Schwab/Weth, ArbGG, 6. Aufl. 2022, § 11 Rn. 46 und 55). Müssen demgemäß die Beschwerdeschrift und die Begründung der beim Bundesverwaltungsgericht erhobenen Nichtzulassungsbeschwerde von einem Rechtsanwalt oder einem anderen der in § 11 Abs. 4 Satz 2 und 3 i. V. m. § 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 und 5 ArbGG bezeichneten postulationsfähigen Verfahrensbevollmächtigten unterzeichnet sein, so ist die Beteiligte zu 2 dieser Anforderung bei der Einlegung der Beschwerde (und auch bei deren Begründung) nicht gerecht worden, weil sie lediglich durch eine Beamtin der Dienststelle gehandelt hat, der die Postulationsfähigkeit im vorgenannten Sinne fehlt.
3 2. Die auf den Zulassungsgrund der Grundsatzbedeutung gestützte Beschwerde des Beteiligten zu 1 hat keinen Erfolg. Die Rechtsbeschwerde ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung einer Rechtsfrage zuzulassen, weil die Beschwerdebegründung den Anforderungen an die Darlegung des Zulassungsgrundes (§ 108 Abs. 2 BPersVG i. V. m. § 92a Satz 2 und § 72a Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ArbGG) nicht genügt.
4 Grundsätzliche Bedeutung im Sinne der nach § 108 Abs. 2 BPersVG entsprechend anwendbaren Regelung des § 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG kommt einer Rechtsfrage nur zu, wenn mit ihr eine für die erstrebte Rechtsbeschwerdeentscheidung erhebliche Frage aufgeworfen wird, die im Interesse der Einheit und Fortbildung des Rechts der Klärung bedarf. Nach § 92a Satz 2 i. V. m. § 72a Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ArbGG ist in der Begründung der Nichtzulassungsbeschwerde die grundsätzliche Bedeutung einer Rechtsfrage und deren Entscheidungserheblichkeit darzulegen. Dieses Darlegungserfordernis setzt die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Rechtsbeschwerdeentscheidung erheblichen Rechtsfrage sowie die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung besteht. Die Beschwerde muss substantiiert erläutern, dass und inwiefern die Rechtsbeschwerdeentscheidung zur Klärung einer bisher vom Bundesverwaltungsgericht nicht beantworteten, fallübergreifenden und entscheidungserheblichen Rechtsfrage führen kann (stRspr, vgl. z. B. BVerwG, Beschlüsse vom 28. Juli 2014 - 5 PB 1.14 - juris Rn. 4 und vom 25. Mai 2016 - 5 PB 21.15 - juris Rn. 10 m. w. N.). Die Begründungspflicht verlangt, dass sich die Beschwerde mit den Erwägungen des angefochtenen Beschlusses, auf die sich die aufgeworfene Frage von angeblich grundsätzlicher Bedeutung bezieht, substantiiert auseinandersetzt. Es bedarf auch der substantiierten Auseinandersetzung mit den Gründen bereits ergangener einschlägiger Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts. Soweit sich die Vorinstanz mit der von der Beschwerde als grundsätzlich angesehenen Frage beschäftigt hat, gehört zu der erforderlichen Durchdringung des Prozessstoffes die Erörterung sämtlicher Gesichtspunkte, die im Einzelfall für die erstrebte Zulassung der Rechtsbeschwerde rechtlich Bedeutung haben können. In der Begründung ist auch substantiiert aufzuzeigen, aus welchen Gründen der Rechtsauffassung, die der aufgeworfenen Frage von angeblich grundsätzlicher Bedeutung zugrunde liegt, zu folgen ist (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 20. September 2018 - 5 PB 8.18 - juris Rn. 3 m. w. N.). Diesen Anforderungen genügt die Beschwerde mit den beiden von ihr aufgeworfenen Fragen und der dazu jeweils vorgebrachten Begründung nicht.
