BVerwG 6 BN 1.04 OVG des Landes Sachsen-Anhalt - 12.01.2004 - AZ: OVG 2 K 280/03
In der Normenkontrollsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 5. Mai 2004
durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. H a h n , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
beschlossen:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen die Nicht-zulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungs-gerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 12. Januar 2004 wird zurückgewiesen. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerde-verfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerde-verfahren auf 4 000 € festgesetzt.
Gründe
1. Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
Nach § 132 Abs. 2 VwGO kann die Revision nur zugelassen werden, wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat oder die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts beruhen kann. Wird wie hier die Nichtzulassung der Revision mit der Beschwerde angefochten, muss in der Beschwerdebegründung die grundsätzliche Bedeutung dargelegt oder die Entscheidung, von der die angefochtene Entscheidung abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Die Prüfung des beschließenden Senats ist demgemäß auf fristgerecht geltend gemachte Beschwerdegründe im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO beschränkt.
a) Einen Verfahrensmangel im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO legt die Beschwerde bereits nicht in einer den Anforderungen genügenden Weise dar.
Die Antragsgegnerin bringt vor, die Auffassung des Normenkontrollgerichts zur Gesamtnichtigkeit ihrer Grundordnung vom 4. Dezember 2001 (Bekanntmachung vom 11. März 2003, LSA-MBl S. 221) beruhe auf der Annahme, die Kernbestimmungen in §§ 8, 13 der Grundordnung, wonach die Position des Kanzlers nicht mehr vorgesehen sei, seien aus materiellen Gründen nichtig. Das Oberverwaltungsgericht folgere daraus, es sei kein objektivierter Wille des Konzils erkennbar, dass dieses jedenfalls die weder formell noch materiell nichtigen restlichen Regelungen der Grundordnung habe wirksam werden lassen wollen. Diese Schlussfolgerung widerspreche den Gesetzen der Logik, da das Gericht ein Ergebnis mit einer Annahme begründe, die es durch das Ergebnis erst schaffe. Ein solcher Zirkelschluss verstoße gegen sämtliche Auslegungsmethoden. Es sei vielmehr davon auszugehen, "dass die Hochschule (Konzil) keine von den Maßgaben des Art. 33 GG und Art. 5 GG abweichenden Festsetzungen treffen will, mit denen die satzungsrechtliche Regelung der Hochschule im Wesentlichen übereinstimmt und die zudem sowohl in § 81 Abs. 1 als auch in § 123 Abs. 1 des Hochschulgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (HSG-LSA - in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Juli 1998 [GVBl S. 300] und des Änderungsgesetzes vom 19. März 2002 [GVBl S. 130, 150]) zum Ausdruck kommen". Es handele sich dabei auch um einen Verfahrensfehler durch Verstoß gegen ein Denkgesetz und Auslegungsprinzip, mithin einen Verstoß gegen Art. 20 Abs. 3 GG.
Damit hat das Beschwerdevorbringen einen Verfahrensfehler nicht dargetan. Ein Verfahrensmangel im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist ein Verstoß gegen das Prozessrecht, also eine gesetzliche Vorschrift, die den gerichtlichen Verfahrensablauf regelt. Die Beschwerde bezeichnet bereits keine verfahrensrechtliche Vorschrift, die das Oberverwaltungsgericht verletzt haben soll. Sollte die Antragsgegnerin sinngemäß eine Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes in § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO geltend machen wollen, führt ihr Vorbringen auch insoweit nicht auf einen Verfahrensmangel. Fehler in der Sachverhalts- und Beweiswürdigung werden revisionsrechtlich regelmäßig nicht dem Verfahrensrecht, sondern dem materiellen Recht zugerechnet. Soweit hiervon Ausnahmen zuzulassen sind (vgl. Beschlüsse vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 = NJW 1997, S. 3328 und vom 11. März 2004 - BVerwG 6 B 71.03 -), verlangt auch die Geltendmachung eines Verstoßes gegen Denkgesetze oder Auslegungsgrundsätze die Darlegung, dass das Gericht einen Schluss gezogen hat, der aus Gründen der Logik schlechthin nicht gezogen werden kann (Beschluss vom 19. August 1997, a.a.O.), was nicht schon dann der Fall ist, wenn das Tatsachengericht nach Meinung des Rechtsmittelführers zu einer unrichtigen oder fern liegenden Schlussfolgerung kommt (Beschlüsse vom 16. Januar 1984 - BVerwG 7 B 169.83 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 189 = NVwZ 1984, S. 307 , vom 14. März 1988 - BVerwG 5 B 7.88 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 199 und vom 11. März 2004 - BVerwG 6 B 71.03 -). Ausgehend davon führt das Beschwerdevorbringen nicht auf einen Denk- oder Auslegungsfehler. Das Oberverwaltungsgericht hat den von der Antragsgegnerin gerügten "Zirkelschluss" nicht gezogen. Es ist unter Auslegung der §§ 81 und 123 HSG-LSA zu dem Ergebnis gekommen, §§ 8 und 13 der Grundordnung vom 4. Dezember 2001 seien materiell rechtswidrig (unter 2.2 der Urteilsgründe). Im Weiteren hat es ausgeführt, diese Teilnichtigkeit führe zur Gesamtnichtigkeit der Grundordnung, da deren Regelungen nicht teilbar seien. Zur Begründung hat das Gericht darauf abgestellt, der Umstand, dass die Kernbestimmungen der Grundordnung nichtig seien, hindere die Annahme, es sei ein objektivierter Wille des Konzils erkennbar, die nicht nichtigen restlichen Regelungen isoliert in Kraft treten zu lassen (unter 2.3., 2.3.2. der Urteilsgründe). Damit hat das Oberverwaltungsgericht nicht "ein Ergebnis mit einer Annahme begründet, die es durch dieses Ergebnis erst schafft". Die Nichtigkeit der §§ 8 und 13 der Grundordnung schlussfolgert es nicht aus der Gesamtnichtigkeit der Grundordnung, sondern die anderweitig abgeleitete Nichtigkeit dieser Teilregelungen ist Grundlage seiner zur Gesamtnichtigkeit führenden weiteren Erwägungen. Gründe der Logik stehen einer solchen Schlussfolgerung nicht entgegen. Die Antragsgegnerin wendet sich vielmehr gegen die Entscheidung in der Sache, die mit der Verfahrensrüge indes nicht angegriffen werden kann.
Entsprechend ergibt sich ein zu einem Verfahrensfehler führender Verstoß gegen Denk- oder Auslegungsgesetze auch nicht, soweit die Antragsgegnerin meint, es sei davon auszugehen, dass das Konzil im Einklang mit Art. 33 und Art. 5 GG, § 81 Abs. 1 und § 123 Abs. 1 HSG-LSA stehende Regelungen habe treffen wollen. Damit stellt sie lediglich ihre Rechtsauffassung der Rechtsanwendung durch das Normenkontrollgericht gegenüber.
b) Ohne Erfolg rügt die Beschwerde, die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts weiche von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ab. Eine die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröffnende Divergenz ist nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (Beschlüsse vom 21. Juni 1995 - BVerwG 8 B 61.95 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 18, vom 19. August 1997, a.a.O. und vom 17. Januar 2000 - BVerwG 6 BN 2.99 - Buchholz 11 Art. 14 GG Nr. 334 = NVwZ-RR 2000, S. 339). Entsprechendes gilt für eine geltend gemachte Abweichung von einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts oder des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes (Beschlüsse vom 21. Januar 1994 - BVerwG 11 B 116.93 - Buchholz 442.16 § 15b StVZO Nr. 22 = NJW 1994, S. 1672 und vom 19. August 1997, a.a.O.). Das Aufzeigen einer fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen, die einer der in § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO genannten Gerichte in seiner Rechtsprechung aufgestellt hat, genügt den Zulässigkeitsanforderungen einer Divergenz nicht (Beschlüsse vom 17. Januar 1995 - BVerwG 6 B 39.94 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 342 , vom 19. August 1997, a.a.O. und vom 17. Januar 2000, a.a.O.).
Diesen Maßstäben genügt das Beschwerdevorbringen nicht. Die Antragsgegnerin führt an, "das BVerwG hat entschieden, dass davon auszugehen ist, dass eine Gemeinde keine von den Begriffen der BauNVO abweichenden Festsetzungen treffen will, so dass in der Auslegung von Bebauungsplan-Festsetzungen eine Auslegung der Ermächtigungsnorm liege, mit der die ortsrechtliche Regelung der Gemeinde im wesentlichen übereinstimmt (BVerwG Urteil vom 16.09.1993, 4 C 28.91 ). Auf diesen Fall übertragen heißt dies, dass davon auszugehen ist, dass die Hochschule (Konzil) keine von den Maßgaben des Art. 33 GG und Art. 5 GG abweichende Festsetzungen treffen will, mit der die satzungsrechtliche Regelung der Hochschule im wesentlichen übereinstimmt und die zudem sowohl in § 81 Abs. 1 als auch in § 123 Abs. 1 HSG-LSA zum Ausdruck kommen". Damit bezeichnet die Beschwerde keine Divergenz im Sinne der gesetzlichen Anforderungen. Sie benennt schon keinen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz, mit dem das Oberverwaltungsgericht einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten Rechtssatz widersprochen hätte. Zudem sind das angefochtene Urteil und die in Bezug genommene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. September 1993 - BVerwG 4 C 28.91 - (BVerwGE 94, S. 151) zu verschiedenen Rechtsnormen ergangen.
c) Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache nur zu, wenn sie eine für die Revisionsentscheidung erhebliche Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf. Das Darlegungserfordernis des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO verlangt die Bezeichnung einer konkreten Rechtsfrage, die für die Revisionsentscheidung erheblich sein wird, und einen Hinweis auf den Grund, der ihre Anerkennung als grundsätzlich bedeutsam rechtfertigen soll. Die Beschwerde muss daher erläutern, dass und inwiefern die Revisionsentscheidung zur Klärung einer bisher revisionsgerichtlich nicht beantworteten fallübergreifenden Rechtsfrage führen kann (Beschluss vom 19. August 1997, a.a.O.). Die Beschwerde der Antragsgegnerin genügt diesen Anforderungen nicht.
aa) Die Antragsgegnerin möchte geklärt wissen, ob "die Hochschule innerhalb eines Beurteilungsspielraumes im Rahmen von § 123 Abs. 1 HSG-LSA gemäß Art. 5 GG autonom entscheiden , nach welchen Kriterien sie bei der Erprobung und Experimentierung anderer als der herkömmlichen Strukturen der Verwaltung und Hochschulleitung verfährt". Die Antragsgegnerin knüpft bei ihrer Fragestellung an die tatbestandlichen Voraussetzungen in § 123 Abs. 1 HSG-LSA an, wonach die Hochschulen zur Erprobung neuer Organisationsformen mit Zustimmung des Ministeriums von §§ 65 und 114 Satz 2 sowie den Vorschriften der Abschnitte 9, 10 und 12 des Hochschulgesetzes abweichende Regelungen in der Grundordnung treffen können, soweit dies erforderlich ist, um die Entscheidungsprozesse zu vereinfachen und die Selbstverwaltung der Hochschule zu stärken. Die Antragsgegnerin meint, den Gremien der Hochschule sei ein Beurteilungsspielraum eröffnet, solche abweichenden Regelungen zu treffen. Da sie über deren Einführung autonom entschieden, hätten sie bei "ohnehin wertausfüllungsbedürftigen Begriffen der Vereinfachung von Entscheidungsprozessen in der Selbstverwaltung der Hochschule einen Entscheidungs- und Beurteilungsspielraum". Das Oberverwaltungsgericht hat indes die Rechtswidrigkeit (Nichtigkeit) von §§ 8 und 13 der Grundordnung nicht erst daraus abgeleitet, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen in § 123 Abs. 1 HSG-LSA nicht erfüllt seien. Diesen Gesichtspunkt hat es als eine weitere selbstständig tragende Erwägung angeführt (vgl. Urteilsabdruck S. 12 unten). Unabhängig davon sieht das Oberverwaltungsgericht bereits den Anwendungsbereich von § 123 Abs. 1 HSG-LSA dem Grunde nach als nicht eröffnet an. Die Bestimmung ermächtige "nicht zu einem Satzungsrecht, welches die Funktion eines Kanzlers der Hochschule vollständig beseitigt, dessen Aufgaben weitgehend innerhalb der Hochschule einer besonderen Verwaltungsstelle unter der Aufsicht eines Hochschul-Präsidenten (oder -Rektors) überträgt, ihn aus dem Leitungsorgan 'Präsidium (Rektorat)' ausschließt (§ 8 Abs. 1 Grundordnung) und ihm lediglich 'beratende' Stimme zubilligt (§ 13 Abs. 2 Satz 2 Grundordnung)". Zu diesem Ergebnis gelangt das Oberverwaltungsgericht unter Auslegung der Norm nach Wortlaut und Systematik sowie unter Heranziehung der Gesetzgebungsmaterialien (Urteilsabdruck S. 9 ff. unter 2.2.2.). Im Falle einer wie hier mehrfachen, die Entscheidung jeweils selbstständig tragenden Begründung kann die Revision nur zugelassen werden, wenn in Bezug auf jede der Begründungen ein Revisionszulassungsgrund geltend gemacht wird und vorliegt (stRspr, z.B. Beschlüsse vom 19. August 1997, a.a.O. und vom 25. Februar 2004 - BVerwG 6 B 10.04 -). Daran fehlt es. Bei § 123 HSG-LSA handelt es sich um nicht revisibles Landesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision liegen daher nur dann vor, wenn der Beschwerde zu entnehmen ist, dass Auslegung und Anwendung dieser Landesnorm auf Bundesrecht führen, das seinerseits in einer von der Beschwerde darzulegenden Weise