BVerwG 6 B 42.15 VG Gelsenkirchen - 21.03.2013 - AZ: VG 16 K 2082/11 OVG Münster - 11.08.2015 - AZ: OVG 5 A 1188/13
In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 22. März 2016
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz und Dr. Tegethoff
beschlossen:
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 11. August 2015 wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 10 000 € festgesetzt. Gründe
1 Die Nichtzulassungsbeschwerde der Klägerin kann keinen Erfolg haben. Die Klägerin hat nicht gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO dargelegt, dass ein Revisionszulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO gegeben ist.
2 1. Die Klägerin, die bis Mai 2011 im Stadtgebiet der Beklagten zu 2 als Prostituierte auf dem Straßenstrich tätig war, wendet sich gegen eine Sperrbezirksverordnung, nach der es im gesamten Stadtgebiet mit Ausnahme einer Straße (Linienstraße) verboten ist, auf öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen, in öffentlichen Anlagen sowie an sonstigen Orten, die von dort aus eingesehen werden können, der Prostitution (Straßenprostitution) nachzugehen. Damit wollte der Verordnungsgeber Missständen begegnen, die durch die Folgeerscheinungen der Straßenprostitution in dem hierfür bislang genutzten örtlichen Bereich entstanden waren. Nach einer fortgeltenden älteren Sperrbezirksverordnung ist die Prostitution in allen Erscheinungsformen in einem abgegrenzten innerstädtischen Bereich mit Ausnahme der Linienstraße und einem näher bezeichneten Gebäude verboten.
3 Die Klage mit dem Antrag festzustellen, dass es der Klägerin nicht untersagt ist, im Stadtgebiet der Beklagten zu 2, hilfsweise in einem näher bestimmten Teil des Stadtgebiets, der Straßenprostitution nachzugehen, ist in der Berufungsinstanz erfolglos geblieben. In dem Berufungsurteil hat das Oberverwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Der Erlass der Sperrbezirksverordnung sei durch Art. 297 Abs. 1 EGStGB gedeckt. Der Verordnungsgeber habe zutreffend angenommen, es sei durch Tatsachen hinreichend belegt, dass die Straßenprostitution im Bereich der Beklagten zu 2 Jugendschutz und öffentlichen Anstand erheblich beeinträchtigt habe. Davon ausgehend sei der Verordnungsgeber rechtsfehlerfrei davon ausgegangen, an anderen Örtlichkeiten im Stadtgebiet der Beklagten zu 2 werde sich die Straßenprostitution voraussichtlich ebenso nachteilig entwickeln.
4 Nach dem vom Oberverwaltungsgericht festgestellten Sachverhalt, der auch der Einschätzung des Verordnungsgebers zugrunde gelegen hat, ist die Anzahl der auf dem bisherigen Straßenstrich tätigen Prostituierten von ungefähr 60 im Jahr 2006 auf schätzungsweise 700 im Jahr 2011 angestiegen. Grund sei der kontinuierliche Zuzug von Prostituierten aus einer bestimmten osteuropäischen Stadt in die unmittelbare Nähe des bisherigen Straßenstrichs gewesen, weil dort billiger Wohnraum vorhanden sei. Es sei nicht möglich gewesen, ein "Ausfransen" des Straßenstrichs bis weit in die nahe gelegenen Wohngebiete einzudämmen. Täglich seien Kinder, Jugendliche und unbeteiligte Erwachsene mit der Ausübung der Prostitution und deren Begleiterscheinungen konfrontiert worden (z.B. offensives Werben um Freier; anzügliches Verhalten von Freiern gegenüber Anwohnerinnen, Passantinnen sowie Mitarbeiterinnen und Kundinnen benachbarter Geschäfte und Betriebe; Verunreinigungen durch benutzte Kondome und Spritzen, auch im Umfeld von Schulen).
