BVerwG 6 A 9.20
In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 31. August 2022
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kraft, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Möller und Hahn sowie die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gamp und Hellmann
für Recht erkannt:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Gründe
I
1
Der Kläger wendet sich gegen das vom damaligen Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (heute Bundesministerium des Innern und für Heimat; im Folgenden: Bundesinnenministerium) erlassene Verbot der Vereinigung Nordadler.
2
Mit Bescheid des Bundesinnenministeriums vom 20. Mai 2020 - dem Kläger zugestellt am 23. Juni 2020 - verbot die Beklagte die Vereinigung Nordadler, auch handelnd und auftretend unter den Bezeichnungen Völkische Revolution, Völkische Jugend, Völkische Gemeinschaft und Völkische Renaissance. In der Verfügung stellte das Bundesinnenministerium fest, dass sich die Vereinigung gegen die verfassungsmäßige Ordnung wende, nach Zweck und Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufe und sich gegen den Gedanken der Völkerverständigung richte (Ziffer 1), löste den Verein auf (Ziffer 2), verbot Ersatzorganisationen (Ziffer 3), seine Internetauftritte (Ziffer 4) sowie die Verwendung seiner Kennzeichen für die Dauer der Vollziehbarkeit des Verbots (Ziffer 5), beschlagnahmte sein Vermögen und zog es zugunsten des Bundes ein (Ziffer 6). Darüber hinaus ordnete es die Beschlagnahme von Sachen und Forderungen Dritter und deren Einziehung zugunsten des Bundes nach Maßgabe der Ziffern 7 und 8 sowie unter Ziffer 9 die sofortige Vollziehung mit Ausnahme der Einziehungsanordnungen an.
3
Zur Begründung führte das Bundesinnenministerium aus, bei der Vereinigung handele es sich um einen Zusammenschluss verschiedener natürlicher Personen, die sich zur Verfolgung ihrer Ziele und Manifestierung ihrer ideologischen Ausrichtung in unterschiedlichen Chatgruppen und bei persönlichen Treffen austauschten. Die Gruppierung verwende verschiedene Bezeichnungen, es gehe jedoch bei Vorliegen vielfacher Personenidentität und der Verfolgung derselben Ziele jeweils um denselben Personenzusammenschluss.
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Bei diesem handele es sich um eine Vereinigung im Sinne des § 2 Abs. 1 VereinsG und Art. 9 Abs. 1 GG. Zur Gruppierung gehörten mindestens zehn Personen, und zwar neben dem Anführer A. auch der Kläger. Die Gruppe habe sich seit 2016 bewusst zusammengeschlossen, verwende gemeinsame Marken- und Erkennungszeichen, strebe einheitliche (Vereins-)Kleidung an, verfüge über eine feste Organisationsstruktur und über Mitgliederlisten. Es habe mehrere persönliche Treffen gegeben, vorübergehend auch ein Vereinskonto. Zudem sei eine Satzung entworfen worden. Der Zusammenschluss habe unabhängig von den Chatgruppen bestanden und sei auf unbestimmte Zeit angelegt gewesen. Als gemeinsamer Zweck sei die Neuerrichtung eines nationalsozialistischen Staates anzusehen, dem habe u. a. ein gemeinsames Siedlungsprojekt in Mackenrode in Thüringen vorangehen sollen. Es gebe eine organisierte Willensbildung und gefestigte Organisationsstrukturen.
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Die formellen und materiellen Voraussetzungen des Verbots der Vereinigung durch das Bundesinnenministerium lägen vor. Die Vereinigung Nordadler richte sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung, da sie eine Wesensverwandtschaft mit dem Nationalsozialismus aufweise. Diese verfassungsfeindliche Haltung präge den gesamten Charakter der Gruppierung. Der Zweck und die Tätigkeit von Nordadler liefen überdies den Strafgesetzen zuwider. Hinzu komme, dass sich die Vereinigung gegen den Gedanken der Völkerverständigung richte.
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Der Kläger hat hiergegen mit der am 23. Juli 2020 erhobenen Klage Rechtsschutz gesucht.