klärungsbedürftig ist. Dabei genügt es nicht, dass die Beschwerde Bundesrecht für anwendbar und verletzt hält. Hinzukommen muss ein Hinweis darauf, dass das Bundesrecht selbst klärungsbedürftig ist (Beschlüsse vom 15. Dezember 1989 - BVerwG 7 B 177.89 - Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 277, vom 1. September 1992 - BVerwG 11 B 24.92 - Buchholz 310 § 137 VwGO Nr. 171, vom 11. Dezember 2003 - BVerwG 6 B 69.03 - und vom 16. März 2004 - BVerwG 6 B 18.04 -). Diesen Anforderungen genügt die Beschwerde nicht. Mit der von ihr aufgeworfenen Frage wendet sie sich gegen die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts, die in § 123 Abs. 1 HSG-LSA genannten tatbestandlichen Voraussetzungen seien nicht erfüllt. Nicht geltend gemacht hat die Antragsgegnerin, dass bei der auf den Anwendungsbereich bezogenen Auslegung von § 123 Abs. 1 HSG-LSA Bundesrecht nicht beachtet worden wäre.
Zudem wirft die Beschwerde eine Frage revisiblen Rechts von grundsätzlicher Bedeutung auch deshalb nicht auf, weil sie mit Art. 5 GG zwar eine bundesrechtliche Norm benennt, jedoch nicht darlegt, inwieweit diese selbst klärungsbedürftig ist.
bb) Die Antragsgegnerin hält weiter die Frage für grundsätzlich klärungsbedürftig, ob "bei der Ermittlung des objektivierten Willens des historischen Normgebers die objektive Gültigkeit der Norm der Maßstab ". Sie verweist dazu ebenfalls auf den ihrer Auffassung nach von dem Oberverwaltungsgericht "gezogenen" Zirkelschluss bei der Begründung der Gesamtnichtigkeit der Grundordnung. Ferner macht sie geltend, "die genannten allgemeinen Auslegungsgrundsätze dienen der Auslegung revisiblen Rechts (Art. 20 Abs. 3 GG und Art. 20 Abs. 1 GG)". Damit hat die Beschwerde nicht dargetan, dass der von ihr aufgeworfenen Frage grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zukommt. Es fehlt bereits an einer hinreichenden Darlegung, in welcher Hinsicht Bundesrecht nicht beachtet worden wäre und welche Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung sich bei der Auslegung der bundesrechtlichen Norm stellte, die sich nicht aufgrund bisheriger oberstgerichtlicher Rechtsprechung beantworten ließe. Der pauschale Hinweis auf Art. 20 Abs. 1 und 3 GG genügt den Anforderungen nicht, zumal er mangels weiterer Erläuterung unklar bleibt. Darüber hinaus ist nicht dargetan, aus welchen Gründen der aufgeworfenen Frage eine über den Einzelfall hinausreichende Tragweite für die Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortbildung des Rechts zukäme. Die Beschwerde beschränkt sich auf den Hinweis, die Frage betreffe die Geltung und Erstreckung von Erprobungs- und Experimentierklauseln bei bundesrechtlich möglichen Veränderungen im Hochschulrecht des jeweiligen Landes und habe auch unmittelbare Auswirkungen auf sämtliche anderen Hochschulen. Es kann dahinstehen, inwieweit diese Ausführungen überhaupt geeignet sein könnten, eine grundsätzliche Bedeutung zu belegen. Jedenfalls erschließt sich der Zusammenhang mit der Fragestellung nicht.
Schließlich würde sich, wie sich aus den Ausführungen unter a) ergibt, die Frage in einem Revisionsverfahren nicht in der formulierten Weise stellen und rechtfertigt daher auch aus diesem Grund die Zulassung der Revision nicht.
cc) Im Übrigen ist das Urteil auch auf die selbstständig tragende Begründung gestützt, dass die angefochtene Grundordnung bereits formell fehlerhaft zustande gekommen sei, weil sich der veröffentlichte Text nicht vollständig auf den Beschluss des für den Erlass der Grundordnung zuständigen Konzils zurückführen lasse. In Bezug auf diese Erwägung werden keine durchgreifenden Revisionszulassungsgründe geltend gemacht.
2. Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes folgt aus § 14 Abs. 1, § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG.
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