BVerwG 6 B 39.12 VG Münster - 02.10.2009 - AZ: VG 10 K 1116/08 OVG für das Land Nordrhein-Westfalen - 18.04.2012 - AZ: OVG 14 A 2687/09
In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 9. Oktober 2012
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge und Prof. Dr. Hecker
beschlossen:
Die Beschwerde des Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 18. April 2012 wird zurückgewiesen. Der Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstands wird für das Beschwerdeverfahren auf 5 000 € festgesetzt. Gründe
1 1. Die auf die Revisionsgründe der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), der Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) sowie des Vorliegens eines Verfahrensmangels (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.
2 a) Grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang höchstrichterlich ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten ist (stRspr; vgl. etwa Beschluss vom 20. Februar 2012 - BVerwG 6 B 38.11 - juris Rn. 11). Aus den Darlegungen der Beschwerde ergibt sich nicht, dass diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt sind.
3 aa) Der Beklagte macht rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf im Hinblick auf die Frage geltend, ob „ein rechtmäßiges Überdenkungsverfahren bei berufsbezogenen Prüfungen (erfordert), dass bei vorangegangener offener Zweitkorrektur Erst- und Zweitkorrektor im Widerspruchverfahren (Überdenkungsverfahren) das Ergebnis ihres Überdenkens selbständig in Gestalt von zwei eigenständigen und eigenständig dokumentierten Stellungnahmen niederzulegen haben“. Die Frage stellt sich vor dem Hintergrund, dass das Oberverwaltungsgericht eine fehlerhafte Gestaltung des im vorliegenden Fall auf den Widerspruch des Klägers gegen die Bewertung seiner juristischen Prüfungsklausuren durchgeführten Überdenkungsverfahrens angenommen und hieraus der Sache nach abgeleitet hat, dieses Verfahren sei von vornherein nicht geeignet gewesen, die in dem angefochtenen Urteil festgestellten Bewertungsfehler hinsichtlich zweier Prüfungsklausuren des Klägers zu beseitigen (vgl. UA S. 15 f.). Die fehlerhafte Verfahrensgestaltung hat das Oberverwaltungsgericht darin erblickt, dass dem Erstprüfer die Einwände des Klägers gegen die Bewertung seiner Klausuren vom Beklagten mit der Bitte übermittelt worden waren, „eine gemeinsame Stellungnahme der Korrektoren zu den erhobenen Einwänden zu entwerfen“ und anschließend dem Zweitprüfer zuzuleiten, der seinerseits vom Beklagten über diese vorgesehene Verfahrensweise unterrichtet und gebeten worden war, „sich wegen einer erforderlichen Beratung mit dem Erstkorrektor ... in Verbindung zu setzen“ (UA S. 17, 3).
4 bb) Die aufgeworfene Frage führt schon deshalb nicht zur Zulassung der Revision, weil sie auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesauslegung aus den nachstehenden Erwägungen mit dem Oberverwaltungsgericht zu bejahen ist (siehe zu diesem prozessrechtlichen Maßstab: Beschluss vom 24. August 1999 - BVerwG 4 B 72.99 - BVerwGE 109, 268 = Buchholz 310 § 60 VwGO Nr. 228 S. 13); die von der Vorinstanz offen gelassene Frage, ob die Ausführungen der Prüfer im Überdenkensverfahren tatsächlich zur Beseitigung der festgestellten Bewertungsfehler geführt hätten - und es mithin im Beschwerdeverfahren mit Blick auf den auch dort anwendbaren § 144 Abs. 4 VwGO auf die Rechtmäßigkeit der in Rede stehenden Verfahrensgestaltung überhaupt ankommt -, mag auf sich beruhen.
