BVerwG 6 B 17.04
In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 3. Mai 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n und Dr. G r a u l i c h
beschlossen:
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 28. November 2003 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 10 000 € festgesetzt.
1. Die allein auf den Revisionszulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gestützte Beschwerde (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bleibt ohne Erfolg. Dem Beschwerdevorbringen ist keine Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Revisionsentscheidung erheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts zu entnehmen. Dies betrifft sowohl den gerügten Zusammenhang von Feststellungsinteresse und Erfolgsaussicht einer Amtshaftungsklage (a), als auch den entsprechenden Zusammenhang mit einer Klage aus enteignungsgleichem Eingriff (b).
a) Die Klägerin hält die Frage für grundsätzlich klärungsbedürftig, ob an der sog. Kollegialgerichts-Richtlinie in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Bestimmung des Interesses an einer Feststellungsklage festzuhalten sei. Die Beklagte verstehe diese Judikatur in einer allgemeinen und generellen Art und Weise so, dass jedes zukünftige Amtshaftungsverfahren von vornherein als aussichtslos zu betrachten sei, wenn irgendein Kollegialgericht in irgendeiner Entscheidung einmal dieses oder ein vergleichbares Handeln einer Behörde als rechtmäßig beurteilt habe. Diese weite Interpretation verleihe der bisherigen Judikatur jedoch eine Ausdehnung, welche mit der durch Art. 34 GG grundrechtlich gewährleisteten Möglichkeit des Amtshaftungsanspruchs nicht mehr in Einklang zu bringen sei. Sie bedürfe insoweit einer näheren Präzisierung und Eingrenzung. Darin liege die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache.
Diese Fragestellung kann nicht zur Zulassung der Revision führen, weil mit ihr in Anbetracht der einschlägigen höchstrichterlichen Rechtsprechung ein Bedarf nach weiterer Klärung der Rechtslage nicht aufgezeigt ist. Entgegen den teilweise missverständlichen Ausführungen der Beschwerde hat die Klägerin keinen Fortsetzungsfeststellungsantrag i.S. des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gestellt. Der Verwaltungsgerichtshof hat den Antrag der Klägerin vielmehr als Feststellungsantrag i.S. des § 43 VwGO angesehen. Von dieser Auffassung ist angesichts des Fehlens darauf bezogener Revisionszulassungsgründe auszugehen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteile vom 20. Januar 1989 - BVerwG 8 C 30.87 - BVerwGE 81, 226 , vom 29. April 1997 - BVerwG 1 C 2.95 - Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 127 und vom 27. Juni 1997 - BVerwG 8 C 23.96 - Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 128) können die Sachurteilsvoraussetzungen für Klagen nach § 43 VwGO und nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO unter bestimmten Umständen unterschiedlich sein. Auch wenn man die Fragestellung der Klägerin trotz ihrer Auseinandersetzung mit dem eine Fortsetzungsfeststellungsklage entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO betreffenden Urteil vom 3. Juni 2003 - BVerwG 5 C 50.02 - (Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 17) auf § 43 Abs. 2 VwGO bezieht, kann sie nicht zur Zulassung der Grundsatzrevision führen. Dient - wie hier - eine nach Rechtsänderung auf die Feststellung eines früheren Rechtsverhältnisses gerichtete Klage der Fortführung einer entsprechenden auf ein gegenwärtiges Rechtsverhältnis zielenden Feststellungsklage, so besteht keine grundsätzliche Unterschiedlichkeit in den Sachurteilsvoraussetzungen nach § 43 Abs. 2 VwGO und § 113 Abs. 1 VwGO (vgl. für eine fortgeführte Leistungsklage Urteil vom 8. Dezember 1995 - BVerwG 8 C 37.93 - BVerwGE 100, 83 ). Das berechtigte Interesse eines Klägers i.S. des § 43 Abs. 2 VwGO kann daher grundsätzlich auch auf die Absicht gestützt werden, die beklagte Behörde auf Schadensersatz nach § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG in Anspruch zu nehmen. Hiermit kann ein Feststellungsinteresse aber grundsätzlich nicht begründet werden, wenn die beabsichtigte Schadensersatzklage offensichtlich aussichtslos ist (siehe z.B. BVerwG, Urteile vom 28. August 1987 - BVerwG 4 C 31.86 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 173 und vom 17. Dezember 1991 - BVerwG 1 C 42.90 - Buchholz § 113 VwGO Nr. 238; stRspr). Davon ist auszugehen, wenn offensichtlich das für einen Amtshaftungsanspruch erforderliche Verschulden fehlt. Sowohl vom Bundesverwaltungsgericht (siehe z.B. Urteil vom 22. Januar 1998 - BVerwG 2 C 4.97 - Buchholz 310 § 161 VwGO Nr. 113 m.w.N.), als insbesondere auch von den für die Durchführung von Amtshaftungsprozessen zuständigen Zivilgerichten wird als Regel angenommen, dass einen Beamten kein Verschulden treffe, wenn ein mit mehreren Berufsrichtern besetztes Kollegialgericht die Amtstätigkeit als objektiv rechtmäßig angesehen hat (sog. "Kollegialgerichts-Richtlinie"; vgl. z.B. BGH, Urteil vom 28. November 2002 - III ZR 122/02 - BGHReport 2003, 171 = NVwZ-RR 2003, 166 = DÖV 2003, 296 = MDR 2003, 265). Daran ändert sogar der Umstand nichts, dass in einer höheren Instanz die entsprechende Verwaltungshandlung als rechtswidrig beurteilt wird (BVerwG, Urteil vom 3. Juni 2003 a.a.O.).
Eine Änderung dieser Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist weder zweckmäßig noch geboten. Ihr Kern ist die Bestimmung der Verschuldensvoraussetzungen im Amtshaftungsanspruch nach § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG. Das Bundesverwaltungsgericht lehnt seine eigene Rechtsprechung in dieser Frage eng an diejenige des Bundesgerichtshofs an.
Der Bundesgerichtshof hat im Laufe der Zeit in seiner Rechtsprechung unter grundsätzlicher Beibehaltung der Rechtsfigur Einwänden gegen die sog. Kollegialgerichts-Richtlinie Rechnung getragen und damit gewichtige Vorbehalte in der Literatur ausgeräumt. Dies betrifft Ausnahmen vom Verschuldensausschluss im Falle eines gewichtigen Pflichtverstoßes der Behörde auf höchster Ebene (BGHZ 134, 268), im Falle einfacher, leicht zu beantwortender Rechtsfragen, bei Entscheidungen in einem summarischen gerichtlichen Verfahren, aber auch bei offensichtlichen Fehlern in der Entscheidung des Kollegialgerichts (vgl. im Übrigen die Zusammenstellung bei Windthorst in Detterbeck/Windthorst/Sproll, Staatshaftungsrecht, München 2000, § 9 Rn. 184 ff. m.w.N.).
Die auf eine Modifizierung dieser Rechtsprechung zielende Rüge der Klägerin verweist auf die besonderen Umstände ihres Falles, ohne einen darüber hinausweisenden Klärungsbedarf aufzuzeigen.
Im Übrigen ist die Klägerin nicht daran gehindert, ihre rechtlichen Einwände gegen die sog. Kollegialgerichts-Richtlinie im Rahmen einer zivilgerichtlichen Amtshaftungsklage vorzubringen und sich dort gegebenenfalls durchzusetzen. Die - inzident - das Verschulden verneinende Entscheidung des Berufungsgerichts hindert sie daran nicht.
b) Ohne Erfolg bleibt die Grundsatzrüge auch, soweit sie die Verneinung des Feststellungsinteresses im Berufungsurteil in Bezug auf die Erfolgsaussicht einer Klage aus enteignungsgleichem Eingriff angreift. Insoweit fehlt es bereits ansatzweise an der Formulierung einer klärungsbedürftigen Rechtsfrage. Außerdem unterstellt die Beschwerde dem Berufungsurteil, es dehne die sog. Kollegialgerichts-Richtlinie vom Amtshaftungsanspruch auf den Entschädigungsanspruch aus enteignungsgleichem Eingriff aus. Dies trifft nicht zu. Den Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff verneint das angegriffene Urteil vielmehr mit der Erwägung, der Schutzbereich des Eigentumsrechts sei durch die Vorgehensweise der beklagten Behörde nicht betroffen, weil nicht in einen vorhandenen konkreten Bestand an Rechten und Gütern eingegriffen werde, sondern allenfalls in Gewinnchancen der Klägerin. Die Klägerin verweist in diesem Zusammenhang darauf, dass sie bereits "große wirtschaftliche Dispositionen" getroffen habe. Dies hat das Berufungsgericht auch mit seiner Bezugnahme auf das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht festgestellt, wie die Klägerin meint. Denn die von ihr herausgegriffene Formulierung stellt die Wiedergabe ihres Parteivorbringens dar.
c) Die weiteren Ausführungen der Klägerin stellen in der Art einer Revisionsbegründung eine Auseinandersetzung mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs dar, ohne auf einen Revisionszulassungsgrund zu führen.
2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 14 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
1. Die allein auf den Revisionszulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gestützte Beschwerde (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bleibt ohne Erfolg. Dem Beschwerdevorbringen ist keine Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Revisionsentscheidung erheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts zu entnehmen. Dies betrifft sowohl den gerügten Zusammenhang von Feststellungsinteresse und Erfolgsaussicht einer Amtshaftungsklage (a), als auch den entsprechenden Zusammenhang mit einer Klage aus enteignungsgleichem Eingriff (b).
a) Die Klägerin hält die Frage für grundsätzlich klärungsbedürftig, ob an der sog. Kollegialgerichts-Richtlinie in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Bestimmung des Interesses an einer Feststellungsklage festzuhalten sei. Die Beklagte verstehe diese Judikatur in einer allgemeinen und generellen Art und Weise so, dass jedes zukünftige Amtshaftungsverfahren von vornherein als aussichtslos zu betrachten sei, wenn irgendein Kollegialgericht in irgendeiner Entscheidung einmal dieses oder ein vergleichbares Handeln einer Behörde als rechtmäßig beurteilt habe. Diese weite Interpretation verleihe der bisherigen Judikatur jedoch eine Ausdehnung, welche mit der durch Art. 34 GG grundrechtlich gewährleisteten Möglichkeit des Amtshaftungsanspruchs nicht mehr in Einklang zu bringen sei. Sie bedürfe insoweit einer näheren Präzisierung und Eingrenzung. Darin liege die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache.
Diese Fragestellung kann nicht zur Zulassung der Revision führen, weil mit ihr in Anbetracht der einschlägigen höchstrichterlichen Rechtsprechung ein Bedarf nach weiterer Klärung der Rechtslage nicht aufgezeigt ist. Entgegen den teilweise missverständlichen Ausführungen der Beschwerde hat die Klägerin keinen Fortsetzungsfeststellungsantrag i.S. des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gestellt. Der Verwaltungsgerichtshof hat den Antrag der Klägerin vielmehr als Feststellungsantrag i.S. des § 43 VwGO angesehen. Von dieser Auffassung ist angesichts des Fehlens darauf bezogener Revisionszulassungsgründe auszugehen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteile vom 20. Januar 1989 - BVerwG 8 C 30.87 - BVerwGE 81, 226 , vom 29. April 1997 - BVerwG 1 C 2.95 - Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 127 und vom 27. Juni 1997 - BVerwG 8 C 23.96 - Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 128) können die Sachurteilsvoraussetzungen für Klagen nach § 43 VwGO und nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO unter bestimmten Umständen unterschiedlich sein. Auch wenn man die Fragestellung der Klägerin trotz ihrer Auseinandersetzung mit dem eine Fortsetzungsfeststellungsklage entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO betreffenden Urteil vom 3. Juni 2003 - BVerwG 5 C 50.02 - (Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 17) auf § 43 Abs. 2 VwGO bezieht, kann sie nicht zur Zulassung der Grundsatzrevision führen. Dient - wie hier - eine nach Rechtsänderung auf die Feststellung eines früheren Rechtsverhältnisses gerichtete Klage der Fortführung einer entsprechenden auf ein gegenwärtiges Rechtsverhältnis zielenden Feststellungsklage, so besteht keine grundsätzliche Unterschiedlichkeit in den Sachurteilsvoraussetzungen nach § 43 Abs. 2 VwGO und § 113 Abs. 1 VwGO (vgl. für eine fortgeführte Leistungsklage Urteil vom 8. Dezember 1995 - BVerwG 8 C 37.93 - BVerwGE 100, 83 ). Das berechtigte Interesse eines Klägers i.S. des § 43 Abs. 2 VwGO kann daher grundsätzlich auch auf die Absicht gestützt werden, die beklagte Behörde auf Schadensersatz nach § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG in Anspruch zu nehmen. Hiermit kann ein Feststellungsinteresse aber grundsätzlich nicht begründet werden, wenn die beabsichtigte Schadensersatzklage offensichtlich aussichtslos ist (siehe z.B. BVerwG, Urteile vom 28. August 1987 - BVerwG 4 C 31.86 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 173 und vom 17. Dezember 1991 - BVerwG 1 C 42.90 - Buchholz § 113 VwGO Nr. 238; stRspr). Davon ist auszugehen, wenn offensichtlich das für einen Amtshaftungsanspruch erforderliche Verschulden fehlt. Sowohl vom Bundesverwaltungsgericht (siehe z.B. Urteil vom 22. Januar 1998 - BVerwG 2 C 4.97 - Buchholz 310 § 161 VwGO Nr. 113 m.w.N.), als insbesondere auch von den für die Durchführung von Amtshaftungsprozessen zuständigen Zivilgerichten wird als Regel angenommen, dass einen Beamten kein Verschulden treffe, wenn ein mit mehreren Berufsrichtern besetztes Kollegialgericht die Amtstätigkeit als objektiv rechtmäßig angesehen hat (sog. "Kollegialgerichts-Richtlinie"; vgl. z.B. BGH, Urteil vom 28. November 2002 - III ZR 122/02 - BGHReport 2003, 171 = NVwZ-RR 2003, 166 = DÖV 2003, 296 = MDR 2003, 265). Daran ändert sogar der Umstand nichts, dass in einer höheren Instanz die entsprechende Verwaltungshandlung als rechtswidrig beurteilt wird (BVerwG, Urteil vom 3. Juni 2003 a.a.O.).
Eine Änderung dieser Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist weder zweckmäßig noch geboten. Ihr Kern ist die Bestimmung der Verschuldensvoraussetzungen im Amtshaftungsanspruch nach § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG. Das Bundesverwaltungsgericht lehnt seine eigene Rechtsprechung in dieser Frage eng an diejenige des Bundesgerichtshofs an.
Der Bundesgerichtshof hat im Laufe der Zeit in seiner Rechtsprechung unter grundsätzlicher Beibehaltung der Rechtsfigur Einwänden gegen die sog. Kollegialgerichts-Richtlinie Rechnung getragen und damit gewichtige Vorbehalte in der Literatur ausgeräumt. Dies betrifft Ausnahmen vom Verschuldensausschluss im Falle eines gewichtigen Pflichtverstoßes der Behörde auf höchster Ebene (BGHZ 134, 268), im Falle einfacher, leicht zu beantwortender Rechtsfragen, bei Entscheidungen in einem summarischen gerichtlichen Verfahren, aber auch bei offensichtlichen Fehlern in der Entscheidung des Kollegialgerichts (vgl. im Übrigen die Zusammenstellung bei Windthorst in Detterbeck/Windthorst/Sproll, Staatshaftungsrecht, München 2000, § 9 Rn. 184 ff. m.w.N.).
Die auf eine Modifizierung dieser Rechtsprechung zielende Rüge der Klägerin verweist auf die besonderen Umstände ihres Falles, ohne einen darüber hinausweisenden Klärungsbedarf aufzuzeigen.
Im Übrigen ist die Klägerin nicht daran gehindert, ihre rechtlichen Einwände gegen die sog. Kollegialgerichts-Richtlinie im Rahmen einer zivilgerichtlichen Amtshaftungsklage vorzubringen und sich dort gegebenenfalls durchzusetzen. Die - inzident - das Verschulden verneinende Entscheidung des Berufungsgerichts hindert sie daran nicht.
b) Ohne Erfolg bleibt die Grundsatzrüge auch, soweit sie die Verneinung des Feststellungsinteresses im Berufungsurteil in Bezug auf die Erfolgsaussicht einer Klage aus enteignungsgleichem Eingriff angreift. Insoweit fehlt es bereits ansatzweise an der Formulierung einer klärungsbedürftigen Rechtsfrage. Außerdem unterstellt die Beschwerde dem Berufungsurteil, es dehne die sog. Kollegialgerichts-Richtlinie vom Amtshaftungsanspruch auf den Entschädigungsanspruch aus enteignungsgleichem Eingriff aus. Dies trifft nicht zu. Den Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff verneint das angegriffene Urteil vielmehr mit der Erwägung, der Schutzbereich des Eigentumsrechts sei durch die Vorgehensweise der beklagten Behörde nicht betroffen, weil nicht in einen vorhandenen konkreten Bestand an Rechten und Gütern eingegriffen werde, sondern allenfalls in Gewinnchancen der Klägerin. Die Klägerin verweist in diesem Zusammenhang darauf, dass sie bereits "große wirtschaftliche Dispositionen" getroffen habe. Dies hat das Berufungsgericht auch mit seiner Bezugnahme auf das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht festgestellt, wie die Klägerin meint. Denn die von ihr herausgegriffene Formulierung stellt die Wiedergabe ihres Parteivorbringens dar.
c) Die weiteren Ausführungen der Klägerin stellen in der Art einer Revisionsbegründung eine Auseinandersetzung mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs dar, ohne auf einen Revisionszulassungsgrund zu führen.
2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 14 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.