BVerwG 5 PB 8.22
VG Berlin - 06.01.2022 - AZ: 62 K 9/20 PVL OVG Berlin-Brandenburg - 14.09.2022 - AZ: 60 PV 1/22In der Personalvertretungssache hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 21. Juni 2023
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Störmer
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Holtbrügge und Preisner
beschlossen:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde in dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 14. September 2022 und sein Antrag auf Feststellung der Kostentragungspflicht des Beteiligten zu 2 für das Nichtzulassungsbeschwerdeverfahren werden verworfen.
Gründe1 Die Begehren des Antragstellers haben keinen Erfolg.
2 1. Die Beschwerde des Antragstellers ist unzulässig. Die Rechtsbeschwerde ist nicht wegen der allein geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen, weil die Beschwerdebegründung den Darlegungsanforderungen des § 91 Abs. 2 PersVG BE i. V. m. § 92a Satz 2 und § 72a Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ArbGG nicht gerecht wird.
3 Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 91 Abs. 2 PersVG BE i. V. m. § 92 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG kommt einer Rechtsfrage nur zu, wenn mit ihr eine für die erstrebte Rechtsbeschwerdeentscheidung erhebliche Frage aufgeworfen wird, die im Interesse der Einheit und Fortbildung des Rechts der Klärung bedarf. Die Rechtsfrage muss zudem klärungsfähig sein, was der Fall ist, wenn sie in der Rechtsbeschwerdeinstanz beantwortet werden kann. Nach § 91 Abs. 2 PersVG BE i. V. m. § 92a Satz 2 i. V. m. § 72a Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ArbGG muss die Begründung der auf den Zulassungsgrund des § 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG gestützten Nichtzulassungsbeschwerde die Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung einer Rechtsfrage und deren Entscheidungserheblichkeit enthalten. Dieses Darlegungserfordernis setzt die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Rechtsbeschwerdeentscheidung erheblichen Rechtsfrage sowie die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung besteht. Die Beschwerde muss substantiiert erläutern, dass und inwiefern die Rechtsbeschwerdeentscheidung zur Klärung einer bisher vom Bundesverwaltungsgericht nicht beantworteten, fallübergreifenden und entscheidungserheblichen Rechtsfrage führen kann. Die Begründungspflicht verlangt, dass sich die Beschwerde mit den Erwägungen des angefochtenen Beschlusses, auf die sich die aufgeworfene Frage von angeblich grundsätzlicher Bedeutung bezieht, substantiiert auseinandersetzt. Es bedarf auch der substantiierten Auseinandersetzung mit den Gründen bereits ergangener einschlägiger Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts. Soweit sich die Vorinstanz mit der von der Beschwerde als grundsätzlich angesehenen Frage beschäftigt hat, gehört zu der erforderlichen Durchdringung des Prozessstoffes die Erörterung sämtlicher Gesichtspunkte, die im Einzelfall für die erstrebte Zulassung der Rechtsbeschwerde rechtlich Bedeutung haben können. In der Begründung ist auch substantiiert aufzuzeigen, aus welchen Gründen der Rechtsauffassung, die der aufgeworfenen Frage von angeblich grundsätzlicher Bedeutung zugrunde liegt, zu folgen ist (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 23. Mai 2019 - 5 PB 7.18 - juris Rn. 15 m. w. N.). Den vorgenannten Anforderungen wird die Beschwerde nicht gerecht.
4 Sie entnimmt der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Rechtssätze, deren Richtigkeit sie bestreitet, ohne daraus abgeleitete Rechtsfragen ausdrücklich zu formulieren. Zugunsten der Beschwerde deutet der Senat dies dahingehend, dass sie die Richtigkeit der von ihr dem Oberverwaltungsgericht zugeschriebenen Rechtssätze im Sinne des Aufwerfens von Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung zur Prüfung stellen will.
5 a) Dies zugrunde gelegt wirft die Beschwerde zwar als Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung zunächst auf,
ob es für die Frage danach, ob "der Berufsverband seine Mitglieder gegenüber dem Dienstherrn bei der Gestaltung der dienstrechtlichen Beziehungen vertrete und sich für ihre wirtschaftlichen Belange einsetze, ausschließlich auf den satzungsmäßig festgelegten Zweck ankomme".
Mit dem sinngemäßen Aufwerfen dieser Frage und dem entsprechenden Beschwerdevorbringen wird der Zulassungsgrund der Grundsatzbedeutung (§ 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG) mit Blick auf die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts jedoch nicht dargelegt.
