BVerwG 6 B 43.16 VG Berlin - 20.10.2014 - AZ: VG 26 K 260.13 OVG Berlin-Brandenburg - 08.03.2016 - AZ: OVG 6 B 61.15
In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 23. Januar 2017
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kraft und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz und Dr. Tegethoff
beschlossen:
Die Beschwerde des Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 8. März 2016 wird zurückgewiesen. Der Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 16 005 612,90 € festgesetzt. Gründe
1 Die Nichtzulassungsbeschwerde des Beklagten kann keinen Erfolg haben. Aus seiner Beschwerdebegründung ergibt sich nicht, dass einer der geltend gemachten Revisionszulassungsgründe vorliegt. Der Beklagte hat weder dargelegt, dass das Berufungsurteil an einem Verfahrensmangel nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO leidet noch dass der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zukommt.
2 Die Klägerin, eine jüdische Gemeinde, beansprucht die Auszahlung, hilfsweise die vorherige Bewilligung von Zuschüssen für die Jahre 2013 und 2014 auf der Grundlage des mit dem Beklagten geschlossenen Staatsvertrags über die Beziehungen des Landes Berlin zur Jüdischen Gemeinde zu Berlin vom 19. November 1993 (StV). Der Landesgesetzgeber hat diesem Staatsvertrag durch Gesetz vom 8. Februar 1994 (GVBl. S. 67) zugestimmt. Die Klage hat in den Vorinstanzen mit dem Hilfsantrag weitgehend Erfolg gehabt. In dem Berufungsurteil des Oberverwaltungsgerichts heißt es, die Verpflichtungsklage auf endgültige Bewilligung der Zuschüsse für das Jahr 2014 sei zulässig, obwohl die Klägerin insoweit keine Bewilligungsanträge bei dem Beklagten gestellt habe. Die Anträge seien entbehrlich gewesen, weil sie der Beklagte mit Sicherheit abgelehnt hätte. Er habe die Gewährung der jährlichen Zuschüsse von dem positiven Ergebnis seiner Prüfung des Wirtschaftsplans der Klägerin und deren Mittelverwendung im Vorjahr nach haushaltsrechtlichen Grundsätzen abhängig gemacht. Die Klägerin habe eine solche Prüfungsbefugnis des Beklagten jedoch in Abrede gestellt. Dies entspreche dem Staatsvertrag; dieser sehe weder für die Gewährung des allgemeinen Zuschusses nach Art. 6 StV noch des Zuschusses zum Pensionsfonds der Klägerin nach Art. 7 StV eine haushaltsrechtliche Prüfung des Finanzgebarens der Klägerin vor. Auch hänge die Bewilligung nicht davon ab, dass die Mittel im Haushaltsplan bereitgestellt seien.
3 1. Der Beklagte macht ohne Erfolg geltend, das Berufungsurteil beruhe auf einer Verletzung des rechtlichen Gehörs.
4 a) Das Recht auf Gewährung rechtlichen Gehörs nach Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO gewährleistet jedem Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit, zu dem gesamten Stoff des gerichtlichen Verfahrens in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Stellung zu nehmen. Das Gericht darf bei seiner Entscheidung nur solche Teile des Prozessstoffes berücksichtigen, zu denen sich die Beteiligten äußern konnten. Dies setzt deren Kenntnis vom Prozessstoff voraus (stRspr, vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 8. Februar 1994 - 1 BvR 765, 766/89 - BVerfGE 89, 381 und vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90 - BVerfGE 101, 106 ). Das Gericht ist grundsätzlich nicht verpflichtet, den Beteiligten mitzuteilen, welche tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte es für entscheidungserheblich hält und welche Rechtsauffassungen es seiner Entscheidung zugrunde zu legen gedenkt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1992 - 1 BvR 986/91 - BVerfGE 86, 133 ; Urteil vom 14. Juli 1998 - 1 BvR 1640/97 - BVerfGE 98, 218 ). Allerdings darf das Gericht seine Entscheidung nicht auf einen Gesichtspunkt stützen, mit dem auch ein sorgfältiger Verfahrensbeteiligter nicht zu rechnen brauchte. Im Anwaltsprozess ist Maßstab der gewissenhafte und kundige Prozessbevollmächtigte, der die vertretbaren Auffassungen in den Blick nimmt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 29. Mai 1991 - 1 BvR 1383/90 - BVerfGE 84, 188 und vom 19. Mai 1992 - 1 BvR 986/91 - BVerfGE 86, 133 ; Urteil vom 14. Juli 1998 - 1 BvR 1640/97 - BVerfGE 98, 218 ).