5 Der Verordnungsgeber habe plausibel und nachvollziehbar begründet, dass eine räumliche Verlagerung des Straßenstrichs innerhalb des Stadtgebiets der Beklagten zu 2 keinen Sinn ergeben hätte, weil die Missstände voraussichtlich auch dort aufgetreten wären. Ein Straßenstrich vergleichbarer Größenordnung stieße überall im Stadtgebiet auf Bereiche, die durch eine besondere Schutzbedürftigkeit und Sensibilität gekennzeichnet seien (z.B. Gebiete mit hohem Wohnanteil sowie Schulen, Kindergärten, Kirchen und sozialen Einrichtungen). Der Verordnungsgeber habe die in Betracht kommenden Gebiete in zutreffender Weise ermittelt und eine darauf bezogene Gefahrenprognose erstellt. Es sei nicht zu beanstanden, dass er dabei auch alle Grünflächen einbezogen habe. Diese seien in einer Großstadt schutzbedürftig, weil sie erfahrungsgemäß von Familien mit Kindern sowie von Jugendlichen und älteren Menschen stark frequentiert würden. Aufgrund der besonderen städtebaulichen Struktur des Stadtgebiets der Beklagten zu 2 habe der Verordnungsgeber davon ausgehen können, dass die Bereiche mit schutzbedürftigen Nutzungen ein enges Netz bildeten, in dem eine nach Größe und Verkehrsverhältnissen geeignete Fläche nicht auszumachen sei. Weitere Untersuchungen seien nicht erforderlich gewesen. Aufgrund dessen müssten die Prostituierten das Verbot der Betätigungsmöglichkeiten auf der Straße als verhältnismäßig hinnehmen.
6 2. Die Klägerin hält für rechtsgrundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO:
"Unterliegt ein stadtweites Verbot der Straßenprostitution in Gemeinden von über 50 000 Einwohnern weitergehenden besonderen Begründungsanforderungen im Hinblick auf das Grundrecht der Straßenprostituierten aus Art. 12 Abs. 1 GG gegenüber einem nur auf Teile des Stadtgebiets erstreckten Verbot? Erfordert also die Erstreckung des Verbots auf das gesamte Gemeindegebiet eine besondere Rechtfertigung in dem Sinne, dass das Verbot nur zulässig ist, wenn nach konkreter Analyse der tatsächlichen Verhältnisse die Bevölkerung in den schutzbedürftigen Wohnbezirken tatsächlich nur durch ein lückenloses Verbot hinreichend geschützt ist?"
7 Die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO setzt voraus, dass die Beschwerde eine Frage des revisiblen Rechts von allgemeiner, über den Einzelfall hinausreichender Bedeutung aufwirft, die im konkreten Fall entscheidungserheblich ist. Ein derartiger Klärungsbedarf besteht nicht, wenn die Rechtsfrage auf der Grundlage der bundesgerichtlichen Rechtsprechung oder des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Auslegungsregeln eindeutig beantwortet werden kann (stRspr; vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Januar 2015 - 6 B 43.14 [ECLI:DE:BVerwG:2015:270115B6B43.14.0] - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 421 Rn. 8).
8 Diese Voraussetzungen erfüllt der von der Klägerin aufgeworfene Fragenkomplex nicht. Die Fragen sind schon deshalb nicht klärungsfähig, weil sie auf einem Sachverhalt aufbauen, der nicht festgestellt ist und deshalb in einem Revisionsverfahren nicht berücksichtigt werden könnte. Ein Verbot der Straßenprostitution für das gesamte Stadtgebiet der Beklagten zu 2 steht nicht in Rede. Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts verbietet die Sperrbezirksverordnung die Straßenprostitution nicht ausnahmslos. Vielmehr ist sie in der Linienstraße weiterhin zugelassen. Auch nach der fortgeltenden älteren Sperrbezirksverordnung ist Straßenprostitution in der Linienstraße erlaubt. Unabhängig davon wirft die Frage nach den rechtlichen Voraussetzungen eines das gesamte Gebiet einer Großstadt umfassenden Verbots der Straßenprostitution keinen rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf auf.
9 a) Nach Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, Abs. 2 EGStGB können die Landesregierung oder eine von dieser ermächtigte Landesbehörde zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstands unabhängig von der Zahl der Einwohner für öffentliche Straßen, Wege, Plätze, Anlagen und für sonstige Orte, die von dort aus eingesehen werden können, im ganzen Gebiet oder in Teilen des Gebiets einer Gemeinde durch Rechtsverordnung verbieten, der Prostitution nachzugehen. Danach ist ein gemeindeweites Verbot der Straßenprostitution nicht nur möglich, wenn dies zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstands geboten ist; es ist auch nicht von zusätzlichen Voraussetzungen abhängig.