5 (1) Wie das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung betont, beansprucht das Grundrecht der Berufsfreiheit Geltung auch für die Durchführung berufsbezogener Abschlussprüfungen und ist der insoweit gewährleistete Grundrechtsschutz auch durch die Gestaltung des Verfahrens zu bewirken (vgl. nur BVerfG, Beschlüsse vom 17. April 1991 - 1 BvR 1529/84, 1 BvR 138/87 - BVerfGE 84, 59 und vom selben Tag - 1 BvR 419/81, 1 BvR 213/83 - BVerfGE 84, 34 ). Wegen der Intensität, mit der solche Prüfungen in die Freiheit der Berufswahl eingreifen, und weil der nachträglichen gerichtlichen Kontrolle - vor allem wegen der unabdingbaren Entscheidungsfreiräume der Prüfer in Bezug auf prüfungsspezifische Wertungen - Grenzen gesetzt sind, bedarf es einer objektivitäts- und neutralitätssichernden Gestaltung des Bewertungsverfahrens (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81, 1 BvR 213/83 - a.a.O. S. 46). Dieses Erfordernis wird zusätzlich dadurch untermauert, dass die Bürger allgemein - als Kern grundrechtlicher Verfahrensgarantien - über die Möglichkeit verfügen müssen, ihren Standpunkt wirksam vertreten und Einwände gegen das Verwaltungshandeln wirksam vorbringen zu können, speziell bei Staatsprüfungen der Kandidat jedoch meist erst nach Erlass des Prüfungsbescheides in ausreichendem Umfang erfährt, wie seine Leistungen im Einzelnen bewertet worden und welche Erwägungen dafür maßgebend gewesen sind (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81, 1 BvR 213/83 - a.a.O. S. 46 und vom selben Tag - 1 BvR 1529/84, 1 BvR 138/87 - a.a.O. S. 72 f.). Vor diesem Hintergrund besteht ein grundrechtlich fundierter Anspruch von Prüflingen, bereits im Rahmen eines verwaltungsinternen Kontrollverfahrens ihre Einwände gegen die Bewertungen der Prüfer vorzubringen, um deren wirksame Nachprüfung zu erreichen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81, 1 BvR 213/83 - a.a.O. S. 46).
6 (2) In Anknüpfung an diese Verfassungsrechtsprechung hat der Senat in seinem Urteil vom 24. Februar 1993 - BVerwG 6 C 35.92 - (BVerwGE 92, 132 = Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 313 S. 262) ausgesprochen, dass das eigenständige verwaltungsinterne Kontrollverfahren zur Überprüfung der Einwände des Prüflings „einen unerlässlichen Ausgleich für die unvollkommene Kontrolle von Prüfungsentscheidungen durch die Verwaltungsgerichte (darstellt) und damit zugleich - in Ergänzung des gerichtlichen Rechtsschutzes - eine Komplementärfunktion für die Durchsetzung des Grundrechts der Berufsfreiheit (erfüllt)“. Damit das Verfahren des Überdenkens der Prüfungsentscheidung seinen Zweck, das Grundrecht der Berufsfreiheit des Prüflings effektiv zu schützen, konkret erfüllen kann, muss - wie der Senat in diesem Urteil präzisierend ausgeführt hat - gewährleistet sein, dass die Prüfer ihre Bewertungen hinreichend begründen, dass der Prüfling seine Prüfungsakten mit den Korrekturbemerkungen der Prüfer einsehen kann, dass die daraufhin vom Prüfling erhobenen substantiierten Einwände den beteiligten Prüfern zugeleitet werden, dass die Prüfer sich mit den Einwänden des Prüflings auseinandersetzen und, soweit diese berechtigt sind, ihre Bewertung der betroffenen Prüfungsleistung korrigieren sowie alsdann auf dieser - möglicherweise veränderten - Grundlage erneut über das Ergebnis der Prüfung entscheiden (a.a.O. S. 137 bzw. 262; bestätigt durch Urteil vom 30. Juni 1994 - BVerwG 6 C 4.93 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 334 S. 34; seitdem stRspr).