5 b) Der Beklagte sieht eine Verletzung seines Gehörsanspruchs darin, dass das Oberverwaltungsgericht die Zulässigkeit der Verpflichtungsklage auf Bewilligung von Zuschüssen für das Jahr 2014 zu Unrecht auf die tatsächliche Annahme gestützt habe, er habe die endgültige Gewährung von Zuschüssen an die Klägerin ohne vorherige haushaltsrechtliche Prüfung der Mittelverwendung abgelehnt. Damit habe er nach dem Prozessverlauf nicht rechnen können. Daher habe das Oberverwaltungsgericht seine tatsächliche Annahme und die von ihm daraus gezogene rechtliche Schlussfolgerung in der mündlichen Berufungsverhandlung zur Sprache bringen müssen, um ihm eine Stellungnahme zu ermöglichen. Dies sei nicht geschehen.
6 Die Auffassung des Beklagten, bei dem Berufungsurteil handele es sich insoweit um eine das rechtliche Gehör verletzende Überraschungsentscheidung, trifft nicht zu. Der Beklagte hätte die Frage nach der rechtlichen Bedeutung seiner Auffassung zur haushaltsrechtlichen Prüfung der beabsichtigten Verwendung der Zuschüsse für die Zulässigkeit der Verpflichtungsklage in der mündlichen Berufungsverhandlung von sich aus ansprechen müssen, wenn er noch Erörterungsbedarf gesehen hätte.
7 Der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts liegt ersichtlich die gefestigte Rechtsprechung zugrunde, dass die zulässige Klageerhebung vorprozessuale Verfahrenshandlungen wie die Stellung eines Antrags bei der Behörde nach § 75 Satz 1 VwGO oder die Erhebung von Widerspruch gegen eine behördliche Entscheidung dann ausnahmsweise nicht voraussetzt, wenn feststeht, dass das behördliche Verfahren seinen Zweck nicht mehr erreichen kann. Dies ist der Fall, wenn sich die zuständige Behörde im Vorfeld festgelegt hat, das Rechtsschutzbegehren abzulehnen. Sie muss zu erkennen gegeben haben, dass sie sich ihre Auffassung gebildet hat und gedenkt, daran festzuhalten (vgl. zur Entbehrlichkeit des Widerspruchsverfahrens BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2013 - 2 C 23.12 - BVerwGE 148, 217 Rn. 36 ff.; zur Entbehrlichkeit der Antragstellung bei einer Leistungsklage BVerwG, Urteile vom 8. Dezember 2014 - 6 C 16.14 [ECLI:DE:BVerwG:2014:081214U6C16.14.0] - Buchholz 402.10 § 3 NÄG Nr. 81 Rn. 28 und vom 16. März 2016 - 6 C 66.14 [ECLI:DE:BVerwG:2016:160316U6C66.14.0] - NVwZ 2016, 1023 Rn. 21).
