BVerwG 6 B 47.14 , Beschluss vom 29. Oktober 2014 | Bundesverwaltungsgericht

Beschluss

BVerwG 6 B 47.14 VG Köln - 19.04.2013 - AZ: VG 18 K 7128/11 OVG Münster - 17.06.2014 - AZ: OVG 13 A 1382/13

In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 29. Oktober 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Graulich und Prof. Dr. Hecker
beschlossen:

Die Beschwerde der Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 17. Juni 2014 wird zurückgewiesen. Die Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstands wird für das Beschwerdeverfahren auf 228 311 € festgesetzt. Gründe

1 Die zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg, da sie unbegründet ist. Der geltend gemachte Revisionsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegt nicht vor.

2 Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO kommt einer Rechtssache nur zu, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang höchstrichterlich ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von entscheidungstragender Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten ist.

3 1. Eine solche Rechtsfrage stellt die von der Beklagten aufgeworfene Frage, ob
aus einer formal gleichen Anwendung der Nutzungsbedingungen gemäß § 4 Abs. 6 EIBV (i.V.m. § 10 Abs. 1 Satz 3 EIBV) immer auch eine materielle Gleichbehandlung im Sinne des § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG und des § 3 Abs. 1 Satz 1 EIBV folgt bzw. Nutzungsbedingungen einen sachlichen Grund für eine (materielle) Ungleichbehandlung darstellen,
nicht dar. Denn sie läuft am rechtlichen Begründungsansatz im angefochtenen Urteil vorbei. Das Oberverwaltungsgericht ist entgegen der Lesart der Beklagten nicht von dem materiell-rechtlichen Satz ausgegangen, die Verpflichtung eines Eisenbahninfrastrukturunternehmens, eine diskriminierungsfreie Nutzung der von ihm betriebenen Eisenbahninfrastruktur zu gewähren, könne schlechthin nicht verletzt sein, solange das Unternehmen nur sämtlichen Zugangsberechtigten gegenüber seine Nutzungsbedingungen (vgl. §§ 4, 10 Abs. 1 Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung - EIBV) einheitlich anwende. Dieser Satz liefe darauf hinaus, dass es im Rahmen von § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG bzw. § 3 Abs. 1 Satz 1 EIBV auf die Eisenbahnrechtskonformität einer Nutzungsbedingung, die das Eisenbahninfrastrukturunternehmen einem bestimmten Zugangsberechtigten entgegenhält, nicht ankäme. Das Oberverwaltungsgericht hat jedoch im angefochtenen Urteil der Frage, ob die Regulierungsbehörde aufgrund einer Einzelfallentscheidung des Eisenbahninfrastrukturunternehmens zu dem Ergebnis komme, eine Nutzungsbedingung sei eisenbahnrechtswidrig, durchaus rechtliche Relevanz zuerkannt. Nur sieht es bei einem solchen Befund die Regulierungsbehörde verfahrensmäßig darauf beschränkt, das Eisenbahninfrastrukturunternehmen gemäß § 14f Abs. 1 Satz 2 AEG mit Wirkung für die Zukunft zur Änderung der Nutzungsbedingung zu verpflichten oder diese für ungültig zu erklären (UA S. 20), d.h. eine Entscheidung zu treffen, die Wirkung gegenüber sämtlichen Zugangsberechtigten entfaltet. Im Gegensatz zur Beklagten entnimmt es § 14f Abs. 3 Nr. 1 AEG - auf den der streitgegenständliche Bescheid vom 6. Juni 2011 gestützt ist - keine Befugnis der Regulierungsbehörde, das Eisenbahninfrastrukturunternehmen dazu anzuhalten, von der Anwendung einer Nutzungsbedingung nur gegenüber einem einzelnen Zugangsberechtigten abzusehen.

4 2. Den genannten Kern des rechtlichen Begründungsansatzes im angefochtenen Urteil trifft hingegen die weitere von der Beklagten aufgeworfene Frage,
ob die Regulierungsbehörde eine Diskriminierung, die sich aus einer in Kraft getretenen Nutzungsbedingung ergibt, alleine gemäß § 14f Abs. 1 Satz 2 AEG korrigieren kann oder ob die nachträglichen Prüfungsverfahren gemäß § 14f Abs. 1 AEG einerseits und gemäß § 14f Abs. 2, 3 AEG andererseits der Regulierungsbehörde alternativ zur Verfügung stehen.