6 Das Oberverwaltungsgericht hat zur Auslegung der in Rede stehenden Regelung des § 22 Abs. 1 PersVG BE, wonach die Wahl des Personalrats unter anderem von jeder in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaft beim Verwaltungsgericht angefochten werden kann, zwar (unter Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 25. Juli 2006 - 6 P 17.05 - juris Rn. 20) ausgeführt: Mit Blick auf die vom Personalvertretungsgesetz ebenfalls erfassten Beamten umfasse der Begriff der Gewerkschaft im Sinne des Personalvertretungsrechts auch alle auf überbetrieblicher Grundlage errichteten Berufsorganisationen der Beamten, die auf freiwilligem Zusammenschluss ihrer Mitglieder beruhen, unabhängig vom Wechsel derselben sind und weder unmittelbar noch mittelbar durch den Staat oder anderweitig durch öffentliche Mittel unterstützt werden, daher unabhängig von der Gegenseite sind und deren Zweck darauf gerichtet ist, ihre Mitglieder gegenüber ihrem Dienstherrn bei der Gestaltung der dienstrechtlichen Beziehungen zu vertreten und sich für ihre wirtschaftlichen Belange einzusetzen und eine gewisse, für ernsthafte Verhandlungen erforderliche Durchsetzungskraft besitzen. Das Oberverwaltungsgericht ist sodann in Anwendung dieser Begriffsbestimmung des von § 22 Abs. 1 PersVG BE (als "Gewerkschaft") umfassten Berufsverbandes davon ausgegangen, dass der Antragsteller diese Voraussetzungen nicht erfülle, weil er schon keine explizite Berufsorganisation von Beamten sei. Dabei hat es im Folgenden - was die Beschwerde mit der von ihr formulierten Grundsatzfrage in Zweifel stellen möchte - maßgeblich auf den Satzungszweck abgestellt, soweit es weiter ausgeführt hat: Nach dem Satzungszweck sei der Antragsteller zudem weder überbetrieblich ausgerichtet gewesen, sondern habe sich auf den Bereich der Behörde Polizeipräsidium Berlin beschränkt, noch habe er sich dazu verschrieben gehabt, die Belange seiner Mitglieder gegenüber ihrem Dienstherrn bei der Gestaltung der dienstrechtlichen Beziehungen gleich einer Gewerkschaft zu vertreten und sich für ihre wirtschaftlichen Belange einzusetzen. Vielmehr habe sich sein Satzungszweck im Kern darauf beschränkt, bei Wahlen zu den Personalvertretungen bei der Berliner Polizei anzutreten. Er verstehe sich eher als eine Art Wahlvereinigung, die über eigene Kandidaten bzw. sogenannte freie Listen anstrebte, Mandate in den Gremien der Berliner Polizei zu erreichen. Dieser Zweck reiche nicht aus, um den Antragsteller mit einer Gewerkschaft im personalvertretungsrechtlichen Sinne gleichzusetzen. Die Gremienarbeit sei nur eine Facette einer Gewerkschaft, die sich darüber hinaus und in erster Linie außerhalb der betrieblichen Mitwirkung oder Mitbestimmung an betrieblichen Angelegenheiten in einem umfassenden Sinne für die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen ihrer Mitglieder einsetze.
7 Mit Blick auf diese Erwägungen zeigt die Beschwerde mit dem Aufwerfen der oben genannten Frage nach der Maßgeblichkeit des Satzungszwecks einen grundsätzlichen Klärungsbedarf nicht auf. Sie beruft sich zwar insbesondere darauf, dass das Oberverwaltungsgericht von seiner eigenen Rechtsprechung abgewichen sei, nach der es diesbezüglich auch auf weitere materielle Aspekte ankommen soll (Verweis auf OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Juni 2022 - 60 PV 5/21 - juris Rn. 23). Eine rein formalistische Betrachtungsweise widerspreche auch dem Wesen des Personalvertretungsrechts, zumal gerade in jungen, dynamischen Vereinigungen sich die realen Verhältnisse schnell von den ursprünglichen satzungsrechtlichen Festlegungen wegentwickeln könnten.
