BVerwG 6 B 139.18 VG Hannover - 07.07.2016 - AZ: VG 10 A 7229/13 OVG Lüneburg - 26.04.2018 - AZ: OVG 11 LC 165/16
In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 21. Januar 2019
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kraft und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz und Dr. Tegethoff
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 26. April 2018 wird zurückgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 5 000 € festgesetzt. Gründe I
1 Der Kläger will insbesondere erreichen, dass die Beklagte seine personenbezogenen Daten in einem Vorgang der polizeilichen Datenbank "Vorgangsbearbeitungssystem NIVADIS" löscht. Zu dieser Datenbank hat das Oberverwaltungsgericht folgende Feststellungen getroffen: Es werden unter anderem Sachverhalte über polizeiliche Ermittlungen gespeichert, die die Begehung von Straftaten oder einen darauf gerichteten Verdacht betreffen (Vorgänge). Nach Abschluss einer Ermittlung wird der dazu angelegte nummerierte Vorgang archiviert. Ein Zugriff bleibt möglich, wenn der Benutzer einen zulässigen Zweck und ein berechtigtes Interesse angibt. Gibt er den Namen einer Person als Suchbegriff ein, werden die Nummern derjenigen archivierten Vorgänge angezeigt, die Daten dieser Person enthalten. Bei Eingabe einer Vorgangsnummer werden die sog. Grunddaten des Vorgangs sowie eine kurze Darstellung des zugrunde liegenden Sachverhalts mitgeteilt. Personenbezogene Daten sollen nicht mitgeteilt werden. Insbesondere soll der Sachverhalt so geschildert werden, dass der Benutzer keine Rückschlüsse auf die Rolle von Personen (Tatverdächtiger, Tatopfer, Zeuge) ziehen kann.
2 Der archivierte Vorgang, der noch Gegenstand des Rechtsstreits ist, betrifft abgeschlossene Ermittlungen wegen einer Sachbeschädigung durch Beschmieren einer Überwachungskamera mit Farbe. In der Darstellung des Sachverhalts wurde zunächst "der zu überprüfende E." als Tatverdächtiger bezeichnet. Er habe in einem offenen Brief vom 2. Februar 2014 die Verhüllung der Kamera angekündigt, wenn diese nicht entfernt werde. Während des Berufungsverfahrens hat die Beklagte die Abkürzung "E." entfernt. Der Text lautet nunmehr, die zu überprüfende Person stehe in Verdacht, die Kamera mit Farbe beschmiert zu haben.
3 In Bezug auf den noch streitgegenständlichen Vorgang will der Kläger mit dem Hauptantrag seiner Klage die Verpflichtung der Beklagten erreichen, seine personenbezogenen Daten in diesem Vorgang zu löschen. Mit den Hilfsanträgen strebt er an, dass die Beklagte Vorkehrungen trifft, um einen Zugriff auf den Vorgang oder jedenfalls auf die Sachverhaltsdarstellung bei der Eingabe seines Namens auszuschließen. Weiterhin will er die Rechtswidrigkeit der ursprünglichen Sachverhaltsdarstellung festgestellt wissen. Die Klage hat erstinstanzlich mit dem Hauptantrag Erfolg gehabt. Auf die Berufung der Beklagten hat sie das Oberverwaltungsgericht umfassend abgewiesen.
4 In den Gründen des Berufungsurteils heißt es: Der Kläger habe keinen Anspruch auf die Löschung seiner personenbezogenen Daten in dem archivierten Vorgang, weil deren Speicherung nach wie vor zulässig sei. Es sei von § 39 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 38 Abs. 1 Satz 1 des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung - Nds.SOG - gedeckt, rechtmäßig erhobene Daten nach Wegfall des Erhebungszwecks aus Gründen der Dokumentation eines Vorgangs weiter zu speichern. Die hier festgelegte Speicherungsdauer von fünf Jahren sei nicht zu beanstanden. Die strengeren Anforderungen für die Datenspeicherung zur Verhütung von Straftaten nach § 39 Abs. 3 Satz 2 Nds.SOG seien nicht anwendbar, weil die personenbezogenen Daten in archivierten Vorgängen nicht für Ermittlungen verwendet werden könnten. Durch die Eingabe eines Personennamens werde lediglich mitgeteilt, ob die Person in irgendeiner Weise mit Vorgängen in Verbindung stehe. Es sei nicht vorgesehen festzustellen, welche Rolle sie gespielt habe. Die frühere Sachverhaltsdarstellung des streitgegenständlichen Vorgangs mit der Bezeichnung des "Tatverdächtigen E." sei nicht geeignet gewesen, eine weiterführende Aufklärung zu ermöglichen. Daraus habe nicht geschlossen werden können, ob der Kläger gemeint sei. In Betracht komme auch eine andere Person, deren Nachname mit "E." beginne.
5 Mit der Nichtzulassungsbeschwerde macht der Kläger zum einen geltend, das Oberverwaltungsgericht habe seinen Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs verletzt, weil er sich nicht zu der Funktionsweise der Datenbank habe äußern können. Zum anderen hält er die Rechtssache für rechtsgrundsätzlich bedeutsam, weil klärungsbedürftig sei, ob die personenbezogenen Daten der gespeicherten Vorgänge auch nach deren Archivierung abrufbereit sein dürften. II
6 Die Nichtzulassungsbeschwerde kann keinen Erfolg haben. Aus der Beschwerdebegründung des Klägers ergibt sich nicht, dass die geltend gemachten Revisionszulassungsgründe vorliegen. Aufgrund des Darlegungserfordernisses nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO kann die Revisionszulassung auf andere als die fristgerecht vorgetragenen Gesichtspunkte nicht gestützt werden.
7 1. Der Kläger rügt als Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör, dass er sich nicht zu den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts über die Funktionsweise der polizeilichen Datenbank "VBS NIVADIS" habe äußern können. Die behördliche Beschreibung sei nicht öffentlich zugänglich, weil sie als vertraulich eingestuft sei. Das Oberverwaltungsgericht habe seine Kenntnisse der Funktionsweise dem Berufungsurteil nicht zugrunde legen dürfen, weil die Beschreibung nicht zum Prozessstoff gehöre. Sie sei weder Bestandteil der Verfahrensakten noch auf andere Weise in das Klageverfahren eingeführt worden.
8 Dieser Vortrag ist nicht geeignet, darzulegen, dass das Berufungsurteil auf einem Verfahrensmangel im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO beruht. Er lässt nicht erkennen, dass das Oberverwaltungsgericht den Überzeugungsgrundsatz nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO oder den Anspruch des Klägers auf Gewährung rechtlichen Gehörs nach Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO verletzt hat.
9 a) Nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO entscheidet das Gericht nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung. Unter Gesamtergebnis ist der Prozessstoff des gerichtlichen Verfahrens in seiner Gesamtheit zu verstehen, wie er sich am Schluss der letzten mündlichen Verhandlung darstellt. Hierzu gehören alle Umstände, die durch das gerichtliche Verfahren zutage getreten sind, insbesondere das gesamte mündliche und schriftliche Vorbringen der Verfahrensbeteiligten, der Inhalt der Gerichtsakten und der vom Gericht beigezogenen Akten und Unterlagen, die Ergebnisse einer Beweisaufnahme sowie die tatsächlichen Feststellungen des vorinstanzlichen Gerichts (BVerwG, Urteil vom 2. Februar 1984 - 6 C 134.81 - BVerwGE 68, 338 ; Beschluss vom 26. Juni 1992 - 4 B 1 bis 11.92 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 89 S. 96; stRspr). Schriftliche Unterlagen sind jedenfalls dann Bestandteil des Prozessstoffs, wenn sie zur Gerichtsakte gelangt sind oder sich in einer beigezogenen Akte befinden. Es ist nicht erforderlich, dass sie in der mündlichen Verhandlung verlesen werden (vgl. Kraft, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 108 Rn. 10 unter Verweis auf BVerwG, Urteil vom 17. März 1981 - 1 C 74.76 - BVerwGE 62, 36 = DVBl 1981, 769).
10 Nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist das Gericht berechtigt und verpflichtet, den Prozessstoff auszuschöpfen. Es darf seiner Entscheidung nur Umstände zugrunde legen, die zum Prozessstoff gehören. Die Sachverhaltswürdigung und die rechtliche Beurteilung des festgestellten Sachverhalts müssen sich auf den Prozessstoff zurückführen lassen (BVerwG, Beschluss vom 14. Juni 2011 - 8 B 74.10 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 3 VwGO Nr. 61 Rn. 5; Dawin, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Band 2, Stand: Mai 2018, § 108 Rn. 30).
11 Danach besteht kein Zweifel daran, dass tatsächliche Feststellungen über die Funktionsweise der Datenbank "VBS NIVADIS" zum Prozessstoff des Berufungsverfahrens gehört haben. Dies folgt bereits daraus, dass das Verwaltungsgericht derartige Feststellungen getroffen hat, indem es die Funktionsweise der Datenbank im Tatbestand des erstinstanzlichen Urteils beschrieben hat. Davon abgesehen liegt auf der Hand, dass die Gerichte ohne derartige Feststellungen nicht über das Klagebegehren entscheiden konnten. Es hängt entscheidend von der Funktionsweise der Datenbank ab, ob die geltend gemachten Ansprüche auf Löschung und Sperrung der dort gespeicherten personenbezogenen Daten bestehen.
12 b) Das Recht auf Gewährung rechtlichen Gehörs nach Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO gewährleistet jedem Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit, zu dem gesamten Stoff des gerichtlichen Verfahrens in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Stellung zu nehmen. Das Gericht darf bei seiner Entscheidung nur solche Teile des Prozessstoffes berücksichtigen, zu denen sich die Verfahrensbeteiligten äußern konnten. Dies setzt voraus, dass sie sich in zumutbarer Weise Kenntnis vom Prozessstoff verschaffen konnten (stRspr, vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 8. Februar 1994 - 1 BvR 765, 766/89 - BVerfGE 89, 381 und vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90 - BVerfGE 101, 106 ). Allerdings ist das Gericht grundsätzlich nicht verpflichtet, den Beteiligten mitzuteilen, welche tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte es für entscheidungserheblich hält und welche Rechtsauffassungen es seiner Entscheidung zugrunde zu legen gedenkt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1992 - 1 BvR 986/91 - BVerfGE 86, 133 ; Urteil vom 14. Juli 1998 - 1 BvR 1640/97 - BVerfGE 98, 218 ). Es darf seine Entscheidung jedoch nicht auf einen Gesichtspunkt stützen, mit dem auch ein sorgfältiger Verfahrensbeteiligter nicht zu rechnen brauchte. Im Anwaltsprozess ist Maßstab der gewissenhafte und kundige Prozessbevollmächtigte, der die vertretbaren Auffassungen in den Blick nimmt (BVerfG, Beschlüsse vom 29. Mai 1991 - 1 BvR 1383/90 - BVerfGE 84, 188 und vom 19. Mai 1992 - 1 BvR 986/91 - BVerfGE 86, 133 ; Urteil vom 14. Juli 1998 - 1 BvR 1640/97 - BVerfGE 98, 218 ; stRspr).
13 Danach ist es dem Kläger schon deshalb möglich gewesen, sich im Berufungsverfahren zu der Funktionsweise der Datenbank "VBS NIVADIS" zu äußern, weil bereits das Verwaltungsgericht die Funktionsweise im erstinstanzlichen Urteil beschrieben hat. Hinzu kommt, dass das Oberverwaltungsgericht die Verfahrensbeteiligten mit Schreiben vom 28. März 2018 darauf hingewiesen hat, dass es sich mit den Fragestellungen des vorliegenden Verfahrens in seinem veröffentlichten Urteil vom 11. Juli 2017 - 11 LC 222/16 - befasst hat. Dem damaligen Berufungsverfahren sei eine verwaltungsgerichtliche Entscheidung mit vergleichbarer Fallgestaltung vorausgegangen. Damit war den Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit eröffnet, sich durch die Lektüre des in das Klageverfahren eingeführten Urteils Kenntnis von den dort getroffenen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts zu der Funktionsweise der Datenbank "VBS NIVADIS" zu verschaffen. Einem anwaltlichen Bevollmächtigten hat sich aufdrängen müssen, dass diese Feststellungen auch für die anstehende Berufungsentscheidung von zentraler Bedeutung sein würden. In der Tat hat das Oberverwaltungsgericht die damals getroffenen Feststellungen in dem angefochtenen Berufungsurteil inhaltlich unverändert übernommen.
14 2. Der Kläger wirft als rechtsgrundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO die Frage auf,
ob es einen rechtfertigungsbedürftigen Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung darstellt, dass in einem polizeilichen Informationssystem Daten, die logisch mit einem Personennamen verknüpft sind und allein zum Zwecke der polizeilichen Vorgangsverwaltung noch gespeichert werden, auch bei technisch möglichen personenspezifischen Suchanfragen zum Zwecke der Gefahrenabwehr und der Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten abrufbar gespeichert bleiben, obwohl diese Möglichkeit von der betreibenden Stelle nicht bezweckt wird.
15 Der Revisionszulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO setzt voraus, dass die Beschwerde eine Frage des revisiblen Rechts von allgemeiner, über den Einzelfall hinausreichender Bedeutung aufwirft, die im konkreten Fall entscheidungserheblich ist (BVerwG, Beschluss vom 27. Januar 2015 - 6 B 43.14 [ECLI:DE:BVerwG:2015:270115B6B43.14.0] - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 421 Rn. 8; stRspr).
