BVerwG 6 B 76.17 VG Gelsenkirchen - 27.08.2015 - AZ: VG 17 K 1839/08 OVG Münster - 09.08.2017 - AZ: OVG 19 A 2030/15
In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 28. März 2018
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kraft und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz und Dr. Tegethoff
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 9. August 2017 wird zurückgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 5 000 € festgesetzt. Gründe
1 Die Nichtzulassungsbeschwerde des Klägers kann keinen Erfolg haben. Der Kläger hat nicht dargelegt, dass ein Revisionszulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO gegeben ist.
2 1. Der Kläger will erreichen, dass die Beklagte ihm einen Pass ohne Speicherung biometrischer Daten (Gesichtsbild und Fingerabdrücke) ausstellt. Die Verpflichtungsklage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Das Oberverwaltungsgericht hat in dem Berufungsurteil im Wesentlichen ausgeführt: Ein Pass könne nur in der gesetzlich vorgesehenen Form ausgestellt werden. Hierzu gehöre nach § 4 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 des Passgesetzes (PassG) ein elektronisches Speichermedium, auf dem unter anderem das Bild und die Fingerabdrücke, in der Regel die Abdrücke der Zeigefinger, gespeichert würden. Der Antragsteller sei gesetzlich verpflichtet, ein aktuelles Gesichtsbild vorzulegen und bei der Abnahme der Fingerabdrücke mitzuwirken. Diese Regelungen setzten die zwingenden Vorgaben der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 in das deutsche Recht um. Dem Bundesgesetzgeber habe hierfür kein Entscheidungsspielraum zugestanden. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) habe entschieden, dass die unionsrechtlichen Vorgaben von dem EG-Vertrag in der bis zum 30. November 2009 geltenden Fassung gedeckt und mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (EU) vereinbar seien. Daran seien die deutschen Gerichte gebunden. Die das Unionsrecht umsetzenden Regelungen des Passgesetzes seien nicht am Grundgesetz zu messen, weil die Mitgliedstaaten zu dieser Umsetzung verpflichtet seien.
3 Mit der Nichtzulassungsbeschwerde macht der Kläger geltend, die Revisionszulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO lägen vor. Zusammengefasst trägt er vor, die Regelungen über das elektronische Speichermedium in Pässen seien weder mit dem Grundgesetz noch mit der Grundrechtecharta der EU vereinbar. Das Oberverwaltungsgericht habe zahlreiche Rechtsfragen nicht behandelt.
4 2. Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, weil kein Bedarf an der Klärung einer allgemeinen und im konkreten Fall entscheidungserheblichen Frage des Verfassungs- oder des Unionsrechts besteht. Das Oberverwaltungsgericht hat die Rechtsfragen, die sich in dem Verfahren stellen, auf der Grundlage der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts beantwortet. In Bezug auf diese Rechtsfragen hat der Kläger keine neuen rechtlichen Gesichtspunkte aufgezeigt (vgl. zur grundsätzlichen Bedeutung: BVerwG, Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 und vom 27. Januar 2015 - 6 B 43.14 [ECLI:DE:BVerwG:2015:270115B6B43.14.0] - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 421 Rn. 8; stRspr).
5 a) Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind innerstaatliche Rechtsvorschriften, die eine Verordnung oder Richtlinie der EU in das deutsche Recht umsetzen, dann nicht am Maßstab des Grundgesetzes, insbesondere nicht am Maßstab der Grundrechte zu messen, wenn die unionsrechtlichen Regelungen den Mitgliedstaaten keinen Umsetzungsspielraum belassen, sondern zwingend die Umsetzung verlangen. Es kommt darauf an, ob die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, das Unionsrecht inhaltlich unverändert in das nationale Recht zu übernehmen. Ob dies der Fall ist, haben die Fachgerichte durch Auslegung des Unionsrechts zu ermitteln.
6 Scheiden die Grundrechte des Grundgesetzes als Prüfungsmaßstab für deutsche Rechtsvorschriften aus, weil diese inhaltlich vollständig durch das Unionsrecht determiniert sind, sind die Fachgerichte verpflichtet, einen wirkungsvollen Grundrechtsschutz über das Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV zu gewährleisten. Dies bedeutet, dass sie in Zweifelsfällen durch eine Vorlage an den EuGH dessen Entscheidung darüber einzuholen haben, ob das umgesetzte Unionsrecht mit der Charta der Grundrechte der EU und anderem höherrangigen Unionsrecht vereinbar ist. Der EuGH entscheidet mit bindender Wirkung darüber, ob die Grundrechte des Unionsrechts, die einen dem Grundgesetz entsprechenden Schutzstandard aufweisen, beachtet sind (BVerfG, Beschluss vom 4. Oktober 2011 - 1 BvL 3/08 - BVerfGE 129, 186 ; Urteil vom 31. Mai 2016 - 1 BvR 1585/13 - BVerfGE 142, 74 Rn. 115 ff.; stRspr).
