BVerwG 6 B 1.18 VG Hamburg - 11.03.2015 - AZ: VG 19 K 1337/09 OVG Hamburg - 25.07.2017 - AZ: OVG 3 Bf 96/15
In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 7. Juni 2018
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kraft sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht Hahn und Dr. Tegethoff
beschlossen:
Auf die Beschwerde des Klägers wird das Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 25. Juli 2017 aufgehoben. Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 115 134 € festgesetzt. Gründe I
1 Gegenstand des Rechtsstreits ist die Rücknahme der Bewilligung feuerwehrrechtlicher Anerkennungsbeträge für geleistete Einsätze.
2 Der Kläger war Mitglied der Freiwilligen Feuerwehr. Auf von ihm gestellte Anträge erhielt er für Einsätze in den Jahren 2003 bis 2005 pauschale Anerkennungsbeträge für erlittene Verdienstausfälle in Höhe von insgesamt 115 134 € auf der Grundlage interner Auszahlungsanordnungen.
3 Mit Bescheid vom 11. Januar 2008 hob die Beklagte sämtliche Bewilligungen von Anerkennungsbeträgen auf, forderte den Kläger zur Rückzahlung von insgesamt 115 134 € bis spätestens 8. Februar 2008 auf und machte für den Fall nicht fristgemäßer Zahlung (Verzugs-)Zinsen geltend.
4 Das Verwaltungsgericht hat den Ausgangs- und den Widerspruchsbescheid aufgehoben. Auf Antrag der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 17. August 2016 die Berufung zugelassen.
5 Bereits am 1. Juli 2016 hatte das Amtsgericht über das Vermögen des Klägers das Insolvenzverfahren eröffnet und einen Insolvenzverwalter ernannt. Nachdem das Berufungsgericht Ende September 2016 davon Kenntnis erlangt hatte, trennte es mit Beschluss vom 7. Juni 2017 das gegen die Rückforderung und Geltendmachung von Zinsen gerichtete Verfahren ab.
6 Mit Urteil vom 25. Juli 2017 hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die gegen die Aufhebung der Bewilligungen gerichtete Anfechtungsklage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, es könne trotz Eröffnung des Insolvenzverfahrens über die Berufung entscheiden. Die gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 240 Satz 1 ZPO eingetretene Verfahrensunterbrechung erstrecke sich nicht auf das Verfahren gegen die von der Beklagten verfügte Aufhebung der Bewilligungen. Denn dieser rechtsgestaltende Akt lasse den Erstattungsanspruch durch Beseitigung des Rechtsgrundes für die ursprüngliche Leistung erst entstehen. Die Aufhebung stelle, anders als die Rückforderung, keine Verfolgung einer Forderung auf Befriedigung aus der Insolvenzmasse dar, sondern sie sei lediglich Voraussetzung für eine solche.
7 Die Rücknahme der Bewilligungen stütze sich auf § 48 Abs. 1 HmbVwVfG. Die Beklagte habe gegenüber dem Kläger begünstigende Verwaltungsakte erlassen, indem sie ihm auf seine entsprechenden Anträge hin pauschale Anerkennungsbeträge gemäß § 14 Abs. 4 HmbFeuerwG bewilligt habe. Zwar fehle der reinen Auszahlung von Geld durch eine Behörde die Verwaltungsaktsqualität. Anders könne das aber dort zu beurteilen sein, wo der Auszahlung keine explizite Bewilligung vorausgehe. Dann könne die Zahlung nicht als Realakt, sondern als konkludenter Verwaltungsakt anzusehen sein, insbesondere dann, wenn der Auszahlung eine behördliche Prüfung vorausgehe. Danach seien die auf die jeweiligen Anträge erfolgten Auszahlungen hier als Verwaltungsakte anzusehen. Aufgrund seiner gestellten Anträge und seiner Angaben habe sich dem Kläger aufdrängen müssen, dass mit den zu seinen Gunsten erfolgten Auszahlungen nach objektivem Erklärungsgehalt auch entsprechende Bewilligungen seiner Anträge verbunden gewesen seien. Die gegenteilige Annahme des Verwaltungsgerichts übersehe, dass ein Verwaltungsakt nach § 37 Abs. 2 Satz 1 HmbVwVfG nicht nur schriftlich und mündlich, sondern auch in anderer Weise - etwa durch konkludentes Verhalten - erlassen werden könne.