10 Der Bedeutungsgehalt dieser Verordnungsermächtigung ist durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungs- und des Bundesverwaltungsgerichts geklärt: Der Bundesgesetzgeber hat den Verordnungsgeber in verfassungskonformer Weise ermächtigt, die Straßenprostitution zu verbieten, wenn und soweit sie Gefährdungen für Jugend oder öffentlichen Anstand hervorruft. Er kann durch ein Verbot der Straßenprostitution Sorge dafür tragen, dass Kinder und Jugendliche nicht mit Prostitution konfrontiert werden. Sie sollen vor äußeren Einflüssen bewahrt werden, die sich auf ihre Einstellung zur Sexualität und damit auf die Entwicklung ihrer Persönlichkeit nachteilig auswirken können. Das Schutzgut des öffentlichen Anstands soll die Straßenprostitution von Gebieten fernhalten, die durch eine besondere Schutzbedürftigkeit und Sensibilität, z.B. als Gebiet mit hohem Wohnanteil sowie Schulen, Kindergärten, Kirchen und sozialen Einrichtungen, gekennzeichnet sind. Der Verordnungsgeber kann ein Verbot in diesen Gebieten im Regelfall schon deshalb anordnen, weil Straßenprostitution mit den typischen anstößigen Begleiterscheinungen wie etwa Werben von Freiern auf der Straße verbunden ist (zum Ganzen: BVerfG, Kammerbeschluss vom 28. April 2009 - 1 BvR 224/07 - NVwZ 2009, 905 Rn. 11 ff.; BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2014 - 6 C 28.13 [ECLI:DE:BVerwG:2014:171214U6C28.13.0] - Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 105 Rn. 11 ff.).
11 Weiterhin ist geklärt, dass ein Prostitutionsverbot dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen muss, weil die Betätigungsmöglichkeiten der Prostituierten durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützt sind (BVerfG, Kammerbeschluss vom 28. April 2009 - 1 BvR 224/07 - NVwZ 2009, 905 Rn. 22 und 27). Ein gemeindeweites Verbot der Straßenprostitution setzt daher voraus, dass es zur Abwehr abstrakter Gefahren für die in Art. 297 Abs. 1 EGStGB genannten Schutzgüter geeignet, erforderlich und angemessen ist. An der Erforderlichkeit fehlt es, wenn nach den örtlichen Verhältnissen ein räumlich begrenztes Verbot als milderes Mittel zur wirkungsvollen Gefahrenabwehr ausreicht. Dies setzt allerdings voraus, dass ein Ausgreifen der Prostitution mit den damit verbundenen anstößigen Begleiterscheinungen auf schutzbedürftige Gebiete mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden kann. Ob und inwieweit dieser Schluss gezogen werden kann, hängt ebenso wie der notwendige Detaillierungsgrad der Gefahrenprognose von den konkreten Umständen ab. Je größer die zu erwartende Anzahl der Prostituierten und Freier, desto größer wird das Gefahrenpotenzial des jeweiligen Straßenstrichs sein (BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2014 - 6 C 28.13 - Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 105 Rn. 18). Auch die Beachtung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne, d.h. die Gewichtung des öffentlichen Anstands einerseits, der Berufsausübung der Prostituierten andererseits, entzieht sich einer verallgemeinerungsfähigen Würdigung (BVerfG, Kammerbeschluss vom 28. April 2009 - 1 BvR 224/07 - NVwZ 2009, 905 Rn. 27).
12 Das Oberverwaltungsgericht hat diese Rechtsgrundsätze seiner Entscheidung zugrunde gelegt und auf dieser rechtlichen Grundlage die von ihm festgestellten Tatsachen zu den Auswirkungen des bisherigen Straßenstrichs und zu den Besonderheiten der örtlichen Verhältnisse im Stadtgebiet der Beklagten zu 2 gewürdigt.
13 b) Die vorstehenden Erwägungen gelten sinngemäß für die sinngemäß aufgeworfene Frage nach den rechtlichen Voraussetzungen eines zeitlich uneingeschränkten Verbots der Straßenprostitution. Nach Art. 297 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 EGStGB kann das Verbot nach Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 EGStGB auch auf bestimmte Tageszeiten beschränkt werden. Nach den Ausführungen unter 2.a) kommt es darauf an, ob im Einzelfall ein zeitlich begrenztes Verbot zur Gefahrenabwehr ausreicht.
