BVerwG 5 PB 6.17 VG Dresden - 20.05.2016 - AZ: VG 9 K 320/16 OVG Bautzen - 06.04.2017 - AZ: OVG 9 A 393/16.PL
In der Personalvertretungssache hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 23. Februar 2018
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Vormeier,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Störmer und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Harms
beschlossen:
Die Beschwerde des Beteiligten zu 1 gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde in dem Beschluss des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 6. April 2017 wird verworfen. Gründe
1 Die gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde in dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts gerichtete Beschwerde, die auf die Zulassungsgründe der Divergenz und der grundsätzlichen Bedeutung einer Rechtsfrage gestützt ist, hat keinen Erfolg.
2 1. Die Rechtsbeschwerde ist nicht wegen Divergenz zuzulassen, weil die Beschwerdebegründung insoweit nicht den Bezeichnungsanforderungen (§ 92a Satz 2 i.V.m. § 72a Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 ArbGG) gerecht wird.
3 Nach den gemäß § 88 Abs. 2 Satz 1 SächsPersVG entsprechend anzuwendenden § 92 Abs. 1 Satz 2 und § 72 Abs. 2 Nr. 2 ArbGG ist die Rechtsbeschwerde zuzulassen, wenn der angefochtene Beschluss von einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes, des Bundesverwaltungsgerichts oder, solange eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in der Rechtsfrage nicht ergangen ist, von einer Entscheidung eines anderen Senats desselben Oberverwaltungsgerichts bzw. Verwaltungsgerichtshofs oder eines anderen Oberverwaltungsgerichts bzw. Verwaltungsgerichtshofs abweicht und die Entscheidung auf dieser Abweichung beruht. Eine solche Divergenz kann auch dann anzunehmen sein, wenn beide Entscheidungen auf der Grundlage von verschiedenen, aber inhaltsgleichen Rechtsnormen ergangen sind. In der Begründung der Nichtzulassungsbeschwerde ist die Entscheidung, von der der angefochtene Beschluss abweicht, zu bezeichnen (§ 92a Satz 2 i.V.m. § 72a Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 ArbGG). Eine die Rechtsbeschwerde eröffnende Divergenz ist nur dann hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen abstrakten, inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung eines der aufgeführten Gerichte aufgestellten ebensolchen, die Entscheidung tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 28. Juli 2014 - 5 PB 1.14 - juris Rn. 9, vom 3. März 2016 - 5 PB 31.15 - juris Rn. 9 und vom 1. November 2016 - 5 PB 2.16 - juris Rn. 4 m.w.N.).
4 Daran gemessen ist eine Divergenz im vorgenannten Sinne nicht dargetan. Die Beschwerde rügt zwar, das Oberverwaltungsgericht sei in dem angegriffenen Beschluss von einer von ihr bezeichneten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Beschluss vom 21. Juli 1980 - 6 P 13.80 - Buchholz 238.3 A § 19 BPersVG Nr. 2) abgewichen, die sich mit der Frage befasst, ob eine Vorabstimmung gegen wesentliche Vorschriften des Wahlverfahrens verstoßen hat. Die Beschwerde nimmt dabei auch Bezug auf eine konkrete Passage aus dieser Entscheidung. Sie zeigt jedoch mit ihren Ausführungen hierzu eine Rechtssatzdivergenz nicht auf.
5 Dabei kann dahinstehen, ob und inwieweit das Bundesverwaltungsgericht in der genannten Entscheidung mit der von der Beschwerde zitierten Aussage einen Rechtssatz zu einer mit der in dem angefochtenen Beschluss entscheidungserheblichen inhaltsgleichen Vorschrift formuliert hat. Die Beschwerde legt jedenfalls nicht substantiiert dar, dass das Oberverwaltungsgericht einen der Aussage des Bundesverwaltungsgerichts widersprechenden Rechtssatz aufgestellt hat. Soweit sie geltend macht, das Oberverwaltungsgericht habe einen solchen Rechtssatz formuliert, indem es ausgeführt habe, dass eine Abstimmung nur dann geheim sei, wenn bei der Stimmabgabe Wahlkabinen, Trennwände oder ein anderweitiger Sichtschutz verwendet werden, trifft dies nicht zu. Bei der von der Beschwerde in Bezug genommenen Passage des angefochtenen Beschlusses (BA Rn. 37) handelt es sich nicht um die Aufstellung eines abstrakten Rechtssatzes, sondern um die Subsumtion des Oberverwaltungsgerichts unter zuvor von ihm bezeichnete Rechtssätze. Dies hat das Oberverwaltungsgericht (BA Rn. 37) sowohl mit dem Satz kenntlich gemacht, der diese Passage einleitet ("Hiervon ausgehend ist Abstimmung nicht geheim gewesen."), als auch mit den sich anschließenden einzelfallbezogenen Feststellungen zur konkreten räumlichen Situation am Abstimmungsort, die nicht nur das Fehlen von Wahlkabinen, Trennwänden oder anderweitigen Sichtschutzes benennen, sondern die weiteren, für den Subsumtionsschluss des Oberverwaltungsgerichts bedeutsamen tatsächlichen Umstände in den Abstimmungslokalen schildern.