8 Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision nicht zugelassen. Dagegen wendet sich der Kläger mit der Beschwerde, der die Beklagte entgegentritt. II
9 Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte wirksame und zulässige Beschwerde (1.) ist begründet. Sie macht mit Erfolg den Verfahrensmangel nicht ordnungsgemäßer Vertretung i.S.d. § 138 Nr. 4 VwGO infolge Unterbrechung des Rechtsstreits durch Insolvenzeröffnung gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 240 Satz 1 ZPO geltend (2.), der gemäß § 133 Abs. 6 VwGO zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht führt (5.). Demgegenüber ist die erstrebte Zulassung der Revision weder wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (3.) noch wegen Abweichung (4.) gerechtfertigt.
10 1. Die Beschwerde ist vom Kläger wirksam eingelegt worden. Die durch § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 249 Abs. 2 ZPO angeordnete Unwirksamkeit von Prozesshandlungen der Beteiligten infolge der durch die Insolvenzeröffnung eingetretenen Verfahrensunterbrechung gemäß § 240 Satz 1 ZPO beschränkt sich auf solche, die gegenüber dem Gegner vorzunehmen sind. Da Rechtsmittel jedoch gegenüber dem Gericht erhoben werden, wird die Nichtzulassungsbeschwerde davon nicht erfasst (BGH, Versäumnisurteil vom 16. Mai 2013 - IX ZR 332/12 - NJW-RR 2013, 1461 Rn. 5 m.w.N.; stRspr). Die Beschwerde ist auch zulässig, da der Insolvenzschuldner als betroffene Partei neben dem Insolvenzverwalter insoweit prozessführungsbefugt bleibt, als er eine gegen § 240 und § 249 ZPO verstoßende Entscheidung aus der Welt schaffen will (BGH, Urteil vom 16. Januar 1997 - IX ZR 220/96 - NJW 1997, 1445; Roth in: Stein/Jonas, ZPO, 23. Aufl. 2016, § 249 Rn. 16).
11 2. Der von der Beschwerde geltend gemachte Verfahrensmangel, das Berufungsgericht habe prozessordnungswidrig trotz der durch die Insolvenzeröffnung eingetretenen Unterbrechung des Verfahrens entschieden, liegt vor. Denn die Unterbrechung des Rechtsstreits aufgrund der Eröffnung des Insolvenzverfahrens über das Vermögen des Klägers hat auch dieses Verfahren erfasst.
12 Gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 240 Satz 1 ZPO wird das Verfahren im Falle der Eröffnung des Insolvenzverfahrens über das Vermögen einer Partei unterbrochen, wenn es die Insolvenzmasse betrifft, bis es nach den für das Insolvenzverfahren geltenden Vorschriften aufgenommen oder das Insolvenzverfahren beendet wird. Die Insolvenzmasse umfasst das gesamte Vermögen, das dem Schuldner zur Zeit der Eröffnung des Verfahrens gehört und das er während des Verfahrens erlangt (§ 35 InsO). Ein anhängiges Verfahren betrifft die Insolvenzmasse, wenn es zu ihr in rechtlicher oder wenigstens wirtschaftlicher Beziehung steht (BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2006 - 6 C 17.06 - Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 82 Rn. 20; BGH, Beschluss vom 18. November 2014 - EnVR 59/13 - NZI 2015, 127 Rn. 9; stRspr).
13 Ein mittelbarer Bezug zur Insolvenzmasse reicht aus, da von § 240 ZPO nach Sinn und Zweck der Vorschrift auch Rechtsstreitigkeiten erfasst werden, die der Vorbereitung eines aktiv oder passiv die Insolvenzmasse betreffenden Hauptanspruchs dienen (BGH, Urteil vom 21. November 1953 - VI ZR 203/52 - LM 1954 Nr. 4 zu § 146 KO; Teilurteil vom 1. Oktober 2009 - I ZR 94/07 - NJW 2010, 2213 Rn. 17; BAG, Urteil vom 12. April 1983 - 3 AZR 73/82 - NJW 1984, 998; BFH, Urteil vom 2. Juli 1997 - I R 11/97 - BFHE 183, 365 ). Denn der Normzweck des § 240 ZPO, sowohl dem Insolvenzverwalter als auch den Parteien Gelegenheit zu geben, sich auf die durch die Insolvenz veränderte rechtliche und wirtschaftliche Lage einzustellen und insbesondere dem Insolvenzverwalter genügend Zeit einzuräumen, um sich mit dem Gegenstand des Rechtsstreits vertraut zu machen und zu entscheiden, ob es nötig und zweckmäßig ist, das Verfahren zu betreiben (BGH, Versäumnisurteil vom 16. Mai 2013 - IX ZR 332/12 - NJW-RR 2013, 1461 Rn. 15 m.w.N.), spricht gegen ein enges Verständnis des Anwendungsbereichs und damit für die Einbeziehung auch von Verfahren, in denen um Ansprüche gestritten wird, die nur mittelbar die Insolvenzmasse betreffen.
