BVerwG 6 B 37.10 OVG Hamburg - 23.02.2010 - AZ: OVG 3 Bf 4/09 - Hamburgisches OVG - 23.02.2010 - AZ: OVG 3 Bf 4/09
In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 2. Februar 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bier und Dr. Möller
beschlossen:
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 23. Februar 2010 wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 1 500 € festgesetzt. Gründe
1 Die auf den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde der Klägerin bleibt ohne Erfolg.
2 1. Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache zu, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang höchstrichterlich ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten ist. Eine solche Frage mit Grundsatzbedeutung lässt sich - gemessen an dem Darlegungserfordernis des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO - der Beschwerdebegründung nicht entnehmen. Diese wendet sich über weite Strecken im Stil einer bereits zugelassenen Revision gegen die Studiengebühren, die die Beklagte auf der Grundlage des § 6b des Hamburgischen Hochschulgesetzes in der Fassung vom 6. Juli 2006 - HmbHG 2006 - (HmbGVBl S. 376) gegenüber der Klägerin für den Zeitraum vom Sommersemester 2007 bis zum Sommersemester 2008 festgesetzt hat. Soweit die Beschwerde Fragen als grundsätzlich klärungsbedürftig bezeichnet, kommt ihnen diese Eigenschaft unabhängig davon nicht zu, dass die landesgesetzlichen Regelungen für die Erhebung allgemeiner Studiengebühren durch das Neunte Gesetz zur Änderung des Hamburgischen Hochschulgesetzes vom 23. September 2008 - HmbHG 2008 - (HmbGVBl S. 335) grundlegend geändert worden sind.
3 a) Die Beschwerde will zunächst geklärt wissen: „Verstößt die Erhebung allgemeiner Studiengebühren nach dem Hamburger Studiengebührengesetz vom 6. Juli 2006 bei bereits vor Gesetzeseinführung immatrikulierten Studierenden gegen den Vertrauensschutzgrundsatz aus Art. 20 Abs. 3 GG, da darin keine ausreichenden Übergangsregelungen enthalten sind?“ Dies konkretisierend fragt sie: „Wie lang muss eine Übergangsregelung bei Einführung allgemeiner Studiengebühren für die bereits immatrikulierten Studierenden, die ihr Studium nicht innerhalb der Zeit bis zur erstmaligen Erhebung allgemeiner Studiengebühren abschließen können, eine Gebührenbefreiung vorsehen?“ Mit diesen Fragestellungen zeigt die Klägerin keine klärungsbedürftige grundsätzliche Problematik des revisiblen Rechts auf.
4 Die Auffassung der Klägerin, die durch Landesrecht geregelte Erhebung von allgemeinen Studiengebühren verstoße in Bezug auf solche Studierenden, die bei deren Einführung bereits eingeschrieben waren, gegen den bundesverfassungsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes, verleiht der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung. Die Rüge der Nichtbeachtung von Bundesrecht bei der Anwendung irrevisiblen Landesrechts vermag eine Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision nur dann zu begründen, wenn die Auslegung der - als korrigierender Maßstab angeführten - bundesrechtlichen Norm ihrerseits ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft. Dem hieran auszurichtenden Darlegungserfordernis wird nicht schon dadurch genügt, dass die maßgeblichen Vorschriften des irrevisiblen Landesrechts als verfassungsrechtlich bedenklich angesehen werden. Vielmehr ist im Einzelnen darzulegen, gegen welche Verfassungsnormen verstoßen wird und inwiefern sich bei deren Auslegung Fragen grundsätzlicher Bedeutung stellen, die sich noch nicht auf der Grundlage bisheriger höchstrichterlicher Rechtsprechung beantworten lassen (vgl. aus der Rechtsprechung des Senats zum Hochschulrecht etwa: Beschlüsse vom 17. August 2009 - BVerwG 6 B 9.09 - Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 166 Rn. 4 und vom 21. Dezember 2009 - BVerwG 6 B 34.09 - juris Rn. 5). Bereits diesen Maßgaben wird die Beschwerde jedenfalls mit der in erster Linie aufgeworfenen Frage nicht gerecht. Hieran ändert auch die Berücksichtigung der weiteren Ausführungen der Beschwerde nichts, mit denen sie geltend macht, es sei bisher höchstrichterlich nicht geklärt, „ob und inwieweit sich das aus dem Grundgesetz ergebende Prinzip des Vertrauensschutzes auf die Einführung von allgemeinen Studiengebühren auf bereits vor der Einführung immatrikulierte Studierende auswirkt“. Eine derart weit gefasste Fragestellung ist in einem Revisionsverfahren nicht klärungsfähig.