7 Das Oberverwaltungsgericht hat diese Rechtsgrundsätze dem Berufungsurteil zugrunde gelegt. Davon ausgehend hat es zu Recht verneint, dass die Regelungen des Passgesetzes über die elektronische Speicherung von Gesichtsbild und Fingerabdrücken in Pässen am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes zu messen sind. Dem liegt die zutreffende Annahme zugrunde, dass Art. 1 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 des Rates vom 13. Dezember 2004 über Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten (ABl. L 385 S. 1) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 444/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Mai 2009 (ABl. L 142 S. 1) den Mitgliedstaaten der EU zwingend vorschreibt, dass die von ihnen ausgestellten Pässe und Reisedokumente mit einem elektronischen Speichermedium zu versehen sind, das ein Gesichtsbild enthält und dem zwei Fingerabdrücke hinzuzufügen sind. Die Auslegung dieser unionsrechtlichen Regelungen als zwingende Vorgabe für die Mitgliedstaaten wird bereits durch ihren Wortlaut nahegelegt. Auch aus den Erwägungsgründen Nr. 2, 3 und 8 der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 ergibt sich, dass in den Mitgliedstaaten der EU einheitliche Regelungen für die elektronische Speicherung von Gesichtsbildern und Fingerabdrücken in Pässen und Reisedokumenten gelten sollten. Dass auch der Bundesgesetzgeber von einer Umsetzungspflicht ohne eigenen Entscheidungsspielraum ausgegangen ist, wird dadurch belegt, dass er die Regelungen des Art. 1 Abs. 1 und Abs. 2 der Verordnung (EG) 2252/2004 nahezu wortgleich unter Verweis auf diese Verordnung in § 4 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 PassG übernommen hat.
8 Daher sind die umfangreichen verfassungsrechtlichen Ausführungen des Klägers in der Beschwerdebegründung von vornherein ungeeignet, um die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu erreichen. Dies gilt insbesondere für die aufgeworfenen Fragen zur Vereinbarkeit der Erhebung und Speicherung biometrischer Daten in Pässen mit den Grundrechten des Grundgesetzes. Die entscheidungserheblichen Regelungen des § 4 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 PassG sind nicht am Maßstab des Grundgesetzes zu messen, weil sie inhaltlich durch zwingendes Unionsrecht determiniert sind.
9 b) Auch hat das Oberverwaltungsgericht zu Recht davon abgesehen, nach Art. 267 AEUV den EuGH anzurufen. Denn der EUGH hat durch das Urteil vom 17. Oktober 2013 - C-291/12 [ECLI:EU:C:2013:670], Schwarz/Bochum - Zweifel an der Gültigkeit des Art. 1 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 ausgeräumt. Zum einen hat er entschieden, dass es das Unionsrecht zulässt, einheitliche Regelungen über die elektronische Speicherung von Gesichtsbildern und Fingerabdrücken in den von Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten zu erlassen. Diese Ermächtigung hat der EuGH aus Art. 62 Nr. 2 Buchst. a des EG-Vertrags in der bis zum 30. November 2009 geltenden Fassung hergeleitet, der die Durchführung der Kontrollen an den Außengrenzen der EU betrifft. Die sich daraus ergebende Regelungsbefugnis umfasse auch den Erlass normativer Regelungen über den Inhalt von Pässen, weil diese der Überprüfung der Identität der die Grenze überschreitenden Personen dienten, zu denen Angehörige von Drittstaaten wie auch Unionsbürger zählten. Zum anderen hat der EuGH entschieden, dass eine unzureichende Anhörung des Europäischen Parlaments vor dem Erlass der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 durch die von Parlament und Rat gemeinsam erlassene Verordnung (EG) Nr. 444/ 2009 geheilt worden sei. Schließlich verstoßen die Erhebungs- und Speicherungspflichten nach Art. 1 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 nach der maßgebenden Rechtsauffassung des EuGH nicht gegen die Grundrechte auf Achtung des Privatlebens und auf Schutz personenbezogener Daten nach Art. 7 und Art. 8 GRC. Die Grundrechtseingriffe seien gerechtfertigt, weil sie geeignet und erforderlich seien, um die betrügerische Verwendung von Pässen zu verhindern. Es seien hinreichende Vorkehrungen getroffen worden, um die gespeicherten Daten vor missbräuchlicher Verwendung zu schützen. Sie dürften weder für andere Zwecke als der Verhinderung illegaler Einreisen genutzt noch zentral erfasst werden. Die Fingerabdrücke dürften nur im Pass oder Reisedokument, die sich im Besitz des Inhabers befänden, gespeichert werden.