14 Für die vom Zivilrecht abweichende Ausgangslage im Verwaltungsrecht, die durch die hoheitliche Geltendmachung behördlicher Geldforderungen gekennzeichnet ist, weil der Verwaltung u.a. in § 49a Abs. 1 Satz 2 VwVfG die Befugnis zur Selbsttitulierung mittels Verwaltungsakts eingeräumt ist, folgt daraus, dass der Streitgegenstand einer Anfechtungsklage, die gegen die Rücknahme einer Bewilligung gerichtet ist, zumindest mittelbar die Insolvenzmasse betrifft. Denn der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch entsteht gemäß § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG, wenn die Bewilligung, die der Leistung zugrunde liegt, mit ex-tunc-Wirkung aufgehoben und damit der Rechtsgrund der Leistung beseitigt worden ist (BVerwG, Urteile vom 20. November 2008 - 3 C 13.08 - BVerwGE 132, 250 Rn. 12 und vom 26. Februar 2015 - 3 C 8.14 [ECLI:DE:BVerwG:2015:260215U3C8.14.0] - BVerwGE 151, 302 Rn. 15). Zwar sind die Rücknahme der Bewilligung und die Zahlungsaufforderung in formaler Hinsicht zwei selbständige Verwaltungsakte (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 1991 - 3 C 58.89 - Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 67 S. 20 ). Mit der Anfechtung der Rücknahme der Bewilligung steht aber die den Rückforderungsanspruch auslösende behördliche Entscheidung im Streit; ihre Wirksamkeit bildet eine notwendige Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der darauf aufbauenden Zahlungsaufforderung. Damit betrifft auch das hier vorliegende Verfahren wegen seiner teilweise präjudiziellen Wirkung für die Klage gegen die Zahlungsaufforderung zumindest mittelbar die Insolvenzmasse.
15 Demzufolge hat die Eröffnung des Insolvenzverfahrens über das Vermögen des Klägers am 1. Juli 2016 gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 240 Satz 1 ZPO auch dieses Verfahren unterbrochen; auf die Kenntnis des Gerichts von dem Unterbrechungsgrund kommt es dafür nicht an (BVerwG, Beschluss vom 24. Mai 1988 - 4 CB 12.88 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 79 S. 17). Die daraufhin mit Beschluss des Berufungsgerichts vom 7. Juni 2017 erfolgte Abtrennung der Klage gegen die Rückforderung hat daran nichts geändert. Wegen der eingetretenen Unterbrechung hätte am 25. Juli 2017 weder mündlich verhandelt noch ein Endurteil verkündet werden dürfen. Das trotzdem ergangene Berufungsurteil ist jedoch nicht nichtig, sondern mit dem statthaften Rechtsmittel angreifbar (vgl. BGH, Versäumnisurteil vom 16. Mai 2013 - IX ZR 332/12 - NJW-RR 2013, 1461 Rn. 18 m.w.N.). Es ist zulasten des Klägers ergangen, der nicht nach den Vorschriften des Gesetzes vertreten war (§ 138 Nr. 4 VwGO; vgl. BGH, Urteil vom 21. Juni 1995 - VIII ZR 224/94 - NJW 1995, 2563).
16 3. Eine Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO kommt hier nicht in Betracht. Sie setzt voraus, dass die Beschwerde eine Rechtsfrage des revisiblen Rechts von allgemeiner, über den Einzelfall hinausreichender Bedeutung aufwirft, die sich in dem erstrebten Revisionsverfahren als entscheidungserheblich erweist (BVerwG, Beschluss vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 ; stRspr). Diese Voraussetzungen sind u.a. dann nicht erfüllt, wenn sich die aufgeworfene Frage im Revisionsverfahren nicht stellen würde oder wenn sie aufgrund des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Auslegung und auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens beantwortet werden kann (BVerwG, Beschluss vom 23. Oktober 2015 - 1 B 41.15 [ECLI:DE:BVerwG:2015:231015B1B41.15.0] - NVwZ 2015, 1779 Rn. 7).
