BVerwG 6 B 14.24, Beschluss vom 29. April 2025 | Bundesverwaltungsgericht

1 Die Klägerin und die Beigeladene streiten über die Mitnutzung passiver Netzinfrastrukturen eines öffentlichen Versorgungsnetzes für den Einbau von Komponenten zur Errichtung eines digitalen Hochgeschwindigkeitsnetzes.

2 Die Klägerin ist ein Eisenbahninfrastrukturunternehmen und betreibt große Teile des deutschen Schienennetzes. Die Beigeladene, ein bundesweit agierendes Telekommunikationsunternehmen, betreibt ein eigenes öffentliches Telekommunikationsnetz.

3 Im Oktober 2022 beantragte die Beigeladene bei der Klägerin die Mitnutzung vorhandener passiver Netzinfrastrukturen gemäß § 138 TKG in Form eines Leerrohrzugangs im Bereich eines Bahnübergangs. Der Antrag enthielt einen Lageplan, Angaben zur Größe des begehrten Mikroleerrohres, zum Ausführungszeitraum sowie zum Zweck der begehrten Inanspruchnahme. Die Klägerin unterbreitete kein Mitnutzungsangebot, sondern bestand unter Verweis auf ihre Nutzungsbedingungen darauf, dass die Beigeladene zunächst eine Vor-Ort-Untersuchung beantragen und auf eigene Kosten durchführen müsse.

4 Auf den Antrag der Beigeladenen verpflichtete die Bundesnetzagentur die Klägerin mit Beschluss vom 18. September 2023, der Beigeladenen ein Angebot über die Mitnutzung eines Leerrohres mit einem Innendurchmesser von mindestens 9 mm im Bereich des Bahnübergangs am Bahnkilometer 163,377 in 17153 Stavenhagen zu unterbreiten (Ziffer 1). Des Weiteren drohte sie der Klägerin die Festsetzung eines Zwangsgelds in Höhe von 10 000 Euro für den Fall nicht fristgerechter Abgabe bis zum 23. Oktober 2023 an (Ziffer 2).

5 Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ordnete das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Zwangsgeldandrohung an und lehnte den Antrag im Übrigen ab. In der Folge hat die Klägerin der Beigeladenen ein Angebot über den Abschluss eines "TK-Infrastrukturnutzungsvertrags" unterbreitet. Daraufhin hat die Klägerin ihre bereits erhobene Klage auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag umgestellt, aber hilfsweise am ursprünglich gestellten Anfechtungsantrag festgehalten.

6 Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen Ziffer 1 des Beschlusses abgewiesen und das Verfahren im Übrigen nach übereinstimmenden Erledigungserklärungen eingestellt. Der Fortsetzungsfeststellungsantrag sei unstatthaft, da sich Ziffer 1 des Bescheids nicht erledigt habe. Denn die Verpflichtung zur Abgabe eines Angebots nach § 149 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 TKG stelle zugleich fest, dass aufgrund des konkreten Antrags Mitnutzung unter den Bedingungen des § 138 Abs. 2 Satz 2 und 3 TKG zu gewähren sei. Diese Entscheidung sei der wesentliche Inhalt der Beschlusskammerentscheidung. Sie entfalte ungeachtet der zwischenzeitlichen Angebotsunterbreitung rechtliche Wirkung. So ergebe sich aus ihr zugleich die Verpflichtung, das Angebot aufrechtzuerhalten oder auch im Falle einer Ablehnung erneut (mit eventuell geänderten Bedingungen) zu unterbreiten, bis ein Vertrag über die begehrte Mitnutzung nach § 138 TKG zustande gekommen sei oder von der Beigeladenen endgültig nicht mehr weiterverfolgt werde.

7 Der hilfsweise gestellte Anfechtungsantrag sei unbegründet. Die formellen Voraussetzungen für die Einleitung eines Streitbeilegungsverfahrens hätten vorgelegen. Auch materiell sei die Verpflichtung der Klägerin, der Beigeladenen ein Angebot über die Mitnutzung eines Leerrohrs zu unterbreiten, nicht zu beanstanden. Insbesondere sei die Beigeladene nicht gehalten, vor Stellung des Mitnutzungsantrags eine Vor-Ort-Untersuchung nach § 137 TKG zu beantragen.

8 Das Verwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Dagegen wendet sich die Klägerin mit der Beschwerde, der die Beklagte und die Beigeladene entgegentreten.

9 Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision hat keinen Erfolg. Aus den Darlegungen in der Beschwerdebegründung, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO beschränkt ist, ergibt sich nicht, dass die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat (1.) oder nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ein Verfahrensmangel vorliegt, auf dem die vorinstanzliche Entscheidung beruhen kann (2.).