7 (3) Das Bundesverfassungsgericht hat betont, die zur Objektivitäts- bzw. Neutralitätssicherung des Bewertungsverfahrens gebotenen Regelungen beträfen auch „die Auswahl der Prüfer, ihre Zahl und ihr Verhältnis zueinander, insbesondere bei Bewertungsdifferenzen“ (Beschluss vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81, 1 BvR 213/83 - a.a.O. S. 46). Den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG wird vielfach nur dann genügt sein, wenn Prüfungsleistungen, durch deren Bewertung intensiv in die Freiheit der Berufswahl eingegriffen wird, einer Bewertung durch zwei oder mehr Prüfer zugeführt werden (vgl. Niehues/Fischer, Prüfungsrecht, 5. Aufl. 2010, S. 196 f.). Zudem ist es geboten, dass sämtliche mit einer Bewertung betrauten Prüfer ihre Beurteilung der Prüfungsleistung eigenständig und unabhängig voneinander vornehmen (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 16. Januar 1995 - 1 BvR 1505/94 - juris Rn. 20; Niehues/Fischer a.a.O. S. 200). Der objektivitätssteigernde Effekt der Einschaltung einer Prüfermehrheit würde andernfalls zu einem erheblichen Teil wieder zunichte gemacht werden. Das Erfordernis der eigenständigen und unabhängigen Urteilsbildung gilt auch im Stadium des Überdenkensverfahrens, das gerade hierdurch die nötige Kontrolleffizienz gewinnt. Es wird selbst dann nicht obsolet, wenn sich der Zweitprüfer im Rahmen des ersten Bewertungsdurchgangs der Bewertung des Erstprüfers ohne eingehende inhaltliche Begründung angeschlossen hatte (zur Zulässigkeit dieses Vorgehens: Urteile vom 9. Dezember 1992 - BVerwG 6 C 3.92 - BVerwGE 91, 262 = Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 307 S. 231 und vom 16. März 1994 - BVerwG 6 C 5.93 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 329 S. 14). Ein Zweitprüfer, der sich die Bewertung des Erstprüfers vollständig zu eigen macht, erklärt hiermit nicht sein Einverständnis mit sämtlichen von diesem vorgenommenen prüfungsspezifischen Wertungen, weil diese Wertungen - was in der Natur der Sache liegt - in der schriftlichen Bewertungsbegründung des Erstprüfers zwangsläufig nicht sämtlich zur Abbildung gelangen können; zudem besteht die Möglichkeit, dass beide Prüfer die vom Prüfling im Überdenkensverfahren vorgebrachten Einwände in jeweils unterschiedlichem Umfang für begründet erachten (vgl. Beschluss vom 14. September 2012 - BVerwG 6 B 35.12 - noch unveröff.). Auch in dieser Konstellation kommt es somit auf die eigenständige und unabhängige Urteilsbildung des Zweitprüfers an.
8 (4) Das in Art. 12 Abs. 1 GG verankerte Erfordernis der eigenständigen und unabhängigen Urteilsbildung der Prüfer wird durch eine Verfahrensgestaltung verletzt, die - wie im vorliegenden Fall - den Prüfern im Rahmen des Überdenkensverfahrens die Möglichkeit eröffnet, eine gemeinsame Stellungnahme zu den Einwänden des Prüflings auf Grundlage eines entsprechenden, vom Erstprüfer gefertigten Entwurfs und einer nachfolgenden Beratung zwischen ihnen abzugeben, die stattfindet, ohne dass die Prüfer zuvor das Ergebnis ihres Überdenkens schriftlich niedergelegt haben.