6 Rechtssatzcharakter kommt lediglich den vorangegangenen Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts (BA Rn. 36) zu, mit denen es in abstrakter Weise festgehalten hat, wie es die gesetzliche Anforderung des § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 SächsPersVG, wonach der Beschluss über die Verselbstständigung "in geheimer Abstimmung" zu erfolgen hat, versteht und dafür im Ausgangspunkt - wie für Wahlen - verlangt, dass für den Wähler die Möglichkeit zu einer unbeobachteten Stimmabgabe bestehen müsse, weshalb er objektiv beim Ausfüllen seines Stimmzettels und dessen Hineinlegen in den Wahlumschlag den Blicken anderer Personen so entzogen und subjektiv das Gefühl haben müsse, dass die Vornahme der Wahl nicht beobachtet werden könne. Hierauf nimmt die Beschwerde im Rahmen der Divergenzrüge jedoch nicht Bezug. Darüber hinaus ist weder dargelegt noch sonst erkennbar, dass diese abstrakten Vorgaben des Oberverwaltungsgerichts von der Aussage im Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts abweichen, auf welche die Beschwerde Bezug genommen hat.
7 2. Die Rechtsbeschwerde ist auch nicht wegen einer entscheidungserheblichen Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen.
8 Grundsätzliche Bedeutung im Sinne der nach § 88 Abs. 2 Satz 1 SächsPersVG entsprechend anwendbaren Regelung des § 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG kommt einer Rechtsfrage nur zu, wenn mit ihr eine für die erstrebte Rechtsbeschwerdeentscheidung erhebliche Frage aufgeworfen wird, die im Interesse der Einheit und Fortbildung des Rechts der Klärung bedarf. Nach § 92a Satz 2 i.V.m. § 72a Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ArbGG ist in der Begründung der Nichtzulassungsbeschwerde die grundsätzliche Bedeutung der Rechtsfrage und deren Entscheidungserheblichkeit darzulegen. Dieses Darlegungserfordernis setzt die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Rechtsbeschwerdeentscheidung erheblichen Rechtsfrage sowie die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung besteht. Die Beschwerde muss substantiiert erläutern, dass und inwiefern die Rechtsbeschwerdeentscheidung zur Klärung einer bisher vom Bundesverwaltungsgericht nicht beantworteten, fallübergreifenden und entscheidungserheblichen Rechtsfrage führen kann. Die Begründungspflicht verlangt, dass sich die Beschwerde mit den Erwägungen des angefochtenen Beschlusses, auf die sich die aufgeworfene Frage von angeblich grundsätzlicher Bedeutung bezieht, substantiiert auseinandersetzt. Es bedarf auch der substantiierten Auseinandersetzung mit den Gründen bereits ergangener einschlägiger Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts. Soweit sich die Vorinstanz mit der Frage beschäftigt hat, gehört zu der erforderlichen Durchdringung des Prozessstoffes die Erörterung sämtlicher Gesichtspunkte, die im Einzelfall für die erstrebte Zulassung der Rechtsbeschwerde rechtlich Bedeutung haben können. In der Begründung ist auch substantiiert aufzuzeigen, aus welchen Gründen der der aufgeworfenen Frage von angeblich grundsätzlicher Bedeutung zugrunde liegenden Rechtsauffassung zu folgen ist (stRspr, vgl. z.B. BVerwG, Beschlüsse vom 28. Juli 2014 - 5 PB 1.14 - juris Rn. 4 und vom 3. März 2016 - 5 PB 31.15 - juris Rn. 3).
9 a) Diesen Anforderungen genügt die Beschwerde des Beteiligten zu 1 nicht, soweit sie die Frage als klärungsbedürftig erachtet (S. 2 der Beschwerdebegründung):
"Sind bei der personalvertretungsrechtlichen Beschlussfassung 'in geheimer Abstimmung' Wahlkabinen, Trennwände oder ein anderweitiger Sichtschutz zu verwenden?"
