BVerwG 6 BN 2.17 OVG Weimar - 24.10.2016 - AZ: OVG 1 N 310/16
In der Normenkontrollsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 30. November 2017
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kraft sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz und Dr. Tegethoff
beschlossen:
Die Beschwerde der Antragsteller gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Beschluss des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 24. Oktober 2016 wird zurückgewiesen. Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens als Gesamtschuldner. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 5 000 € festgesetzt. Gründe
1 Die Beschwerde der Antragsteller gegen die Nichtzulassung der Revision hat keinen Erfolg. Die Antragsteller haben mit ihrer Beschwerde die Zulassungsgründe der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und Verfahrensmängel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) geltend gemacht, deren Voraussetzungen aber nicht vorliegen.
2 1. Die Tochter der Antragsteller besuchte im Schuljahr 2015/2016 die Klasse 5 der Staatlichen Regelschule V. Der Antragsgegner als Schulträger beschloss im Februar 2016 für sein Gebiet die Fortschreibung des Schulnetzplans für die Jahre 2016 bis 2020. Darin ist als zukünftige Maßnahme die Aufhebung des Regelschulstandorts V. zum Schuljahr 2016/2017 vorgesehen; die weitere Beschulung der Schüler dieser Regelschule kann nach Entscheidung der Eltern an anderen Schulstandorten durchgeführt werden. Die Thüringer Ministerin für Bildung, Jugend und Sport erklärte mit der Aufhebung der Staatlichen Regelschule V. ihr Einvernehmen. Der Antragsgegner hob mit Allgemeinverfügung vom 30. Juni 2016 den Regelschulstandort V. auf.
3 Die Antragsteller begehrten erfolglos die einstweilige Außervollzugsetzung der Fortschreibung des Schulnetzplans. Ihren gleichzeitig gestellten Antrag, die Fortschreibung des Schulnetzplans für unwirksam zu erklären, lehnte das Thüringer Oberverwaltungsgericht nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss ab, da er nicht statthaft und daher unzulässig sei. Der Schulnetzplan sei mangels Außenwirkung keine Rechtsvorschrift, die zum Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens gemacht werden könne. Er stelle lediglich eine interne Planungsgrundlage dar und sei auch nicht als Satzung anzusehen.
4 2. Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen. Die Antragsteller halten die Frage für grundsätzlich klärungsbedürftig, ob "es generell ausgeschlossen [ist], dass ein Schulnetzplan i.S.d. § 41 ThürSchulG eine Rechtsvorschrift i.S.d. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist". Diese Frage sei grundsätzlich bedeutsam, weil die Auffassung des Normenkontrollgerichts auch für Instrumente der Schulplanung in anderen Bundesländern maßgeblich sei, die insgesamt der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen würden.
5 Der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache setzt voraus, dass die Beschwerde eine Frage des revisiblen Rechts von allgemeiner, über den Einzelfall hinausreichender Bedeutung aufwirft, die im konkreten Fall entscheidungserheblich ist. Ein derartiger Klärungsbedarf besteht nicht, wenn die Rechtsfrage auf der Grundlage der bundesgerichtlichen Rechtsprechung oder des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Auslegungsregeln eindeutig beantwortet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Januar 2015 - 6 B 43.14 [ECLI:DE:BVerwG:2015:270115B6B43.14.0] - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 421 Rn. 8). So verhält es sich hier.
6 § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO enthält nur eine Ermächtigung an den Landesgesetzgeber, den Normenkontrollantrag für andere im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften zu öffnen. Davon hat der Landesgesetzgeber durch § 4 ThürAGVwGO Gebrauch gemacht. Dies ändert jedoch nichts daran, dass es sich bei dem Begriff der Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO um einen bundesrechtlichen Begriff handelt, den der Landesgesetzgeber beachten muss. § 4 ThürAGVwGO hat danach mit dem Begriff der "Rechtsvorschrift" den entsprechenden bundesrechtlichen Begriff in § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO übernommen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. März 2016 - 7 CN 1.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:170316U7CN1.15.0] - BVerwGE 154, 247 Rn. 13 f. m.w.N.).