5 a) Soweit das Oberverwaltungsgericht seine Entscheidung, die Wahl zum Personalrat des Bundesamtes für Ausrüstung, Informationstechnik und Nutzung der Bundeswehr vom 27. Mai 2020 für ungültig zu erklären, zunächst darauf gestützt hat, die vom Wahlvorstand beschlossene und praktizierte Öffnung der Freiumschläge der Briefwahlunterlagen bereits zwei Tage vor dem Wahltag verstoße gegen § 18 Abs. 1 BPersVWO, wonach die Freiumschläge "unmittelbar vor Abschluss der Stimmabgabe" zu öffnen sind, misst die Beschwerde der Rechtsfrage,
"ob das in § 18 Abs. 1 BPersVG (offensichtlich gemeint: § 18 Abs. 1 BPersVWO) normierte Unmittelbarkeitserfordernis auf einen Zeitraum von wenigen Stunden zu begrenzen ist,"
grundsätzliche Bedeutung zu. Das Unmittelbarkeitserfordernis sei ein unbestimmter Rechtsbegriff, der nach systematischen und teleologischen Grundsätzen einzelfallbezogen auszulegen sei. Die Gesetzessystematik zeige ein Spannungsfeld zwischen der Öffnung der Freiumschläge "unmittelbar" vor Abschluss der Stimmabgabe (§ 18 Abs. 1 BPersVWO) und der "unverzüglich" nach Abschluss der Wahl zu erfolgenden Stimmenauszählung und Feststellung des Wahlergebnisses (§ 23 Abs. 2 Satz 1 BPersVG a. F., § 20 Abs. 1 BPersVWO). Es sei zu berücksichtigen, dass das Einlegen der Wahlumschläge in die Wahlurne und damit auch das zuvor erforderliche Öffnen der Freiumschläge zur Stimmabgabe und nicht zur Auszählung gehöre. Der Wahlvorstand habe im Hinblick auf die ohne schuldhaftes Zögern nach Abschluss der Wahl zu beginnende Auszählung für die Öffnung der Freiumschläge einen Zeitpunkt zu wählen, der sicherstelle, dass sofort nach Abschluss der Stimmabgabe mit der Auszählung begonnen werden könne. Bei einer großen Anzahl von Freiumschlägen in einer großen Dienststelle könne es also im Einzelfall notwendig sein, schon vor dem Wahltag mit der Öffnung zu beginnen, da die korrekt ausgelegte Festlegung des "unmittelbaren" Öffnungstermins maßgeblich von der Anzahl der eingehenden zu öffnenden Freiumschläge abhänge. Im vorliegenden Fall sei aufgrund der Pandemiesituation mit der Sonderregelung des § 19a BPersVWO Briefwahl angeordnet worden, sodass der Wahlvorstand bei Festlegung des Öffnungstermins zu Recht von einer sehr hohen Anzahl an eingehenden Freiumschlägen (tatsächlich etwa 3000) ausgegangen sei. Das Oberverwaltungsgericht habe sich nicht mit der Frage auseinandergesetzt, ob in Fällen wie dem vorliegenden dem Wahlvorstand eine Einschätzungsprärogative zustehe. Im vorliegenden Fall habe es sich um eine pandemiebedingte Sondersituation gehandelt, die besondere Maßnahmen erforderlich gemacht habe. Im Falle von möglichen zukünftigen Ausnahmesituationen (z. B. einer möglichen Anordnung der Gefahrenstufe Bravo (B), Charlie (C) oder Delta (D) durch aktuelle Kriegsentwicklungen/Bedrohungslagen) könne die Anordnung einer erneuten ausschließlichen Briefwahl nicht ausgeschlossen werden. Gleiches gelte für eine zukünftige Pandemiesituation, die schon wegen der immer weiter steigenden Zahlen in China auch für die Zukunft nicht ausgeschlossen werden könne. Gerade in solchen Fällen gewähre das Bundesarbeitsgericht in seiner Entscheidung vom 20. Mai 2020 - 7 ABR 42/18 - (NZA 2020, 1423) einem Wahlvorstand eine Einschätzungsprärogative. Ein wesentlicher Grund für den Entschluss des Wahlvorstandes zur Terminierung der Öffnung der Freiumschläge habe in den vom Gesetzgeber vorgegebenen Hygienebestimmungen zur Durchführung von Versammlungen während der Corona-Pandemie gelegen.