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Zu ihrer Begründung führt er im Wesentlichen an, dass er im eigenen Namen handele und nicht als Vertreter von Nordadler auftrete. Ihm sei die Verbotsverfügung persönlich zugestellt worden, deshalb liege die Klagebefugnis für eine gegen die Verbotsverfügung gerichtete Anfechtungsklage vor. Er sei zudem befugt, das Verbot umfassend gerichtlich überprüfen zu lassen, da er zum Zeitpunkt der ihm von der Verbotsverfügung vorgeworfenen Handlungen noch minderjährig gewesen sei. Wegen der zugeschriebenen Mitgliedschaft sei er durch die mediale Berichterstattung zum Vereinsverbot stigmatisiert worden. Die Klage sei auch begründet. Das Verbot sei sowohl formell als auch materiell rechtswidrig. Der Verwaltungsvorgang sei unvollständig, weil er diverse Schwärzungen und Namenskürzel von Personen enthalte, die der Nachvollziehbarkeit der behördlichen Schlussfolgerungen entgegenstünden. Er könne nicht erkennen, von welchem tatsächlichen Erkenntnisstand die Verbotsbehörde ausgegangen sei, zumal die Anlagen zum Teil bereits erheblich veraltet seien. Außerdem handele es sich bei Nordadler nicht um einen Verein. Die Verbotsbehörde habe überdies nicht nachweisen können, dass er, der Kläger, Mitglied von Nordadler sei. Die Mitgliedschaft in einer Chatgruppe belege keine Zugehörigkeit zu einem Verein. Seine Beziehung zu A. sei primär privater Natur. An realweltlichen Treffen der Gruppe Nordadler habe er nicht teilgenommen. Ferner lägen keine Verbotsgründe vor. Das Verbot sei unverhältnismäßig, weil dem Minderjährigenschutz nicht hinreichend Rechnung getragen worden sei.
8
Der Kläger hat zunächst ausschließlich die Aufhebung der Verbotsverfügung des Bundesinnenministeriums vom 20. Mai 2020 begehrt. In seinem Schriftsatz vom 30. Juni 2022 hat er sich vor allem gegen seine Einbeziehung in diese Verfügung gewandt und ausdrücklich bestritten, Mitglied der verbotenen Vereinigung gewesen zu sein.
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Der Kläger beantragt zuletzt,
1. die Verbotsverfügung des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat vom 20. Mai 2020 aufzuheben und
2. festzustellen, dass er weder führendes noch überhaupt Mitglied der mit Bescheid des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat vom 20. Mai 2020 verbotenen Vereinigung "Nordadler" gewesen ist.
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Die Beklagte, die der Einbeziehung des Feststellungsbegehrens widerspricht, beantragt,
die Klage abzuweisen.
11
Sie verteidigt die angefochtene Verfügung. Da das Bundesverwaltungsgericht für das Feststellungsbegehren nicht zuständig sei, sei dessen Einbeziehung in das anhängige Klageverfahren nicht sachdienlich.
12
In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger nach der Stellung der Anträge die Rücknahme der Klage erklärt. Die Beklagte hat der Klagerücknahme nicht zugestimmt. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 31. August 2022, die im gerichtlichen Verfahren gewechselten Schriftsätze und den Verwaltungsvorgang verwiesen.
13
Das gerichtliche Verfahren ist nicht durch die vom Kläger in der mündlichen Verhandlung nach der Antragstellung erklärte Klagerücknahme beendet worden. Diese Prozesserklärung ist nicht wirksam geworden, da es an der gemäß § 92 Abs. 1 Satz 2 VwGO erforderlichen Einwilligung der Beklagten fehlt. Der Rechtsstreit ist daher unter Außerachtlassung der Rücknahmeerklärung des Klägers fortzusetzen. Sein Klageantrag lebt wieder auf und braucht nicht erneut gestellt zu werden (vgl. BGH, Beschluss vom 20. August 1998 - I ZB 38/98 - NJW 1998, 3784 ; Clausing, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand Februar 2022, § 92 Rn. 31).
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Die Klage hat keinen Erfolg. Sowohl die Anfechtungsklage (1.) als auch das im Laufe des Klageverfahrens geltend gemachte Feststellungsbegehren (2.) des Klägers sind unzulässig.