7 Der Begriff der Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist in der bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung geklärt. Hierzu gehören neben landesrechtlichen Satzungen und Rechtsverordnungen nach der Zweckrichtung der Normenkontrolle und dem danach gebotenen weiteren Begriffsverständnis auch solche (abstrakt-generelle) Regelungen der Exekutive, die rechtliche Außenwirkung gegenüber dem Bürger entfalten und auf diese Weise dessen subjektiv-öffentlichen Rechte unmittelbar berühren. Denn der Zweck der Normenkontrolle liegt darin, durch eine einzige Entscheidung eine Reihe von Einzelklagen zu vermeiden und dadurch die Verwaltungsgerichte zu entlasten sowie einer Vielzahl von Prozessen vorzubeugen, in denen die Gültigkeit einer bestimmten Rechtsvorschrift als Vorfrage zu prüfen wäre. Überdies ist sie geeignet, den individuellen Rechtsschutz zu verbessern (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 20. November 2003 - 4 CN 6.03 - BVerwGE 119, 217 und vom 25. November 2004 - 5 CN 1.03 - BVerwGE 122, 264 ; Beschluss vom 25. September 2012 - 3 BN 1.12 - juris Rn. 4 jeweils m.w.N.). Dabei ist für jede Regelung gesondert zu prüfen, ob sie den Kriterien genügt, die für eine Rechtsvorschrift unabdingbar sind (BVerwG, Urteil vom 20. November 2004 - 4 CN 6.03 - BVerwGE 119, 217 ). Einer Regelung kommt unmittelbare Außenwirkung zu, wenn sie nicht nur binnenrechtlich wirkt, sondern Bindungswirkung auch gegenüber den Bürgern oder anderen Rechtssubjekten entfaltet, durch sie gleichsam als "Schlussstein" die gesetzlichen Vorgaben konkretisiert werden (BVerwG, Urteil vom 25. November 2004 - 5 CN 1.03 - BVerwGE 122, 264 ; Beschluss vom 25. November 1993 - 5 N 1.92 - BVerwGE 94, 335 ). An der Verbindlichkeit einer Regelung kann es demgegenüber fehlen, wenn sie von der tatsächlichen Entwicklung abhängig ist, sich also das Gewicht ihrer Aussage bis hin zum Verlust der Aussagekraft abschwächen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juli 1990 - 4 N 3.88 - Buchholz 406.11 § 5 BBauG/BauGB Nr. 7 S. 13 ff.).
8 Das Oberverwaltungsgericht hat den Begriff der Rechtsvorschrift seiner Entscheidung zutreffend zugrunde gelegt und angewandt. Es hat maßgeblich darauf abgestellt, dass dem Schulnetzplan nach seiner irrevisiblen Auslegung und Anwendung des § 41 ThürSchulG, an die der Senat gebunden ist (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO), eine Außenwirkung nicht zukommt. Nach der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts folgt aus § 41 Abs. 1 und 2 ThürSchulG, dass der Schulnetzplan keine unmittelbare Wirkung gegenüber dem Bürger entfaltet. Denn zum einen enthält er eine Bestandsaufnahme und er ist darauf gerichtet, mittel- oder langfristig konkrete schulorganisatorische Maßnahmen vorzubereiten, die dann vom Schulträger und dem für das Schulwesen zuständigen Ministerium unter Berücksichtigung der Schulnetzplanung getroffen werden, wenn sich die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse ändern. Die Schulnetzplanung soll jederzeit auf veränderte Schülerzahlen und andere Umstände reagieren können und Planungsgrundlage für die Errichtung, Änderung und Aufhebung von Schulen sein sowie den durch Schulartänderungen geprägten Bedürfnissen angeglichen werden. Mit der gesetzlich vorgesehenen Aufnahme auch der Durchführungsmaßnahmen unter Angabe der Reihenfolge ihrer Verwirklichung in die Schulnetzplanung wird lediglich sichergestellt, dass die Pläne sich nicht auf die Wiedergabe allgemeiner Zielvorstellungen beschränken, sondern auch Angaben insbesondere zur beabsichtigten Neuerrichtung oder Schließung von Schulen enthalten. Zum anderen bestimmt der Schulnetzplan keinen vom Thüringer Schulgesetz abweichenden Verfahrensgang bezüglich der Errichtung, Aufhebung und Änderung von Schulen, sondern setzt insoweit § 13 Abs. 3 und 3a ThürSchulG als maßgebliche Vorschriften voraus. Die Wirkungen der Schulnetzplanung sind dabei bereits im Gesetz selbst vorgesehen. Das Gesetz schreibt den Schulnetzplänen eine nicht von vornherein auf das Gebiet eines Schulträgers beschränkte (allgemeine) Planungs- und Ordnungsfunktion zu, weshalb es sich auch nicht um eine Satzung handelt.
