BVerwG 6 BN 2.03 OVG Rheinland-Pfalz - 22.05.2003 - AZ: OVG 12 C 11882/02.OVG
In der Normenkontrollsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 1. April 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n und Dr. G r a u l i c h
beschlossen:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 22.Mai 2003 wird zurückgewiesen. Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 20 000 € festgesetzt.
Gründe
Die auf die Grundsatz- (1.), Abweichungs- (2.) und Verfahrensrüge (3.) gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
1. Die Grundsatzrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) verlangt zu ihrer Zulässigkeit die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Revisionsentscheidung erheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts und setzt außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll. Eine derartige Rechtsfrage stellt die Beschwerde nicht.
Die Beschwerde wendet sich im Wege der Grundsatzrüge gegen die Ausführungen im Urteil, dass die Gefahrenabwehrverordnung dem Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit auch genüge, soweit es um die Beschreibung ihres räumlichen Geltungsbereichs gehe. Der Festlegung einer parzellenscharfen Abgrenzung unter Angabe der Ortsgemeinde, Gemarkung, Flur und Flurstücke und der Angabe eines Kartenmaßstabes habe es nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts in der Gefahrenabwehrverordnung nicht bedurft, da der Maßstab der als Bestandteil der Gefahrenabwehrverordnung mit veröffentlichten Karte feststellbar und somit die Grenzen der beiden Geltungsbereiche der Verordnung klar berechenbar und damit bestimmbar seien. Gegen diese Beurteilung wendet die Beschwerde sich mit dem Einwand, vom Normadressaten werde demnach ein erhöhtes, wenn nicht sogar Sonderwissen verlangt, da anhand der der Gefahrenabwehrverordnung beigefügten Karte es sich für den nicht sachkundigen Bürger nur äußerst schwer oder überhaupt nicht feststellen lasse, ob sich dieser bereits im Bereich befinde, für den die Verordnung Geltung habe sowie ggf. in welchem Teil des Geltungsbereiches und ob er sich bereits in der Umgebung oder gar im Bereich des Fabrikationsgeländes der ESPAGIT befinde. Dieses Vorbringen ist im Sinne einer Grundsatzrüge unschlüssig, weil es keine grundsätzlich klärungsbedürftige Frage des Bundesrechts formuliert.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vermag die Nichtbeachtung von Bundesrecht bei der Auslegung und/oder Anwendung von Landesrecht die Zulassung der Revision allenfalls dann zu begründen, wenn die Auslegung der - gegenüber dem Landesrecht als korrigierender Maßstab angeführten - bundesrechtlichen Norm ihrerseits ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft (vgl. Beschluss vom 15. Dezember 1989 - BVerwG 7 B 177.89 - Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 277; Beschluss vom 1. September 1992 - BVerwG 11 B 24.92 - Buchholz 310 § 137 VwGO Nr. 171). Die angeblichen bundesrechtlichen Maßgaben, deren Tragweite und Klärungsbedürftigkeit im Hinblick auf die einschlägigen landesrechtlichen Regelungen sowie die Entscheidungserheblichkeit ihrer Klärung in dem anhängigen Verfahren sind in der Beschwerdebegründung darzulegen (vgl. Beschluss vom 19. Juli 1995 - BVerwG 6 NB 1.95 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 104). Wird eine Vorschrift des Landesrechts als bundesverfassungsrechtlich bedenklich angesehen, ist im Einzelnen darzulegen, gegen welche verfassungsrechtliche Norm verstoßen wird und ob sich bei der Auslegung dieser Bestimmung Fragen grundsätzlicher Bedeutung stellen, die sich nicht aufgrund bisheriger oberstgerichtlicher Rechtsprechung - insbesondere des Bundesverwaltungsgerichts - beantworten lassen (vgl. Beschluss vom 25. März 1999 - BVerwG 6 B 16.99 -).
Daran fehlt es. Die Beschwerde zielt nicht auf die Auslegung des bundesverfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatzes, sondern die Vereinbarkeit des nicht revisiblen Landesrechts mit diesem Grundsatz. Eine die Revisionszulassung rechtfertigende Frage grundsätzlicher Bedeutung ist deshalb nicht dargelegt. Der allgemeine Hinweis auf einen angeblichen Verstoß der Entscheidung gegen den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatz reicht nicht aus. Die Beschwerde wendet sich auf diese Weise lediglich gegen eine bestimmte Rechtsanwendung durch das Oberverwaltungsgericht. Deren Richtigkeit könnte erst im Rahmen eines zugelassenen Revisionsverfahrens überprüft werden.
