BVerwG 6 B 10.22
In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 26. September 2022
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kraft, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Tegethoff und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gamp
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 22. Februar 2022 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5 000 € festgesetzt.
Gründe
I
1
Der Kläger begehrt die Feststellung, dass die Kontrolle seiner Person durch Beamte der Bundespolizei am 17. Juli 2016 kurz nach Mitternacht in S.-... vor dem Haus, in dem sich seine Wohnung befindet, und der anschließende Datenabgleich rechtswidrig gewesen sind. Seine Klage ist in beiden Instanzen erfolglos geblieben.
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Das Oberverwaltungsgericht hatte zunächst in seinem Urteil vom 21. Februar 2019 im Wesentlichen ausgeführt, die Kontrolle beruhe auf § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG, wonach die Bundespolizei im Grenzgebiet bis zu einer räumlichen Tiefe von 30 Kilometern die Identität von Personen feststellen könne, um unerlaubte Einreisen und Grenzkriminalität zu verhindern. Durch den ermessenslenkenden Erlass des Bundesministeriums des Innern vom 7. März 2016 (GMBl. S. 203) sei sichergestellt, dass diese gesetzliche Ermächtigung keine Handhabe biete, um Personenkontrollen durchzuführen, die unionsrechtlich verbotenen Grenzübertrittskontrollen gleichstünden. Der Erlass sehe vor, dass Maßnahmen zur Feststellung der Identität von Personen im Grenzgebiet zeitlich und örtlich unregelmäßig und stichprobenartig auf der Grundlage ständig aktualisierter Lageerkenntnisse und/oder grenzpolizeilicher Erfahrung stattfänden, die die Dienststellen der Bundespolizei auf der Grundlage von eigenen Lageinformationen oder denen anderer Behörden entwickelten. Diese seien Grundlage der Ausübung polizeilicher Maßnahmen sowie ihrer Intensität und Häufigkeit. Die Voraussetzungen für eine Personenkontrolle des Klägers hätten vorgelegen. Die Polizeibeamten hätten zur fraglichen Zeit die Aufgabe gehabt, den grenzüberschreitenden Verkehr in S.-... zu überwachen. Die Polizeibeamten hätten nach Lage der Dinge Anlass gehabt, die Identität des Klägers festzustellen. Aus ihrer Sicht habe der Kläger den Eindruck erweckt, entweder auf jemanden zu warten oder gerade abgesetzt worden zu sein. Die vom Kläger geforderte Vorlage eines damals aktuellen Lageberichts der Bundespolizei sei wegen der Ortskunde der mitwirkenden Richter nicht erforderlich gewesen. Es könne als gerichtsbekannt gelten, dass der Stadtteil ... ein Kriminalitätsschwerpunkt sei.
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Das Bundesverwaltungsgericht hat das vorinstanzliche Urteil mit Beschluss vom 13. Dezember 2019 - 6 B 30.19 - (Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 117) aufgehoben und die Sache zurückverwiesen. Das Oberverwaltungsgericht habe gegen seine Aufklärungspflicht verstoßen und versäumt, Tatsachen festzustellen, die die entscheidungserhebliche Annahme rechtfertigten, dass der Stadtteil ... ein Kriminalitätsschwerpunkt sei. Mit Blick auf die Vorgabe des Erlasses habe die Bundespolizei ihre Entscheidungen über die Durchführung von Kontrollmaßnahmen nach § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG auf der Grundlage aktueller Lageerkenntnisse bzw. grenzpolizeilicher Erfahrung zu treffen.
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Das Oberverwaltungsgericht hat in seinem nachfolgenden Urteil die Berufung des Klägers gegen das klageabweisende erstinstanzliche Urteil erneut zurückgewiesen und die Personenkontrolle für rechtmäßig erachtet. Die Kontrolle habe den gesetzlichen Vorgaben entsprochen. Der Erlass des Bundesministeriums des Innern vom 7. März 2016 begrenze in unionsrechtskonformer Weise - wie von dem Bundesverwaltungsgericht in seinem das vorherige Urteil aufhebenden Beschluss dargelegt - die Befugnisnorm des § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG. Nach den eingeholten Lagebildern, den Erläuterungen der informatorisch befragten Bundespolizeibeamten und den weiteren Angaben der Beklagten sei festzustellen, dass die Personenkontrolle des Klägers auf der Grundlage der vorliegenden Lageerkenntnisse und grenzpolizeilicher Erfahrungen durchgeführt worden sei. Das Oberverwaltungsgericht hat in dem Urteil die Revision nicht zugelassen.