8 Bei der gebotenen objektiven Betrachtungsweise kann nicht angenommen werden, dass die Anwendung dieser gefestigten Rechtsprechung im vorliegenden Fall in Anbetracht der zwischen den Beteiligten umstrittenen Rechtsfragen im Rahmen der jährlichen wiederkehrenden Zuschussgewährungen die anwaltlich vertretenen Beteiligten überraschen konnte. Die Zulässigkeit der Verpflichtungsklage trotz fehlender vorprozessualer Bewilligungsanträge ist zwischen den Beteiligten bereits erstinstanzlich umstritten gewesen. Das Verwaltungsgericht hat diese Frage in den Urteilsgründen behandelt; es hat solche Anträge, wenn auch mit anderer Begründung, für entbehrlich gehalten. Hinzu kommt, dass die Rechtsauffassung des Beklagten, nach dem Staatsvertrag könne die Klägerin die endgültige Bewilligung und Auszahlung aller dort vorgesehenen jährlichen Zuschüsse erst aufgrund des positiven Ergebnisses seiner haushaltsrechtlichen Prüfung der beabsichtigten Mittelverwendung beanspruchen, einen zentralen Bestandteil seines Vorbringens darstellt. Der Beklagte hat hierzu mehrfach schriftlich vorgetragen. Darauf hat ihn das Oberverwaltungsgericht in den Gründen des Beschlusses vom 15. April 2016, durch den es den Antrag auf Berichtigung des Tatbestands des Berufungsurteils beschieden hat, zutreffend hingewiesen. Nach alledem hat die vom Oberverwaltungsgericht vertretene Auffassung zur Zulässigkeit der Verpflichtungsklage jedenfalls im Bereich der ernsthaften Möglichkeiten gelegen, die anwaltlich vertretene Beteiligte in ihre Überlegungen einbeziehen müssen. Daher hat keine Pflicht bestanden, die Beteiligten auf diese Auffassung besonders hinzuweisen.
9 c) Nach Auffassung des Beklagten liegt eine weitere Gehörsverletzung darin, dass das Oberverwaltungsgericht seine tragende Rechtsauffassung zur Ermittlung der Höhe des jährlichen Zuschusses für den Pensionsfonds der Klägerin nicht in die mündliche Berufungsverhandlung eingeführt hat. Das Oberverwaltungsgericht hat dem Besserstellungsverbot des Art. 7 Abs. 1 Satz 2 StV entnommen, die Altersversorgung früherer Mitarbeiter der Klägerin sei nur zuschussfähig, soweit sie die Renten vergleichbarer Tarifbeschäftigter des Beklagten nicht übersteige. Für die Vergleichsprüfung müsse der Beklagte die maßgebenden Bemessungsfaktoren für die gesetzliche Rente und die Zusatzrente ("VBL-Versorgung") benennen. Auf diesen Grundlagen müsse die Klägerin Lebensläufe und Erwerbsbiographien ihrer Versorgungsberechtigten erstellen, um dem Beklagten die Berechnung der fiktiven Vergleichsrenten zu ermöglichen.
10 Insoweit stellt das Berufungsurteil schon deshalb keine das rechtliche Gehör verletzende Überraschungsentscheidung dar, weil sich die Beteiligten im gerichtlichen Verfahren ausführlich mit der Berechnung des Zuschusses nach Art. 7 Abs. 1 StV befasst haben. Sie haben ihr Äußerungsrecht wahrgenommen. Die Rechtsauffassung, jeder Beteiligte müsse die aus seiner Sphäre stammenden Tatsachen und Kenntnisse zur Sachaufklärung beitragen, hat nahe gelegen; die Voraussetzungen für eine darauf bezogene Hinweispflicht haben nicht vorgelegen.
11 d) Eine Gehörsverletzung sieht der Beklagte darin, dass das Oberverwaltungsgericht in der mündlichen Berufungsverhandlung nicht zur Sprache gebracht haben soll, welche Bedeutung es dem Haushaltsrecht für die Zuschussgewährung beimessen würde. Nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts hängt die Gewährung der im Staatsvertrag vorgesehenen jährlichen Zuschüsse an die Klägerin nicht davon ab, dass die Prüfung der beabsichtigten Mittelverwendung nach haushaltsrechtlichen Grundsätzen ein positives Ergebnis erbringt. Das Oberverwaltungsgericht hat eine Prüfungsbefugnis des Beklagten generell verneint, weil sie im Staatsvertrag keine Stütze finde. Die Zuschussgewährung setze nur dann die vorherige Bereitstellung der Mittel im Haushaltsplan voraus, wenn der Staatsvertrag dies für den einzelnen Zuschuss ausdrücklich vorschreibe.