2. Eine die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröffnende Divergenz ist nur dann den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO entsprechend dargelegt, wenn sie einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat; für die behauptete Abweichung von einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (oder des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes) gilt Entsprechendes. Das Aufzeigen einer fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen, die das Bundesverwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung aufgestellt hat, genügt weder den Zulässigkeitsanforderungen einer Divergenz - noch denen einer Grundsatzrüge (Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261/97 - Buchholz 310 § 133 (n.F.) VwGO Nr. 26). Eine in diesem Sinne ordnungsgemäß dargelegte Abweichung liegt weder hinsichtlich der Ausführungen zur polizeirechtlichen Gefahr im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2002 (- BVerwG 6 CN 8.01 - Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 71 = BVerwGE 116, 347) (a), noch hinsichtlich denjenigen im Urteil vom 18. Dezember 2002 (- BVerwG 6 CN 3.01 - Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 72) (b) und auch nicht in Bezug auf das in dieser Rechtsprechung behandelte Bestimmtheitsgebot (c) vor.
a) Zur Begründung der behaupteten Abweichung bringt die Beschwerde vor, in den Entscheidungsgründen werde zunächst ausgeführt, Regelungsgegenstand der Gefahrenabwehrverordnung sei nicht die Kampfmittelräumung, sondern der Schutz vor Gefahren durch Fundmunition (dort S. 10). Im weiteren (Urteil S. 13) werde ausgeführt, infolge der Explosion der Munitionsfabrik ESPAGIT im Jahre 1920 sei das umliegende Gebiet munitionsverdächtig und somit bestehe eine abstrakte Gefahr. Dieser Verdacht werde durch die bisherigen erheblichen Munitionsfunde bestätigt. Zum Teil werde die Munition sogar nur wenige Zentimeter unterhalb der Erdoberfläche vermutet. Die Vertreterin der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion habe in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, in dem fraglichen Bereich werde auch noch heute täglich Munition geortet, weshalb ein Kampfmittelräumer ständig vor Ort sei. Mit der Gefahrenabwehrverordnung solle nicht die Gefahrenerforschung vor Ort erspart werden - die ohnehin durch den vor Ort befindlichen Kampfmittelräumer erfolge -, sondern vielmehr der abstrakten Gefahr, die von Fundmunition ausgehen könne, begegnet werden. Die Gefahrenabwehrverordnung stehe somit auch im Einklang mit § 35 Abs. 1 POG. Mit diesen Ausführungen weiche das Urteil des Oberverwaltungsgerichts von demjenigen des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2002 ab, in dem ausgeführt worden sei, dass ein bloßer Gefahrenverdacht kein Einschreiten der Sicherheitsbehörden in Form einer Rechtsverordnung auf Grundlage der polizeilichen Generalermächtigung rechtfertige.
Die behauptete Abweichung liegt nicht vor. Sie ist bereits im abstrakten Rechtssatz nicht gegeben. Das Oberverwaltungsgericht prüft die Gefahrenverordnung anhand der landespolizeigesetzlichen Ermächtigung zur Bekämpfung abstrakter Gefahren. Das dabei entwickelte rechtliche Verständnis vom Begriff der abstrakten Gefahr deckt sich mit demjenigen, welches dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2002 (a.a.O.) zu Grunde liegt. Außerdem hat das Oberverwaltungsgericht eine abstrakte Gefahr auf Grund der im Regelungsbereich der Verordnung vorgekommenen häufigen Munitionsfunde festgestellt. Anders als in dem vom Bundesverwaltungsgericht zu entscheidenden Fall liegt somit nicht lediglich ein Gefahrenverdacht, sondern eine nachgewiesene abstrakte Gefahr vor, auf deren Bekämpfung die Gefahrenverordnung ausgerichtet ist.