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1. Der Kläger verfügt für die auf Aufhebung des Vereinsverbots gerichtete Anfechtungsklage nicht über die gemäß § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis. Nach dieser Norm ist die Klage, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Die Klagebefugnis setzt voraus, dass die Verletzung eigener Rechte des Klägers auf der Grundlage des Klagevorbringens als möglich erscheint. Diese Möglichkeit ist dann auszuschließen, wenn durch den angegriffenen Verwaltungsakt offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 10. Oktober 2012 - 6 C 36.11 - BVerwGE 144, 284 Rn. 17, vom 5. August 2015 - 6 C 8.14 - BVerwGE 152, 355 Rn. 11 und vom 15. Juli 2020 - 6 C 6.19 - BVerwGE 169, 177 Rn. 15 - jeweils m. w. N.).
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Verwaltungsakt im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO meint die von der Behörde getroffene Regelung gemäß § 35 Satz 1 VwVfG. Dieser Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend § 133 und § 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Die durch den Verwaltungsakt getroffene Regelung ist von seiner Begründung zu unterscheiden. Diese ist gegebenenfalls zur Auslegung des Verwaltungsakts heranzuziehen (BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2013 - 8 C 21.12 - BVerwGE 148, 146 Rn. 14 m. w. N.), enthält aber regelmäßig keinen über den Tenor hinausgehenden Regelungsgehalt (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2020 - 6 C 3.19 - BVerwGE 169, 1 Rn. 20 m. w. N.).
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Vorliegend besteht der Regelungsgehalt des angefochtenen Verwaltungsakts des Bundesinnenministeriums vom 20. Mai 2020 in dem Verbot der Vereinigung Nordadler, auch handelnd und auftretend unter Völkische Revolution, Völkische Jugend, Völkische Gemeinschaft und Völkische Renaissance, sowie in den hieran geknüpften Nebenentscheidungen. Diesem als "Verfügung" bezeichneten und vorangestellten Teil des Bescheides folgt ab den Seiten 6 ff. die Begründung (überschrieben mit "Gründe"), die auf die einzelnen Ziffern des Tenors inhaltlich eingeht.
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Hinsichtlich dieses Regelungsgehalts des angefochtenen Verwaltungsakts fehlt es dem Kläger nach seinem eigenen Vorbringen an einer subjektiven Rechtsposition, die verletzt sein könnte (a)). Die Zuschreibung einer Mitgliedschaft durch die Bezeichnung als Vereinsmitglied in den Gründen sowie im Adressfeld des Bescheides berechtigen den Kläger ebenfalls nicht zur Anfechtung der Verbotsverfügung (b)).
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a) Unter Zugrundelegung des Vortrags des Klägers ist ausgeschlossen, dass er durch den verfügenden Teil des Bescheides vom 20. Mai 2020 in subjektiven Rechten verletzt sein kann.
20
Zwar können auch einzelne Mitglieder einer Vereinigung ausnahmsweise zur Anfechtung einer Verbotsverfügung befugt sein (siehe BVerwG, Urteile vom 14. Mai 2014 - 6 A 3.13 - Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 62 Rn. 11, vom 4. November 2016 - 1 A 5.15 - Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 71 Rn. 15, vom 13. Dezember 2018 - 1 A 14.16 - NVwZ-RR 2019, 512 Rn. 15 und vom 29. Januar 2020 - 6 A 1.19 - BVerwGE 167, 293 Rn. 16 sowie Beschlüsse vom 2. März 2001 - 6 VR 1.01 - Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 34 S. 34 und vom 4. Juli 2008 - 6 B 39.08 - Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 45 Rn. 5). Sie können rügen, dass das Vereinsverbot sie in ihrer von Art. 2 Abs. 1 GG geschützten allgemeinen Handlungsfreiheit verletzt. Hierfür müssen sie allerdings geltend machen, dem als Verein verbotenen Personenzusammenschluss anzugehören und durch das Verbot gehindert zu werden, ihre bisherige Betätigung im Rahmen des vom Verbot aufgelösten Zusammenschlusses auch in Zukunft fortsetzen zu können (zuletzt BVerwG, Urteil vom 29. Januar 2020 - 6 A 1.19 - BVerwGE 167, 293 Rn. 17, 22).
21
Diese Voraussetzungen erfüllt das Vorbringen des Klägers nicht. Er bestreitet vielmehr ausdrücklich, Mitglied der verbotenen Vereinigung Nordadler gewesen zu sein. Er will sich lediglich in einzelnen Chatgruppen mit anderen Personen ausgetauscht haben. Der Umstand, dass die Verbotsbehörde diese Chatgruppen der verbotenen Vereinigung zurechne, führe nicht gleichsam automatisch zu einer Mitgliedschaft in dieser Gruppierung. Die Mitgliedschaft in einer Chatgruppe belege keine Zugehörigkeit zu einem Verein.