5 Jedoch vermag auch diese Frage der Beschwerde nicht zum Erfolg zu verhelfen. Denn sie ist nach den gesetzlichen Vorschriften zumindest unter den hier gegebenen Umständen eindeutig im Sinne des Oberverwaltungsgerichts zu beantworten und bedarf daher nicht eigens der Klärung im Rahmen eines Revisionsverfahrens. Die gegenteilige Auffassung der Beklagten trägt den regulierungsrechtlichen Funktionen von Nutzungsbedingungen im Sinne von §§ 4, 10 Abs. 1 EIBV nicht hinreichend Rechnung.

6 a. Für die Erbringung der in Anlage 1 Nr. 1 bzw. in Anlage 1 Nr. 2 der EIBV genannten Leistungen hat das Eisenbahninfrastrukturunternehmen gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 EIBV bzw. § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV Nutzungsbedingungen aufzustellen. Die Nutzungsbedingungen sind nach Maßgabe von § 4 Abs. 1 Satz 1 EIBV bzw. § 10 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 EIBV zu veröffentlichen. Sie sind gemäß § 4 Abs. 6 EIBV bzw. § 10 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 4 Abs. 6 EIBV gegenüber jedem Antragsteller, der Zugangsleistungen in Anspruch nehmen möchte, in gleicher Weise anzuwenden und für die Beteiligten verbindlich. Über die beabsichtigte Neufassung oder Änderung von Nutzungsbedingungen hat das Infrastrukturunternehmen die Regulierungsbehörde zu unterrichten (§ 14d Satz 1 Nr. 6 AEG). Diese kann innerhalb von vier Wochen nach Eingang der Mitteilung widersprechen, soweit die beabsichtigten Entscheidungen nicht den Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur entsprechen (§ 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG). Vor Ablauf dieser Frist dürfen die Nutzungsbedingungen nicht in Kraft treten (§ 14e Abs. 2 Nr. 2 AEG). Übt die Regulierungsbehörde ihr Widerspruchsrecht aus, treten die Nutzungsbedingungen insoweit nicht in Kraft (§ 14e Abs. 3 Nr. 2 AEG).

7 Aus den genannten Bestimmungen treten insbesondere zwei Funktionen der Nutzungsbedingungen hervor. Sie haben zum einen eine Vereinheitlichungsfunktion, insofern sie bestimmte Regelungen zur Zugangsgewährung „vor die Klammer ziehen“, d.h. der individuellen Vereinbarung mit dem Infrastrukturunternehmen entziehen und ihnen so einheitliche Geltung gegenüber sämtlichen Zugangsberechtigten zumessen. Dies dient der Gleichbehandlung der Zugangsberechtigten. Zum anderen haben die Nutzungsbedingungen eine Rechtsgewährleistungsfunktion. Die Regulierungsbehörde soll im Rahmen des Vorabprüfungsverfahrens die Vereinbarkeit der Nutzungsbedingungen mit dem eisenbahnrechtlichen Zugangsregime des Gesetzes bzw. der Verordnung sicherstellen. Die Nutzungsbedingungen sollen hierdurch inhaltlich auf die regulierungsrechtlichen Maßstäbe des Allgemeinen Eisenbahngesetzes bzw. der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung ausgerichtet werden.

8 Im unmittelbaren Zusammenhang hiermit steht die vom Senat bereits in seinen Urteilen vom 29. September 2011 - BVerwG 6 C 17.10 - (BVerwGE 140, 359 Rn. 25 = Buchholz 442.09 § 14e AEG Nr. 1 Rn. 25) und vom 13. Juni 2012 - BVerwG 6 C 42.10 - (Buchholz 442.09 § 14e AEG Nr. 2 Rn. 22) hervorgehobene Informationsfunktion der Nutzungsbedingungen. Die Nutzungsbedingungen sichern den Zugangsberechtigten Transparenz, Planbarkeit und Kalkulationssicherheit.

9 Ergeben sich nach Inkrafttreten von Nutzungsbedingungen Zweifel hinsichtlich ihrer Eisenbahnrechtskonformität, ist die Regulierungsbehörde befugt, sie von Amts wegen zu überprüfen und gegebenenfalls mit Wirkung für die Zukunft das Infrastrukturunternehmen zu ihrer Änderung zu verpflichten oder aber sie für ungültig zu erklären (§ 14f Abs. 1 AEG). Veranlassung zu einer amtswegigen regulierungsbehördlichen Prüfung kann auch ein Antrag eines Zugangsberechtigten nach § 14f Abs. 2 AEG vermitteln.

10 Die Befugnisse der Regulierungsbehörde nach § 14f Abs. 1 AEG stärken die Rechtsgewährleistungsfunktion der Nutzungsbedingungen. Rechtliche Defizite, die bei der Vorabüberprüfung übersehen wurden oder erst im Zuge der Anwendungspraxis sichtbar werden, bleiben einer nachträglichen Korrektur zugänglich. Kommt es zu einer Korrektur, entfaltet diese Wirkung gegenüber sämtlichen aktuell oder potentiell betroffenen Zugangsberechtigten. Die von § 14f Abs. 1 AEG vorgegebene Verfahrensweise wahrt so zugleich die Vereinheitlichungsfunktion der Nutzungsbedingungen.