9 (a) Das Überdenken der Prüfungsbewertung findet für jeden beteiligten Prüfer seinen Abschluss erst mit der schriftlichen Niederlegung des Ergebnisses. Es entspricht allgemeiner Lebenserfahrung, dass die schriftliche Fixierung eigener Überlegungen bzw. ihres Ergebnisses noch zu Änderungen führen kann. Tauschen sich die beteiligten Prüfer vor diesem Zeitpunkt untereinander aus, eröffnet dies zwangsläufig die Möglichkeit, dass der Austausch in ihre hier noch nicht abgeschlossene Urteilsbildung einfließt (vgl. Urteil vom 3. Dezember 1981 - BVerwG 7 C 30. und 31.80 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 157 S. 54 f.). Die Eigenständigkeit und Unabhängigkeit der Urteilsbildung des Zweitprüfers wird durch die mit einem solchen Austausch verbundenen Einwirkungsmöglichkeiten deutlich stärker als dadurch in Frage gestellt, dass er - entsprechend den Gepflogenheiten einer sog. offenen Zweitkorrektur (zu deren Zulässigkeit: Beschluss vom 18. Dezember 1997 - BVerwG 6 B 69.97 - juris Rn. 6) - zu Beginn seiner eigenen Befassung die schriftliche Begründung der Überdenkensentscheidung des Erstprüfers zur Kenntnis nimmt; noch stärker wird naturgemäß die Eigenständigkeit und Unabhängigkeit der Urteilsbildung des Erstprüfers in Frage gestellt, dessen Befassung in Unkenntnis der Bewertung des Zweitprüfers einsetzte. Dass nicht in jedem Einzelfall ein solcher Austausch die Beteiligten in ihrer persönlichen Urteilsbildung tatsächlich beeinflusst, ändert nichts daran, dass die fragliche Verfahrensgestaltung eine dahingehende Gefahr begründet. Dieser Gefahr schon im Ansatz zu begegnen, ist im Prüfungsverfahren in Anbetracht der begrenzten intersubjektiven Nachvollziehbarkeit prüfungsspezifischer Wertungen ein besonders gewichtiges Anliegen.
10 (b) Die vom Beklagten im vorliegenden Fall gewählte Verfahrensweise diente offenkundig dem Ziel, auf eine Annäherung der beiderseitigen Überdenkensergebnisse oder zumindest der ihnen zugrundeliegenden, schriftlich zu fixierenden Begründungen hinzuwirken. Soweit der Beklagte hiermit die Absicht verfolgt haben sollte, die Komplexität des Überdenkensverfahrens zu reduzieren und die nachfolgende Widerspruchsentscheidung im Sinne von § 27 Abs. 1 JAG NW zu erleichtern, würde dies keine Einbußen der Objektivitätsgewähr des Verfahrens rechtfertigen, wie sie mit dieser Verfahrensweise nach dem Vorgesagten verbunden sind. Dem verfassungsrechtlichen Rang des Anspruchs des Prüflings auf ein wirksames Überdenken der Prüferbewertungen entspricht es, dass Einbußen der Objektivitätsgewähr des Verfahrens nur dann tolerabel sind, wenn sie sich als strukturell alternativlos erweisen, eine andernfalls drohende unzumutbare Arbeitsbelastung der Prüfungsbehörde abwenden oder einem vergleichbar gewichtigen Ziel dienen. Dass hiervon im vorliegenden Fall nicht auszugehen ist, belegt bereits die anders geartete Prüfungspraxis anderer Prüfungsämter.
11 (c) Zu keinem anderen Ergebnis führt die Erwägung, dass sich die Ergebnisrichtigkeit des Überdenkensverfahrens durch einen Austausch der beteiligten Prüfer mit Blick darauf durchaus auch erhöhen kann, dass die gesprächsweise Konfrontation mit anderen Standpunkten vielfach die gedankliche Durchdringung eigener Positionen zu vertiefen geeignet ist. Diese Erwägung führt nicht in einen zwingenden Widerspruch zum Vorgesagten, wie sich bereits anhand von § 14 Abs. 1 JAG NW illustrieren lässt. Nach dieser - auf das Stadium der Erstbewertung bezogenen - Vorschrift erfolgt bei abweichender Bewertung einer Aufsichtsarbeit eine Beratung der beiden Prüfer erst, nachdem diese die Aufsichtsarbeit „selbständig begutachtet und bewertet“ haben. Bei einer solchen Gestaltung können die funktionellen Vorzüge eines Prüferaustauschs realisiert werden, ohne die Objektivitätsgewähr aufs Spiel zu setzen, die darin liegt, dass die Prüfer sich zunächst eigenständig und unabhängig voneinander ein Urteil bilden und dieses sodann schriftlich fixieren. Dem Beklagten steht es frei, im Stadium des Überdenkensverfahrens eine vergleichbare Gestaltung zu veranlassen.