12 In Bezug auf diese zwischen den Beteiligten umstrittenen Rechtsfragen scheidet ein Gehörsverstoß schon deshalb aus, weil die Beteiligten hierzu im gerichtlichen Verfahren umfassend vorgetragen haben. Auch das Verwaltungsgericht hat der Beantwortung dieser Rechtsfragen im erstinstanzlichen Urteil breiten Raum eingeräumt. Schon deshalb kann das Berufungsurteil insoweit keine Überraschungsentscheidung darstellen. Eine Pflicht des Gerichts mitzuteilen, welchen Rechtsauffassungen es folgen wolle, hat nicht bestanden. Der Beklagte hätte von ihm für wichtig erachtete Gesichtspunkte in der mündlichen Berufungsverhandlung von sich aus ansprechen oder vertiefen müssen, wenn er noch Erörterungsbedarf gesehen hätte.
13 e) Die Behauptung des Beklagten, die Klägerin habe sich nicht zu seinem Antrag auf Berichtigung des Tatbestands des Berufungsurteils äußern können, weil ihr das Oberverwaltungsgericht den Antragsschriftsatz vom 11. April 2016 nicht übersandt habe, kann schon deshalb keine Gehörsverletzung begründen, weil sie nicht zutrifft. Die Klägerin hat in der Beschwerdeerwiderung mitgeteilt, dieser Schriftsatz vom 11. April 2016 sei ihr durchaus übersandt worden; sie habe aber bewusst von einer Stellungnahme abgesehen.
14 2. Entgegen der Auffassung des Beklagten kann die gerügte Besetzung der Richterbank keinen Verfahrensmangel begründen, auf dem das Berufungsurteil beruhen kann.
15 Der Beklagte hat den aus seiner Sicht fehlerhaften Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 15. April 2016 über seinen Antrag auf Berichtigung des Tatbestands des am 8. März 2016 verkündeten Berufungsurteils zum Anlass genommen, die Richter durch Schriftsatz vom 28. April 2016 abzulehnen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Ablehnungsgesuche in anderer Besetzung durch Beschluss vom 21. Juni 2016 zurückgewiesen. Daraufhin hat das Oberverwaltungsgericht in der ursprünglichen Besetzung durch Beschluss vom 19. Juli 2016 entschieden, der Nichtzulassungsbeschwerde nicht abzuhelfen.
16 Der vom Beklagten angeführte absolute Revisionsgrund des § 138 Nr. 2 VwGO liegt offensichtlich nicht vor. Er setzt voraus, dass bei der Entscheidung, d.h. hier bei dem Berufungsurteil vom 8. März 2016, ein Richter mitgewirkt hat, der wegen Besorgnis der Befangenheit mit Erfolg abgelehnt war. Dies kann schon aufgrund der dargestellten zeitlichen Abfolge nicht der Fall gewesen sein. Aufgrund dessen kann dem Berufungsurteil insoweit auch kein Verfahrensmangel im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO anhaften. Da bis zum Abschluss der Berufungsinstanz durch Verkündung des Berufungsurteils am 8. März 2016 kein Ablehnungsgesuch eingegangen war, hat keiner der erkennenden Richter einem dadurch ausgelösten Tätigkeitsverbot nach § 54 Abs. 1 VwGO, § 47 ZPO unterlegen (BVerwG, Urteil vom 16. April 1997 - 6 C 9.95 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 382 S. 185). Der Beschluss vom 21. Juni 2016 über die Zurückweisung der Ablehnungsgesuche unterliegt nach § 173 Satz 1 VwGO, § 557 Abs. 2 ZPO nicht der revisionsgerichtlichen Nachprüfung, weil er dem Berufungsurteil nicht vorausgegangen ist (BVerwG, Urteil vom 16. April 1997, a.a.O.). Schließlich ergibt sich aus der Beschwerdebegründung des Beklagten kein Anhaltspunkt für eine vorschriftswidrige Besetzung des Oberverwaltungsgerichts im Sinne des § 138 Nr. 1 VwGO. Dies hätte die grundlegende Verkennung des Verfassungsgrundsatzes des gesetzlichen Richters nach Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG vorausgesetzt (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 21. März 2000 - 7 B 36.00 - juris und vom 7. April 2006 - 4 B 69.05 - juris Rn. 10 ff.).