11 b. Im vorliegenden Fall sah Ziff. 5.1 Satz 3 der Infrastrukturnutzungsbedingungen Personenbahnhöfe - Besonderer Teil (INBP-BT) der Klägerin in der hier maßgeblichen Fassung vor, dass der Zugangsberechtigte mindestens das aus der Anmeldung resultierende Entgeltvolumen zu entrichten hat („Abrechnung nach Anmeldung“). Die Beklagte hat die Klägerin mit dem angefochtenen Bescheid auf Grundlage § 14f Abs. 3 Nr. 1 AEG verpflichtet, ihr Nutzungsangebot gegenüber der Beigeladenen so zu verändern, dass für die Kalkulation der von ihr zu begleichenden Stationspreise die tatsächlichen statt der angemeldeten Zuglängen zugrunde gelegt werden, d.h. eine „Abrechnung nach tatsächlicher Inanspruchnahme“ erfolgt. Sie hat hiermit die Befugnis beansprucht, ausschließlich im bilateralen Verhältnis zwischen Eisenbahninfrastrukturunternehmen und einem einzelnen Zugangsberechtigten anzuordnen, dass eine Nutzungsbedingung keine Anwendung findet. Diese Befugnis stand ihr jedenfalls unter den vorliegenden Gegebenheiten nicht zu:

12 Die Nichtanwendung einer Nutzungsbedingung nur gegenüber einem Zugangsberechtigten führt regelmäßig zu einer tatsächlichen Ungleichbehandlung der übrigen Zugangsberechtigten. So verhielt es sich auch im vorliegenden Fall. Aufgrund von Ziff. 5.1 Satz 3 INBP-BT blieben die übrigen Zugangsberechtigten weiterhin dem Grundsatz „Abrechnung nach Anmeldung“ und damit einer anderen Methode der Entgeltbestimmung unterworfen, als sie mit dem Bescheid der Beklagten für die Beigeladene bestimmt worden ist. Sie trugen für den Fall, dass die angemeldeten Zuglängen später nicht ausgeschöpft werden, das Risiko einer Überzahlung. Demgegenüber war der streitgegenständliche Bescheid vom 6. Juni 2011 darauf gerichtet, die Beigeladene dieses Risikos zu entheben, was darauf hinauslief, zwischen ihr und den übrigen Zugangsberechtigten ungleiche Wettbewerbsbedingungen zu schaffen. Die Verfahrensweise der Beklagten beeinträchtigte so die Vereinheitlichungsfunktion der Nutzungsbedingungen ebenso wie ihre Rechtsgewährleistungsfunktion. Hierfür bietet § 14f Abs. 3 Nr. 1 AEG keine tragfähige Grundlage.

13 Keiner Klärung bedarf die Frage, ob die Beklagte aufgrund von § 14f Abs. 3 Nr. 1 AEG zu der Anordnung befugt gewesen wäre, die Klägerin zu verpflichten, Ziff. 5.1 Satz 3 INBP-BT gegenüber der Beigeladenen mit der Maßgabe anzuwenden, dass statt des ursprünglich angemeldeten, fehlerhaft bestimmten Anmeldungsvolumens das später nachgemeldete, korrigierte Anmeldungsvolumen der Entgeltforderung zugrunde zu legen ist. Ebenso wenig bedarf der Klärung, ob die Weigerung der Klägerin, das später nachgemeldete Anmeldungsvolumen zugrunde zu legen, nach zivilrechtlichen Maßstäben als unbillig anzusehen ist. Schließlich bedarf keiner Klärung, ob die Regulierungsbehörde die Aussetzung der Anwendung einer Nutzungsbedingung ausschließlich im bilateralen Verhältnis zu einem Zugangsberechtigten ausnahmsweise anordnen darf, wenn hieraus - anders als im vorliegenden Fall - keine Ungleichbehandlung im Verhältnis zu den übrigen Zugangsberechtigten resultieren kann. Nur unter dieser Voraussetzung hat im Übrigen das Verwaltungsgericht Köln in seinem von der Beklagten angeführten Urteil vom 4. April 2014 - 18 K 6145/12 - Raum für ein Vorgehen der Regulierungsbehörde auf Grundlage von § 14f Abs. 3 AEG gesehen (vgl. juris Rn. 64, 66).