5 Im Übrigen ist in der Rechtsprechung des Senats (zum Folgenden: Urteil vom 15. Dezember 2010 - BVerwG 6 C 10.09 - UA Rn. 31 ff.) geklärt, dass die Anwendung der in den letzten Jahren in verschiedenen Ländern eingeführten allgemeinen Studienabgabenregelungen auf Studierende, die zum Stichtag bereits immatrikuliert waren, an den Anforderungen zu messen ist, denen eine sog. unechte Rückwirkung von Normen genügen muss. Eine solche unechte Rückwirkung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Etwas anderes gilt unter Berücksichtigung der Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Verhältnismäßigkeit nur dann, wenn die Betroffenen auf den Fortbestand der bisherigen Regelung vertrauen durften und dieses Vertrauen schutzwürdiger ist als die mit den neuen gesetzlichen Bestimmungen verfolgten Anliegen; um die Grenzen der Zumutbarkeit zu wahren, muss der Gesetzgeber gegebenenfalls geeignete Übergangsregelungen vorsehen, wobei ihm ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht. Hiernach konnte ein schutzwürdiges Vertrauen der Studierenden auf die unveränderte Fortgeltung der prinzipiellen Abgabenfreiheit des Studiums nicht entstehen. Denn das Bundesverfassungsgericht hatte in einem Normenkontrollverfahren, das am Anfang des Jahres 2003 unter anderem von der Freien und Hansestadt Hamburg anhängig gemacht worden war, mit Urteil vom 26. Januar 2005 - 2 BvF 1/03 - (BVerfGE 112, 226) die durch Art. 1 Nr. 3 des Sechsten Gesetzes zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes vom 8. August 2002 (BGBl I S. 3138) eingeführte Vorschrift des § 27 Abs. 4 HRG über die Gebührenfreiheit eines grundständigen Studiums für nichtig erklärt. Diese Bestimmung gehörte ihrerseits in den Rahmen einer bereits seit mehreren Jahren zuvor geführten politischen Auseinandersetzung über allgemeine Studiengebühren. Vor diesem Hintergrund konnte sich ein rechtlich beachtliches Vertrauen der Studierenden von vornherein nur darauf beziehen, dass eine etwaige gesetzliche Neuregelung ihnen die Fortsetzung des Studiums nicht finanziell unmöglich machen und sie nicht unvermittelt und übergangslos mit der Gebührenerhebung konfrontieren werde. Hieran änderten auch die sog. Bildungsguthaben nichts, die im Rahmen von zuvor geltenden landesrechtlichen Langzeitstudiengebührensystemen eingerichtet worden waren, weil diese nur eine Rechengröße zur Bestimmung des Beginns der Langzeitstudiengebührenpflicht darstellten und einen stärkeren Vertrauensschutz nicht begründen konnten.
6 Von diesen Grundsätzen hat sich das Oberverwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil leiten lassen. Es hat ausdrücklich darauf abgehoben, dass die umstrittene gesetzliche Neuregelung für die bei Inkrafttreten bereits eingeschriebenen Studierenden in § 129a HmbHG 2006 eine Übergangsfrist von einem Dreivierteljahr bis zum Ende des Wintersemesters 2006/2007 vorsah und im Übrigen - in Gestalt des Anspruchs auf ein Studiendarlehen nach § 6c HmbHG 2006 - ausreichende Schutzvorkehrungen traf, die auch unabhängig von einer Anwendung der Härtefallvorschrift des § 6b Abs. 4 HmbHG 2006 sicherstellten, dass (auch) diese Studierenden nicht zur Aufgabe ihres Studiums aufgrund fehlender finanzieller Mittel gezwungen waren. Soweit die Beschwerde die Erwägungen des Oberverwaltungsgerichts für unzureichend hält, wird ein weitergehender grundsätzlicher Klärungsbedarf in Bezug auf die bundesverfassungsrechtlichen Maßstäbe des Vertrauensschutzes nicht ersichtlich. Dies gilt auch für die konkretisierend aufgeworfene Frage nach der durch den Grundsatz des Vertrauensschutzes gebotenen Länge einer Übergangsregelung bei Einführung allgemeiner Studienabgaben. Denn es liegt auf der Hand und bedarf nicht erst der Klärung in einem Revisionsverfahren, dass maßgeblich hierfür auch die Schutzvorkehrungen sind, die das Regelungssystem der Abgabenerhebung im Übrigen vorsieht, so dass sich eine allgemein anzuwendende Grenzziehung verbietet.