17 3. Die Beschwerdebegründung des Beklagten lässt nicht erkennen, dass das Oberverwaltungsgericht bei seiner Entscheidungsfindung den Überzeugungsgrundsatz verletzt hat.
18 Nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO entscheidet das Gericht nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung. Zum einen muss es seiner Überzeugungsbildung den im Verfahren festgestellten Sachverhalt vollständig und richtig zugrunde legen (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. November 2008 - 2 B 63.08 - Buchholz 235.1 § 17 BDG Nr. 1 Rn. 27). Zum anderen muss seine Überzeugung auf eine hinreichende Tatsachengrundlage, d.h. auf Tatsachenfeststellungen oder Beweisergebnisse, gestützt sein (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 6. März 1990 - 9 C 14.89 - BVerwGE 85, 12 ).
19 Der Beklagte macht geltend, die Feststellung des Oberverwaltungsgerichts, er habe deutlich gemacht, der Klägerin ohne vorherige Prüfung der beabsichtigten Mittelverwendung nach haushaltsrechtlichen Grundsätzen keine endgültigen Zuschüsse zu gewähren, sei aktenwidrig. Dies könnte nur richtig sein, wenn sich aus den Verfahrensakten eindeutig ergäbe, dass der Beklagte keine derartige Prüfungsbefugnis beansprucht hat. Eine solche Belegstelle hat der Beklagte nicht genannt. Vielmehr war diese Frage zwischen den Beteiligten umstritten; der Beklagte hat in der Beschwerdebegründung erneut vorgetragen, der Staatsvertrag sehe vor, Zuschüsse erst nach vorheriger haushaltsrechtlicher Prüfung der beabsichtigten Mittelverwendung endgültig zu gewähren (vgl. unter 4. b)).
20 4. Die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO kommt nicht in Betracht.
21 a) Dieser Zulassungsgrund setzt voraus, dass die Beschwerde eine Frage des revisiblen Rechts von allgemeiner, über den Einzelfall hinausreichender Bedeutung aufwirft, die im konkreten Fall entscheidungserheblich ist. Ein derartiger Klärungsbedarf besteht nicht, wenn die Rechtsfrage auf der Grundlage der bundesgerichtlichen Rechtsprechung oder des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Auslegungsregeln eindeutig beantwortet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Januar 2015 - 6 B 43.14 [ECLI:DE:BVerwG:2015:270115B6B43.14.0] - NVwZ-RR 2015, 416 Rn. 8).
22 Fragen des Landesrechts können die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht begründen, weil sie in einem Revisionsverfahren nicht geklärt werden können. Nach § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO kann die Revision nur darauf gestützt werden, dass das angefochtene Urteil Bundesrecht verletzt. Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Auslegung und Anwendung des Landesrechts durch die Vorinstanz gebunden (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO). Es ist darauf beschränkt nachzuprüfen, ob der festgestellte Bedeutungsgehalt des Landesrechts mit Bundesrecht, insbesondere mit Bundesverfassungsrecht, vereinbar ist (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juni 2014 - 4 CN 6.12 - BVerwGE 149, 373 Rn. 23). Rechtsgebietsübergreifende bundesverfassungsrechtliche Maßstäbe für die Auslegung von Landesrecht stellen das Rechtsstaatsgebot nach Art. 20 Abs. 3 GG und das in Art. 3 Abs. 1 GG verankerte Willkürverbot dar. Hiergegen verstößt eine Auslegung, die unter keinem denkbaren Gesichtspunkt rechtlich verständlich ist. Sie muss eine offensichtlich einschlägige Norm nicht berücksichtigt oder den Inhalt einer Norm in krasser Weise missdeutet haben. Von einer Missdeutung kann nicht gesprochen werden, wenn die Rechtsanwendung das Ergebnis einer Beschäftigung mit der Rechtslage unter Anwendung juristischer Auslegungsmethoden ist und sich nicht außerhalb des sachlich Vertretbaren bewegt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 1 BvR 275/90 - BVerfGE 83, 82 ; Urteil vom 8. Juli 1997 - 1 BvR 1934/93 - BVerfGE 96, 189 ). Dies gilt auch für die Auslegung von Staatsverträgen mit Religionsgesellschaften, die durch ein Zustimmungsgesetz in Landesrecht transformiert worden sind (BVerwG, Urteil vom 27. November 2013 - 6 C 21.12 - BVerwGE 148, 271 Rn. 24). Dies bedeutet, dass die maßgebenden Grundsätze für die Bestimmung des Inhalts der vertraglichen Vereinbarungen dem irrevisiblen Landesrecht angehören.