14 3. Die von der Beklagten schließlich aufgeworfene Frage,
ob Nutzungsbedingungen vor Abschluss eines Infrastrukturnutzungsvertrages als Prüfungsmaßstab der materiellen Rechtmäßigkeit der Entscheidung eines Eisenbahninfrastrukturunternehmens herangezogen werden dürfen bzw. ob die Prüfung des Vorliegens einer Ungleichbehandlung im Sinne von § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG, § 3 Abs. 1 Satz 1 EIBV vor Abschluss eines Infrastrukturnutzungsvertrages am Maßstab der Nutzungsbedingungen beurteilt werden darf,
rechtfertigt gleichfalls nicht die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Auch sie ist nach den gesetzlichen Vorschriften eindeutig im Sinne des Oberverwaltungsgerichts zu beantworten.

15 § 4 Abs. 6 Satz 2 EIBV, der über § 10 Abs. 1 Satz 3 EIBV auch auf Nutzungsbedingungen im Sinne von § 10 Abs. 1 EIBV Anwendung findet, spricht den Nutzungsbedingungen Verbindlichkeit für die „Beteiligten“ zu. § 4 Abs. 6 Satz 1 EIBV begründet das Gebot ihrer gleichmäßigen Anwendung gegenüber jedem „Antragsteller“. Es ist offenkundig, dass der Verordnungsgeber zu den „Beteiligten“ im Sinne von Satz 2 auch die „Antragsteller“ im Sinne von Satz 1 gerechnet hat. Die Nutzungsbedingungen beanspruchen somit nach § 4 Abs. 6 Satz 2 EIBV Verbindlichkeit nicht nur gegenüber denjenigen Eisenbahnverkehrsunternehmen, die mit dem Eisenbahninfrastrukturunternehmen bereits eine Vereinbarung im Sinne von § 14 Abs. 6 AEG abgeschlossen haben, sondern auch gegenüber denjenigen Eisenbahnverkehrsunternehmen, die sich (noch) in der Rolle des Zugangspetenten befinden. Dies entspricht ihrer oben angesprochenen Funktion, den Zugangsberechtigten verbindlich und planbar ein vollständiges Bild über Zugang und Leistung zu vermitteln und ihnen so eine sinnvolle Entscheidung über die Wirtschaftlichkeit einer Nutzung zu ermöglichen (vgl. Urteil vom 13. Juni 2012 a.a.O.). Der Zugangsberechtigte muss sich darauf verlassen können, dass ein Vertragsschluss nach Maßgabe der vorab veröffentlichten Nutzungsbedingungen zustande kommt. Er muss sich - mit Blick auf die Vereinheitlichungs- und Rechtsgewährleistungsfunktion der Nutzungsbedingungen - aber auch darauf verlassen können, dass das Eisenbahninfrastrukturunternehmen mit anderen Zugangsberechtigten nicht zu abweichenden Bedingungen kontrahiert. Dies setzt voraus, dass den Nutzungsbedingungen Vorwirkung auf den Zeitraum vor Abschluss des individuellen Infrastrukturnutzungsvertrags gemäß § 14 Abs. 6 AEG zukommt.

16 Dementsprechend hat der Senat in seinem Urteil vom 29. September 2011 bereits ausgesprochen, dass den Nutzungsbedingungen auch unabhängig von ihrer Einbeziehung in eine Infrastrukturnutzungsvereinbarung nach den allgemeinen Regeln der § 305 Abs. 2, § 305a BGB Verbindlichkeit zukommt (a.a.O. Rn. 28). Die hiermit einhergehende Einschränkung der Vertragsfreiheit ist im Lichte der genannten regulierungsrechtlichen Funktionen der Nutzungsbedingungen gerechtfertigt. Sie findet ihre gesetzliche Grundlage in § 14 Abs. 6 AEG, wonach die Infrastrukturnutzungsvereinbarung zwischen Eisenbahninfrastrukturunternehmen und Eisenbahnverkehrsunternehmen „nach Maßgabe der in Absatz 1 genannten Rechtsverordnung zu vereinbaren (ist)“. Der Zugangsberechtigte ist hierdurch diskriminierenden, aber in Kraft getretenen Nutzungsbedingungen nicht schutzlos ausgeliefert. Er kann gemäß § 14f Abs. 2 AEG unter den in dieser Vorschrift aufgeführten Voraussetzungen die Regulierungsbehörde befassen. Entscheidet sich diese gegen ein Einschreiten nach Maßgabe von § 14f Abs. 1 AEG, kann er hiergegen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz nachsuchen, sofern er in eigenen subjektiv-öffentlichen Rechten betroffen ist.

17 4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Werts des Streitgegenstands beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.

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