7 b) Die Beschwerde hält für grundsätzlich klärungsbedürftig ferner die folgende Frage: „Verstößt die Erhebung allgemeiner Studiengebühren nach dem Hamburger Studiengebührengesetz vom 6. Juli 2006 gegen das Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG, da es den Belangen einkommensschwacher Studierender nicht angemessen Rechnung trägt und damit die Wahrung gleicher Bildungschancen nicht gewährleistet?“ Ergänzend fügt sie hinzu: „Welche Verschuldensobergrenze ist in Zusammenhang mit der Erhebung von Studiengebühren, insbesondere in Bezug auf BAföG-Empfänger, zulässig?“ Auch diese Fragestellungen zeigen keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache auf.
8 Die bloße Frage nach der Grundrechtskonformität der landesrechtlichen allgemeinen Studiengebühren verfehlt wiederum bereits die oben umschriebenen Darlegungserfordernisse. Unabhängig davon sind auch die Maßstäbe, an denen sich die Erhebung allgemeiner Studiengebühren nach den von der Klägerin genannten Grundrechten auszurichten hat, in der Rechtsprechung des Senats (Urteile vom 29. April 2009 - BVerwG 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 = Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 165 Rn. 18 ff., 39 ff. und vom 15. Dezember 2010 a.a.O. Rn. 19 ff., 29 ff.) geklärt. Das Recht auf Teilhabe an den staatlichen Ausbildungsressourcen, das aus Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und dem in Art. 20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG statuierten Sozialstaatsprinzip ableitbar ist, fordert danach nicht, dass Erschwernisse, die mit der Erhebung von Studiengebühren verbunden sind, stets vollständig oder weitestgehend durch soziale Begleitmaßnahmen kompensiert werden. Es muss allerdings hinreichend sicher verhindert werden, dass die Abgabenerhebung zu unüberwindlichen sozialen Barrieren für die Aufnahme bzw. Weiterführung eines Studiums oder zu einer sozialen Unverträglichkeit führt. Ein rechtliches Instrument zur Sicherung der Sozialverträglichkeit von Studiengebühren stellt neben anderen der gesetzlich garantierte Anspruch auf ein Studienabgabendarlehen dar. Die Zinsbelastung, die sich bei Inanspruchnahme des Darlehens ergibt, ist vor dem Hintergrund des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG gerechtfertigt, wenn sie Darlehensanforderungen aus sachfremden Gründen vorbeugt und den Vorteil ausgleicht, der darin besteht, dass sich die aus der Abgabepflicht folgende finanzielle Belastung nicht sofort bei ihrem Entstehen während des Studiums, sondern erst zu einem späteren Zeitpunkt unter der Voraussetzung einer hinreichenden wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Betroffenen realisiert. Mit Art. 12 Abs. 1 GG in seiner Funktion als Freiheits- bzw. Abwehrrecht sind allgemeine Studienabgaben nach den für Berufsausübungsregelungen maßgeblichen Grundsätzen vereinbar, wenn sie geeignet, erforderlich und angemessen sind, die Leistungsfähigkeit und Effizienz der Hochschullehre zu fördern.
9 Diese Grundsätze finden in den Gründen der oberverwaltungsgerichtlichen Entscheidung ihren Niederschlag. Aus den Angriffen, die die Beschwerde hiergegen richtet, ergibt sich nicht, dass ein Revisionsverfahren zu einer weiteren Klärung der aus den genannten Grundrechten ableitbaren allgemeinen Anforderungen für die Erhebung von Studienabgaben führen könnte. Dem ergänzend zum Ausdruck gebrachten Anliegen einer abstrakten Bestimmung der verfassungsrechtlich zulässigen Grenze einer Verschuldung aus Studienabgabendarlehen kann, ohne dass dies im Rahmen eines Revisionsverfahrens geklärt werden müsste, deshalb nicht entsprochen werden, weil sich die Bedeutung einer sog. Kappungsgrenze danach richtet, in welcher Weise sie in andere gesetzliche Vorkehrungen zur Gewährleistung der Sozialverträglichkeit der Abgabenerhebung eingebettet ist. Dies steht der Festlegung einer allgemein gültigen Höchstgrenze entgegen.