10 Die Beschwerde legt nicht dar, dass sich die Frage in dieser allgemeinen Form in einem Rechtsbeschwerdeverfahren als entscheidungserheblich erweisen und einer (die Frage als solche bejahenden oder verneinenden) Entscheidung durch das Rechtsbeschwerdegericht zugänglich ist. Die aufgeworfene Frage hat sich bereits dem Oberverwaltungsgericht nicht in dieser abstrakten Form gestellt. Vielmehr handelt es sich - wie oben erläutert - bei der von der Beschwerde in Bezug genommenen Passage aus dem angefochtenen Beschluss um vom Oberverwaltungsgericht bezeichnete Sachverhaltselemente, die den Subsumtionsschluss unter zuvor genannte abstrakte Maßstäbe (mit)tragen. Auf den Inhalt dieser von der Vorinstanz formulierten abstrakten Maßstäbe nimmt die Beschwerde mit der von ihr aufgeworfenen Frage jedoch weder unmittelbar Bezug, noch formuliert sie eine darauf bezogene rechtsgrundsätzliche Frage. Bezieht sich die von der Beschwerde gestellte Frage mithin auf die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene Sachverhaltswürdigung und Subsumtion, so lässt sich damit die Zulassung wegen rechtsgrundsätzlicher Bedeutung nicht rechtfertigen, weil damit in der Sache nur die Rechtsanwendung der Vorinstanz angegriffen wird. Dies genügt jedoch den Zulässigkeitsanforderungen nicht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 2014 - 5 PB 1.14 - juris Rn. 9). Diesen Darlegungsmangel vermögen deshalb auch die weiteren Ausführungen der Beschwerde nicht auszugleichen, mit denen sie die Grundsatzbedeutung der von ihr aufgeworfenen Frage unter anderem damit untermauern möchte, das Oberverwaltungsgericht habe in rechtsfehlerhafter Weise "- ohne nähere Begründung und ohne mögliche Unterschiede in Betracht zu ziehen - geheime Abstimmung und geheime Wahl gleich" gesetzt.
11 Soweit die Beschwerde meint (Beschwerdebegründung S. 3), das Oberverwaltungsgericht habe offengelassen, wann eine Abstimmung geheim sei, und dieses Merkmal nicht definiert, trifft dies nicht zu. Vielmehr hat das Oberverwaltungsgericht, nachdem es ausgeführt hat, dass die Anforderung des § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 SächsPersVG ("in geheimer Abstimmung") der gerichtlichen Kontrolle unterliege und hier die Maßstäbe für eine Wahlanfechtung teilweise Anwendung fänden (BA Rn. 35), in einer weiteren Passage (BA Rn. 36) definiert, wie es das Erfordernis der geheimen Abstimmung versteht: "Eine Wahl ist geheim, wenn für den Wähler die Möglichkeit zu einer unbeobachteten Stimmabgabe besteht. Hieraus folgt, dass ein Wähler objektiv beim Ausfüllen seines Stimmzettels und dessen Hineinlegen in den Wahlumschlag den Blicken anderer Personen so entzogen sein muss, dass beides von diesen nicht wahrgenommen werden kann, und wenn er subjektiv das Gefühl hat, dass die Vornahme der Wahl nicht beobachtet werden kann. Hieran fehlt es, wenn der Wähler lediglich die Möglichkeit hatte, seine Wahlhandlung (Ausfüllen des Stimmzettels und dessen Hineinlegen in den Wahlumschlag) mit seinem Körper vor den Blicken der übrigen im Raum anwesenden Personen zu schützen". Dabei hat das Oberverwaltungsgericht zugleich auf eine Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (VGH Kassel, Beschluss vom 29. Januar 1986 - HPV TL 1436/85 - PersV 1990, 389 m.w.N.) verwiesen, der diesen Rechtssatz wiederum - unter Hinweis auf weitere Rechtsprechung und Literatur - nahezu wortgleich formuliert hatte. Im Hinblick auf diesen abstrakten Maßstab lässt die Beschwerde jedoch die Formulierung einer darauf bezogenen und für die Rechtsbeschwerdeentscheidung erheblichen Rechtsfrage vermissen.
12 Überdies trifft es nicht zu, wenn die Beschwerde zum Beleg dafür, in Rechtsprechung und Literatur werde die Ansicht vertreten, dass die geheime Abstimmung durch schriftliche Abstimmung der Wahlberechtigten mit Stimmzetteln erfolge, ohne dass besondere Schutzvorkehrungen erforderlich seien, auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verweist. In dem von ihr angeführten Beschluss hat das Bundesverwaltungsgericht im Hinblick auf die Frage, ob eine Vorabstimmung gegen wesentliche Vorschriften des Wahlverfahrens verstoßen hat, ausgeführt: Es muss jede Möglichkeit ausgeschlossen sein, den Abstimmenden bei der Stimmabgabe zu beobachten oder in sonstiger Weise zu kontrollieren, wie ein Abstimmender votiert hat (BVerwG, Beschluss vom 21. Juli 1980 - 6 P 13.80 - Buchholz 238.3 A § 19 BPersVG Nr. 2 S. 11). Dass diese Ausführungen die oben genannte Maßstabsbildung des Oberverwaltungsgerichts eher stützen als sie in Zweifel zu ziehen, wird von der Beschwerde nicht berücksichtigt.
13 b) Ohne Erfolg bleibt die Beschwerde schließlich, soweit sie die Fragen für rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig hält:
"Kann ein Antragsteller eine Abstimmung wegen eines Fehlers anfechten, soweit er selbst die Durchführung der Abstimmung behindert hat und der Fehler auf dieser Behinderung beruht?
Kann eine Abstimmungsanfechtung auf Umstände gestützt werden, die dem Anfechtenden als Abstimmungsbehinderung zuzurechnen sind? (Orientiert an Rn. 38 des Beschlusses)
Kann ein Antragsteller sich auf einen Abstimmungsfehler berufen, den er selbst verursacht und zu vertreten hat?" (S. 7 der Beschwerdebegründung).
14 Auch insoweit legt die Beschwerde nicht dar, dass sich die von ihr aufgeworfenen Fragen in dieser allgemeinen Form in einem Rechtsbeschwerdeverfahren als entscheidungserheblich erweisen werden und einer (eine Frage als solche bejahenden oder verneinenden) Entscheidung durch das Rechtsbeschwerdegericht zugänglich sind. Die aufgeworfenen Fragen haben sich bereits dem Oberverwaltungsgericht nicht gestellt. Dieses hat zu dem Einwand des Beteiligten zu 1, vom Antragsteller keine logistische Unterstützung erhalten zu haben und von diesem bei der Durchführung der Abstimmung behindert worden zu sein, lediglich ausgeführt, es komme für das Vorliegen eines beachtlichen Abstimmungsfehlers nicht darauf an, ob dieser schuldhaft verursacht worden sei. Zu der den aufgeworfenen Fragen zugrunde liegenden Annahme der Beschwerde, der Antragsteller habe im Wege ihm zuzurechnender Behinderungen den Abstimmungsfehler, auf den er sich berufe, selbst verursacht, hat das Oberverwaltungsgericht dementsprechend keine tatsächlichen Feststellungen getroffen. Unabhängig davon, dass die Beschwerde nicht berücksichtigt, dass das Bundesverwaltungsgericht, das als Rechtsbeschwerdegericht selbst keine Tatsachenfeststellungen treffen darf, bereits aus prozessualen Gründen über die Fragen nicht abschließend entscheiden könnte, hat die Beschwerde jedenfalls nicht hinreichend dargelegt, dass sich die von ihr aufgeworfenen Fragen in einem Rechtsbeschwerdeverfahren in materiell-rechtlicher Hinsicht stellen werden.
15 Das gilt auch, soweit in der Beschwerdebegründung (S. 9) ausgeführt wird, es spreche viel dafür, dass die Missachtung des Behinderungsverbots "den Verlust der Wahl- bzw. Abstimmungsanfechtungsbefugnis zur Folge" habe. Für den Verlust der Anfechtungsbefugnis des Antragstellers sprächen "der allgemeine Rechtsgedanke der exceptionibus, namentlich der exceptio doli, der unzulässigen Rechtsausübung und nicht zuletzt der Schutzzweck der Normen über die Wahlbehinderung". Diese Annahme der Beschwerde setzt indes voraus, dass es für die Prüfung von Abstimmungsfehlern durch das Gericht auf eine subjektive Anfechtungsbefugnis in dem vorgenannten Sinne ankommt. Dass eine solche erforderlich ist, hat die Beschwerde jedoch schon deshalb nicht schlüssig dargelegt, weil sie insoweit weder die Besonderheiten des vorliegenden Verfahrens würdigt, noch sich mit den gegen ihre Annahme sprechenden gewichtigen Äußerungen in Rechtsprechung und Schrifttum auseinandersetzt.