10 Dieses Urteil des EuGH bindet die deutschen Gerichte, weil der EuGH als authentischer Interpret des Unionsrechts dessen Anwendungsvorrang und einheitliche Geltung in allen Mitgliedstaaten der EU sicherstellt. Deren Gerichte haben in ihren Entscheidungen zugrunde zu legen, dass Art. 1 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EG) 2252/2004 mit höherrangigem Unionsrecht, insbesondere mit den Grundrechten der Charta der EU, vereinbar und daher gültig ist (BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 2010 - 2 BvR 2661/06 - BVerfGE 126, 286 ; Urteil vom 21. Juni 2016 - 2 BvR 2728/13 u.a. - BVerfGE 142, 123 Rn. 144 ff.). Anlass für eine erneute Vorlage nach Art. 267 AEUV besteht nicht, zumal der EuGH seine Rechtsauffassung in dem Urteil vom 16. April 2015 - C-446/12 [ECLI:EU:C:2015:238], Willems - Rn. 46 bestätigt hat.
11 Damit steht fest, dass der Kläger die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auch mit seinem Vortrag nicht erreichen kann, die Rechtsauffassungen des EuGH insbesondere zur Reichweite der Ermächtigungsgrundlage nach Art. 62 Nr. 2 Buchst. a des EG-Vertrags und zur Verhältnismäßigkeit der Grundrechtseingriffe seien in jeder Hinsicht fehlerhaft.
12 3. Auch der Revisionszulassungsgrund der Divergenz nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO liegt nicht vor. Hierfür ist erforderlich, dass die Vorinstanz einen ihre Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz aufgestellt hat, der im Widerspruch zu einem Rechtssatz steht, den das Bundesverwaltungsgericht in einer vom Beschwerdeführer benannten Entscheidung zu derselben Vorschrift oder demselben Rechtsgrundsatz aufgestellt hat (BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14; stRspr). Der Kläger hat in der Beschwerdebegründung mehrere Entscheidungen des Bundesverfassungs- und des Bundesverwaltungsgerichts genannt, die das Oberverwaltungsgericht nicht beachtet habe. Dieser Vortrag ist zur Darlegung einer Divergenz offensichtlich nicht geeignet, weil diese Entscheidungen nicht die Frage der Gültigkeit der hier entscheidungserheblichen Regelungen des Passgesetzes zum Gegenstand haben. Sie befassen sich allesamt nicht mit der Frage des grundrechtlichen Prüfungsmaßstabs für innerstaatliche Rechtsvorschriften, die zwingende Vorgaben des Unionsrechts umsetzen.
13 4. Schließlich hat der Kläger nicht dargelegt, dass das angefochtene Berufungsurteil auf einem Verfahrensmangel im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO beruht. Insbesondere geht die vielfach erhobene Rüge fehl, das Oberverwaltungsgericht sei auf die vom Kläger aufgeworfenen verfassungs- und unionsrechtlichen Fragen nicht eingegangen.
14 Das Gebot, rechtliches Gehör zu gewähren, verpflichtet das Gericht das Vorbringen jedes Beteiligten bei seiner Entscheidung in Erwägung zu ziehen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass es das gesamte Vorbringen in den Urteilsgründen behandeln muss. Vielmehr sind in dem Urteil nur diejenigen tatsächlichen und rechtlichen Gründe anzugeben, die für die richterliche Überzeugung leitend gewesen sind (vgl. § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Daher kann aus dem Umstand, dass das Gericht einen Aspekt des Vorbringens eines Beteiligten in den Urteilsgründen nicht erwähnt hat, nur dann geschlossen werden, es habe diesen Aspekt nicht in Erwägung gezogen, wenn er nach dem materiell-rechtlichen Rechtsstandpunkt des Gerichts eine Frage von zentraler Bedeutung betrifft (stRspr; vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1992 - 1 BvR 986/91 - BVerfGE 86, 133 ; BVerwG, Urteil vom 5. Juli 1994 - 9 C 158.94 - BVerwGE 96, 200 ).
15 Danach hat das Oberverwaltungsgericht die zahlreichen Fragestellungen des Klägers in den Gründen des Berufungsurteils nicht abhandeln müssen, weil es darauf nach seinem insoweit maßgebenden Rechtsstandpunkt offenkundig nicht angekommen ist. Das Oberverwaltungsgericht hat angenommen, dass eine Prüfung des § 4 Abs. 3 und 4 PassG auf die Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz wegen der unionsrechtlichen Determinierung nicht stattfinden kann und die Vereinbarkeit der zwingenden unionsrechtlichen Vorgaben des Art. 1 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EG) 2252/2004 mit der Charta der Grundrechte der EU und anderem höherrangigen Unionsrecht durch die Rechtsprechung des EuGH mit bindender Wirkung geklärt ist. Diesen rechtlichen Ansatz akzeptiert der Kläger nicht. Dabei nimmt er nicht zur Kenntnis, dass der Ansatz der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des EuGH entspricht.
16 5. Von einer weiteren Begründung sieht der Senat ab (§ 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO). Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG.
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