b) Zur Begründung der behaupteten Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wird weiter vorgebracht, das Oberverwaltungsgericht unterscheide nicht streng zwischen abstrakter Gefahr einerseits und Gefahrenverdacht andererseits. Darin liege eine Abweichung vom Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Dezember 2002 (a.a.O.). Das Bundesverwaltungsgericht habe ausgeführt, solche Schadensmöglichkeiten, die sich deshalb nicht ausschließen ließen, weil nach dem derzeitigen Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden könnten, begründeten keine Gefahr, sondern lediglich einen Gefahrenverdacht oder ein "Besorgnispotenzial". Demgegenüber sei eine abstrakte Gefahr gegeben, wenn eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führe, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall einzutreten pflege und daher Anlass bestehe, diese Gefahr mit generell-abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz zu bekämpfen. Dies habe zur Folge, dass auf den Nachweis der Gefahr eines Schadenseintritts im Einzelfall verzichtet werden könne. Auch die abstrakte Gefahr verlange mithin eine in tatsächlicher Hinsicht genügend abgesicherte Prognose; es müssten bei generell-abstrakter Betrachtung hinreichende Anhaltspunkte vorhanden sein, die den Schluss auf den drohenden Eintritt von Schäden rechtfertigten. Entgegen dieser Rechtsprechung habe das Oberverwaltungsgericht die ohne das Vorliegen entsprechender konkreter Anhaltspunkte zur Begründung des Begriffs der abstrakten Gefahr bloß angenommene Munitionsverdächtigkeit des Grundstücks des Antragstellers bereits für die materielle Verordnungsermächtigung der Antragsgegnerin genügen lassen, obgleich lediglich das Vorliegen eines Gefahrenverdachtes gegeben gewesen sei, jedoch nicht die Voraussetzungen des Begriffs der abstrakten Gefahr im Sinne der zuvor zitierten Rechtsprechung.
Auch insoweit liegt die behauptete Abweichung nicht vor. Das dem oberverwaltungsgerichtlichen Urteil zu Grunde liegende Verständnis von abstrakter Gefahr deckt sich mit demjenigen im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Dezember 2002. Was die Beschwerde rügt, ist eine angeblich fehlerhafte Anwendung des Rechtsbegriffs "abstrakte Gefahr" auf die tatsächlichen Verhältnisse im Geltungsbereich der Verordnung. Dies kann aus den eingangs genannten Gründen bereits nicht in schlüssiger Weise im Wege der Abweichungsrüge angegriffen werden. Der vom Bundesverwaltungsgericht entschiedene und der vorliegende Fall unterscheiden sich aber auch von der tatsächlichen Seite. Dem Urteil vom 18. Dezember 2002 (a.a.O.) lag seitens des Verordnungsgebers gerade nicht die Feststellung einer abstrakten Gefahr - dort einer von bestimmten Hunderassen ausgehenden Gefahr - zu Grunde; die getroffenen Feststellungen erlaubten vielmehr lediglich die Einordnung als Gefahrenverdacht. Dies ist vorliegend anders. Das Oberverwaltungsgericht hat einen bestimmten Gefahrenzustand beschrieben, den es mit überzeugenden Gründen als abstrakt gefährlich ansieht. Dies hat es nicht zuletzt mit der für den Senat bindenden Feststellung belegt, dass im Regelungsgebiet der Verordnung weiterhin täglich Munition geortet werde und deshalb ein Kampfmittelräumer vor Ort eingesetzt sei. Die speziellen Verhältnisse auf dem Grundstück des Antragstellers spielen daneben keine entscheidungserhebliche Rolle.
c) Die Beschwerde sieht eine Abweichung des oberverwaltungsgerichtlichen Urteils von der vorgenannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ferner hinsichtlich der Erfordernisse des Bestimmtheitsgebotes. Das Vorbringen bleibt auch insoweit ohne Erfolg, weil eine Abweichung weder hinsichtlich der unmittelbaren Verbotswirkung der Verordnung (aa) dargetan ist, noch hinsichtlich von Verboten mit Erlaubnisvorbehalt (bb).