9 Diese Auslegung ist mit dem bundesrechtlichen Begriff der Rechtsvorschrift vereinbar. Der Schulnetzplan als Planungsgrundlage entfaltet auch hinsichtlich der darin aufgeführten beabsichtigten konkreten Durchführungsmaßnahmen gerade noch keine Auswirkung. Insoweit bedarf es noch der Umsetzungsmaßnahme des jeweils zuständigen Schulträgers, deren Erlass davon abhängt, ob sich die Verhältnisse - wie im Plan zugrunde gelegt - entsprechend geändert haben. Erst die Umsetzungsmaßnahme kann in die subjektiv-öffentlichen Rechte Dritter eingreifen. Sie unterliegt verwaltungsgerichtlicher Kontrolle, die eine Inzidentkontrolle der Vereinbarkeit des Schulnetzplans mit den schulgesetzlichen Vorgaben einschließt. Anhaltspunkte dafür, dass der vom Normenkontrollgericht festgestellte Bedeutungsgehalt des Landesrechts unter keinem denkbaren Gesichtspunkt rechtlich verständlich ist und daher gegen das Rechtsstaatsgebot nach Art. 20 Abs. 3 GG und das in Art. 3 Abs. 1 GG verankerte Willkürverbot verstößt (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 2017 - 6 B 43.16 [ECLI:DE:BVerwG:2017:230117B6B43.16.0] - juris Rn. 22 m.w.N.), sind mit der Grundsatzrüge nicht geltend gemacht worden.
10 Einen weitergehenden Klärungsbedarf zeigen die Antragsteller mit ihrer Grundsatzrüge nicht auf. Die Beurteilung des Schulnetzplans als Regelung ohne Außenwirkung hängt entscheidend von der Auslegung des ihm zugrunde liegenden Landesrechts ab. Dies gilt auch für entsprechende Instrumente der Schulplanung in anderen Bundesländern.
11 3. Die von den Antragstellern geltend gemachten Verfahrensmängel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) liegen nicht vor. Dem Oberverwaltungsgericht war es nicht verwehrt, über den Normenkontrollantrag durch Beschluss zu entscheiden (a)). Auch hat es entscheidungserhebliches Vorbringen der Antragsteller nicht unberücksichtigt gelassen (b)).
12 a) Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts durch Beschluss rechtfertigt nicht die Annahme eines der von den Antragstellern geltend gemachten Revisionsgründe.
13 aa) Der absolute Revisionsgrund des § 138 Nr. 5 VwGO liegt nicht vor, da die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts über den Normenkontrollantrag durch Beschluss nicht zu einer Verletzung des Grundsatzes der Öffentlichkeit des Verfahrens (§ 55 VwGO i.V.m. § 169 Satz 1 GVG) führen kann. Die Geltendmachung dieses Revisionszulassungsgrundes setzt voraus, dass ein Urteil aufgrund einer mündlichen Verhandlung ergangen ist, bei der die Vorschriften über die Öffentlichkeit des Verfahrens verletzt worden sind. Hat die Vorinstanz unter Verstoß gegen Verfahrensvorschriften ohne eine an sich vorgeschriebene mündliche Verhandlung entschieden, ist der Grundsatz der Öffentlichkeit nicht verletzt und der Revisionsgrund des § 138 Nr. 5 VwGO nicht einschlägig (stRspr, BVerwG, Beschlüsse vom 21. November 1983 - 9 C 203.82 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 46 und vom 23. November 1989 - 6 C 29.88 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 91; Neumann, in: Sodan/Ziekow [Hrsg.], VwGO, 4. Aufl. 2014, § 138 Rn. 199 ff.).