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Hiergegen wendet sich der Kläger mit seiner Beschwerde, mit der er eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache sowie Verfahrensfehler geltend macht.
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Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision bleibt erfolglos. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor.
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1. Die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO setzt voraus, dass die Beschwerde eine Frage des revisiblen Rechts von allgemeiner, über den Einzelfall hinausreichender Bedeutung aufwirft, die im konkreten Fall entscheidungserheblich ist. Ein derartiger Klärungsbedarf besteht nicht, wenn die Rechtsfrage auf der Grundlage der bundesgerichtlichen Rechtsprechung oder des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Auslegungsregeln eindeutig beantwortet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Januar 2015 - 6 B 43.14 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 421 Rn. 8). Ist eine Rechtsfrage bereits bundesgerichtlich beantwortet, kommt die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung nur in Betracht, wenn die Beschwerde neue rechtliche Gesichtspunkte aufzeigt, die ein Überdenken der bisherigen Rechtsprechung erforderlich machen (stRspr, vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 24. August 2017 - 6 B 55.17 - juris Rn. 4 m. w. N.).
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Anhand dieses Maßstabes kommt die Zulassung der Revision wegen der vom Kläger aufgeworfenen Rechtsfragen, auf deren Prüfung der Senat nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO beschränkt ist, nicht in Betracht.
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a) Seine Fragen, ob § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG durch den Erlass des Bundesministeriums des Innern vom 7. März 2016 derart konkretisiert wird, dass die unionsrechtlichen Anforderungen erfüllt sind, und ob die Formulierung der Voraussetzungen für Kontrollmaßnahmen in diesem Erlass die unionsrechtlichen Anforderungen an die Begrenzung der Häufigkeit von Kontrollen nach § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG erfüllt, hat der Kläger bereits zum Gegenstand des vorangegangenen Beschwerdeverfahrens gemacht. Danach sind diese Rechtsfragen geklärt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Dezember 2019 - 6 B 30.19 - Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 117 Rn. 7 ff.). Sein diesbezügliches Beschwerdevorbringen erschöpft sich im Wesentlichen in einer Wiederholung seiner damaligen Beschwerdebegründung sowie in einem abweichenden Verständnis der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Inhalts des Erlasses. Hiermit zeigt er keine neuen rechtlichen Gesichtspunkte auf, die Anlass für ein Überdenken der bisherigen Senatsrechtsprechung geben.
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b) Auch die weitere Frage, ob für eine Begrenzung der Häufigkeit von Kontrollen nach § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG deren Dokumentation erforderlich ist, war bereits Gegenstand des bundesverwaltungsgerichtlichen Beschlusses vom 13. Dezember 2019. Nach den dortigen Ausführungen rechtfertigte diese Frage damals die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung schon deshalb nicht, weil der Vortrag des Klägers insoweit den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO nicht genügte. Dies folgte bereits daraus, dass der Kläger diese Frage aufgeworfen hatte, ohne darzulegen, welche Rechtsnorm oder welcher Rechtsgrundsatz des Unionsrechts Rechtsgrundlage für eine Dokumentationspflicht sein soll (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Dezember 2019 - 6 B 30.19 - Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 117 Rn. 16).
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Hieran hält der Senat auch in Ansehung des jetzigen Beschwerdevorbringens fest, da der Kläger sein damaliges Vorbringen wiederholt und es lediglich dahingehend ergänzt hat, der Europäische Gerichtshof setze durch den Verweis auf sein Urteil vom 19. Juli 2012 - C-278/12 [ECLI:EU:C:2012:508] – (Rn. 76) die Dokumentation von Kontrollen voraus. Diese Ergänzung des Vorbringens genügt ebenso wenig den Darlegungsanforderungen der Grundsatzrüge, weil der Europäische Gerichtshof (ebenda) ausschließlich fordert, dass der erforderliche Rahmen hinreichend genau und detailliert sein muss, um sowohl die Notwendigkeit der Kontrollen als auch die konkret gestatteten Kontrollmaßnahmen selbst Kontrollen unterziehen zu können. Zu einer Dokumentationspflicht verhält er sich nicht.
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Im Übrigen hätte es für eine ordnungsgemäße Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung dieser Frage einer Auseinandersetzung des Klägers mit der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts bedurft, dass sich aus der von ihm zitierten bundesverfassungsgerichtlichen Entscheidung zu den Kennzeichenkontrollen (BVerfG, Beschluss vom 18. Dezember 2018 - 1 BvR 142/15 - BVerfGE 150, 244) in Bezug auf § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG eine Dokumentationspflicht nicht herleiten lasse, weil die auf dieser Norm beruhenden Kontrollen nicht verdeckt stattfinden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Dezember 2019 - 6 B 30.19 - Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 117 Rn. 20).