Als Maßstab für die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nimmt die Beschwerde die Ausführung im Urteil vom 18. Dezember 2002 (a.a.O.), wonach das Erfordernis hinreichender Bestimmtheit die notwendige Ergänzung und Konkretisierung des aus Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip folgenden Grundsatzes des Vorbehalts des Gesetzes darstelle; welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssten, hänge von den Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstands sowie der Intensität der Maßnahme ab.
aa) Eine Abweichung des oberverwaltungsgerichtlichen Urteils davon sieht der Antragsteller darin, dass es die Rechtsverordnung auch als genügend bestimmt erachtet habe, soweit als Normadressaten diejenigen aufgeführt seien, die sich im Geltungsbereich der Verordnung aufhielten. Deren räumlicher Geltungsbereich solle sich aus dem als Normbestandteil beigefügten Kartenausschnitt ergeben. Dadurch werde einem nicht Ortskundigen die Möglichkeit vorenthalten, seinen Aufenthalt innerhalb oder außerhalb der Verordnung selbst bestimmen zu können. Außerdem fehlten auf dem Kartenausschnitt jegliche katastermäßigen Bezeichnungen, namentlich die Bezeichnung der Gemeinde, der Gemarkung, der Flur und der Flurstücke sowie des Maßstabes der Karte. Gerade die Grundstücksbezogenheit der Gefahrenabwehrverordnung hätte zwingend die entsprechenden Bezeichnungen verlangt.
Diese Rüge ist bereits unschlüssig. Es wird keine Abweichung der Entscheidung im abstrakten Rechtssatz, sondern lediglich eine fehlerhafte Anwendung eines solchen Rechtssatzes durch das Oberverwaltungsgericht gerügt. Im Übrigen enthält der als Anhang zur Gefahrenabwehrverordnung mit veröffentlichte Kartenausschnitt genügend feststehende Anhaltspunkte, um nötigenfalls eine parzellenscharfe Bestimmung einer Teilfläche vornehmen zu können. Darüber hinaus sieht § 3 der Gefahrenverordnung das Aufstellen von Schildern vor, mit denen die geregelte Fläche auch konkret in der Landschaft gekennzeichnet wird, um einem Ortsunkundigen die sichere eigenständige Orientierung zu ermöglichen.
bb) Schließlich sieht der Antragsteller eine Abweichung von den Ausführungen zum Bestimmtheitsgrundsatz in den vorgenannten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts darin, dass in der Verordnung Verbote mit Erlaubnisvorbehalt aufgestellt würden, es gegenüber der klaren Bezeichnung der Verbote aber an der Benennung von Voraussetzungen zum Erhalt der Erlaubnis fehle. Damit werde gegen diejenige Ausführung des Bundesverwaltungsgerichts verstoßen, wonach die Einführung eines Verbotes mit Erlaubnisvorbehalt durch eine Rechtsverordnung nicht grundsätzlich ausgeschlossen sei, wenn die jeweilige Rechtsgrundlage dies zulässigerweise dem Verordnungsgeber überantworte. Das Oberverwaltungsgericht habe sich mit der Frage einer Ermächtigungsgrundlage zu Gunsten der Antragsgegnerin für den Erlass einer Rechtsverordnung mit dem Inhalt von Verboten mit Erlaubnisvorbehalt aber nicht auseinander gesetzt.
Die Abweichungsrüge ist unschlüssig. Es wird wiederum nicht eine Abweichung im abstrakten Rechtssatz dargetan, sondern im Gegenteil die angebliche Nichtanwendung eines Rechtssatzes des Bundesverwaltungsgerichts vorgebracht. Daran lässt sich nicht schlüssig die Behauptung einer Abweichung, sondern allenfalls diejenige einer fehlerhaften Rechtsanwendung knüpfen, die nicht Gegenstand der Abweichungsrüge ist.
3. Die im Wege der Verfahrensrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) verfolgte Aufklärungsrüge bleibt ohne Erfolg, weil die Beschwerde keine durch das Gericht unterlassene Aufklärungsmaßnahme benennt, bei deren hypothetisch unterstelltem Ergebnis der Rechtsstreit anders, insbesondere zu Gunsten des Antragstellers zu entscheiden gewesen wäre.
Hinsichtlich des von der Beschwerde behaupteten Verstoßes gegen den Amtsermittlungsgrundsatz (§ 86 Abs. 1 VwGO) hätte substantiiert dargelegt werden müssen, hinsichtlich welcher tatsächlichen Umstände Aufklärungsbedarf bestanden hat, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht gekommen wären und welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich getroffen worden wären; weiterhin hätte entweder dargelegt werden müssen, dass bereits im Verfahren vor dem Tatsachengericht, insbesondere in der mündlichen Verhandlung, auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben nunmehr gerügt wird, hingewirkt worden ist oder dass sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken von sich aus hätten aufdrängen müssen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. März 1995 - BVerwG 6 B 81.94 - Buchholz 310 § 86 Abs. 1 VwGO Nr. 265).