6 Mit diesem Vorbringen zeigt die Beschwerde die Entscheidungserheblichkeit der für rechtsgrundsätzlich gehaltenen Frage nicht auf. Sie geht nicht hinreichend darauf ein, dass das Oberverwaltungsgericht angenommen hat, es bedürfe hier keiner genauen Festlegung der Stundenanzahl für die Öffnung der Freiumschläge "unmittelbar vor Abschluss der Stimmabgabe", weil jedenfalls ein Beginn der Auszählung zwei Tage vor dem Ende der Stimmabgabe den gesetzlichen Anforderungen nicht genüge. Dabei ergibt sich aus dem Kontext der Entscheidung eindeutig, dass mit der Formulierung "Beginn der Auszählung" das Öffnen der Freiumschläge gemeint ist. Selbst wenn der Auffassung der Beschwerde zuzustimmen wäre, dass § 18 Abs. 1 BPersVWO dem Wahlvorstand einen gerichtlich nur eingeschränkt zu überprüfenden Beurteilungsspielraum bei der Anwendung des Rechtsbegriffs der "Unmittelbarkeit vor Abschluss der Stimmabgabe" einräumt, fehlt es vor diesem Hintergrund auch an jeder Darlegung, weshalb der Wahlvorstand hier prognostisch davon hätte ausgehen dürfen (vgl. dazu auch BAG, Beschluss vom 20. Mai 2020 - 7 ABR 42/18 - NZA 2020, 1423 Rn. 22), für die danach erforderlichen Handlungen sei eine Zeitspanne gerade von zwei Tagen erforderlich. Der unspezifische Hinweis auf eine zu erwartende sehr hohe Anzahl von Freiumschlägen und auf pandemiebedingte Hindernisse genügt hierfür allein nicht. Darüber hinaus zeigt die Beschwerde - den Darlegungsanforderungen ebenfalls nicht gerecht werdend - allenfalls die vage Möglichkeit einer fallübergreifenden Bedeutung der formulierten Rechtsfrage auf. Ungeachtet ihrer allgemeinen, nicht fallbezogenen Formulierung liegt der Fragestellung - wie die Beschwerde selbst ausführt - eine durch die Corona-Pandemie geprägte Sondersituation zugrunde. Dieser Sondersituation sollte die bis zum 31. März 2021 befristete Vorschrift des § 19a BPersVWO Rechnung tragen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. September 2022 - 5 PB 4.22 - juris Rn. 4 und 6), auf deren Grundlage auch die hier inmitten stehende Wahl des Personalrats stattfand, für die der Wahlvorstand nach den vom Oberverwaltungsgericht in Bezug genommenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts die ausschließlich schriftliche Stimmabgabe angeordnet hatte. Allein die hierdurch hervorgerufene ungewöhnlich hohe Zahl an Briefwahlstimmen führt nicht auf eine grundsätzliche Bedeutung der von der Beschwerde formulierten Rechtsfrage. Die Beschwerde erläutert nicht hinreichend, dass und aus welchen Gründen dieser Frage auch jenseits der beschriebenen Ausnahmesituation eine allgemeine und über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommen soll, sondern bezieht sich lediglich auf nicht auszuschließende "mögliche zukünftige Ausnahmesituationen". Die vage Möglichkeit derartiger Situationen, für die völlig ungewiss ist, ob der Gesetz- oder Verordnungsgeber wiederum eine ausschließlich schriftliche Stimmabgabe ermöglichen würde, reicht zur Darlegung einer fallübergreifenden Bedeutung nicht aus.