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2. Die Beschwerde hat auch in Bezug auf die beiden geltend gemachten Verfahrensmängel im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO keinen Erfolg.
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a) Die Rüge eines Verstoßes gegen die Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) bei der Behandlung von förmlichen Beweisanträgen erfordert nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO die substantiierte Darlegung, dass die unter Beweis gestellte Tatsachenbehauptung erheblich ist und die Nichtberücksichtigung des Beweisangebots im Prozessrecht keine Stütze findet, wobei für die Beurteilung jeweils die materiell-rechtliche Rechtsauffassung der Vorinstanz zu Grunde zu legen ist. Für die Darlegung der Entscheidungserheblichkeit ist aufzuzeigen, welche tatsächlichen Feststellungen im Falle der Beweiserhebung voraussichtlich getroffen worden wären und inwiefern diese unter Zugrundelegung der materiell-rechtlichen Auffassung der Vorinstanz zu einer für den Beschwerdeführer günstigeren Entscheidung hätten führen können (vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 27. Juli 2017 - 6 B 40.17 u. a. - Buchholz 11 Art. 140 GG Nr. 93 Rn. 30 und vom 6. November 2020 - 6 B 32.20 - juris Rn. 18).
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Gemessen hieran genügt das Vorbringen des Klägers, das Berufungsgericht habe mit der teilweisen Ablehnung seines in der mündlichen Verhandlung gestellten förmlichen Beweisantrags, unter anderem die Einsatzpläne der Bundespolizeiinspektion Bexbach für die Jahre 2015, 2016 und 2017 beizuziehen, schon nicht den Darlegungsanforderungen.
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Der Kläger weist zwar zutreffend darauf hin, dass nach der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts im Anschluss an den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Dezember 2019 - 6 B 30.19 - (Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 117 Rn. 15) die unionsrechtskonforme praktische Anwendung des § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG voraussetzt, dass die in dem Erlass vorgesehenen Einschränkungen auf der Grundlage aktueller Erkenntnisse und Erfahrungen der Bundespolizei konkretisiert werden und diese fortlaufende Konkretisierung durch Einsatzpläne erst die Beurteilung ermöglicht, ob die Kontrollmaßnahmen nach § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG auf eine Art und Weise durchgeführt werden, die sie von Grenzübertrittskontrollen unterscheidet. Dennoch lässt sich seinem Vorbringen nicht entnehmen, dass die Ablehnung seines Beweisantrags in dem berufungsgerichtlichen Urteil als nicht entscheidungserheblich fehlerhaft ist.
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Das Berufungsgericht ist in Übereinstimmung mit dem vorgenannten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts (ebenda, Rn. 23) des Weiteren davon ausgegangen, dass eine unionsrechtskonforme Kontrollmaßnahme gegeben ist, wenn im konkreten Fall ein Anlass für die Kontrolle bestehe und diese in einem Gebiet mit verstärkter grenzüberschreitender Kriminalität bzw. einem örtlichen Kriminalitätsschwerpunkt stattfindet. Vor diesem Hintergrund ist aus Sicht der Vorinstanz allein entscheidungserheblich gewesen, ob die Kontrolle des Klägers durch die für die Überwachung des grenzüberschreitenden Verkehrs eingesetzten Bundespolizeibeamten nach den damals aktuellen Erkenntnissen in einem solchen Gebiet stattgefunden hat. Dies hat das Berufungsgericht aufgrund der Würdigung des gesamten Streitstoffes in tatsächlicher Hinsicht angenommen und ist zu dem Schluss gekommen, dass damals in dem Stadtteil Anlass für stichprobenartige grenzpolizeiliche Maßnahmen bestanden habe und die streitgegenständliche Kontrolle unionsrechtskonform gewesen sei. Es hat damit zum Ausdruck gebracht, dass es die durchgeführte Kontrolle aufgrund der damaligen Lagebilder nicht als Bestandteil von Kontrollmaßnahmen angesehen hat, die einer Grenzübertrittskontrolle gleichstanden, wovon insbesondere dann auszugehen wäre, wenn die Maßnahmen systematisch ohne inhaltliche Voraussetzungen durchgeführt werden (vgl. EuGH, Urteil vom 21. Juni 2017 - C-9/16 [ECLI:EU:C:2017:483] - Rn. 56 ff.; BVerwG, Beschluss vom 13. Dezember 2019 - 6 B 30.19 - Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 117 Rn. 12). Das war vorliegend schon deshalb nicht der Fall, da die Polizeibeamten mir ihrem in situatione gewonnenen Eindruck, der Kläger warte auf jemanden oder sei gerade abgesetzt worden (Urteil vom 21. Februar 2019 UA S. 22), auch einen konkreten Kontrollanlass hatten. Angesichts dessen zeigt die Beschwerde nicht auf, welche tatsächlichen Feststellungen im Falle der Beiziehung der Einsatzpläne für die Jahre 2015, 2016 und 2017 voraussichtlich getroffen worden wären und inwiefern diese unter Zugrundelegung der materiell-rechtlichen Auffassung des Berufungsgerichts zu einer für den Beschwerdeführer günstigeren Entscheidung hätten führen können. Vielmehr beschränkt sie sich auf die Rüge, das Berufungsgericht habe die Ablehnung dieses Teils des Beweisantrags mangels Entscheidungserheblichkeit nicht weitergehend begründet.