10 c) Die Beschwerde sieht einen grundsätzlichen Klärungsbedarf schließlich in der Frage: „Verstößt die Erhebung allgemeiner Studiengebühren nach dem Hamburger Studiengebührengesetz vom 6. Juli 2006 in Form einer mittelbaren Diskriminierung gegen gemeinschaftsrechtliche Rechtssätze, das Diskriminierungsverbot aus Art. 3 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 GG, § 2 Abs. 4 i.V.m. § 3 HRG sowie § 3 Abs. 2 AGG?“ Als Zusatz hierzu formuliert sie: „Wird durch die überproportional abschreckende Wirkung der Studiengebühren auf Frauen das Verbot der mittelbaren Diskriminierung verletzt?“ Die Beschwerde macht in diesem Zusammenhang geltend, den Studien, die das Oberverwaltungsgericht für seine Entscheidung herangezogen habe, lasse sich entnehmen, dass allgemeine Studiengebühren insbesondere Frauen von der Aufnahme eines Hochschulstudiums abschreckten. Hiermit habe sich das Berufungsgericht weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht auseinander gesetzt. Eine die Durchführung eines Revisionsverfahrens rechtfertigende Grundsatzbedeutung ergibt sich auch hieraus nicht.
11 Zum einen wird hier wiederum eine grundsätzliche Bedeutung nicht durch die bloße Infragestellung der Übereinstimmung des landesrechtlichen Studiengebührenrechts mit Bundes(verfassungs)recht bzw. mit Gemeinschaftsrecht (vgl. dazu: Beschluss vom 14. November 2008 - BVerwG 6 B 61.08 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 47 Rn. 4) dargelegt. Zum anderen hat eine Rechtssache nur dann grundsätzliche Bedeutung, wenn sie klärungsbedürftig in dem Sinne ist, dass der in dem Rechtsstreit aufgetretene rechtliche Problemgehalt aus Gründen der Einheit des Rechts und der Rechtsfortbildung eine Klärung gerade durch eine höchstrichterliche Entscheidung verlangt (Pietzner/
Buchheister, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Band II, Stand: Mai 2010, § 132 Rn. 35, 52). Das ist nicht der Fall, wenn Tatsachen, die vorliegen müssten, damit die mit der Nichtzulassungsbeschwerde aufgeworfene Frage sich in einem Revisionsverfahren stellen könnte, von der Vorinstanz nicht festgestellt worden sind (stRspr, s. nur Beschluss vom 17. März 2000 - BVerwG 8 B 287.99 - BVerwGE 111,61 = Buchholz 428 § 30a VermG Nr. 14 m.w.N.); so liegt es in Bezug auf die von der Klägerin behauptete überproportional abschreckende Wirkung der Studiengebühren auf Frauen. Auch soweit der Senat die betreffenden Umstände im Falle der Zulassung der Revision als sog. „legal facts“ selbst aufklären dürfte (vgl. Urteil vom 6. November 2002 - BVerwG 6 C 8.02 - Buchholz 402.5 WaffG Nr. 89 S. 24), ändert das nichts daran, dass einer Rechtsfrage die grundsätzliche Bedeutung fehlt, wenn sie sich in dem angestrebten Revisionsverfahren allenfalls nach Maßgabe weiterer Sachaufklärung stellen würde. Denn damit bliebe im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde offen, ob die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage in dem angestrebten Revisionsverfahren überhaupt beantwortet werden kann. Die Klärungsfähigkeit dieser Frage muss für die Zulassung der Revision aber feststehen, denn die Revision kann deren Sinn und Zweck nicht dazu zugelassen werden, im Revisionsverfahren erst die Grundlage zu erarbeiten, auf der sich eine grundsätzlich bedeutsame und klärungsbedürftige Frage vielleicht stellen könnte.
12 2. Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes beruht auf §§ 47, 52 Abs. 3 GKG.
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