12 b) Die von der Beschwerde erhobenen Divergenzrügen greifen nicht durch.
13 aa) Das Oberverwaltungsgericht hat in seinem angefochtenen Urteil weder ausdrücklich noch konkludent den abstrakten Rechtssatz aufgestellt, dass die rein theoretische Möglichkeit der Erhebung einer Schadensersatz- oder Entschädigungsklage genügen würde, um das für die Statthaftigkeit einer sog. Fortsetzungsfeststellungsklage erforderliche Feststellungsinteresse zu bejahen. Im Gegenteil ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Fortsetzungsfeststellungsklage im vorliegenden Fall „der Vorbereitung einer Schadensersatzklage dient“ (UA S. 12). Soweit die Beschwerde in diesem Zusammenhang ausführt, zur Frage der Anhängigkeit einer Amtshaftungsklage oder ihrer alsbaldigen Erhebung seien im angefochtenen Urteil keine Feststellungen getroffen worden, wird hiermit allenfalls die Richtigkeit der Rechtsanwendung durch die Vorinstanz in Zweifel gezogen. Anerkanntermaßen ist aber der Umstand, ob die Vorinstanz auf der Ebene der Subsumtion einen höchstrichterlich aufgestellten Rechtssatz nicht oder nicht richtig angewandt hat, nicht divergenzbegründend im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (stRspr; vgl. etwa Beschluss vom 17. Juli 2003 - BVerwG 7 B 62.03 - juris Rn. 8 - insoweit nicht abgedruckt bei Buchholz 310 § 135 VwGO Nr. 4).
14 bb) Eine Abweichung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO lässt sich ferner nicht damit begründen, dass das Oberverwaltungsgericht bei Bejahung des Feststellungsinteresses nicht konkret auf Art und Umfang eines drohenden Schadens des Klägers eingegangen ist. Das Oberverwaltungsgericht ist nach zutreffender Wiedergabe der einschlägigen Anforderungen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu dem Schluss gelangt, dass die Geltendmachung eines Schadensersatzanspruchs durch den Kläger nicht als offensichtlich aussichtslos einzustufen sei (UA S. 13). Es hat dabei auf den Verdienstausfall abgestellt, der dem Kläger wegen der verspäteten Aufnahme der Berufstätigkeit entstanden ist (UA S. 12 f.). Selbst wenn es hierfür weitgehenderer Prüfungen bedurft hätte, würde das Vorgehen des Oberverwaltungsgerichts keine Divergenz zu einem abstrakten Rechtssatz aus der Entscheidung eines der in § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO genannten Gerichte belegen.
15 c) Die von der Beschwerde erhobene Verfahrensrüge greift nicht durch. Die vom Beklagten vorinstanzlich unter Beweis gestellte Frage, ob die beteiligten Prüfer ihre eigenen Klausurbewertungen jeder für sich und unabhängig voneinander vorgenommen und sich nicht beraten haben, bevor die eigenständige Prüfung mit einem konkreten Ergebnis abgeschlossen war, war vom Rechtsstandpunkt des Oberverwaltungsgerichts aus gesehen nicht entscheidungserheblich. Das Oberverwaltungsgericht hat die Rechtswidrigkeit des durchgeführten Überdenkensverfahrens - aus Sicht des beschließenden Senats nach dem oben Gesagten zu Recht - nicht auf die Merkmale der tatsächlich erfolgten Vorgehensweise der Prüfer in dem vorliegenden Fall, sondern auf die objektive Verfahrensgestaltung gestützt (UA S. 17).
16 2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts ergibt sich aus § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
Full & Egal Universal Law Academy