10 1. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO kommt einer Rechtssache nur zu, wenn eine konkrete fallübergreifende und bislang höchstrichterlich ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten ist. Die Beschwerde muss gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO erläutern, dass und inwiefern die erstrebte Revisionsentscheidung zur Klärung einer bisher revisionsgerichtlich nicht beantworteten fallübergreifenden Rechtsfrage des revisiblen Rechts führen kann. Ein die Revisionszulassung rechtfertigender Klärungsbedarf besteht nicht, wenn die Rechtsfrage auf der Grundlage der bundesgerichtlichen Rechtsprechung oder des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Auslegungsregeln eindeutig im Sinne der Entscheidung des Berufungsgerichts beantwortet werden kann (BVerwG, Beschlüsse vom 23. Januar 2001 - 6 B 35.00 - WissR 2001, 377 Rn. 2; vom 9. Juli 2019 - 6 B 2.18 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 31 Rn. 7 und vom 27. März 2024 - 6 B 71.23 - N&R 2024, 168 Rn. 7).

11 a) Die Beschwerde sieht folgende Frage als rechtsgrundsätzlich bedeutsam an:
"Erledigt sich die einem Eigentümer oder Betreiber öffentlicher Versorgungsnetze gemäß § 149 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. § 138 Abs. 2 TKG von der Bundesnetzagentur als nationaler Streitbeilegungsstelle auferlegte Verpflichtung, einem Eigentümer oder Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze ein Angebot für die Mitnutzung von passiven Netzinfrastrukturen für den Einbau von Komponenten von Netzen mit sehr hoher Kapazität zu unterbreiten, mit der Unterbreitung eines entsprechenden Angebots im Sinne von § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO?"

12 Diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Sie erweist sich nicht als klärungsfähig, da sie nicht in der Form eines fallübergreifenden abstrakten Rechtssatzes beantwortet werden kann.

13 In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist der Maßstab für die Annahme der Erledigung eines Verwaltungsakts geklärt. Eine Erledigung tritt erst ein, wenn der Verwaltungsakt nicht mehr geeignet ist, rechtliche Wirkungen zu erzeugen oder wenn die Steuerungsfunktion, die ihm ursprünglich innewohnte, nachträglich entfallen ist (BVerwG, Urteile vom 25. September 2008 - 7 C 5.08 - NVwZ 2009, 122 Rn. 13; vom 11. Juli 2013 - 5 C 24.12 - BVerwGE 147, 170 Rn. 19 und vom 21. April 2021 - 8 C 18.20 - BVerwGE 172, 209 Rn. 10). Ob und ggf. ab wann ein Verwaltungsakt erledigt ist, hängt von dem Regelungsgefüge des anwendbaren Fachrechts sowie der seitens der Behörde getroffenen Regelung ab. Der Eintritt einer Erledigung beurteilt sich nach den Umständen des konkreten Einzelfalles und ist einer verallgemeinerungsfähigen, rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Dezember 2014 - 6 B 26.14 - NVwZ-RR 2015, 254 Rn. 4).

14 b) Als grundsätzlich bedeutsam erachtet die Beschwerde zudem folgende Fragestellungen:
"Beinhaltet die einem Eigentümer oder Betreiber öffentlicher Versorgungsnetze gemäß § 149 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. Abs. 2 i. V. m. § 138 Abs. 2 TKG von der Bundesnetzagentur als nationaler Streitbeilegungsstelle auferlegte Verpflichtung, einem Eigentümer oder Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze ein Angebot für die Mitnutzung von passiven Netzinfrastrukturen für den Einbau von Komponenten von Netzen mit sehr hoher Kapazität zu unterbreiten, über ein einmaliges Handlungsgebot zur Angebotslegung hinaus auch
1. die Feststellung, dass aufgrund des konkreten Antrags eine Mitnutzung unter den Bedingungen des § 138 Abs. 2 TKG zu gewähren ist,
2. die Pflicht zur Aufrechterhaltung eines unterbreiteten Angebots bzw. dessen erneuten Unterbreitung mit eventuell geänderten Bedingungen im Falle einer Ablehnung bis zum Zustandekommen eines Vertrags über die begehrte Mitnutzung nach § 138 Abs. 2 TKG oder der endgültigen Nichtweiterverfolgung des Mitnutzungsbegehrens durch den Antragsteller und
3. bei fortbestehender Nichteinigung über die Mitnutzungsmodalitäten die Unmöglichkeit des Versorgungsnetzeigentümers bzw. -betreibers sich in einem möglichen weiteren Streitbeilegungsverfahren durchgreifend auf die Versagungsgründe aus § 141 TKG zu berufen?"