23 b) Die vom Beklagten aufgeworfenen Fragen nach der Rechtsnatur von Staatsverträgen zwischen dem Staat und einer Religionsgesellschaft und den sich daraus ergebenden Rechten und Pflichten sind nicht rechtsgrundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, weil sie, soweit hier entscheidungserheblich, in der Rechtsprechung von Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgericht geklärt sind. Danach wird ein solcher Staatsvertrag durch ein Zustimmungsgesetz in den Rang eines Landesgesetzes erhoben (BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2009 - 2 BvR 890/06 - BVerfGE 123, 148 ; BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2002 - 7 C 7.01 - BVerwGE 116, 86 ). Daraus folgt, dass auch die vertraglich vereinbarten Leistungsansprüche der Religionsgesellschaft gegen das Land aufgrund des Zustimmungsgesetzes Ansprüchen gleichstehen, die unmittelbar durch ein Landesgesetz begründet werden. Im vorliegenden Fall hat der Landesgesetzgeber dem Staatsvertrag der Beteiligten vom 19. November 1993 durch das Gesetz vom 8. Februar 1994 (GVBl. S. 67) zugestimmt. Folgerichtig hat das Oberverwaltungsgericht geprüft, ob der Staatsvertrag der Klägerin die für 2013 und 2014 geltend gemachten Ansprüche auf Bewilligung und Auszahlung von Zuschüssen nach Grund und Höhe einräumt.
24 c) Mit der Frage, ob der Inhalt des Staatsvertrags vom 19. November 1993 nach den Regeln der Norm- oder der Vertragsauslegung zu bestimmen ist, wendet sich der Beklagte gegen die Rechtsauffassungen des Oberverwaltungsgerichts, die Klägerin habe einen Anspruch auf endgültige Bewilligung der jährlichen Zuschüsse nach Art. 6 und Art. 7 Abs. 1 StV, ohne dass der Beklagte die beabsichtigte Mittelverwendung vorab nach haushaltsrechtlichen Grundsätzen geprüft habe und die Mittel im Haushaltsplan ausgewiesen seien. Der Beklagte meint, eine dem Willen der Beteiligten Rechnung tragende Vertragsauslegung hätte zum gegenteiligen Ergebnis kommen müssen. Die Frage kann nicht zur Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO führen, weil sie sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen würde.
25 Bei der Auslegung von Staatsverträgen kommt dem übereinstimmenden Willen der Vertragsparteien ausschlaggebende Bedeutung zu. Daher gilt es festzustellen, was diese übereinstimmend als Vertragsinhalt vereinbart haben. Hierfür können zwar grundsätzlich alle Umstände des jeweiligen Einzelfalles von Bedeutung sein. Jedoch kommt bei schriftlichen Verträgen der Auslegung des Vertragstextes besondere Bedeutung für die Bestimmung des übereinstimmenden Parteiwillens zu. Dabei sind neben dem Wortsinn einzelner Formulierungen die inhaltlichen Zusammenhänge des Regelwerks in den Blick zu nehmen (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1990 - 4 C 21.89 - BVerwGE 84, 257 ). Das Verhalten der Vertragsparteien kann als Indiz für den Parteiwillen herangezogen werden, wenn eine schriftliche Regelung auch im Kontext des gesamten Vertrags unklar ist (stRspr, vgl. BGH, Urteil vom 15. März 1978 - VIII ZR 180/76 - BGHZ 71, 75 ). In diesem Fall können für die Auslegung von Staatsverträgen auch die Materialien zu dem Zustimmungsgesetz Berücksichtigung finden (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2013 - 6 C 21.12 - BVerwGE 148, 271 Rn. 26 und 27).