14 bb) Die Wahl der Beschlussform für die Entscheidung über den Normenkontrollantrag verletzt nicht den Anspruch der Antragsteller auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO). Der absolute Revisionsgrund des § 138 Nr. 3 VwGO ist nicht gegeben.
15 Nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluss. Die Norm macht die Entscheidung durch Beschluss nicht vom Einverständnis der Beteiligten abhängig. Insoweit steht dem Normenkontrollgericht im Grundsatz ein an keine gesetzlich normierten Voraussetzungen geknüpftes Ermessen zu; insbesondere ist die Entscheidung durch Beschluss nicht davon abhängig, dass es sich um einen einfach gelagerten Fall handelt (BVerwG, Beschlüsse vom 18. September 1985 - 2 N 1.84 - BVerwGE 72, 122 , vom 2. Januar 2001 - 4 BN 13.00 - juris Rn. 13, insoweit in Buchholz 406.11 § 215 BauGB Nr. 17 nicht abgedruckt und vom 31. März 2011 - 4 BN 18.10 - BRS 78 Nr. 9 Rn. 29). Für die Ermessensausübung kommt es grundsätzlich darauf an, ob der Entscheidung ein unstreitiger oder umfassend aufgeklärter Sachverhalt zugrunde liegt und ob die entscheidungserheblichen Rechtsfragen in den Schriftsätzen der Beteiligten eingehend und ausreichend erörtert worden sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. März 2011 - 4 BN 18.10 - BRS 78 Nr. 9 Rn. 29).
16 Das Verfahrensermessen wird allerdings durch Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK eingeschränkt. Danach hat jedermann einen Anspruch darauf, "dass seine Sache in billiger Weise öffentlich und innerhalb einer angemessenen Frist gehört wird, und zwar von einem unabhängigen und unparteiischen Gericht, das über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen zu entscheiden hat". Das Normenkontrollgericht ist bei Ausübung seines Verfahrensermessens nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO verpflichtet, Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK mit dem Inhalt, den die Vorschrift in der Entscheidungspraxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte gefunden hat, vorrangig zu beachten (stRspr, BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1999 - 4 CN 9.98 - BVerwGE 110, 203 ; Beschluss vom 6. Juni 2014 - 2 BN 1.13 - Buchholz 140 Art. 6 EMRK Nr. 14 Rn. 4). Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK betrifft allerdings nur Streitigkeiten über "zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen", worunter alle Verfahren, die nach innerstaatlichem Recht dem "öffentlichen Recht" zugeordnet werden, in den "zivilrechtlichen" Geltungsbereich von Art. 6 EMRK fallen könnten, wenn das Ergebnis für private Ansprüche und Verpflichtungen entscheidend wäre (stRspr, vgl. nur EGMR, Urteil vom 13. Juli 2006 - 38033/02 - NVwZ 2007, 1035 Rn. 26 mit zahlreichen Nachweisen). Ein nur loser Zusammenhang zwischen dem Ausgang des Rechtsstreits und einem "zivilrechtlichen Anspruch" oder nur mittelbare Auswirkungen ("tenuous connection or remote consequences") rechtfertigen die Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 EMRK nicht (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1999 - 4 CN 9.98 - BVerwGE 110, 203 mit zahlreichen Nachweisen aus der Rechtsprechung des EGMR).
17 Das Oberverwaltungsgericht durfte hiernach eine mündliche Verhandlung für nicht erforderlich halten und durch Beschluss entscheiden. Es hat den Normenkontrollantrag als unstatthaft und daher unzulässig angesehen, weil es sich bei dem Schulnetzplan nicht um eine Rechtsvorschrift handelt. Für diese Entscheidung bedurfte es keiner Aufklärung entscheidungserheblicher Tatsachen, sondern allein der Rechtsanwendung. Hierzu konnten sich die Beteiligten äußern, nachdem bereits ihr Antrag auf einstweilige Außervollzugsetzung der Fortschreibung des Schulnetzplans abgelehnt worden ist. Dass die Rechtsnatur des Schulnetzplans und damit die Statthaftigkeit des Normenkontrollantrags entscheidend von der Auslegung der einschlägigen Normen des Thüringer Schulgesetzes abhängen, rechtfertigt für sich gesehen nicht schon das Erfordernis einer mündlichen Verhandlung. Ebenso wenig musste das Oberverwaltungsgericht durch Urteil entscheiden, weil die Antragsteller eine aktuell umzusetzende sofortige Durchführungsmaßnahme nicht als zulässigen Regelungsgegenstand des Schulnetzplans ansehen, gegen die gerichtlicher Rechtsschutz möglich sein müsse. Denn hierbei handelt es sich um eine die Rechtsnatur des Schulnetzplans nicht berührende und damit aus Sicht des Oberverwaltungsgerichts nicht entscheidungserhebliche Frage des materiellen Rechts.