17 a) Die von der Beschwerde als grundsätzlich bedeutsam geltend gemachte prozessrechtliche Frage, "ob eine Insolvenz des Schuldners eines Aufhebungs- und Rückforderungsbescheides zur Unterbrechung [des Verfahrens] der Anfechtungsklage gem. § 173 VwGO i.V.m. § 240 ZPO führt", rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Denn diese Frage lässt sich - wie bereits unter 2. ausgeführt - aufgrund des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Auslegung und auf der Grundlage der einschlägigen Rechtsprechung ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens in positivem Sinne beantworten.
18 b) Die von der Beschwerde darüber hinaus aufgeworfene Frage, ob schlichte Zahlungsanweisungen einen Verwaltungsakt im Sinne des Verwaltungsverfahrensgesetzes darstellen können, würde sich in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht stellen. Denn anders als die Beschwerde meint, hat das Berufungsgericht nicht die schlichte Zahlungsanweisung, sondern die auf den jeweiligen Antrag des Klägers erfolgte behördliche Auszahlung als Verwaltungsakt angesehen.
19 Das Berufungsgericht ist im Übrigen zutreffend davon ausgegangen, dass ein Verwaltungsakt nach § 37 Abs. 2 Satz 1 HmbVwVfG, der gleichlautend mit der entsprechenden Norm des Bundesrechts ist und daher nach § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zum revisiblen Recht gehört, nicht nur schriftlich oder mündlich, sondern auch in anderer Weise - etwa durch konkludentes Verhalten - erlassen werden kann (BVerwG, Urteil vom 31. Mai 2012 - 3 C 12.11 - NVwZ-RR 2012, 628 Rn. 14). Das setzt jedoch voraus, dass ein entsprechendes Behördenverhalten nach seinem objektiven Erklärungsgehalt aus der Sicht des Adressaten bei verständiger Würdigung als hoheitliche Regelung eines Einzelfalles verstanden werden musste (BVerwG, Urteil vom 14. Juli 1998 - 5 C 2.97 - Buchholz 436.0 § 120 BSHG Nr. 17 S. 5 ). Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat das Oberverwaltungsgericht das Verhalten der Beklagten auf die vom Kläger gestellten Anträge hin gewürdigt und ist unter Einbeziehung der konkreten Umstände des vorliegenden Falles zu der Überzeugung gelangt, dass sich dem Kläger aufgrund seiner Anträge und der darin von ihm gemachten Angaben habe aufdrängen müssen, dass nach dem objektiven Erklärungsgehalt der zu seinen Gunsten erfolgten Auszahlungen damit auch entsprechende Bewilligungen seiner Anträge verbunden gewesen seien (UA S. 12). Ob ein bestimmtes Verhalten als Willenserklärung zu werten ist, bestimmt sich nach den für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden Maßstäben; diese Beurteilung ist in erster Linie der tatrichterlichen Würdigung vorbehalten und entzieht sich fallübergreifender Klärung.
20 4. Auch die erhobene Divergenzrüge führt nicht zur Zulassung der Revision. Eine die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröffnende Abweichung ist nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend dargelegt, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung eines der in § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO genannten Gerichte aufgestellten ebensolchen, die Entscheidung tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14). Mit ihrem Hinweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. März 1963 - 8 C 25.62 - (BVerwGE 16, 2) hat die Beschwerde keine Abweichung aufgezeigt. Zum einen ist die angeführte Entscheidung in einem - hier nicht gegebenen - beamtenrechtlichen Kontext ergangen und zum anderen hat das Berufungsgericht - wie bereits ausgeführt - nicht die bloße Auszahlung als Verwaltungsakt angesehen. Indem es auf die Gesamtumstände des Falles abgestellt und diese tatrichterlich gewürdigt hat, hat es keinen Rechtssatz aufgestellt, der im Widerspruch zu einem Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts in der angeführten Entscheidung stehen könnte.
21 5. Da die Grundsatz- und Divergenzrügen des Klägers nicht durchgreifen, macht der Senat mit Blick auf das Vorliegen des absoluten Revisionsgrundes mangelnder ordnungsgemäßer Vertretung gemäß § 138 Nr. 4 VwGO von dem ihm in § 133 Abs. 6 VwGO eingeräumten Ermessen dahingehend Gebrauch, dass er das Berufungsurteil aufhebt und die Sache an das Berufungsgericht zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung für den Fall der Beendigung der Unterbrechung zurückverweist. Daran ist der Senat auch nicht durch § 240 Satz 1 ZPO gehindert, da keine Endentscheidung getroffen wird. Auf die weiteren von der Beschwerde erhobenen Verfahrensrügen kommt es daher nicht an.
22 6. Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten. Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren ergibt sich aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 3 GKG.
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