7 b) Das Oberverwaltungsgericht hat seine Entscheidung ferner darauf gestützt, dem Wahlvorstand sei in Bezug auf die Zurückweisung des Wahlvorschlags "..." ein "weiterer durchgreifender Verfahrensfehler" unterlaufen. Dieser am 20. Februar 2020 ("Schwerdonnerstag") eingereichte Wahlvorschlag sei erst nach der am 24. Februar 2020 ("Rosenmontag") abgelaufenen Frist für die Einreichung von Wahlvorschlägen am 26. Februar 2020 zurückgewiesen worden, was einen Verstoß gegen die in § 10 Abs. 2 Satz 1 BPersVWO angeordnete "unverzügliche" Rückgabe ungültiger Wahlvorschläge darstelle. Insoweit hält die Beschwerde die Frage,
"ob ein durch verspätete Zurückweisung eines ungültigen Wahlvorschlags begangener Verstoß gegen § 10 Abs. 2 S. 1 BPersVWO Auswirkungen auf die gesamte Personalratswahl hat oder nur auf die Wahl der Gruppe, für die die verspätet zurückgewiesene Liste wählbar gewesen wäre,"
für grundsätzlich klärungsbedürftig. Aufgrund des Gruppenwahlsystems (§§ 5, 17 BPersVG) sei hier von einem etwaigen Verstoß nur die Gruppe der Soldaten betroffen. § 28 Abs. 4 Satz 1 BPersVG sehe bei der Anfechtung der Wahl einer einzelnen Gruppe als Konsequenz die Neuwahl nur der erfolgreich angefochtenen Gruppe vor. Der angefochtene Beschluss trage dieser Rechtsfolge des § 28 Abs. 4 Satz 1 BPersVG nicht Rechnung. Das Gesetz kenne keine Bestimmung, der zufolge in Fällen wie dem vorliegenden, in dem der vermeintliche Fehler im Zusammenhang mit der Zulassung eines Wahlvorschlags einer bestimmten Gruppe gegeben sei, eine Neuwahl des gesamten Personalrats zwingend durchzuführen sei. Eine andere Zusammensetzung der betroffenen Gruppe (hier der Soldaten) habe auf die Zusammensetzung des übrigen Personalrats keine Auswirkungen haben können. Die Rechtsfrage sei klärungsbedürftig, da sie möglicherweise durch ein anderes Instanzgericht anders bewertet worden wäre.
8 Damit legt die Beschwerde die grundsätzliche Bedeutung der aufgeworfenen Frage nicht dar. Sie erläutert die Entscheidungserheblichkeit der genannten Frage nicht vor dem Hintergrund, dass das Oberverwaltungsgericht wegen des vorzeitigen Öffnens der Freiumschläge einen weiteren, die Personalratswahl gruppenübergreifend betreffenden und deshalb zur Unwirksamkeit der Personalratswahl insgesamt führenden Wahlfehler angenommen hat, hinsichtlich dessen die Beschwerde, wie unter a) ausgeführt, keine zulässigen und begründeten Zulassungsrügen erhoben hat. Ist die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts wie im vorliegenden Fall selbstständig tragend auf mehrere Gründe gestützt, kann die Rechtsbeschwerde nur zugelassen werden, wenn - was hier wie dargelegt nicht der Fall ist - hinsichtlich jedes Begründungsstranges ein Zulassungsgrund geltend gemacht wird und vorliegt (BVerwG, Beschluss vom 19. November 2019 - 5 PB 6.19 - juris Rn. 7 m. w. N.).
9 Außerdem zeigt die Beschwerde mit ihrer Begründung dieser Grundsatzrüge nicht - was erforderlich gewesen wäre - hinreichend auf, dass es sich bei der aufgeworfenen Frage um eine bislang ungeklärte und in dem angestrebten Rechtsbeschwerdeverfahren höchstrichterlich klärungsbedürftige Rechtsfrage (zur Auslegung der für das Oberverwaltungsgericht entscheidungserheblichen Regelung des § 10 Abs. 2 Satz 1 BPersVWO) handelt, sondern leitet aus dem Gruppenwahlsystem sowie der Regelung des § 28 Abs. 4 Satz 1 BPersVG ein von ihr für zutreffend gehaltenes (und aus ihrer Sicht eindeutiges) Ergebnis ab. Damit rügt sie der Sache nach (lediglich) eine unrichtige Rechtsanwendung durch das Oberverwaltungsgericht, was insbesondere in der Formulierung zum Ausdruck kommt, der angefochtene Beschluss trage der Rechtsfolge des § 28 Abs. 4 Satz 1 BPersVG nicht Rechnung. Auf eine unrichtige bzw. fehlerhafte Rechtsanwendung im Einzelfall kann jedoch, selbst wenn sie vorläge, die Grundsatzrüge nicht erfolgreich gestützt werden (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 14. Dezember 2021 - 5 PB 1.21 - juris Rn. 9 und vom 16. Juni 2022 - 5 PB 18.21 - NZA-RR 2022, 604 Rn. 13, 15).
10 3. Von einer weiteren Begründung wird nach § 108 Abs. 2 BPersVG i. V. m. § 92a Satz 2 i. V. m. § 72a Abs. 5 Satz 5 Alt. 1 ArbGG abgesehen.