26 Diese Grundsätze liegen der Auslegung des Staatsvertrags durch das Oberverwaltungsgericht zugrunde. Ihre Anwendung überschreitet die durch Art. 3 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 3 GG vorgegebene äußerste Grenze offensichtlich nicht. Von einer krassen Missdeutung des Vertragswerks kann keine Rede sein (vgl. unter 4. a)). Das Gericht hat aus dem Wortlaut der Zuschussregelungen des Staatsvertrags und deren vergleichender Betrachtung hergeleitet, die Vertragsparteien hätten keine haushaltsrechtliche Prüfungsbefugnis des Beklagten als Voraussetzung der Zuschussgewährung und einen Haushaltsvorbehalt nur für einzelne Zuschüsse, nicht für diejenigen nach Art. 6 und Art. 7 StV vereinbart. Die der Klägerin vertraglich auferlegten Nachweispflichten beträfen die Verwendung der bewilligten und ausgezahlten Zuschüsse. Daraus hat es den jedenfalls vertretbaren Schluss gezogen, der Vertragstext lasse klar erkennen, dass die Beteiligten an der gegenteiligen früheren Praxis der Zuschussgewährung nicht mehr hätten festhalten wollen. Der Staatsvertrag biete keine Grundlage für die Annahme, dass die Praxis der vorherigen Prüfung der beabsichtigten Mittelverwendung habe fortgeführt werden sollen (UA S. 18 ff.). In der Sache setzt der Beklagte den für ihn nachteiligen Auslegungsergebnissen des Oberverwaltungsgerichts seine naturgemäß abweichende Darstellung der vertraglichen Vereinbarungen entgegen; damit kann er nicht die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO erreichen.
27 d) Die Frage, ob die Gewährung finanzieller Zuschüsse ohne vorherige haushaltsrechtliche Prüfung ihrer Verwendung mit dem Bundesgesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder vom 19. August 1969 (BGBl. I S. 1273) i.d.F. des Gesetzes vom 15. Juli 2013 (BGBl. I S. 2398) vereinbar ist, ist nicht rechtsgrundsätzlich bedeutsam, weil sie nach dem Gesetzeswortlaut ohne Weiteres beantwortet werden kann. Dieses aufgrund der Ermächtigung des Art. 109 Abs. 4 GG erlassene Gesetz enthält zum einen verbindliche Grundsätze für die Haushaltsgesetzgebung des Bundes und der Länder (§ 1 Satz 1 und 2), zum anderen bindende Vorgaben für deren Finanzwesen und -planung (§§ 49 ff.). Es verbietet den Gesetzgebern nicht, in Einklang mit Bundesverfassungsrecht Zahlungsansprüche Dritter zu begründen oder anzuerkennen, wenn sie dies im öffentlichen Interesse für erforderlich halten. Dementsprechend erkennen Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgericht Staatsverträge mit Gesetzesrang als unmittelbare Rechtsgrundlage für Leistungsansprüche von Religionsgesellschaften an, sofern die Vertragsbestimmungen das Verfassungsgebot der weltanschaulich-religiösen Neutralität des Staates und das Rechtsstaatsprinzip wahren (BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2009 - 2 BvR 890/06 - BVerfGE 123, 148 ; BVerwG, Urteil vom 27. November 2013 - 6 C 21.12 - BVerwGE 148, 271 Rn. 16).
28 5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 GKG. Die mit der Klage geltend gemachten Zuschüsse sind nur insoweit zu berücksichtigen, als das Oberverwaltungsgericht im Ergebnis der Klage stattgegeben hat.
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