22
Dementsprechend erscheint es ausgeschlossen, dass der Kläger durch das Vereinsverbot an einer durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten Betätigung gehindert wird. Wer nicht Zugehöriger einer Vereinigung oder zumindest einer in Ansätzen organisatorisch verfestigten Gruppierung (dazu BVerwG, Beschluss vom 19. Juli 2010 - 6 B 20.10 - Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 54 Rn. 17 m. w. N.) ist, kann durch das Verbot - unabhängig davon, ob die Gruppierung eine Vereinigung gemäß § 2 Abs. 1 VereinsG ist und deshalb als Vereinigung verboten werden konnte oder nicht - nicht in seiner Betätigungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG betroffen sein. Auch ein anderes individuelles Recht eines Nichtmitglieds auf Aufhebung der Verbotsverfügung ist nicht ersichtlich. Nichtmitglieder ("Dritte") können deswegen weder eine Aufhebung des Vereinsverbots noch die Feststellung der Nichtigkeit bzw. Teilnichtigkeit eines solchen Verbots verlangen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 23. Oktober 2019 - 6 PKH 4.19 - juris Rn. 5 sowie vom 13. Mai 2020 - 6 PKH 6.19 - juris Rn. 7). Aus dem vom Kläger herangezogenen Schutz von Minderjährigen sowie der Familie folgt nichts Abweichendes.
23
b) Soweit der Kläger aufgrund seiner Bezeichnung als Mitglied in der Begründung der Verbotsverfügung und der u. a. an ihn erfolgten Adressierung des Bescheides einen Ansehensverlust befürchtet, weil er mit einer verbotenen Vereinigung in Verbindung gebracht wird, folgt hieraus ebenfalls keine Klagebefugnis i. S. d. § 42 Abs. 2 VwGO. Zwar ist es nicht grundsätzlich ausgeschlossen, dass der Kläger insoweit in seinem allgemeinen Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG betroffen wird. Die persönliche Ehre genießt als Bestandteil des allgemeinen Persönlichkeitsrechts verfassungsrechtlichen Schutz aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG (BVerfG, Beschlüsse vom 3. Juni 1980 - 1 BvR 185/77 - BVerfGE 54, 148 und vom 15. August 1989 - 1 BvR 881/89 - NJW 1989, 3269). Sie umfasst als komplexes Rechtsgut jedenfalls auch das Ansehen der Person in den Augen anderer (äußere Ehre) bzw. einen diesem Ansehen entsprechenden sozialen Geltungs- und Achtungsanspruch (BVerwG, Urteil vom 7. August 1997 - 3 C 49.96 - Buchholz 11 Art. 2 Nr. 79 S. 11 f.).
24
Eine etwaige Verletzung geschähe aber nicht durch den Verwaltungsakt bzw. die in ihm getroffene Regelung selbst, sondern durch dessen Adressierung und Begründung, die - wie dargestellt - nicht zu dem der Anfechtung unterliegenden Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts gehört. Vielmehr steht hierfür die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zur Verfügung. Denn die durch die Verbotsbehörde erfolgte Zuschreibung der Mitgliedschaft einer Person zu einer Vereinigung gemäß § 2 Abs. 1 VereinsG kann ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne einer rechtlichen Beziehung begründen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von natürlichen oder juristischen Personen untereinander ergeben (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 - 6 C 46.16 - BVerwGE 160, 169 Rn. 12 m. w. N.). Erfolgt die Zuschreibung zu Unrecht, entfaltet sie bei einem Vereinsverbot in aller Regel stigmatisierende Wirkung und begründet ein berechtigtes Rehabilitationsinteresse für den Betroffenen. Für dieses Begehren besteht auch keine vorrangige Möglichkeit der Rechtsverfolgung durch eine Leistungs- oder Gestaltungsklage (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO).
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2. Der erst während des anhängigen Klageverfahrens erhobene Feststellungsantrag des Klägers ist indes ebenfalls unzulässig. In der nachträglichen Erhebung liegt eine Klageänderung gemäß § 91 Abs. 1 VwGO (a)), deren Zulässigkeitsvoraussetzungen nicht gegeben sind (b)). Die Klage ist daher durch Prozessurteil abzuweisen (c)).