14 c) Auch die weiter aufgeworfene Rechtsfrage,
ob der Beruf der Straßenprostituierten ein eigener Beruf nach Art. 12 Abs. 1 GG ist, sodass ein Verbot der Straßenprostitution im gesamten Stadtgebiet als ein Verbot der Berufsausübung und nicht als eine Regelung der Berufsausübung anzusehen ist und mithin höheren rechtlichen Anforderungen im Hinblick auf die Eingriffstiefe in die Berufsfreiheit unterliegt,
ist nicht klärungsfähig, weil sie an die unzutreffende Annahme eines ausnahmslos für das gesamte Stadtgebiet geltenden Verbots der Straßenprostitution anknüpft. Daher würde sie sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen.
15 Abgesehen davon handelt es sich bei einem stadtweiten Verbot selbst dann um eine Regelung der Berufsausübung (vgl. grundlegend BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 - BVerfGE 7, 377 ), wenn die Tätigkeit als Straßenprostituierte nicht als bloße Modalität der Prostitution, d.h. als eine Art der entgeltlichen Vornahme sexueller Handlungen (§ 1 Satz 1 ProstG) neben der Bordell- und Wohnungsprostitution, sondern als eigenständiger Beruf angesehen würde. Auch dann würde der Beruf der Straßenprostituierten durch ein Ausübungsverbot in einem bestimmten Stadtgebiet lediglich räumlich beschränkt.
16 3. Die Revision ist nicht wegen eines Verfahrensmangels im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, zum Schutz des öffentlichen Anstands sei ein zeitlich unbeschränktes, d.h. auch nachts geltendes Verbot der Straßenprostitution im gesamten Stadtgebiet der Beklagten zu 2 erforderlich, lässt einen Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz nicht erkennen.
17 Nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO entscheidet das Gericht über das Rechtsschutzbegehren nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung. Das Gericht darf festgestellte Umstände nicht übergehen, deren Entscheidungserheblichkeit sich ihm hätte aufdrängen müssen. In solchen Fällen fehlt es an einer tragfähigen Tatsachengrundlage für die Überzeugungsbildung (stRspr; vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Februar 1984 - 6 C 134.81 - BVerwGE 68, 338 ; BVerwG, Beschluss vom 27. Januar 2015 - 6 B 43.14 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 421 Rn. 36). Umgekehrt darf das Gericht seine Überzeugung nicht ohne Tatsachenbasis bilden; es darf beweisbedürftige Umstände nicht ungeprüft behaupten (BVerwG, Urteil vom 21. Juli 2010 - 6 C 22.09 - BVerwGE 137, 275 Rn. 35; BVerwG, Beschluss vom 14. Juni 2011 - 8 B 74.10 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 3 VwGO Nr. 61 Rn. 5).
18 Das Oberverwaltungsgericht hat angenommen, auch die Straßenprostitution zur Nachtzeit gefährde Jugend und öffentlichen Anstand, weil sich Erwachsene und Jugendliche in Großstädten auch nachts in schutzbedürftigen Gegenden auf der Straße bewegten. Dies gelte auch für die zur Naherholung genutzten Grünflächen. Dass Straßen und Grünflächen auch nachts benutzt werden, um von einem Ort zu einem anderen zu gelangen, entspricht allgemeiner Lebenserfahrung.
19 Im Übrigen hat das Oberverwaltungsgericht seine Überzeugung selbständig tragend darauf gestützt, dass ein neuer Straßenstrich der zu erwartenden Größenordnung wie in der Vergangenheit zu erheblichen Verschmutzungen der für die Prostitution genutzten Naherholungsflächen führen würden und sich eine zeitliche Beschränkung der Straßenprostitution auf die Nachtzeit wahrscheinlich nicht durchsetzen ließe. Beide Annahmen finden im Prozessstoff eine hinreichende Tatsachenbasis. Zu den Verhältnissen im Umfeld des bisherigen Straßenstrichs hat das Oberverwaltungsgericht festgestellt, dass auch in der Nähe von Schulen Verunreinigungen durch benutzte Kondome und Spritzen zu verzeichnen waren, Sperrbezirksregelungen nicht eingehalten wurden und Prostituierte und Freier auf Unbeteiligte keine Rücksicht genommen hätten. Die Straßenprostitution habe ständig die Gebote des öffentlichen Anstands im Sinne des Art. 297 EGStGB verletzt; polizeiliche Kontrollen seien letztlich wirkungslos geblieben. Weiter hat das Gericht nachvollziehbar dargelegt, dass bei einer Verlagerung des Straßenstrichs an eine andere Stelle im Stadtgebiet mit einer vergleichbaren Entwicklung wie am bisherigen Standort zu rechnen sei.
20 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG.
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