Die Beschwerde bringt lediglich in allgemeiner Form vor, eine weitere Beweiserhebung hätte insbesondere erbracht, dass eine Gefahrerforschung bzw. Munitionsräumung des dem Antragsteller gehörenden Teiches nicht erforderlich wäre. In diesem Zusammenhang verweist sie zur Bekräftigung ihres Standpunktes auf ein auszugsweise vorgelegtes Gutachten von Prof. Dr. ... Diese Ausführungen genügen den Anforderungen an eine Aufklärungsrüge bereits deshalb nicht, weil keine konkreten Beweismittel und die mit ihnen herauszufindenden Tatsachen benannt werden.
Soweit in der Beschwerde Folgerungen aus dem Gutachten von Prof. Dr. ... sowie einem Schreiben der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion vom 15.Juli 2003 gezogen werden, betreffen diese nicht die Rechtmäßigkeit der Verordnung sowie die dazu vom Oberverwaltungsgericht getroffenen Feststellungen, sondern sind allenfalls Abwägungsgegenstand für eine Ausnahmegenehmigung auf der Grundlage der Verordnung. Im Übrigen kann aber auch den zur Beschwerdebegründung vorgelegten Unterlagen nicht das vom Antragsteller angestrebte Ergebnis einer gefahrenmäßigen Unbedenklichkeit seines Teiches entnommen werden. Der von Prof. Dr. ... erstellten "Historisch-genetischen Studie zur ehemaligen Fabrik für die Herstellung von Trinitrotoluol, Dinitrobenzol und Presskörpern aus Sprengstoffen sowie zur Verfüllung und Entlaborierung von Munition der ESPAGIT AG" ist auf der als Auszug vorgelegten Seite 180 als Hinweis auf den streitigen "Teich Nr. 2" des Antragstellers folgendes zu entnehmen: "Der untere Teich scheint gemäß Foto 85 (S. 362) früher größer und tiefer gewesen zu sein. Für Teich Nr. 2 ist die Versenkung von Munition gesichert. Sie wurde später, soweit möglich, wieder geborgen." Dem kann nicht entnommen werden, dass in dem Teich zuverlässig keine Munition mehr aufzufinden sei. Vor diesem Hintergrund musste sich dem Oberverwaltungsgericht nicht aufdrängen, von Amts wegen weitere Überprüfungen vorzunehmen, weil sich der Eindruck ergab die von der Verordnung unterstellte Munitionsgefährlichkeit sei in Wahrheit - zumindest hinsichtlich des Teiches Nr. 2 - nicht gegeben.
Dazu steht entgegen der Einschätzung des Antragstellers auch das Schreiben der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion vom 15.Juli 2003 nicht in Widerspruch. Dieses stellt vorab fest, dass kein Gefahrenpotential vorliege, welches eine "sofortige Gefahrerforschung und gegebenenfalls Räumung des Teiches erfordern würde"; hingegen wird dort keine Einschätzung des Inhalts abgegeben, der Teich sei mit Sicherheit munitionsfrei. Ihm ist weiter zu entnehmen, dass es in der Vergangenheit mit dem Eigentümer des Teiches Meinungsverschiedenheiten über eine Gefahrerforschung gegeben hatte, dass aber, nachdem der Antragsteller sein Einverständnis in Aussicht gestellt hatte, kurzfristig die Voraussetzungen für eine entsprechende Maßnahme geschaffen wurden.
Der Hinweis auf eine Überraschungsentscheidung des Oberverwaltungsgerichts ist nicht zu einer entsprechenden Rüge ausgeweitet worden. Vorsorglich sei jedoch darauf hingewiesen, dass der Antragsteller sich durch die Schlussfolgerungen des Gerichts aus der Aussage der Leitenden Regierungsdirektorin Bies in der mündlichen Verhandlung nicht überrascht fühlen durfte. Ihre Angaben zur Fundhäufigkeit von Munition in der mündlichen Verhandlung war ein Umstand, mit dessen Berücksichtigung durch das Oberverwaltungsgericht alle Beteiligten rechnen mussten.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwertes für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 14 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
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