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a) Mit dem vom Kläger nach Rechtshängigkeit der Anfechtungsklage zusätzlich geltend gemachten Begehren, festzustellen, dass er weder führendes noch überhaupt Mitglied der verbotenen Vereinigung Nordadler gewesen ist, hat er die Klage erweitert. Hierin liegt eine Klageänderung gemäß § 91 Abs. 1 VwGO, weil durch die Disposition des Klägers der Streitgegenstand der bisherigen Klage verändert worden ist (zur Klageänderung: BVerwG, Urteil vom 24. Oktober 2013 - 7 C 13.12 - juris Rn. 28). Der Streitgegenstand wird durch den Klageanspruch und den Klagegrund bestimmt, mithin durch den geltend gemachten materiell-rechtlichen Anspruch und den ihm zugrundeliegenden Sachverhalt (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 10. Mai 1994 - 9 C 501.93 - BVerwGE 96, 24 und vom 26. Oktober 2006 - 10 C 12.05 - Buchholz 424.01 § 44 FlurbG Nr. 83 Rn. 19).
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Hier hat der Kläger dem bisherigen Streitgegenstand ein weiteres Rechtsschutzziel hinzugefügt, das einen eigenständigen Streitgegenstand bildet. Das Feststellungsbegehren unterscheidet sich sowohl in seinem auf Feststellung der Nichtmitgliedschaft gerichteten Anspruchsinhalt als auch in seinem Klagegrund von der bereits anhängigen Anfechtungsklage. Der Kläger verfolgt - wie er im Termin zur mündlichen Verhandlung ausdrücklich klargestellt hat - beide Streitgegenstände im Wege der nachträglichen kumulativen Klagehäufung (§ 44 VwGO). Seine Modifizierung des Klagebegehrens wird nicht von der Regelung des § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 2 ZPO erfasst. Eine nicht als Klageänderung anzusehende Erweiterung des Klageantrags im Sinne dieser Vorschrift liegt jedenfalls dann nicht vor, wenn - wie hier - der Klagegrund geändert wird (vgl. BVerwG Urteil vom 24. Oktober 2013 - 7 C 13.12 - juris Rn. 28; BGH, Urteil vom 1. März 2002 - RiZ (R) 1/01 - NJW-RR 2002, 929 ; Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand Februar 2022, § 91 Rn. 21 m. w. N.).
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b) Eine Klageänderung ist gemäß § 91 Abs. 1 VwGO lediglich dann zulässig, wenn die übrigen Prozessbeteiligten in die Änderung einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Damit liegt ein hinreichendes prozessuales Korrektiv vor, dass gegen den Willen der Prozessbeteiligten oder des Gerichts kein grundlegend neuer Prozessstoff eingeführt wird (BVerwG, Urteil vom 28. April 1999 - 4 C 4.98 - BVerwGE 109, 74 ). Diese Voraussetzungen sind nicht gegeben. Die Beklagte hat der Klageänderung im Termin zur mündlichen Verhandlung ausdrücklich widersprochen. Die Einbeziehung des Feststellungsbegehrens ist auch nicht sachdienlich.