8 Mit diesen Erwägungen genügt die Beschwerde jedoch schon insoweit nicht den Darlegungsanforderungen, als sie sich mit den Erwägungen des angefochtenen Beschlusses nicht substantiiert auseinandersetzt. Überdies und jedenfalls setzt sie sich nicht damit auseinander, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für das begriffsbestimmende Merkmal des Zwecks einer Gewerkschaft im Sinne des Personalvertretungsrechts, ihre Mitglieder gegenüber dem Dienstherrn bei der Gestaltung der dienstrechtlichen Beziehungen zu vertreten und sich für ihre wirtschaftlichen Belange einzusetzen, auf die Satzung des betreffenden Vereins abzustellen ist, die grundsätzlich aus sich selbst heraus auszulegen ist, und es für die Beurteilung dieses Vereinszwecks auf sonstige Umstände nicht ankommt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. November 1962 - 7 P 4.62 - BVerwGE 15, 168 ). Der Verweis auf die vermeintlich abweichende (oben genannte) Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts führt hierbei im Übrigen schon deshalb nicht weiter, weil diese insoweit nicht zur (Feststellung) der Zwecksetzung einer Gewerkschaft, sondern zum Tatbestandsmerkmal des "Vertretenseins in der Dienststelle" nach § 16 Abs. 4 Satz 1 PersVG BE ergangen ist.
9 b) Weiter wirft die Beschwerde als Rechtsfrage von vermeintlich grundsätzlicher Bedeutung auf,
ob "es für die Beurteilung der Antragsbefugnis allein auf den Satzungszweck zum Zeitpunkt der Personalratswahl, hilfsweise den Zeitpunkt der Wahlanfechtung, ankomme."
Sie verweist darauf, dass das Oberverwaltungsgericht sich die diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu eigen gemacht habe, das aber seinerseits von obergerichtlicher Rechtsprechung abgewichen sei, die für die Antragsbefugnis auf den Zeitpunkt der Einleitung des Wahlanfechtungsverfahrens abgestellt habe. Außerdem sei nicht nachvollziehbar, warum die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Gesamtschau disparater personalvertretungsrechtlicher Normen den insoweit maßgeblichen Zeitpunkt bestimmen solle. Richtig sei, die Antragsbefugnis als Sachentscheidungsvoraussetzung zu behandeln, für die der Schluss der letzten mündlichen Verhandlung maßgeblich sei.
10 Auch damit wird ein grundsätzlicher Klärungsbedarf nicht dargelegt. Das Oberverwaltungsgericht hat mangels zulässiger und begründeter Verfahrensrügen mit für den Senat bindender Wirkung festgestellt, dass ein weiter gefasster Vereinszweck durch den Antragsteller erst am 14. August 2020 - und damit sowohl nach der zwischen dem 4. Mai und dem 12. Juni 2020 durchgeführten Personalratswahl wie auch nach der am 25. Juni 2020 erfolgten Einleitung des gerichtlichen Beschlussverfahrens - beschlossen und anschließend in das Vereinsregister eingetragen wurde. Es hat infolgedessen angenommen, dass dem Antragsteller im (jedenfalls) maßgeblichen Zeitpunkt der Wahlanfechtung die Anfechtungsberechtigung als Gewerkschaft nach § 22 Abs. 1 PersVG BE gefehlt habe. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist diesbezüglich geklärt, dass die Anfechtungs- bzw. Antragsberechtigung im Beschlussverfahren über eine Wahlanfechtung eine spezifische Verfahrensvoraussetzung darstellt, die in jedem Verfahrensstadium, mithin (jedenfalls) von der Einleitung des Wahlanfechtungsverfahrens bis zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Anhörung in der Rechtsbeschwerdeinstanz gegeben sein muss (vgl. BAG, Beschlüsse vom 21. November 1975 - 1 ABR 12/75 - EzA § 118 BetrVG 1972 Nr. 11 = juris Rn. 18 und vom 14. Februar 1978 - 1 ABR 46/77 - BAGE 30, 114 = juris Rn. 15; Dörner, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 5. Aufl. 2020, § 25 BPersVG Rn. 33 m. w. N.). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muss das Wahlanfechtungsverfahren von Wahlanfechtungsberechtigten eingeleitet werden, deren Präsenz während dessen gesamter Dauer erforderlich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. April 1983 - 6 P 17.81 - BVerwGE 67, 145 ). Hiermit setzt sich die Beschwerde nicht auseinander. Ihr Verweis darauf, dass das Vorliegen der Klage- oder Antragsbefugnis als Sachentscheidungsvoraussetzung im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung ausreichend sei, trägt den Besonderheiten des Wahlanfechtungsverfahrens nicht Rechnung. Auch der Verweis der Beschwerde auf eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (Beschluss vom 10. November 2005 - 1 A 781/05.PVL - BeckRS 2005, 159739) führt diesbezüglich nicht weiter, da sich diese zu der genannten Frage nicht verhält.