18 Schließlich war das Verfahrensermessen des Oberverwaltungsgerichts nicht durch die Vorgaben des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK eingeschränkt. Denn der Schulnetzplan wirkt sich nicht unmittelbar entscheidend auf die Rechte Dritter und damit der Antragsteller aus (s. unter 2.). Insoweit ist die im Schulnetzplan bezeichnete Durchführungsmaßnahme nicht vergleichbar mit einer unmittelbar ein Grundstück betreffenden Festsetzung in einem Bebauungsplan, gegen die sich der Eigentümer des Grundstücks im Wege der Normenkontrolle wendet, über die nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO und Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK aufgrund mündlicher Verhandlung zu entscheiden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1999 - 4 CN 9.98 - BVerwGE 110, 203 , juris Rn. 7 ff. ). Erst die Umsetzungsmaßnahme nicht aber deren Bezeichnung im Schulnetzplan wirken sich unmittelbar auf die davon betroffenen Schüler und deren Eltern sowie andere Betroffene aus.
19 b) Das Recht der Beteiligten auf Gewährung rechtlichen Gehörs nach Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO verpflichtet das Gericht, bei seiner Entscheidung nur solche Teile des Prozessstoffes zu berücksichtigen, zu denen sich die Beteiligten äußern konnten. Dies setzt deren Kenntnis vom gesamten Prozessstoff in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht voraus (stRspr; vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 8. Februar 1994 - 1 BvR 765, 766/89 - BVerfGE 89, 381 und vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90 [ECLI:DE:BVerfG:1999:rs19991027.1bvr038590] - BVerfGE 101, 106 ). Weiterhin verpflichtet der Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs das Gericht, das Vorbringen jedes Beteiligten bei seiner Entscheidung in Erwägung zu ziehen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass es das gesamte Vorbringen in den Urteilsgründen behandeln muss. Vielmehr sind in dem Urteil nur diejenigen tatsächlichen und rechtlichen Gründe anzugeben, die für die richterliche Überzeugung leitend gewesen sind (vgl. § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Daher kann aus dem Umstand, dass das Gericht einen Aspekt des Vorbringens eines Beteiligten in den Entscheidungsgründen nicht erwähnt hat, nur dann geschlossen werden, es habe diesen Aspekt nicht in Erwägung gezogen, wenn er nach dem materiell-rechtlichen Rechtsstandpunkt des Gerichts eine Frage von zentraler Bedeutung betrifft (stRspr; vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1992 - 1 BvR 986/91 - BVerfGE 86, 133 ; BVerwG, Urteil vom 5. Juli 1994 - 9 C 158.94 - BVerwGE 96, 200 ).
20 Davon ausgehend hat auch die weitere Gehörsrüge der Antragsteller keinen Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht musste sich nicht mit ihrem Vortrag auseinandersetzen, dass § 13 Abs. 3 ThürSchulG nicht zwingend die Umsetzung der Aufhebung einer Schule durch Verwaltungsakt verlange, sondern auch die Möglichkeit eröffne, dass die Gebietskörperschaft durch Satzung entscheiden könne. Denn nach der für die Beurteilung einer Gehörsverletzung maßgeblichen Rechtsauffassung des Gerichts kommt es für die Rechtsnatur des Schulnetzplans entscheidend darauf an, ob er selbst oder erst die Umsetzungsmaßnahme die Rechtssphäre der Schüler und ihrer Erziehungsberechtigten berührt. Letzteres hat das Oberverwaltungsgericht aufgrund der Regelungen in § 13 Abs. 3 und 3a ThürSchulG bejaht.
21 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 i.V.m. § 159 Satz 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG.
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