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Der Begriff der Sachdienlichkeit wird weitgehend von Erwägungen der Prozessökonomie beherrscht. Deshalb ist eine Klageänderung in der Regel sachdienlich, wenn sie der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (BVerwG, Urteil vom 15. März 1984 - 2 C 24.83 - Buchholz 310 § 88 VwGO Nr. 15 S. 6 und Beschluss vom 25. Juni 2009 - 9 B 20.09 - Buchholz 310 § 88 VwGO Nr. 37 Rn. 6 m. w. N.). Daran fehlt es hier. Eine endgültige Ausräumung des sachlichen Streitstoffs zwischen den Beteiligten kann in dem anhängigen Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nicht erreicht werden, weil dieses Gericht für die geänderte Klage gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sachlich nicht zuständig ist. Denn die erst- und letztinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts nach § 50 Abs. 1 Nr. 2 VwGO beschränkt sich auf Klagen gegen die vom Bundesinnenministerium ausgesprochenen Vereinsverbote und die nach § 8 Abs. 2 Satz 1 VereinsG erlassenen Verfügungen. Wird dem Einzelnen in einer vereinsrechtlichen Verbotsverfügung zu Unrecht eine Mitgliedschaft in der verbotenen Vereinigung zugeschrieben, kann er hiergegen vor dem örtlich zuständigen Verwaltungsgericht Rechtsschutz suchen (BVerwG, Beschluss vom 22. September 2015 - 1 A 1.15 - Rn. 1; siehe auch BVerwG, Urteil vom 13. August 1984 - 1 A 26.83 - DÖV 1984, 940 und Beschluss vom 4. Mai 2017 - 1 VR 6.16 - juris Rn. 32). Für das Feststellungsbegehren des Klägers ist daher sachlich und örtlich das Verwaltungsgericht Berlin zuständig, § 52 Nr. 5 VwGO. Die Zulassung der Klageänderung hätte damit - im Widerspruch zu prozessökonomischen Erwägungen - lediglich den Zweck, den Rechtsstreit nach einer Verweisung an einem anderen Gericht weiter zu verfolgen. Es fehlt deshalb an einer sachlichen Rechtfertigung, das Verfahren mit dem neuen prozessualen Anspruch zu befrachten. Die Sachdienlichkeit ist daher in der Regel zu verneinen, wenn der Rechtsstreit über die geänderte Klage verwiesen werden muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. März 1984 - 2 C 24.83 - Buchholz 310 § 88 VwGO Nr. 15 S. 6; BGH, Urteil vom 8. Februar 1980 - I ZR 32/78 - GRUR 1980, 853 ; OVG Münster, Urteil vom 3. Januar 1992 - 23 A 949/89 - NVwZ 1993, 588 ; OVG Bautzen, Beschluss vom 27. Juni 2014 - 5 B 570/13 - juris Rn. 13; OLG Düsseldorf, Urteil vom 16. Februar 1982 - 6 UF 81/81 - FamRZ 1983, 400 ; Peters/Kujath, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 91 Rn. 62; Bamberger, in: Wysk, VwGO, 3. Aufl. 2020, § 91 Rn. 24; a. A. W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl. 2022, § 91 Rn. 19; Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand Februar 2022, § 91 Rn. 63a). Vorliegend besteht keine Veranlassung, von diesem Regelfall abzuweichen.
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c) Sind die Voraussetzungen des § 91 Abs. 1 VwGO nicht erfüllt, ist die Klageänderung unzulässig. Über den anhängig gemachten Feststellungsantrag ist mangels anderweitiger Regelungen durch Urteil zu entscheiden, § 107 VwGO. Die Klage ist durch Prozessurteil abzuweisen (VGH München, Urteil vom 6. März 1990 - 8 B 87.01 384 und 8 B 87.01 434 - NVwZ-RR 1990, 551 ; OVG Bautzen, Beschluss vom 27. Juni 2014 - 5 B 570/13 - juris Rn. 13; Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand Februar 2022, § 91 Rn. 89; Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 91 Rn. 39; Kothe, in: Redeker/von Oertzen, VwGO, 17. Aufl. 2022, § 91 Rn. 21; Haack, in: Gärditz, VwGO, 2. Aufl. 2018, § 91 Rn. 42; zur vergleichbaren Problematik bei § 263 ZPO: ausführlich Roth, in: Stein/Jonas, ZPO, 23. Aufl. 2016, § 263 Rn. 37). Denn die Zulässigkeit der Klageänderung ist nicht nur Voraussetzung für die Entstehung eines Prozessrechtsverhältnisses für die geänderte Klage (in diesem Sinne wohl Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand Februar 2022, § 91 Rn. 75 a. E.; vgl. auch Wysk, in: Wysk, VwGO, 3. Aufl. 2020, Vorb. §§ 40 bis 53 Rn. 4), sondern eine von Amts wegen zu prüfende besondere Sachurteilsvoraussetzung dieser Klage (OVG Münster, Beschluss vom 16. November 1954 - II B 329/54 - OVGE 9, 173 noch zur Vorgängerregelung der VwGO; W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl. 2022, § 91 Rn. 29; Peters/Kujath, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 91 Rn. 62; Roth, in: Stein/Jonas, ZPO, 23. Aufl. 2016, § 263 Rn. 3, 21; Bernreuther, JuS 1999, 478 <479, 481>). Diese Voraussetzung ist vorab zu prüfen; liegt sie nicht vor, ist für eine Verweisung kein Raum.
31
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.