11 c) Die Beschwerde wirft schließlich als Rechtsfrage von vermeintlich grundsätzlicher Bedeutung auf,
ob "für die erforderliche Durchsetzungskraft des Berufsverbands [...] ausschließlich auf die Mitgliederzahl, nicht aber auch auf die Zahl an errungenen Personalratsmandaten in verschiedenen Direktionen abzustellen" sei.
Sie verweist darauf, dass eine hinreichende Durchsetzungskraft des Antragstellers gegenüber dem Dienstherrn gegeben sei, weil dieser mittlerweile über 8 000 Mitglieder verfüge und in einer Vielzahl von Direktionen (Dienststellen) mit einer teils großen Anzahl von Personalratsmandaten vertreten sei.
12 Dies führt auf keinen grundsätzlichen Klärungsbedarf. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits ausgeführt, dass das für den personalvertretungsrechtlichen Gewerkschaftsbegriff erforderliche Merkmal der Durchsetzungsfähigkeit gegenüber dem öffentlich-rechtlichen Arbeitgeber beziehungsweise Dienstherrn auch dann gegeben sein kann, wenn die jeweiligen Organisationen zwar über keine Verhandlungs- und Einwirkungsmacht hinsichtlich des Abschlusses von Tarifverträgen oder des Erlasses von dienstrechtlichen Normen verfügen, aber in den Dienststellen einen beachtlichen Rückhalt unter den Beschäftigten haben, was anhand des Mitgliederbestands oder der Zahl der Personalratsmandate festgestellt werden kann (BVerwG, Beschluss vom 25. Juli 2006 - 6 P 17.05 - Buchholz 251.7 § 125 NWPersVG Nr. 1 Rn. 22). Die Beschwerde zeigt insoweit keinen weitergehenden Klärungsbedarf auf, sondern rügt der Sache nach, dass das Oberverwaltungsgericht diesen Maßstab, den es auch für seine Prüfung herangezogen hat, unrichtig angewandt habe. Mit einer angeblich unrichtigen Rechtsanwendung kann aber die grundsätzliche Bedeutung einer Rechtsfrage im Sinne von § 91 Abs. 2 PersVG BE i. V. m. § 92 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG nicht dargelegt werden. Deshalb führt auch die Auffassung der Beschwerde, das Oberverwaltungsgericht habe die Antragsbefugnis des Antragstellers aus § 94 PersVG BE verkannt, weil es die Vorschrift in fehlerhafter Weise berücksichtigt habe, nicht zur Zulassung der Rechtsbeschwerde. Darüber hinaus wäre die Frage im Hinblick auf die zum Zeitpunkt der Personalratswahl bzw. der Einleitung des Wahlanfechtungsverfahrens geltende Satzung des Antragstellers (vgl. hierzu unter a und b) nicht entscheidungserheblich.
13 2. Der Antrag des Antragstellers, die Kostentragungspflicht des Beteiligten zu 2 für die Kosten der anwaltlichen Vertretung in dem vorliegenden Nichtzulassungsbeschwerdeverfahren festzustellen, ist unstatthaft.
14 Gegenstand der Nichtzulassungsbeschwerde ist allein die Frage der Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde. Andere Ziele können mit ihr nicht verfolgt werden (vgl. Ulrich, in: Schwab/Weth, ArbGG, 6. Aufl. 2022, § 72a Rn. 3 f.). Bei der Frage der Kostentragungspflicht der Dienststelle (vgl. §§ 21 oder 40 PersVG BE) handelt es sich nicht - wie der Antragsteller möglicherweise meint - um einen prozessualen Kostenerstattungsanspruch, über den mit der Sachentscheidung zu befinden wäre, da das Beschlussverfahren grundsätzlich keine prozessualen Kostentragungspflichten kennt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 1983 - 6 P 41.79 - Buchholz 238.37 § 21 PersVG NW Nr. 1; BAG, Beschluss vom 2. Oktober 2007 - 1 ABR 59/06 - BAGE 124, 175 = juris Rn. 11; Tiedemann, in: Schwab/Weth, ArbGG, 6. Aufl. 2022, § 96 Rn. 25 m. w. N.). Vielmehr kann es dabei nur um einen eigenständigen materiell-rechtlichen Freistellungsanspruch gehen, der gegebenenfalls in einem weiteren Beschlussverfahren als Hauptsache geltend zu machen wäre.
15 3. Von einer weiteren Begründung wird nach § 91 Abs. 2 PersVG BE i. V. m. § 92a Satz 2 i. V. m. § 72a Abs. 5 Satz 5 Alt. 1 ArbGG abgesehen.