16 Im Hinblick auf Personalratswahlen wird die Antragsbefugnis des in § 25 Abs. 1 SächsPersVG (ebenso § 25 Halbs. 1 BPersVG) ausdrücklich als Berechtigten genannten Dienststellenleiters unmittelbar aus dieser Vorschrift abgeleitet, ohne dass daran über das in der Vorschrift bezeichnete Fristerfordernis noch weitere Anforderungen gestellt werden (vgl. Schlatmann, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold u.a., Bundespersonalvertretungsgesetz, 65. Update 1/2018, § 25 Rn. 19). Zudem hat das Oberverwaltungsgericht (BA Rn. 35) angenommen, dass selbst eine Bindung an die Wahlanfechtungsfrist aus § 25 Abs. 1 SächsPersVG bei der im Streit stehenden Abstimmung nicht bestehe, so dass ein Ausschluss der Geltendmachung von Mängeln nach dieser Vorschrift nicht in Betracht komme. Hierauf geht die Beschwerde ebenso wenig substantiiert ein, wie auf die insoweit bedeutsame Rechtsprechung und Literatur.
17 Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist selbst im Wahlanfechtungsverfahren die gerichtliche Überprüfung einer Personalratswahl nicht auf die von den Antragstellern gerügten Wahlrechtsverstöße begrenzt (BVerwG, Beschluss vom 28. Mai 2009 - 6 PB 11.09 - Buchholz 251.91 § 25 SächsPersVG Nr. 1). Im Hinblick auf das Rechtsschutzinteresse wird ein über das allgemeine Interesse jedes Wahlberechtigten an dem ordnungsgemäßen Zustandekommen seiner Vertretung hinausgehendes Interesse grundsätzlich nicht gefordert (BVerwG, Beschlüsse vom 27. April 1983 - 6 P 17.81 - BVerwGE 67, 145 und vom 29. November 1983 - 6 P 22.83 - PersV 1986, 26). Das Wahlanfechtungsverfahren dient nicht dem Einzelinteresse, sondern dem Allgemeininteresse; es weist einen objektiven Charakter auf und hat nicht die Verfolgung subjektiver Rechte zum Gegenstand (BVerwG, Beschlüsse vom 27. April 1983 - 6 P 17.81 - BVerwGE 67, 145 und vom 29. November 1983 - 6 P 22.83 - PersV 1986, 26; vgl. ferner BVerwG, Beschluss vom 24. Februar 2015 - 5 P 7.14 - Buchholz 250 § 25 BPersVG Nr. 19 Rn. 15 m.w.N.).
18 Hieraus wird in Rechtsprechung und Literatur zudem gefolgert, dass auch die Einwände des Rechtsmissbrauchs oder der unzulässigen Rechtsausübung einem Wahlanfechtungsantrag nicht entgegengehalten werden können (VG Ansbach, Beschluss vom 31. Juli 2013 - AN 7 P 12.00 752 - juris Rn. 63; Ilbertz, in: Ilbertz/Widmaier/Sommer, BPersVG, 14. Aufl. 2018, § 25 Rn. 26; vgl. ferner Schlatmann, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold u.a., Bundespersonalvertretungsgesetz, 65. Update 1/2018, § 25 Rn. 19 m.w.N., wonach das Verhalten des Anfechtenden vor der Wahl, die Verletzung eigener Rechte oder deren Verwirkung ohne Belang seien). Da sich die Beschwerde auch hiermit nicht auseinandersetzt, genügt sie nicht den Anforderungen, die insoweit an die Darlegung der rechtsgrundsätzlichen Bedeutung der von ihr aufgeworfenen Fragen zu stellen sind. Sie lässt überdies unberücksichtigt, dass festgestellte Verstöße der Dienststelle gegen das Gebot der Wahlbehinderung zur Fehlerhaftigkeit oder gar Nichtigkeit einer Wahl und gegebenenfalls auch einer hier in Rede stehenden Abstimmung führen könnten (vgl. Fischer/Goeres/Gronimus, in: Fürst, Gesamtkommentar öffentliches Dienstrecht , Bd. 5 Teil 2 - Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 2017, K § 24 BPersVG Rn. 5a und 19).
19 3. Von einer weiteren Begründung wird nach § 88 Abs. 2 Satz 1 SächsPersVG i.V.m. § 92a Satz 2 i.V.m. § 72a Abs. 5 Satz 5 Alt. 1 ArbGG abgesehen.
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