16 Diese Voraussetzungen sind hier schon deshalb nicht erfüllt, weil die vom Kläger aufgeworfene Frage nicht entscheidungserheblich ist. Es käme für den Ausgang eines Revisionsverfahrens nicht darauf an, wie sie beantwortet wird. Die Fragestellung des Klägers basiert auf einem Sachverhalt, den das Oberverwaltungsgericht nicht festgestellt hat. Nach dessen Feststellungen, die den Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO binden, bleibt ein Vorgang mit den darin enthaltenen personenbezogenen Daten nach Abschluss der Bearbeitung zwar bis zum Ablauf der festgelegten Frist gespeichert. Diese Speicherung dient aber nur Dokumentationszwecken. Die Beklagte hat Vorkehrungen getroffen, dass die personenbezogenen Daten für andere Zwecke, insbesondere für Zwecke der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung, nicht mehr abgerufen und damit nicht mehr genutzt werden können. Nach der festgestellten Funktionsweise der Datenbank "VBS NIVADIS" werden durch die Eingabe eines Personennamens zwar die Nummern von Vorgängen sowie eine stichwortartige Sachverhaltsdarstellung angezeigt. Diese Darstellung soll keine personenbezogenen Daten enthalten und hat im vorliegenden Fall noch der Beweiswürdigung der Vorinstanz keine Rückschlüsse auf die Person des Klägers ermöglicht. Aufgrund dessen kann nicht ermittelt werden, welche Rolle die Person in einem Vorgang gespielt hat. Sie kann Täter, Tatverdächtiger, Tatopfer, Zeuge oder Anzeigeerstatter gewesen sein. Daraus hat das Oberverwaltungsgericht den plausiblen Schluss gezogen, dass die Informationen, die ein Nutzer bei Eingabe eines Personennamens erhalten kann, nämlich Vorgangsnummern und stichwortartige Sachverhaltsdarstellung, für Recherchen zum Zwecke der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung unbrauchbar sind. Danach kommt es nicht auf den Umstand an, dass Eingaben zum Zwecke der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung möglich sind. Entscheidend ist, dass solche Eingaben nicht ermöglichen, personenbezogene Daten für diese Zwecke zu nutzen.
17 Nicht entscheidungserheblich ist auch die Frage, wie die zweckwidrige Aufnahme personenbezogener Daten in die Sachverhaltsdarstellung rechtlich zu beurteilen ist. Diese Frage stellt sich im vorliegenden Fall nicht, weil das Oberverwaltungsgericht die Sachverhaltsdarstellung, die dem streitgegenständlichen Vorgang zunächst beigefügt war, dahingehend gewürdigt hat, dass sie keine personenbezogenen Daten des Klägers enthalten hat (UA S. 16). Diese Würdigung hat der Kläger in der Beschwerdebegründung nicht angegriffen. Auch dürfte insoweit kein rechtsgrundsätzlicher Klärungsbedarf bestehen. Denn der vorliegende Fall zeigt, dass die Beklagte dem Grundrechtsschutz der Betroffenen dadurch Rechnung trägt, dass sie personenbezogene Daten in der Sachverhaltsdarstellung löscht, wenn sie den Fehler erkannt hat.
18 Im Übrigen hat das Oberverwaltungsgericht die Speicherung rechtmäßig erhobener personenbezogener Daten in einer Datenbank zum Zwecke der Dokumentation eines abgeschlossenen Vorgangs (Vorgangsverwaltung) als gesonderten Grundrechtseingriff behandelt. Es ist nicht davon ausgegangen, die Zulässigkeit der Speicherung zu dem Zweck der Aufklärung einer Straftat rechtfertige auch die weitere Speicherung nach Abschluss der Bearbeitung. Vielmehr hat das Gericht angenommen, die Fortdauer der Speicherung zu diesem neuen Zweck bedürfe einer eigenständigen gesetzlichen Ermächtigung. Seine Rechtsauffassung, die erforderliche Ermächtigungsgrundlage ergebe sich aus § 39 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 38 Abs. 1 Satz 1 Nds.SOG, könnte in einem Revisionsverfahren nicht in Frage gestellt werden, weil sie die Auslegung irrevisiblen Landesrechts betrifft (§ 137 Abs. 1 Nr. 1, § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO).
19 Die irrevisible Auslegung und Anwendung von Landesrecht betrifft auch die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts, die Speicherung in der Datenbank "VBS NIVADIS" zu Dokumentationszwecken müsse nicht den strengeren Anforderungen des § 39 Abs. 3 Satz 2 Nds.SOG genügen, weil die Daten nach der Funktionsweise der Datenbank nicht genutzt werden könnten, um Straftaten zu verhüten.
20 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht für das Beschwerdeverfahren auf § 47 Abs. 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 2 GKG.
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