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Auch im Übrigen lässt sich der Beschwerde eine Verletzung der Aufklärungspflicht nicht entnehmen. Das Vorbringen, die Lagebilder seien für den im Streit stehenden Stadtteil ... ohne die Rohdaten entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht aussagekräftig, genügt ebenfalls nicht den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Hierzu hätte der Kläger darlegen müssen, weshalb es dennoch der Beiziehung dieser Rohdaten bedurft hätte, obwohl das Berufungsgericht deren Beiziehung nach seiner Interpretation des Inhalts des Erlasses als nicht geboten erachtet hat.
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b) Der Kläger macht des Weiteren erfolglos als Verfahrensfehler eine Verletzung der Hinweispflicht des Gerichts nach § 86 Abs. 3 VwGO geltend. Er verkennt deren Inhalt, wenn er meint, das Gericht hätte vor seiner Entscheidung darauf hinweisen müssen, dass die vorgebrachten Tatsachen zur Überzeugung des Gerichts nicht ausreichten, den Klageanspruch zu begründen. Die Hinweispflicht bezieht sich auf die tragenden ("wesentlichen") Erwägungen des Gerichts. Sie verlangt demgegenüber grundsätzlich nicht, dass das Gericht die Beteiligten vorab auf seine Rechtsauffassung oder die beabsichtigte Würdigung des Prozessstoffs hinweist, weil sich die tatsächliche und rechtliche Würdigung regelmäßig erst aufgrund der abschließenden Beratung ergibt (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 28. Dezember 1999 - 9 B 467.99 - Buchholz 310 § 86 Abs. 3 VwGO Nr. 51 m. w. N.).
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Auch mit seiner Rüge, das Gericht hätte vor seiner Entscheidung ohne mündliche Verhandlung darauf hinweisen müsse, dass es nicht gewillt sei, die Einsatzpläne der Bundespolizeiinspektion Bexbach beizuziehen und dahingehend zu überprüfen, ob sie an die Lagebilder der Bundespolizeiinspektion angepasst worden seien, zeigt der Kläger keine Verletzung der Hinweispflicht auf. Zum einen muss das Gericht die Beteiligten nicht vorab darauf hinweisen, auf welche von mehreren Gesichtspunkten es seine Entscheidung stützen und wie es sie im Einzelnen begründen werde (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Oktober 1987 - 2 B 85.87 - Buchholz 310 § 104 VwGO Nr. 20 m. w. N.). Zum anderen geht die Rüge am Verfahrensablauf vorbei. Der anwaltlich vertretene Kläger hat auf die Durchführung einer weiteren mündlichen Verhandlung in Kenntnis dessen verzichtet, dass das Berufungsgericht auf seinen in der mündlichen Verhandlung vom 8. Juli 2021 gestellten umfänglichen Beweisantrag mit Beschluss vom gleichen Tage lediglich die Beiziehung der Lageberichte angeordnet sowie mit Verfügung vom 9. Juli 2021 nur um Stellungnahme und Erläuterungen zu den im Beweisantrag benannten "Rohdaten", nicht aber um die Vorlage der Einsatzpläne gebeten hatte. Angesichts dessen erweist sich die behauptete Verletzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht als nicht nachvollziehbar.
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3. Von einer weiteren Begründung sieht der Senat ab, weil sie nicht geeignet wäre, zur Klärung der Voraussetzungen beizutragen, unter denen eine Revision zuzulassen ist (§ 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO).
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4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG.