BVerwG 6 B 3.14 VG München - 11.10.2012 - AZ: VG M 17 K 10.6273 VGH München - 19.09.2013 - AZ: VGH 7 BV 13.196
In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 23. Juli 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Graulich und Prof. Dr. Hecker
beschlossen:
Die Beschwerde der Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 19. September 2013 wird zurückgewiesen. Die Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 90 000 € festgesetzt. Gründe I
1 Die Klägerin, eine private Fernsehveranstalterin, strahlt gemeinsam mit den von ihr verbreiteten Fernsehprogrammen zu Werbezwecken Teletextangebote unter anderem aus dem Erotikbereich aus.
2 Nachdem sich die Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) in einer ihrer Sitzungen mit den Teletextangeboten der Klägerin befasst hatte, stellte die beklagte Landesmedienanstalt auf der Grundlage der Beschlüsse der KJM durch die streitige Verfügung vom 22. Dezember 2010 fest, dass in den Teletextangeboten der Klägerin in der Zeit von 6:00 Uhr bis 22:00 Uhr frei zugänglich Inhalte verbreitet würden, die entwicklungsbeeinträchtigend für Kinder und Jugendliche unter 16 Jahren seien, was einen Verstoß gegen § 5 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 und 4 Satz 2 des Jugendmedienschutz-Staatsvertrages (JMStV) darstelle. Die Beklagte missbilligte diese Angebote und untersagte deren Verbreitung außerhalb der Zeit von 22:00 Uhr bis 6:00 Uhr.
3 Das Verwaltungsgericht hat auf die Klage der Klägerin die Verfügung der Beklagten aufgehoben, soweit diese die Verbreitung der Angebote untersagt hatte, und die Klage abgewiesen, soweit sie sich gegen die Beanstandung der Angebote richtete. Der Verwaltungsgerichtshof hat auf die Berufung der Klägerin die Verfügung der Beklagten insgesamt aufgehoben und deren Berufung gegen den stattgebenden Teil des erstinstanzlichen Urteils zurückgewiesen. Er hat zur Begründung unter anderem ausgeführt: Nach § 17 Abs. 1 Satz 3 JMStV habe die KJM ihre Beschlüsse zu begründen, die gegenüber den anderen Organen der zuständigen Landesmedienanstalt bindend und deren Entscheidungen zu Grunde zu legen seien (§ 17 Abs. 1 Satz 5 und 6 JMStV). In der Begründung seien die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 17 Abs. 1 Satz 4 JMStV). Diesen Anforderungen werde der Beschluss der KJM nicht gerecht, den die Beklagte ihrer Verfügung zu Grunde gelegt habe. Unabhängig davon sei die Verfügung auch deshalb rechtswidrig, weil die Beanstandung und Untersagung des gesamten Erotik-Teletextangebots nicht den geringstmöglichen Eingriff darstelle und damit gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoße.
4 Der Verwaltungsgerichtshof hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Beklagten.
5 Während des Beschwerdeverfahrens hat die Beklagte ihre Verfügung vom 22. Dezember 2010 aufgehoben. Sie ist der Ansicht, damit seien der Rechtsstreit in der Hauptsache und zugleich das Beschwerdeverfahren erledigt. Weigere sich die Klägerin, eine Erledigungserklärung abzugeben, habe nunmehr das Gericht festzustellen, dass sich die Hauptsache des Rechtsstreits erledigt habe und die in den Vorinstanzen ergangenen Urteile unwirksam seien.
6 Die Klägerin hat mitgeteilt, sie werde das Verfahren nicht in der Hauptsache für erledigt erklären: Durch die Aufhebung der streitigen Verfügung sei das Rechtsschutzinteresse für die Fortführung des Beschwerdeverfahrens entfallen und die Beschwerde unzulässig geworden. II
7 Der Senat hat auf die Beschwerde der Beklagten über die Zulassung der Revision zu entscheiden (1.). Die Beschwerde ist zwar zulässig (2.), aber unbegründet (3.).
8 1. Der Senat hat nach wie vor über die Zulassung der Revision zu entscheiden. Entgegen der Auffassung der Beklagten hat der Streit um die Zulassung der Revision sich nicht in einen Streit um die Erledigung der Hauptsache umgewandelt.
9 Zwar hat die Beklagte den Verwaltungsakt aufgehoben, welcher den Gegenstand des Rechtsstreits bildete. Dadurch haben sich aber nur der Verwaltungsakt und damit die Hauptsache des Rechtsstreits, nicht aber hat sich der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt. Die Erledigung des Rechtsstreits in der Hauptsache tritt nur ein, wenn die Beteiligten hierauf gerichtete übereinstimmende Erledigungserklärungen abgeben. Das ist hier nicht geschehen.
10 Erklärt nur der Kläger den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt, widerspricht aber der Beklagte der Erledigungserklärung, namentlich weil er die Hauptsache nicht für erledigt hält, wandelt sich der Rechtsstreit in einen solchen über die Frage um, ob sich die Hauptsache des Rechtsstreits erledigt hat. Das Gericht entscheidet in diesem Fall nicht mehr über das ursprünglich anhängig gemachte Begehren, sondern stellt die Erledigung fest, wenn sie eingetreten ist, oder weist die Klage ab, wenn die Erledigung nicht eingetreten ist. Erklärt der Kläger während eines Verfahrens der Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision den Rechtsstreit in der Hauptsache einseitig für erledigt, gilt nichts anderes. In diesem Fall ist im Beschwerdeverfahren nur noch darüber zu entscheiden, ob die Hauptsache des Rechtsstreits und das Beschwerdeverfahren erledigt sind; ist dies der Fall, werden zugleich mit der entsprechenden Feststellung die vorinstanzlichen Entscheidungen für unwirksam erklärt (Beschluss vom 17. Dezember 1993 - BVerwG 3 B 134.92 - Buchholz 310 § 161 VwGO Nr. 103; ferner Beschluss vom 3. Juli 2006 - BVerwG 7 B 18.06 - juris Rn. 9).
11 Diese Rechtsfolge, also die Umwandlung des Streits um die Zulassung der Revision in einen Streit um die Erledigung der Hauptsache, tritt aber nur ein, wenn der insoweit dispositionsbefugte Kläger den Rechtsstreit für erledigt erklärt und der Beklagte dieser Erledigungserklärung widerspricht. Hebt der Beklagte den streitigen Verwaltungsakt auf, gibt der Kläger aber - wie hier - keine Erledigungserklärung ab, hat das Gericht nicht (als neuen Gegenstand des Rechtsstreits) über die Erledigung der Hauptsache, sondern über die Zulässigkeit und Begründetheit des ursprünglich anhängig gemachten Begehrens zu entscheiden, auf welche sich allerdings die Aufhebung des streitigen Verwaltungsakts auswirken kann. Wird der streitige Verwaltungsakt erst im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde aufgehoben, hat in dieser Fallgestaltung das Bundesverwaltungsgericht über die Zulässigkeit und Begründetheit der Nichtzulassungsbeschwerde zu entscheiden. Aus den Entscheidungen, welche die Beklagte für ihre gegenteilige Auffassung anführt, ergibt sich nichts anderes. Sowohl der Beschluss vom 28. August 1985 - BVerwG 8 B 128.84 - (Buchholz 310 § 161 VwGO Nr. 67) als auch der schon erwähnte Beschluss vom 17. Dezember 1993 - BVerwG 3 B 134.92 - (a.a.O.) betreffen den hier nicht gegebenen Fall, dass der Kläger nach Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsakts die Hauptsache für erledigt erklärt, der Beklagte der Erledigung aber widerspricht. Der Beschluss vom 9. September 2008 - BVerwG 3 B 37.08 - (Buchholz 310 § 161 VwGO Nr. 126) behandelt die hier nicht einschlägige Frage, ob ein Beigeladener noch die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung erreichen kann, wenn sich der ursprünglich angefochtene Verwaltungsakt im Beschwerdeverfahren erledigt hat, die Hauptbeteiligten, insbesondere der Kläger, aber noch keine Erledigungserklärungen abgegeben haben. Diese Frage hat das Bundesverwaltungsgericht unabhängig davon verneint, ob der Kläger bereits prozessuale Folgerungen aus der Erledigung gezogen hat, weil die aufgeworfene Frage grundsätzlicher Bedeutung in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht mehr klärungsfähig wäre, da dort der Kläger entweder prozessbeendende Erklärungen (Klagerücknahme; Erledigungserklärung) abgeben müsste oder seine Klage mangels Rechtsschutzbedürfnisses nunmehr als unzulässig abgewiesen werden müsste, eine Entscheidung in der Hauptsache über die möglicherweise grundsätzlich bedeutsame Rechtsfrage aus diesem Grund nicht mehr zu erwarten ist.
12 Hebt die beklagte Behörde den in der Vorinstanz erfolgreich angefochtenen Verwaltungsakt in einem von ihr anhängig gemachten Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde auf und reagiert der Kläger darauf nicht mit einer Erledigungserklärung, hat dies für die beklagte Behörde günstige Folgerungen mithin nicht schon im Beschwerdeverfahren, sondern erst in dem angestrebten Revisionsverfahren. Die beklagte Behörde erreicht dort die Abweisung der bisher erfolgreichen Klage als unzulässig, wenn der Kläger weiterhin keine prozessbeendende Erklärung (Klagerücknahme; Erledigungserklärung) abgibt, weil der Klage infolge der Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsakts das Rechtsschutzbedürfnis fehlt und sie deshalb unzulässig geworden ist. Gibt der Kläger eine prozessbeendende Erklärung ab, erreicht die beklagte Behörde damit, dass das zu ihren Lasten ergangene Urteil für unwirksam erklärt wird. Dem kann der Kläger dadurch entgehen, dass er wegen der Erledigung des angefochtenen Verwaltungsakts unter den weiteren Voraussetzungen des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zur Fortsetzungsfeststellungsklage übergeht. Damit erreicht die beklagte Behörde, dass das Urteil der Vorinstanz mit den ihr nachteiligen Feststellungen nur aufgrund einer mit dem Beschwerdeverfahren angestrebten revisionsgerichtlichen Überprüfung aufrechterhalten bleibt.
13 2. Die Beschwerde ist zulässig.
14 Die Beklagte ist durch das angefochtene Urteil beschwert. Durch das Urteil ist der von ihr erlassene Verwaltungsakt aufgehoben worden. Das Urteil ist materiell zu ihren Lasten ergangen.
15 Das Rechtsschutzinteresse stellt keine besondere Voraussetzung für die Zulässigkeit des Rechtsmittels dar. Mit dem Erfordernis der Beschwer ist im Allgemeinen gewährleistet, dass das Rechtsmittel nicht eingelegt wird, ohne dass ein sachliches Bedürfnis des Rechtsmittelklägers hieran besteht. Die Beschwer ist das Rechtsschutzinteresse für die Rechtsmittelinstanz. Allenfalls kann bei ganz besonderer Sachlage eine Prüfung angezeigt sein, ob trotz Vorliegens der Beschwer eine unnötige, zweckwidrige oder missbräuchliche Beschreitung des vom Gesetz vorgesehenen Rechtsmittelweges anzunehmen ist (BGH, Urteil vom 3. November 1971 - IV ZR 26/70 - BGHZ 57, 224; Meyer-Ladewig/Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, Vorb § 124 Rn. 39). Das gilt etwa dann, wenn das Rechtsmittel nicht zur Beseitigung der Beschwer eingelegt wird (BGH, Urteil vom 9. Mai 1990 - VIII ZR 237/89 - NJW 1990, 2683). Erfasst werden damit vor allem die Fälle, in denen ein Rechtsmittel allein deshalb eingelegt wird, um im Rechtsmittelverfahren unter Aufgabe des bisherigen Anspruchs die Klage mit einem geänderten Streitgegenstand fortzuführen.
16 Ein Ausnahmefall ist hingegen nicht gegeben, wenn ein Rechtsmittel eingelegt und fortgeführt wird, obwohl sich die Hauptsache erledigt hat. Allein der Eintritt eines erledigenden Ereignisses lässt die erforderliche Beschwer nicht entfallen. Wer als Beteiligter durch die angefochtene Entscheidung beschwert ist, kann ein Rechtsmittel allein zu dem Zweck einlegen und fortführen, damit in dem Rechtsmittel die prozessualen Folgerungen aus einer inzwischen eingetretenen Erledigung der Hauptsache gezogen werden können. Er hat ein berechtigtes Interesse daran, dass eine gegen ihn ergangene ungünstige Entscheidung aufgehoben oder für unwirksam erklärt wird. Können diese Folgerungen - wie hier - nicht schon in dem Verfahren der Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision gezogen werden, kann er die Beschwerde einlegen und fortführen, auch wenn die Hauptsache erledigt ist. Dass eine gegen ihn ergangene ungünstige Entscheidung wegen einer inzwischen eingetretenen Erledigung der Hauptsache aufgehoben oder für unwirksam erklärt wird, kann der in der Vorinstanz unterlegene Beklagte - wie dargelegt - nur erreichen, wenn die Revision - wie von ihm angestrebt - zugelassen und der allein dispositionsbefugte Kläger dadurch gezwungen wird, Folgerungen aus der Erledigung der Hauptsache zu ziehen. Die Fortführung des Beschwerdeverfahrens ist deshalb nicht missbräuchlich, insbesondere wird es gerade deshalb fortgeführt, um die nach wie vor vorhandene Beschwer in dem dazu allein geeigneten Revisionsverfahren zu beseitigen.
17 3. Die Beschwerde ist unbegründet. Die Rechtssache hat nicht die ihr von der Beklagten zugemessene rechtsgrundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
18 Die Beklagte sieht als rechtsgrundsätzlich bedeutsam die Frage an,
ob der gesetzliche Auftrag an die zuständige Landesmedienanstalt in § 20 Abs. 4 JMStV, die nach § 20 Abs. 1 JMStV erforderlichen Maßnahmen gegenüber Telemedienanbietern entsprechend § 59 Abs. 2 bis 4 des Rundfunkstaatsvertrags zu treffen, die Anwendung der in § 59 Abs. 3 Satz 3 bis 5 RStV niedergelegten Grundsätze für - einerseits - die durch die Beklagte verfügte Untersagung und - andererseits - die Beanstandung umfasst.
19 Diese Frage lässt sich mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesauslegung ohne Weiteres im Sinne des Verwaltungsgerichtshofs beantworten und bedarf daher nicht eigens der Klärung im Rahmen eines Revisionsverfahrens (vgl. zu diesem Maßstab etwa Beschluss vom 15. Mai 2014 - BVerwG 6 B 25.14 - juris Rn. 5).
20 § 59 Abs. 3 Satz 1 RStV, den § 20 Abs. 4 JMStV für entsprechend anwendbar bestimmt, ermächtigt die zuständige Aufsichtsbehörde, die zur Beseitigung des Verstoßes erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Hierzu kann sie gemäß § 59 Abs. 3 Satz 2 RStV Angebote untersagen oder deren Sperrung anordnen. Diese Maßnahmen werden in § 59 Abs. 3 Satz 2 RStV nur „insbesondere“ genannt, also nicht abschließend aufgezählt. Als Maßnahme im Sinne von § 59 Abs. 3 Satz 1 kommt auch das im Rundfunkaufsichtsrecht geläufige (vgl. § 38 Abs. 2 Satz 2 RStV) Mittel der Beanstandung in Betracht. Mit dieser wird ein Rechtsverstoß förmlich festgestellt und missbilligt. Es handelt sich um einen feststellenden Verwaltungsakt (Schuler-Harms, in: Hahn/Vesting, Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, § 38 Rn. 24). Kommt der Beanstandung demnach Eingriffscharakter zu, so liegt ohne weiteres auf der Hand, dass die in § 59 Abs. 3 Satz 3 bis 5 RStV normierten Anforderungen - so wie es der Verwaltungsgerichtshof annimmt - auch auf sie Anwendung finden sollen. Diese Anforderungen gehen zurück auf § 18 Abs. 2 Satz 3 bis 5 des Mediendienste-Staatsvertrags aus dem Jahr 1997; der Normgeber hat sie als „Ausprägung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit“ bezeichnet (LTDrucks Bay 13/7716 S. 17). Da der verfassungsrechtlich verankerte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auf sämtliche staatlichen Eingriffsakte Anwendung findet, liegt die Annahme ersichtlich fern, dass der Normgeber diese Anforderungen auf den Fall von Untersagungsverfügungen beschränken und andere Aufsichtsverfügungen von ihnen freistellen wollte. Selbst wenn dies der Fall wäre, würden die Anforderungen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit - verfassungsunmittelbar - auch gegenüber Beanstandungen gelten.
21 Damit liegt im Hinblick auf die - selbständig entscheidungstragende - Annahme des Verwaltungsgerichtshofs kein Revisionsgrund vor, der angefochtene Bescheid verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Deshalb kann dahin gestellt bleiben, ob im Hinblick auf den anderen Begründungsteil der von der Beklagten geltend gemachte Revisionsgrund vorliegt. Ist eine vorinstanzliche Entscheidung, wie hier, in je selbständig tragender Weise doppelt begründet, so kann der Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision nur stattgegeben werden, wenn im Hinblick auf jeden der beiden Begründungsteile ein Zulassungsgrund vorgetragen worden ist und auch vorliegt (Beschluss vom 15. Oktober 2001 - BVerwG 4 B 69.01 - BauR 2002, 1052 = juris Rn. 7). Denn ist nur bezüglich einer Begründung ein Zulassungsgrund gegeben, dann kann diese Begründung hinweggedacht werden, ohne dass sich der Ausgang des Verfahrens ändert (Beschluss vom 9. September 2009 - BVerwG 4 BN 4.09 - BauR 2010, 205 = juris Rn. 5).
22 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
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