15 Mit diesen drei Teilfragen greift die Beschwerde die hintereinander gestaffelten Begründungsstränge in dem angefochtenen Urteil auf, mit denen das Verwaltungsgericht der Annahme einer Erledigung des Streitbeilegungsbeschlusses der Bundesnetzagentur vom 18. September 2023 entgegengetreten ist. Die Fragestellungen rechtfertigen nicht die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, da die Fragen 2 und 3 für das angefochtene Urteil nicht entscheidungserheblich sind (aa) und die Beantwortung der Frage 1 nicht die Durchführung eines Revisionsverfahrens erfordert (bb).

16 aa) Tragend für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts ist lediglich die mit der ersten Teilfrage aufgegriffene Aussage in den Entscheidungsgründen, die Verpflichtung zur Unterbreitung eines Angebots nach § 149 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 TKG stelle zugleich fest, dass aufgrund des konkreten Antrags Mitnutzung unter den Bedingungen des § 138 Abs. 2 Satz 2 und 3 TKG zu gewähren sei. Diese Feststellung sei der wesentliche Inhalt der Entscheidung der Beschlusskammer. Sie entfalte ungeachtet der zwischenzeitlichen Angebotslegung rechtliche Wirkung [UA S. 8]. Die weiteren, mit der Wendung "So ergibt sich aus ihr ..." eingeleiteten Argumente erweisen sich als lediglich weiterführende rechtliche Annahmen, die ohne Bedeutungsverlust hinweggedacht werden können, ohne dass die ratio decidendi des angefochtenen Urteils berührt würde.

17 bb) Die erste aufgeworfene Teilfrage, ob die Verpflichtung zur Unterbreitung eines Angebots nach § 149 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 TKG zugleich feststelle, dass aufgrund des konkreten Antrags Mitnutzung unter den Bedingungen des § 138 Abs. 2 Satz 2 und 3 TKG zu gewähren sei, kann aufgrund des Gesetzeswortlauts eindeutig bejaht werden, ohne dass es der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf.

18 Zwar betrifft § 138 Abs. 1 bis 3 TKG nur die Antragstellung des Telekommunikationsnetzbetreibers und die Angebotsunterbreitung des Eigentümers oder Betreibers öffentlicher Versorgungsnetze. Diese Regelungen setzen aber das Bestehen eines materiellrechtlichen Mitnutzungsrechts und - spiegelbildlich dazu - einer damit korrespondierenden Duldungspflicht des Eigentümers oder Betreibers eines öffentlichen Versorgungsnetzes voraus. Der Gesetzgeber hat in § 149 Abs. 2 Satz 1 TKG - wie bereits zuvor in § 77 n Abs. 1 Satz 2 TKG i. d. F. des Gesetzes zur Erleichterung des Ausbaus digitaler Hochgeschwindigkeitsnetze (DigiNetzG) vom 4. November 2016 (BGBl. I S. 2473) – klargestellt, dass die Bundesnetzagentur in dem Verfahren nach § 149 Abs. 1 Nr. 1 TKG über die Rechte, Pflichten oder Versagungsgründe aus den §§ 138, 139, 141 und 154 TKG entscheidet. Der verbindliche Charakter dieser Streitbeilegungsentscheidung ergibt sich zudem aus dem Wortlaut des § 149 Abs. 1 Nr. 1 TKG ("... und eine verbindliche Entscheidung beantragt ..."). Das Vorliegen der Voraussetzungen eines Mitnutzungsrechts passiver Netzinfrastruktur sowie das Nichteingreifen eines der in § 142 Abs. 2 TKG normierten Versagungsgründe - bzw. der nicht fristgemäße Nachweis des Vorliegens eines Versagungsgrundes - bilden die zentralen, von der Bundesnetzagentur zu prüfenden Vorfragen für den Erlass einer auf § 149 Abs. 1 Nr. 1 TKG gestützten Anordnung. Die Vorstellung des Gesetzgebers, Entscheidungen der Bundesnetzagentur als nationaler Streitbeilegungsstelle stellten privatrechtsgestaltende Verwaltungsakte dar (BT-Drs. 19/26108 S. 340), rundet den Auslegungsbefund ab.

19 c) Schließlich wirft die Beschwerde folgende Fragen als Grundsatzfragen auf:
"Darf der Eigentümer oder Betreiber öffentlicher Versorgungsnetze die Unterbreitung eines Mitnutzungsangebots nach § 138 Abs. 2 TKG von der vorherigen Beantragung und Durchführung einer Vor-Ort-Untersuchung im Sinne von § 137 TKG abhängig machen?
Ist die Forderung einer vorherigen Vor-Ort-Untersuchung eine gemäß § 138 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 TKG faire und angemessene Bedingung für die Mitnutzung?"

20 Auch diese Grundsatzrügen verhelfen der Beschwerde nicht zum Erfolg. Aus dem Wortlaut des § 137 TKG ergibt sich eindeutig, dass die Norm den Eigentümern oder Betreibern öffentlicher Telekommunikationsnetze mit dem Antragsrecht einen Anspruch gegen die Eigentümer oder Betreiber öffentlicher Versorgungsnetze auf Durchführung einer "Vor-Ort-Untersuchung" einräumt. Unter dem Vorbehalt der Zumutbarkeit korrespondiert damit gemäß Absatz 2 der Vorschrift eine Handlungspflicht eines Eigentümers oder Betreibers öffentlicher Versorgungsnetze, wenn kein Versagungsgrund nach Absatz 3 vorliegt. Damit lässt sich die von der Beschwerde insinuierte Annahme einer abstrakten Obliegenheit der Eigentümer oder Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze zur Durchführung einer "Vor-Ort-Untersuchung" nicht vereinbaren. Ob der Eigentümer oder Betreiber eines öffentlichen Versorgungsnetzes in einem besonders gelagerten Einzelfall auf einer Untersuchung vor Ort als einer fairen und angemessenen Bedingung für die Mitnutzung bestehen kann, lässt sich nicht auf abstrakte Weise rechtsgrundsätzlich beantworten.

21 2. Die Beschwerdebegründung führt nicht auf einen Verfahrensmangel im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, auf dem das angefochtene Urteil beruhen könnte.

22 a) Die Beschwerde rügt einen Verstoß des Verwaltungsgerichts gegen den Überzeugungsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sie stützt ihre Rüge im Kern darauf, dass die "uferlose" Auslegung der Anordnung in Ziffer 1 des Beschlusses der Bundesnetzagentur, mit der die Vorinstanz weitere Verpflichtungen in den Beschlusstenor "hineininterpretiert" habe, objektiv willkürlich sei und u. a. gegen das Bestimmtheitsgebot des Rechtsstaatsprinzips verstoße.

23 Mit diesem Vorbringen ist eine Verletzung des § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht dargelegt. Denn die von der Beschwerde angegriffenen, mit einer Anordnung nach § 149 Abs. 1 Nr. 1 TKG einhergehenden Pflichten des Eigentümers oder Betreibers eines öffentlichen Versorgungsnetzes hat das Verwaltungsgericht nicht dem Bescheidtenor im Wege der Auslegung entnommen. Vielmehr ergibt sich - wie oben bereits ausgeführt - der Inhalt einer derartigen Anordnung im Hinblick auf die Feststellung einer Mitnutzungspflicht passiver Netzinfrastruktur unmittelbar aus § 149 Abs. 2 Satz 1 TKG. Auch die weiteren Pflichten zur Aufrechterhaltung bzw. Nachbesserung eines Mitnutzungsangebots hat die Vorinstanz nicht aus dem Bescheid, sondern aus dem Telekommunikationsgesetz abgeleitet.

24 b) Die Rüge, das Verwaltungsgericht habe eine Erledigung der Ziffer 1 des angefochtenen Beschlusses der Bundesnetzagentur rechtsfehlerhaft verneint und deshalb verfahrensfehlerhaft durch Prozessurteil anstatt durch Sachurteil entschieden, geht fehl. Auf der - für die Beurteilung des Vorliegens von Verfahrensmängeln - maßgeblichen Folie der materiellrechtlichen Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts ist dessen Annahme nicht zu beanstanden, das als Hauptantrag gestellte Fortsetzungsfeststellungsbegehren (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) sei mangels Erledigung des angefochtenen Verwaltungsakts unstatthaft. Spezifisch prozessrechtliche Mängel sind im Hinblick auf diese Würdigung der Vorinstanz weder gerügt noch ersichtlich.

25 3. Von einer weiteren Begründung sieht der Senat gemäß § 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO ab.

26 4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Da die Beigeladene einen Sachantrag gestellt hat und damit nach § 154 Abs. 3 VwGO ein Kostenrisiko eingegangen ist, entspricht es nach § 162 Abs. 3 VwGO der Billigkeit, ihre außergerichtlichen Kosten der unterliegenden Klägerin aufzuerlegen. Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren ergibt sich aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG.