BVerwG 6 C 11.20
In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 29. Juni 2022
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kraft, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Hahn und Dr. Tegethoff sowie
die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gamp und Hellmann
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 4. Juni 2020 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Gründe
I
1
Der Kläger begehrt den Widerruf und die Richtigstellung mehrerer Aussagen in einem Bericht des Bundesrechnungshofs.
2
Der Kläger war von 1993 bis 2007 Verwaltungsdirektor bzw. kaufmännischer Geschäftsführer der Kunst- und Ausstellungshalle der Bundesrepublik Deutschland GmbH in Bonn (Bundeskunsthalle). Die Bundeskunsthalle ist eine privatrechtlich organisierte Einrichtung des Bundes und der Länder und wird aus öffentlichen Mitteln durch die Bundesbeauftragte für Kultur und Medien (Bundesbeauftragte) gefördert. Ab 2002 führte die Bundeskunsthalle zusätzlich zu ihrem Ausstellungsbetrieb Freiluftkonzerte auf ihrem Vorplatz durch und betrieb dort zeitweilig eine Eisbahn.
3
Auf Bitten des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestags führte der Bundesrechnungshof ab 2004 Prüfungen der bestimmungsgemäßen und wirtschaftlichen Verwendung der Bundesmittel durch die Bundeskunsthalle durch. Im vorliegend verfahrensgegenständlichen "Bericht an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages nach § 88 Abs. 2 BHO" vom 15. Mai 2007 unter dem Titel "Ausgewählte Aspekte der Bundeszuwendungen an die Kunst- und Ausstellungshalle der Bundesrepublik Deutschland GmbH sowie ihrer Geschäftstätigkeit" stellte der Bundesrechnungshof unter anderem erhebliche Mängel in der Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Geschäftsführung fest. Angesprochen wurden dabei insbesondere die Durchführung von Freiluftkonzerten, die hierbei praktizierte Vergabe von Freikarten, die Verletzung von Informationspflichten der Geschäftsführung gegenüber dem Kuratorium, die Behandlung von Reisekosten sowie die internen Verfahrensabläufe. Der Bericht wurde dem Vorsitzenden des Haushaltsausschusses, dem damaligen Bundesbeauftragten, dem Bundesministerium der Finanzen und dem Prüfungsamt des Bundes übersandt.
4
Kuratorium und Gesellschafterversammlung der Bundeskunsthalle beschlossen, den Arbeitsvertrag mit dem Kläger aufzuheben, weil das Vertrauensverhältnis zerstört sei. Sie stellten ihn zunächst bis auf weiteres von seinem Amt als kaufmännischer Geschäftsführer frei. Später kündigte er das Arbeitsverhältnis.
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Mit anwaltlichem Schreiben vom 10. Juli 2009 forderte der Kläger den Präsidenten des Bundesrechnungshofs erfolglos dazu auf, bis zum 14. August 2009 jeweils Unterlassungs- und Widerrufs- sowie Richtigstellungserklärungen in Bezug auf Äußerungen in dem streitbefangenen Bericht abzugeben.
6
Am 31. Dezember 2010 hat der Kläger Klage erhoben und begehrt, die Beklagte zur Unterlassung, zum Widerruf und zur Richtigstellung mehrerer Ausführungen im Bericht vom 15. Mai 2007 zu verurteilen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 20. September 2012 mangels Klagebefugnis als unzulässig abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht mit Zwischenurteil vom 5. Dezember 2016 die Zulässigkeit der Klage bejaht. Die hiergegen eingelegte Revision der Beklagten hat der Senat mit Urteil vom 27. Februar 2019 - 6 C 1.18 - (BVerwGE 164, 368) zurückgewiesen.
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Im fortgesetzten Berufungsverfahren hat der Kläger zuletzt noch den Widerruf von drei Äußerungen im Beratungsbericht sowie die Richtigstellung von vier weiteren Äußerungen beantragt. Im Hinblick auf die Richtigstellungsbegehren hat er zudem mehrere Hilfsanträge gestellt, zum Teil erstmals nach Ergehen des Zwischenurteils.
8
Das Berufungsgericht hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei zulässig, aber unbegründet. Die Voraussetzungen des öffentlich-rechtlichen Folgenbeseitigungsanspruchs lägen nicht vor. Dieser könne sich zwar auch gegen den Bundesrechnungshof richten und unter anderem solchen Personen zustehen, die, wie der Kläger, bei der geprüften oder der erhebungsunterworfenen Stelle tätig (gewesen) seien. Der Kläger habe jedoch keinen Anspruch auf Folgenbeseitigung, weil er durch die beanstandeten Äußerungen nicht in seinem Persönlichkeitsrecht verletzt worden sei. Der Bundesrechnungshof sei nach Art. 114 Abs. 2 GG i. V. m. § 88 Abs. 2 Satz 1 BHO berechtigt gewesen, den in Rede stehenden Bericht zu erstellen und dabei nach § 91 BHO die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Bundeskunsthalle zu prüfen. In diesem Zusammenhang seien auch die angegriffenen Äußerungen erfolgt. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht sei nicht schrankenlos gewährleistet, sondern werde durch die verfassungsmäßige Ordnung beschränkt. Für die insoweit erforderliche Abwägung zwischen der Persönlichkeitsrechtsbeeinträchtigung des Betroffenen und der Erfüllung der dem Bundesrechnungshof verfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben (Art. 114 Abs. 2 GG) sei eine Heranziehung der für Äußerungen der Presse entwickelten Grundsätze angezeigt. Zwar könne der Bundesrechnungshof sich als Träger hoheitlicher Gewalt nicht auf das Grundrecht der Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG) berufen. Die dem grundrechtlichen Schutz der Meinungs- und Pressefreiheit zugrundeliegende Bedeutung dieser Institute für die freiheitliche demokratische Staatsordnung, insbesondere die ihnen zukommende Kontrollfunktion für politisches Handeln, lasse sich aber in gewissem Rahmen mit der verfassungsmäßig vorgesehenen Kontrollfunktion des Bundesrechnungshofs vergleichen. Hiernach gelte im Kern, dass allein unwahre Tatsachenbehauptungen, nicht jedoch Werturteile einem Widerrufs- oder Richtigstellungsanspruch zugänglich seien. Handle es sich bei der Äußerung um eine Tatsachenbehauptung, so müssten wahre Aussagen in der Regel hingenommen werden, auch wenn sie nachteilig für den Betroffenen seien, unwahre Aussagen dagegen nicht. Hiervon ausgehend blieben die auf Widerruf gerichteten Anträge unter anderem bereits deshalb erfolglos, weil der Kläger sich mit ihnen gegen Werturteile wende, die einem Widerruf nicht offen stünden. Die Richtigstellungsanträge hätten ebenfalls keinen Erfolg. Der Eindruck, den der Kläger rüge, werde überwiegend durch die angegriffenen Äußerungen nicht hervorgerufen. Teilweise seien die Ansprüche auch verjährt.
9
Zur Begründung seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision trägt der Kläger im Wesentlichen vor: Die Anwendung der für Presseäußerungen geltenden Grundsätze auf Äußerungen in Berichten des Bundesrechnungshofs sei nicht gerechtfertigt. Der Bundesrechnungshof könne sich nicht auf die Garantien der Presse- und Meinungsfreiheit berufen. Die Rechtsprechung, wonach der Widerruf von Werturteilen nicht möglich sei, basiere auf einer pauschalierten Abwägung des Persönlichkeitsrechts mit der Meinungsfreiheit, die hier aber nicht passe. Zudem sei die Wirtschaftlichkeitskontrolle des Bundesrechnungshofs auf eine Zweck-Mittel-Relation zu beschränken und nicht darauf zu erstrecken, ob ein politisch vorgegebenes Ziel wirtschaftlich sinnvoll sei. Prüfe der Bundesrechnungshof dies dennoch, könne er sich nicht auf Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG berufen. Greife er in diesem Rahmen in das Persönlichkeitsrecht einer betroffenen Person ein, sei dieser Eingriff nicht gerechtfertigt. Dann seien auch Wertungen zu widerrufen. Nach der Prüfungsordnung des Bundesrechnungshofs sei außerdem in Prüfungsmitteilungen klar zwischen dem Sachverhalt und seiner Würdigung zu unterscheiden; Prüfungsmitteilungen dürften Tatsachen und Wertungen nicht miteinander vermischen. Geschehe dies, müssten die entsprechenden Äußerungen widerrufen oder richtiggestellt werden können. Zudem seien nicht sachgerechte bzw. mit unrichtigen Tatsachen verbundene oder unvertretbare Werturteile zu widerrufen, denn mit ihnen komme der Bundesrechnungshof seiner verfassungsrechtlichen Aufgabe nicht nach und schädige das öffentliche Interesse. Das Berufungsgericht habe zudem gegen den Amtsermittlungsgrundsatz verstoßen, indem es angenommen habe, dass der Kläger keine hinreichenden Beweise für die Richtigkeit der von ihm behaupteten Tatsachen erbracht habe. Im Übrigen richteten sich seine Widerrufsanträge gegen Tatsachenbehauptungen, nicht gegen Werturteile. Bei der Ablehnung des die Äußerung zu vermeintlichen Verlusten im Rahmen der Freiluftkonzerte betreffenden Richtigstellungsantrags habe das Berufungsgericht übersehen, dass die Betrachtung einzelner Sparten nicht den Aufgaben des Bundesrechnungshofs entspreche und daher Adressaten eines Beratungsberichts die zwingende Erwartung hätten, dass die Darstellung der wirtschaftlichen Lage einzelner Geschäftsfelder auch Kompensationen aus anderen Geschäftsfeldern auf der Einnahmenseite beschreibe. Auch der Haushaltsausschuss habe um eine umfassende Prüfung gebeten. So hätten auch die staatlichen Organe und die Öffentlichkeit die Äußerung verstanden. Die Hilfsanträge seien nicht verjährt. Die Verjährung sei nach § 204 Abs. 1 Nr. 1 BGB gehemmt, denn die Hilfsanträge seien im Hauptantrag enthalten.
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Der Kläger beantragt,
unter teilweiser Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Köln vom 20. September 2012 - 26 K 7929/10 - und unter Abänderung des angefochtenen Urteils des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 4. Juni 2020 - 16 A 2447/12 -, mit dem die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 20. September 2012 - 26 K 7929/10 - zurückgewiesen wurde,
1. die Beklagte zu verurteilen, gegenüber dem Vorsitzenden des Haushaltsausschusses des Bundestags, Deutscher Bundestag, Platz der Republik 1, 11011 Berlin, und gegenüber dem Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien, Bundeskanzleramt, Willy-Brandt-Platz 1, 11011 Berlin, folgende Behauptungen in dem Bericht des Bundesrechnungshofs über die Prüfung der Bundeskunsthalle vom 15. Mai 2007 zu widerrufen:
a) Bei den von der Geschäftsführung der Bundeskunsthalle unter der Verantwortung des Klägers vernichteten Aufzeichnungen über die Vergabe von Freikarten handelte es sich um aufbewahrungspflichtige Unterlagen im Sinne des § 257 Abs. 1 BGB und § 147 AO. Die Gesellschaft war auch nach dem Zuwendungsrecht verpflichtet, die Aufzeichnungen fünf Jahre nach Vorlage des Verwendungsnachweises aufzubewahren (Nr. 6.3 ANBest-I).
b) Ob der Besucheranstieg bei den Ausstellungen auf Freiluftkonzerte zurückzuführen ist, kann nicht belegt werden. Die Geschäftsführung und der Kläger als verantwortlicher Geschäftsführer der Bundeskunsthalle haben die Auswirkungen von Freiluftkonzerten auf die Besucherzahlen nicht ermitteln lassen. Das gilt auch für die Frage, ob breitere Besucherschichten für die Ausstellungen gewonnen werden konnten.
c) Der Verwaltungsdirektor unterzeichnete allein für die Gesellschaft im März 1998 einen Vertrag über die Durchführung von Abendveranstaltungen. Der Vertrag umfasste ein Finanzvolumen von mehr als 62 500 €. Der Bundesrechnungshof beanstandet, dass der Verwaltungsdirektor die in der Geschäftsordnung der Gesellschaft festgelegten Zeichnungsrechte nicht beachtete.
2. die Beklagte zu verurteilen, gegenüber dem Vorsitzenden des Haushaltsausschusses des Bundestags, Deutscher Bundestag, Platz der Republik 1, 11011 Berlin, und gegenüber dem Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien, Bundeskanzleramt, Willy-Brandt-Platz 1, 11011 Berlin,
folgende Behauptungen in dem Bericht des Bundesrechnungshofs über die Prüfung der Bundeskunsthalle vom 15. Mai 2007 wie folgt richtig zu stellen:
a) Die Gesellschaft erwirtschaftete in der Sparte Freiluftkonzerte in den Jahren 2002 bis 2006 Verluste in Höhe von zusammen über 6 000 000 €.
Der dadurch erweckte Eindruck, der Bundeskunsthalle sei dadurch ein Verlust entstanden, der bei der Erfolgsrechnung nicht durch andere, mit den Konzerten zusammenhängende Einnahmen ausgeglichen wurde, ist nicht richtig.
Hilfsweise: Dazu ist richtig zu stellen, dass sich solche Verluste nicht aus der Erfolgsrechnung der Bundeskunsthalle ergaben und dass eingetretene Verluste durch eigenerwirtschaftete Mittel, die erst durch die Durchführung von Freiluftkonzerten erzielt werden konnten, ausgeglichen wurden.
Hilfsweise: Der dadurch erweckte Eindruck, der Bundeskunsthalle sei dadurch ein Verlust entstanden, der bei der Erfolgsrechnung nicht durch andere, mit den Konzerten zusammenhängende Einnahmen in Höhe von mindestens 5 000 000 € ausgeglichen wurde, ist nicht richtig.
Hilfsweise: Dazu ist richtig zu stellen, dass sich solche Verluste nicht aus der Erfolgsrechnung der Bundeskunsthalle ergaben und dass eingetretene Verluste durch eigenerwirtschaftete Mittel in Höhe von mindestens 5 000 000 €, die erst durch die Durchführung von Freiluftkonzerten erzielt werden konnten, ausgeglichen wurden.
Hilfsweise: Der dadurch erweckte Eindruck, der Bundeskunsthalle sei dadurch ein Verlust entstanden, der bei der Erfolgsrechnung nicht durch andere, mit den Konzerten zusammenhängende Einnahmen in Höhe von mindestens 4 000 000 € ausgeglichen wurde, ist nicht richtig.
Hilfsweise: Dazu ist richtig zu stellen, dass sich solche Verluste nicht aus der Erfolgsrechnung der Bundeskunsthalle ergaben und dass eingetretene Verluste durch eigenerwirtschaftete Mittel in Höhe von mindestens 4 000 000 €, die erst durch die Durchführung von Freiluftkonzerten erzielt werden konnten, ausgeglichen wurden.
Hilfsweise: Der dadurch erweckte Eindruck, der Bundeskunsthalle sei dadurch ein Verlust entstanden, der bei der Erfolgsrechnung nicht durch andere, mit den Konzerten zusammenhängende Einnahmen in Höhe von mindestens 3 000 000 € ausgeglichen wurde, ist nicht richtig.
Hilfsweise: Dazu ist richtig zu stellen, dass sich solche Verluste nicht aus der Erfolgsrechnung der Bundeskunsthalle ergaben und dass eingetretene Verluste durch eigenerwirtschaftete Mittel in Höhe von mindestens 3 000 000 €, die erst durch die Durchführung von Freiluftkonzerten erzielt werden konnten, ausgeglichen wurden.
Hilfsweise: Der dadurch erweckte Eindruck, der Bundeskunsthalle sei dadurch ein Verlust entstanden, der bei der Erfolgsrechnung nicht durch andere, mit den Konzerten zusammenhängende Einnahmen in Höhe von mindestens 2 000 000 € ausgeglichen wurde, ist nicht richtig.
Hilfsweise: Dazu ist richtig zu stellen, dass sich solche Verluste nicht aus der Erfolgsrechnung der Bundeskunsthalle ergaben und dass eingetretene Verluste durch eigenerwirtschaftete Mittel in Höhe von mindestens 2 000 000 €, die erst durch die Durchführung von Freiluftkonzerten erzielt werden konnten, ausgeglichen wurden.
Hilfsweise: Der dadurch erweckte Eindruck, der Bundeskunsthalle sei dadurch ein Verlust entstanden, der bei der Erfolgsrechnung nicht durch andere, mit den Konzerten zusammenhängende Einnahmen in Höhe von mindestens 1 000 000 € ausgeglichen wurde, ist nicht richtig.
Hilfsweise: Dazu ist richtig zu stellen, dass sich solche Verluste nicht aus der Erfolgsrechnung der Bundeskunsthalle ergaben und dass eingetretene Verluste durch eigenerwirtschaftete Mittel in Höhe von mindestens 1 000 000 €, die erst durch die Durchführung von Freiluftkonzerten erzielt werden konnten, ausgeglichen wurden.
b) Indem die Geschäftsführung die stetig ansteigenden Einnahmen und Ausgaben für die Veranstaltung nicht in ihren Planungen berücksichtigte, vermittelte sie dem Kuratorium und dem Zuwendungsgeber kein zutreffendes Bild über ihre finanzielle Lage.
Der dadurch erweckte Eindruck, das Kuratorium der Bundeskunsthalle sei von der Geschäftsführung über die steigenden Ausgaben für die Veranstaltungen von Freiluftkonzerten in den Jahren 2002 bis 2006 nicht informiert worden, ist nicht richtig.
Hilfsweise: Dazu ist richtig zu stellen, dass sich die steigenden Ausgaben für die Veranstaltungen von Freiluftkonzerten aus dem halbjährlich dem Kuratorium der Bundeskunsthalle von der Geschäftsführung vorgelegten Finanzstatus ergaben und dass auf der Einnahmeseite haushaltsrechtlich nur ein einheitlicher Titel für Einnahmen aus Veranstaltungen bestand, der ebenfalls mitgeteilt wurde.
c) Die Gesellschaft überließ für die Freiluftkonzerte Pressevertretern und weiteren Personen Freikarten. Es handelte sich um rund 21 000 Stück im Wert von nominal 840 000 € im Zeitraum von 2002 bis 2006.
Der dadurch erweckte Eindruck, die Freikarten seien vollständig ohne vertragliche Verpflichtung der Bundeskunsthalle und ohne Gegenleistung ausgegeben worden, ist falsch.
Hilfsweise: Dazu ist richtig zu stellen, dass rund 2/3 dieser Freikarten aufgrund vertraglicher Vereinbarungen an Sponsoren, Medienpartner und andere Vertragspartner der Bundeskunsthalle vergeben werden mussten und dass sie eine Gegenleistung für Sponsoren- und Medienleistungen darstellten sowie dass dem Nominalwert von 840 000 € allein ein Gegenwert an Medienleistungen von jährlich bis zu 1 800 000 € gegenüberstand.
Äußerst hilfsweise: Dazu ist richtig zu stellen, dass rund 80 % dieser Freikarten aufgrund vertraglicher Vereinbarungen an Sponsoren, Medienpartner und andere Vertragspartner der Bundeskunsthalle vergeben werden mussten und dass sie eine Gegenleistung für Sponsoren- und Medienleistungen darstellten sowie dass dem Nominalwert von 840 000 € allein ein Gegenwert an Medienleistungen von jährlich bis zu 1 800 000 € gegenüberstand.
Äußerst hilfsweise: Dazu ist richtig zu stellen, dass rund 50 % dieser Freikarten aufgrund vertraglicher Vereinbarungen an Sponsoren, Medienpartner und andere Vertragspartner der Bundeskunsthalle vergeben werden mussten.
d) Der kaufmännische Geschäftsführer nutzte selbst sein Meilenkonto zur Zahlung für die Flugreise seiner privaten Begleitperson auf einer Dienstreise nach Hongkong.
Der dadurch erweckte Eindruck, der kaufmännische Geschäftsführer habe das allein durch Flüge für die Bundeskunsthalle entstandene Meilenkonto zur Zahlung für die Flugreise seiner privaten Begleitperson auf eine Dienstreise nach Hongkong genutzt, ist nicht richtig.
Hilfsweise: Dazu ist richtig zu stellen, dass der kaufmännische Geschäftsführer die Flugreise mit Bonusmeilen beglichen hat, die er durch privat bezahlte Flugreisen erworben hat.
11
Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
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Sie verteidigt das angefochtene Urteil.
13
Die Revision des Klägers ist unbegründet und daher zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Zwar hat das Berufungsgericht revisibles Recht dadurch verletzt, dass es der Prüfung des Folgenbeseitigungsanspruchs einen unzutreffenden Maßstab zugrundegelegt hat. Es hat aber die zulässige Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen (§ 144 Abs. 4 VwGO).
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1. Die Zulässigkeit der Klage ist hinsichtlich der zum damaligen Zeitpunkt vorliegenden Anträge durch das rechtskräftige Zwischenurteil des Berufungsgerichts nach § 173 VwGO i. V. m. § 557 Abs. 2 ZPO bindend festgestellt worden. Soweit der Kläger weitere Hilfsanträge nach Rechtskraft des Zwischenurteils gestellt hat, ist die Klage insoweit nicht mangels behördlicher Vorbefassung unzulässig. Im Rahmen der Leistungsklage ist zwar grundsätzlich vor Klageerhebung ein Antrag bei der Behörde zu stellen. Dies ist nach der Rechtsprechung des Senats aber dann nicht erforderlich, wenn das Beharren auf einer Vorbefassung der Verwaltung als bloße Förmelei erscheint, weil die Behörde klar und eindeutig zu erkennen gegeben hat, dass sie einen solchen Antrag definitiv ablehnen wird (BVerwG, Urteil vom 2. März 2022 - 6 C 7.20 - NVwZ 2022, 1205 Rn. 58). Dies ist hier angesichts des umfassenden Sachvortrags der Beklagten zu den neu gestellten Hilfsanträgen der Fall.
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2. Das Berufungsgericht hat die Klage im Ergebnis zutreffend als unbegründet beurteilt. In Übereinstimmung mit revisiblem Recht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) ist es davon ausgegangen, dass Rechtsgrundlage für die geltend gemachten Widerrufs- und Richtigstellungsansprüche der öffentlich-rechtliche Folgenbeseitigungsanspruch ist (a)), seine Anspruchsvoraussetzungen indes nicht vorliegen (b)). Zwar hat es hierbei einen unzutreffenden Maßstab zugrundegelegt, der Kläger kann jedoch auch bei Anwendung der zutreffenden Maßstäbe die begehrten Widerrufe und Richtigstellungen nicht verlangen.
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a) Als Rechtsgrundlage für die vom Kläger geltend gemachten Ansprüche auf Widerruf und Richtigstellung kommt allein der öffentlich-rechtliche Folgenbeseitigungsanspruch in Betracht. Nach diesem in den Grundrechten und dem rechtsstaatlichen Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung wurzelnden Anspruch kann jemand, der durch öffentlich-rechtliches Handeln der Verwaltung in seinen Rechten verletzt wird, verlangen, dass diese die andauernden unmittelbaren Folgen ihres rechtswidrigen Vorgehens rückgängig macht (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juli 2015 - 6 C 35.14 - BVerwGE 152, 330 Rn. 8). Voraussetzung für den Folgenbeseitigungsanspruch ist, dass durch einen hoheitlichen Eingriff in ein subjektives Recht ein noch andauernder rechtswidriger Zustand geschaffen worden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2015 - 1 C 13.14 - BVerwGE 151, 228 Rn. 24).
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b) Die Voraussetzungen, unter denen ein Anspruch auf Widerruf oder Richtigstellung einer Äußerung des Bundesrechnungshofs als Folgenbeseitigung gegeben ist, liegen im Fall des Klägers jedoch nicht vor.
18
Der Folgenbeseitigungsanspruch kann sich auch gegen den Bundesrechnungshof richten (aa)). Als subjektive Rechtsposition kommt das allgemeine Persönlichkeitsrecht in Betracht (bb)), in welches durch eine Person betreffende Äußerungen staatlicher Stellen eingegriffen werden kann (cc)). Das Bestehen des Folgenbeseitigungsanspruchs setzt des Weiteren voraus, dass der äußerungsbedingte Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht nicht gerechtfertigt werden kann (dd)) und der rechtswidrige Zustand noch andauert (ee)). Liegen die Voraussetzungen des Folgenbeseitigungsanspruchs vor, kann er auf der Rechtsfolgenseite einen Anspruch auf Widerruf und Richtigstellung von Äußerungen staatlicher Stellen umfassen (ff)). Das Berufungsgericht hat das Bestehen eines Folgenbeseitigungsanspruchs hinsichtlich der von dem Kläger geltend gemachten Widerrufs- und Richtigstellungsbegehren im Ergebnis zutreffend abgelehnt (gg)).
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aa) Ein Folgenbeseitigungsanspruch kann sich - wie das Berufungsgericht zutreffend angenommen hat - auch auf die Beseitigung der Folgen von Handlungen des Bundesrechnungshofs richten. Der Bundesrechnungshof als oberste Bundesbehörde (§ 1 Abs. 1 BRHG) nimmt im Rahmen des verfassungsrechtlich in Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG erteilten Mandats ebenso wie bei Erfüllung der auf der Grundlage des Art. 114 Abs. 2 Satz 4 GG einfachgesetzlich in § 88 Abs. 2 Satz 1 Bundeshaushaltsordnung (BHO) vom 19. August 1969 (BGBl. S. 1284) i. d. F. des Art. 1 des Gesetzes vom 22. September 1994 (BGBl. S. 2605) zugewiesenen Beratungstätigkeit staatliche Aufgaben wahr, auch wenn diese Tätigkeiten weder der Rechtsprechung im Sinne des Art. 92 GG noch der gesetzgebenden Gewalt zuzurechnen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2019 - 6 C 1.18 - BVerwGE 164, 368 Rn. 11 m. w. N.).
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bb) Als subjektive Rechtsposition im Rahmen des Folgenbeseitigungsanspruchs kommt unter anderem das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG in Betracht. Dieses schützt, ohne seinem Träger einen Anspruch darauf zu vermitteln, nur so dargestellt zu werden, wie es ihm genehm ist, nicht nur die Ehre, sondern auch weitere Aspekte des sozialen Geltungsanspruchs einer Person. Namentlich umfasst es den Schutz vor Äußerungen, die - ohne im engeren Sinn ehrverletzend zu sein - geeignet sind, sich abträglich auf das Ansehen des Einzelnen in der Öffentlichkeit auszuwirken (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. August 2010 - 1 BvR 2585/06 - NJW 2011, 511 Rn. 21 m. w. N.). Dafür bedarf es keiner namentlichen Nennung des Betroffenen; es genügt, wenn dieser etwa anhand einer Funktionsbezeichnung ohne weiteres erkennbar ist. Der soziale Achtungsanspruch des Einzelnen ist nicht erst dann betroffen, wenn eine ehrverletzende Äußerung in einer öffentlichen und allgemein zugänglichen Quelle wie etwa einem Presseartikel wiedergegeben wird, sondern es genügt die Ansehensminderung der Person in den Augen Dritter (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2019 - 6 C 1.18 - BVerwGE 164, 368 Rn. 15). Soweit es um Äußerungen in einem Bericht des Bundesrechnungshofs geht, ist die Berufung auf den Schutz des Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG auch einem Funktionsträger der von der Prüfung bzw. Erhebung betroffenen Stelle möglich. Denn hiermit nimmt dieser ein subjektiv-öffentliches Recht in Anspruch, das seiner individuellen Rechtssphäre angehört, und tritt nicht als Sachwalter der Interessen der betroffenen Stelle auf (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2019 - 6 C 1.18 - BVerwGE 164, 368 Rn. 17).
21
cc) Einen Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht können neben gezielten staatlichen Maßnahmen auch mittelbare und faktische Beeinträchtigungen darstellen. Bei Äußerungen staatlicher Stellen kann ein derartiger Eingriff zum einen durch eine ausdrückliche Äußerung, zum anderen aber auch durch das Hervorrufen eines Eindrucks im Sinne einer zwischen den Zeilen herauszulesenden zusätzlichen Aussage geschehen (vgl. VGH München, Beschluss vom 18. Juni 2002 - 22 CE 02.815 - NVwZ-RR 2003, 121 ). Bei Berichten des Bundesrechnungshofs ist insoweit zu beachten, dass eine effektive Prüfungs- und Beratungstätigkeit nach Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG bzw. Art. 114 Abs. 2 Satz 4 GG i. V. m. § 88 Abs. 2 BHO weitgehend unmöglich gemacht würde, wenn der Bundesrechnungshof bei jeder Äußerung mitbedenken müsste, welche zusätzlichen Aussagen dieser bei ungünstigster Betrachtung entnommen werden könnten. Kommen neben dem beanstandeten Eindruck vernünftigerweise auch noch andere - nicht zu beanstandende - Deutungen in Betracht, scheidet daher ein Folgenbeseitigungsanspruch regelmäßig aus. Anderenfalls müsste der Bundesrechnungshof damit rechnen, selbst dann Ansprüchen ausgesetzt zu sein, wenn aus seinen Äußerungen vernünftigerweise auch vollkommen beanstandungsfreie Schlussfolgerungen gezogen werden können. Es liegt auf der Hand, dass dies eine offene und konstruktive Prüfungs- und Beratungstätigkeit über Gebühr belasten und ihren Sinn in Zweifel ziehen würde.
22
Die Eingriffsqualität von Äußerungen in einem Bericht des Bundesrechnungshofs ist im Übrigen auch nicht zu verneinen, wenn dieser allein staatlichen Stellen - hier etwa dem Haushaltsausschuss, dem Bundesbeauftragten, dem Bundesministerium der Finanzen und dem Prüfungsamt des Bundes - übersandt worden ist. Weder ein zwischen Parlament und Bundesrechnungshof bestehendes Beratungsverhältnis noch eine vertrauliche Weiterleitung an den Haushaltsausschuss rechtfertigen die Annahme, ein Bericht könne infolge seines Verbleibs im innerstaatlichen Bereich keine Verletzung subjektiv-öffentlicher Rechte auslösen. Denn mit seiner Zuleitung gibt der Bundesrechnungshof das abschließende Ergebnis seiner Prüfung bzw. seine abschließenden Empfehlungen gegenüber dem Verfassungsorgan Bundestag kund und schließt damit seine Tätigkeit ab (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2019 - 6 C 1.18 - BVerwGE 164, 368 Rn. 16).
23
dd) Die weitere Voraussetzung für das Bestehen eines Folgenbeseitigungsanspruchs, die Schaffung eines rechtswidrigen Zustandes, ist erfüllt, wenn der Eingriff in die subjektive Rechtsposition nicht gerechtfertigt werden kann. Bei Eingriffen in das allgemeine Persönlichkeitsrecht ist zugrunde zu legen, dass dieses nicht uneingeschränkt gewährleistet ist, sondern nach Art. 2 Abs. 1 GG durch die verfassungsmäßige Ordnung einschließlich der Rechte anderer eingeschränkt werden kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 2021 - 1 BvR 1073/20 - NJW 2022, 680 Rn. 26). Grundlage einer Einschränkung dieses Rechts durch eine Äußerung in einem Bericht des Bundesrechnungshofs können dabei auch die Bestimmungen über dessen Beratungskompetenzen nach Art. 114 Abs. 2 Satz 4 GG i. V. m. § 88 Abs. 2, 89 ff. BHO sein.
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Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit einer Äußerung in einem Bericht des Bundesrechnungshofs nach § 88 Abs. 2 BHO ist damit zum einen, dass die konkrete Äußerung von dieser Kompetenzgrundlage gedeckt, d. h. von dem jeweils eröffneten Prüfungsumfang umfasst ist ((1)), zum anderen, dass bei einer Abwägung der betroffenen Rechtsgüter die ansehensschädigende Äußerung nicht hinzunehmen ist ((2)).
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(1) Der Umfang der Prüfungskompetenz des Bundesrechnungshofs ergibt sich aus Art. 114 Abs. 2 GG und den Vorschriften der Bundeshaushaltsordnung. Die Beratungstätigkeit gehört nicht unmittelbar zu der in Art. 114 Abs. 2 GG vorgesehenen Prüfungstätigkeit des Bundesrechnungshofs. Sie ist nicht verfassungsrechtlich verankert, sondern beruht vielmehr auf der Ermächtigung zur Regelung weiterer Befugnisse in Art. 114 Abs. 2 Satz 4 GG i. V. m. § 88 Abs. 2 BHO. Hiernach kann der Bundesrechnungshof auf Grund von Prüfungserfahrungen den Bundestag, den Bundesrat, die Bundesregierung und einzelne Bundesministerien beraten. Aus dem Erfordernis der Prüfungserfahrung folgt dabei, dass der Beratung im Kern eine Prüfung nach § 88 Abs. 1 BHO, d. h. der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes, zugrunde liegen muss; eine Beratung im prüfungsfreien Raum ist nicht zulässig (vgl. Mähring, in: Heuer/Scheller, Kommentar zum Haushaltsrecht, Stand Juni 2022, § 88 Leitsatz 8). Regelungen zum Gegenstand, Umfang und den Maßstäben dieser Prüfung ergeben sich aus den §§ 89 ff. BHO. Darüber hinaus kommt es für die Frage der Kompetenz des Bundesrechnungshofs nicht darauf an, ob eine in einem Bericht enthaltene Äußerung zutreffend oder sachgerecht ist. Die Annahme des Klägers, mit unrichtigen oder auf nicht sachgerechten Wertungen beruhenden Prüfberichten nehme der Bundesrechnungshof keine öffentlichen Interessen wahr und bewege sich damit außerhalb seines Aufgabenbereichs, geht fehl. Damit ist die inhaltliche Richtigkeit der jeweiligen Äußerung angesprochen, nicht hingegen die Frage, ob der Bericht mit den darin enthaltenen Äußerungen von der Zuständigkeit des Bundesrechnungshofs gedeckt ist.
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(2) Entgegen der Auffassung der Vorinstanz sind der Abwägung zwischen dem Persönlichkeitsrecht des von der Äußerung Betroffenen und dem Erfordernis der effektiven Erfüllung der gesetzlichen Aufgabe des Bundesrechnungshofs nicht die zivilrechtlichen Grundsätze über die Rechtfertigung von Äußerungen in der Presse zugrunde zu legen ((a)). Vielmehr orientiert sich die Abwägung - ausgehend von Aufgaben und Funktion des Bundesrechnungshofs - an den öffentlich-rechtlichen Grundsätzen für die Rechtmäßigkeit amtlicher Äußerungen ((b)).
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(a) Die in der zivilgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Grundsätze für die Zulässigkeit der Presseberichterstattung sind bei der Beurteilung von Äußerungen in (Beratungs-)Berichten des Bundesrechnungshofs nicht heranzuziehen. Die Rolle der grundrechtlich geschützten Presse ist nicht mit der des Bundesrechnungshofs vergleichbar. Allein der Umstand, dass sowohl die Presse als auch der Bundesrechnungshof verfassungsrechtlich gewährleistete Kontrollfunktionen wahrnehmen - die im Übrigen in Zielrichtung sowie Art und Weise allenfalls begrenzt Übereinstimmungen aufweisen –, reicht angesichts der erheblichen Unterschiede ihrer im Grundgesetz angelegten Rollen und Funktionen für eine weitgehende Übertragung der Prüfungsmaßstäbe nicht aus. Während die Presse grundrechtsberechtigt ist, ist der Bundesrechnungshof als Teil des Staates grundrechtsverpflichtet und unterliegt der rechtsstaatlichen Gesetzesbindung. Aus der grundrechtlich gewährleisteten Stellung der Presse folgt dabei, dass diese nach publizistischen Kriterien selbst bestimmen darf, was sie des öffentlichen Interesses für Wert hält und was nicht (vgl. BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1999 - 1 BvR 653/96 - BVerfGE 101, 361 , Beschluss vom 28. August 2000 - 1 BvR 1307/91 - NJW 2001, 503 ; BVerwG, Urteil vom 16. März 2016 - 6 C 65.14 - BVerwGE 154, 222 Rn. 19). Demgegenüber kann der Bundesrechnungshof zwar auf der Grundlage von § 88 Abs. 2 BHO selbst entscheiden, ob und in welchem Umfang er beratend tätig wird und sonstige Sonderaufträge wahrnimmt (vgl. Kube, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand Januar 2022, Art. 114 Rn. 122). Er ist aber insoweit auf die ihm von Gesetzes wegen zugewiesenen Aufgabenbereiche und Prüfungsmaßstäbe beschränkt und kann nicht frei wählen, wozu er sich äußert. Zudem hat er die für seine Tätigkeit bestehenden spezifischen Verfahrensvorschriften einzuhalten, für die es auf Seiten der Presse keine Entsprechung gibt. Aus der Meinungsfreiheit folgt weiter, dass Presseäußerungen auch überspitzt und polemisch sein dürfen (vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 2006 - 1 BvR 361/00 - juris), während für den Bundesrechnungshof - wie für sämtliches Staatshandeln - das Sachlichkeitsgebot gilt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 - 1 BvR 558/91 u. a. - BVerfGE 105, 252 ; BVerwG, Urteil vom 13. September 2017 - 10 C 6.16 - BVerwGE 159, 327 Rn. 26). Darüber hinaus bestehen wesentliche Unterschiede auch im Hinblick auf den Empfängerkreis. Die Presse wendet sich an die Öffentlichkeit, während Adressaten der Berichte des Bundesrechnungshofs grundsätzlich Gesetzgeber und Regierung sind (vgl. Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG). Die Heranziehung presserechtlicher Grundsätze auf die Beurteilung von Äußerungen in Berichten des Bundesrechnungshofs kommt daher allenfalls punktuell in Betracht, soweit dies mit der hoheitlichen Stellung des Bundesrechnungshofs in Einklang zu bringen ist.
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(b) Stattdessen hat sich die Abwägung zwischen dem Persönlichkeitsrecht und der effektiven Aufgabenerfüllung des Bundesrechnungshofs an den Grundsätzen für die Rechtmäßigkeit amtlicher Äußerungen zu orientieren. Insoweit ist das Berufungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass die besondere Funktion und Stellung des Bundesrechnungshofs im Rahmen der Abwägung gebührend zu berücksichtigen sind.
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Die in Art. 114 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich verankerte externe Finanzkontrolle des Bundes ist eng mit dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes verbunden und Ausdruck der im parlamentarischen Regierungssystem gebotenen Verantwortung der Regierung gegenüber dem Parlament. Sie sichert das parlamentarische Budgetrecht aus Art. 110 GG ab. Der Bundesrechnungshof unterstützt das Parlament bei der Wahrnehmung seiner Kontrollfunktion (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Mai 2021 - 6 C 12.19 - BVerwGE 172, 306 Rn. 13 und vom 28. Oktober 2021 - 10 C 5.20 - NVwZ 2022, 555 Rn. 25). Die Tätigkeit des Bundesrechnungshofs dient damit einem Gemeinwohlziel von hohem Gewicht. Dies kommt in den einfachgesetzlichen Vorschriften über das - auch der Beratung nach § 88 Abs. 2 BHO zugrundeliegenden - Prüfungsverfahren und in der durch Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG garantierten richterlichen Unabhängigkeit seiner Mitglieder zum Ausdruck. Aus letzterer folgt, dass die Mitglieder des Bundesrechnungshofs innerhalb des gesetzlich vorgegebenen Rahmens autonom über die Auswahl des Prüfungsgegenstands sowie die Art, die Form, den Umfang, den Zeitpunkt und die Dauer einer Prüfung bestimmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Mai 2021 - 6 C 12.19 - BVerwGE 172, 306 Rn. 58). Sie haben dabei weitreichende Ermittlungsbefugnisse. So sind etwa nach § 95 Abs. 1 BHO dem Bundesrechnungshof Unterlagen, die er zur Erfüllung seiner Aufgaben für erforderlich hält, auf Verlangen innerhalb einer bestimmten Frist zu übersenden oder seinen Beauftragten vorzulegen. Auf der Grundlage von § 95 Abs. 2 BHO sind dem Bundesrechnungshof und seinen Beauftragten Auskünfte zu erteilen. Zur Durchsetzung dieser Befugnisse kann der Bundesrechnungshof Prüfungsanordnungen erlassen, die sofort vollziehbar sind (§ 95a BHO). Der auf diese Weise festgestellte Sachverhalt ist sodann in seinen finanzwirksamen Faktoren mit Blick auf die jeweiligen Anforderungen und Prüfungsmaßstäbe nachzuvollziehen und zu bewerten; daran anknüpfend sind ggf. Empfehlungen auszusprechen, die eine verbesserte Haushalts- und Wirtschaftsführung im Hinblick auf Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit zum Ziel haben. Dies ist nur dann effektiv möglich, wenn der Bundesrechnungshof in der Lage ist, den Sachverhalt umfassend zu würdigen, aus seiner Sicht bestehende Missstände aufzuzeigen und Verantwortlichkeiten hierfür konkret zu benennen.
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Dabei lassen sich aus den beschriebenen Aufgaben auch inhaltliche Anforderungen an Äußerungen des Bundesrechnungshofs in seinen Berichten ableiten. Der Erfüllung seiner Aufgabe der externen Finanzkontrolle kann der Bundesrechnungshof nur mit inhaltlich zutreffenden Sachverhaltsdarstellungen nachkommen; mit unrichtigen Tatsachenfeststellungen wird er seiner Funktion hingegen nicht gerecht. Auch müssen sich seine Wertungen und Empfehlungen im Rahmen des Nachvollziehbaren und Vertretbaren halten; willkürliche Bewertungen sind nicht geeignet, zur Aufgabenerfüllung des Bundesrechnungshofs beizutragen. Diese Grenzen entsprechen im Wesentlichen den inhaltlichen Anforderungen an Äußerungen von Amtsträgern, die in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung entwickelt worden sind. Sie können daher zur Präzisierung der für Äußerungen des Bundesrechnungshofs bestehenden Grenzen herangezogen werden.
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Zugrunde zu legen ist damit der Grundsatz, dass Äußerungen staatlicher Stellen den allgemeinen Anforderungen an rechtsstaatliches Verhalten in der Ausprägung des Willkürverbots und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügen müssen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. November 2010 - 7 B 54.10 - juris Rn. 14; Urteil vom 13. September 2017 - 10 C 6.16 - BVerwGE 159, 327 Rn. 27; VGH München, Beschluss vom 13. November 2020 - 11 CE 20.19 56 - juris Rn. 16; OVG Münster, Beschluss vom 17. Mai 2021 - 13 B 331/21 - NVwZ-RR 2021, 973 Rn. 8). Hieraus folgt, dass Tatsachenbehauptungen von Amtsträgern nur rechtmäßig sind, wenn sie sich als wahr erweisen (vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 31. Mai 2021 - 1 B 150/21 - NVwZ-RR 2021, 886 Rn. 15 und 20). Nach den allgemeinen Regeln trägt dabei grundsätzlich die staatliche Stelle die Beweislast für die Richtigkeit der behaupteten Tatsache. Beansprucht der Staat das Recht, in einen durch ein Grundrecht geschützten Freiheitsbereich einzugreifen, trägt er grundsätzlich die Beweislast für die gesetzlichen Voraussetzungen dieses Eingriffs. Denn in der freiheitlichen Demokratie des Grundgesetzes bedarf der hoheitliche Eingriff in ein Grundrecht der Rechtfertigung; nicht ist umgekehrt die Ausübung von Grundrechten rechtfertigungsbedürftig (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Mai 2008 - 6 C 13.07 - BVerwGE 131, 171 Rn. 41). Werturteile hingegen dürfen nicht auf sachfremden Erwägungen beruhen, d. h. sie müssen bei verständiger Beurteilung auf einem im Wesentlichen zutreffenden oder zumindest sachgerecht und vertretbar gewürdigten Tatsachenkern beruhen und dürfen den sachlich gebotenen Rahmen nicht überschreiten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. August 1989 - 1 BvR 881/89 - NJW 1989, 3269 ; BVerwG, Urteile vom 7. August 1997 - 3 C 49.96 - Buchholz 11 Art. 2 Nr. 79 S. 10 und vom 13. September 2017 - 10 C 6.16 - BVerwGE 159, 327 Rn. 27, Beschluss vom 11. November 2010 - 7 B 54.10 - juris Rn. 14; VGH München, Beschluss vom 13. November 2020 - 11 CE 20.19 56 - juris Rn. 16; OVG Bremen, Beschluss vom 31. Mai 2021 - 1 B 150/21 - NVwZ-RR 2021, 886 Rn. 15). Letzteres bedeutet unter anderem, dass unnötige Zuspitzungen und Übertreibungen zu unterbleiben haben (vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 31. Mai 2021 - 1 B 150/21 - a. a. O. Rn. 32). Das schließt die Zulässigkeit von Schmähkritik, Formalbeleidigungen und Angriffen auf die Menschenwürde aus.
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ee) Für den Folgenbeseitigungsanspruch ist weiter erforderlich, dass der rechtswidrige Zustand noch andauert. Insoweit reicht es aus, wenn - wie hier - ein schriftlich verfasster Bericht weiterhin existent und den Adressaten zugänglich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2019 - 6 C 1.18 - BVerwGE 164, 368 Rn. 19).
33
ff) Bei Vorliegen der genannten Voraussetzungen kann der Betroffene die Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes verlangen. Hiervon ausgehend kann der Folgenbeseitigungsanspruch neben anderen Maßnahmen auch einen Anspruch auf Widerruf und Richtigstellung von Äußerungen staatlicher Stellen umfassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2019 - 6 C 1.18 - BVerwGE 164, 368 Rn. 14; siehe auch Urteil vom 26. Juni 2013 - 6 C 4.12 - Buchholz 402.7 BVerfSchG Nr. 15 Rn. 26).
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(1) Dabei sind aber nur (unrichtige) Tatsachenbehauptungen einem Widerruf oder einer Richtigstellung zugänglich, nicht hingegen Werturteile (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. November 2009 - 7 B 10.09 - Buchholz 310 § 118 VwGO Nr. 5 Rn. 15; BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 1997 - 1 BvR 1805/92 - juris Rn. 1; OVG Lüneburg, Beschluss vom 12. August 2010 - 10 LA 36/09 - juris Rn. 24). Niemand - auch nicht ein Hoheitsträger - kann im Wege der Zwangsvollstreckung gezwungen werden, eine Überzeugung aufzugeben oder eine Würdigung zurückzunehmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 1997 - 1 BvR 1805/92 - juris Rn. 1; BVerwG, Beschluss vom 9. November 2009 - 7 B 10.09 - Buchholz 310 § 118 VwGO Nr. 5 Rn. 15). Entgegen der Auffassung des Klägers ist eine Abkehr von diesem Grundsatz auch nicht zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG geboten. Denn einer durch eine Äußerung in ihrem Persönlichkeitsrecht betroffenen Person steht grundsätzlich die Möglichkeit des gerichtlichen Rechtsschutzes in Form einer auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der fraglichen Äußerung gerichteten Klage zur Verfügung (vgl. BVerwG, Urteile vom 12. Oktober 1971 - 6 C 99.67 - BVerwGE 38, 336 und vom 13. September 2017 - 10 C 6.16 - BVerwGE 159, 327 Rn. 11 f.). Der Streit darüber, ob mit einer amtlichen Äußerung unzulässig in ein Grundrecht der betroffenen Person eingegriffen worden ist, betrifft ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. September 2017 - 10 C 6.16 - BVerwGE 159, 327 Rn. 12; siehe auch BVerwG, Urteil vom 12. Oktober 1971 - 6 C 99.67 - BVerwGE 38, 336 ). Da ein Betroffener auf diese Weise effektiven Rechtsschutz erlangen kann, ist eine Widerrufsmöglichkeit im Übrigen entgegen der klägerischen Auffassung auch nicht zum Schutz öffentlicher Interessen erforderlich.
35
Die Unterscheidung zwischen Tatsachenbehauptungen und Werturteilen orientiert sich ebenfalls an den allgemeinen Grundsätzen, die auch auf amtliche Äußerungen Anwendung finden (vgl. hierzu etwa VGH München, Beschluss vom 24. September 2019 - 4 CE 19.337 - juris Rn. 14; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15. August 2018 - OVG 5 S 14.18 - juris Rn. 7; OVG Bremen, Beschluss vom 31. Mai 2021 - 1 B 150/21 - NVwZ-RR 2021, 886 Rn. 20). Während Tatsachenbehauptungen durch die objektive Beziehung zwischen der Äußerung und der Wirklichkeit geprägt werden und der Überprüfung mit Mitteln des Beweises zugänglich sind, handelt es sich bei einem Werturteil um eine Äußerung, die durch Elemente der Stellungnahme und des Dafürhaltens geprägt ist (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 4. August 2016 - 1 BvR 2619/13 - juris Rn. 13 und vom 16. März 2017 - 1 BvR 3085/15 - NJW-RR 2017, 1003 f. Rn. 13 m. w. N.). Für die Abgrenzung zwischen Tatsachenbehauptungen und Werturteilen kommt es insbesondere auf den objektiven Sinn einer Äußerung und ihren Gesamtkontext an. Entscheidend ist nicht die subjektive Absicht des Äußernden oder das subjektive Verständnis einzelner Adressaten, sondern das Verständnis, das ihr ein unvoreingenommenes Durchschnittspublikum beimisst (vgl. dazu etwa BVerfG, Beschluss vom 16. März 2017 - 1 BvR 3085/15 - a. a. O. Rn. 13). Sofern eine Äußerung durch die Elemente der Stellungnahme, des Dafürhaltens geprägt ist, ist sie als Werturteil zu betrachten, auch wenn sich diese Elemente, wie häufig, mit solchen einer Tatsachenmitteilung oder -behauptung verbinden oder vermischen, jedenfalls wenn sich beide nicht trennen lassen und der tatsächliche Gehalt gegenüber der Wertung in den Hintergrund tritt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Oktober 1988 - 1 BvR 1611/87 - NJW 1992, 1153).
36
Entgegen der Auffassung der Revision führt die Bestimmung des § 33 Abs. 2 PO-BRH a. F. nicht zu einer Modifikation der dargestellten Grundsätze. Insbesondere kann nicht angenommen werden, aus dieser Bestimmung folge, dass Tatsachenbehauptungen und Werturteile in Berichten des Bundesrechnungshofs nicht vermengt werden dürften und gegebenenfalls der Widerruf eines solchen Werturteils möglich sein müsse. § 33 Abs. 2 PO-BRH a. F. regelte lediglich Aufbau und Darstellungsweise einer Prüfungsmitteilung des Bundesrechnungshofs, nicht eines Berichts nach § 88 Abs. 2 BHO. Konsequenzen für die Reichweite des öffentlich-rechtlichen Folgenbeseitigungsanspruchs lassen sich hieraus schon im Ansatz nicht ableiten.
37
(2) Darüber hinaus kann der Widerruf oder die Richtigstellung unrichtiger Tatsachenbehauptungen nicht verlangt werden, wenn der Bundesrechnungshof im Zeitpunkt der Erstellung des Berichts die objektiv unrichtige Tatsache für richtig halten durfte.
38
Diese Einschränkung des Anspruchs auf Widerruf oder Richtigstellung gründet in der Rolle und Funktion des Bundesrechnungshofs im System der Finanzkontrolle. Ihm obliegt nach Art. 114 Abs. 2 GG und § 88 Abs. 2 BHO die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes und die Beratung staatlicher Organe, wobei diese - bezogen auf den einzelnen Prüfungsgegenstand bzw. das einzelne Prüfungsthema - nicht fortlaufend erfolgt, sondern zu einem bestimmten Zeitpunkt abgeschlossen ist. Dabei hat der Bundesrechnungshof den zugrundeliegenden Sachverhalt aufzuklären, wofür ihm - wie dargestellt - umfassende Erhebungsbefugnisse zur Verfügung stehen. Die Feststellung des maßgeblichen Sachverhalts ist damit verfahrensrechtlich abgesichert. Naturgemäß kann der entsprechende Bericht bzw. die Prüfungsmitteilung aber nur den Erkenntnisstand zum Zeitpunkt des Abschlusses des Berichts bzw. der Mitteilung abbilden. Im Anschluss ergreifen die zuständigen Stellen ggf. erforderliche Maßnahmen. Im Hinblick auf die Aufgabe der effektiven Finanzkontrolle geht eine Verpflichtung des Bundesrechnungshofs, Äußerungen in Berichten und Prüfungsmitteilungen bei nachträglicher Unrichtigkeit von zugrundegelegten Tatsachen zu widerrufen oder richtigzustellen, ins Leere; mit der Mitteilung des Berichts oder des abschließenden Prüfungsergebnisses ist der Zweck der Prüfung bzw. Beratung erreicht. Dieser Rolle des Bundesrechnungshofs widerspräche es, einen Prüfungs- und Beratungsvorgang nicht durch das Absetzen eines Berichts als abgeschlossen zu betrachten, sondern gewissermaßen unbegrenzt offen zu halten. Darüber hinaus setzt die in Art. 114 Abs. 2 GG garantierte externe Finanzkontrolle eine effektive Prüfungs- und Beratungstätigkeit des Bundesrechnungshofs voraus. Eine solche wäre nicht möglich, wenn der Bundesrechnungshof sich zur Vermeidung von Widerrufs- oder Richtigstellungsansprüchen gehalten sehen müsste, nur Tatsachendarstellungen in einen Bericht aufzunehmen, die als unumstößlich richtig betrachtet werden können. Ein erneutes Tätigwerden des Bundesrechnungshofs nach Abschluss des Berichts durch einen Widerruf oder eine Richtigstellung kann daher nicht verlangt werden, wenn dieser im Zeitpunkt der Erstellung des Berichts die objektiv unrichtige Tatsache für richtig halten durfte.
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Aus der Pflicht und Befugnis zur Ermittlung des maßgeblichen Sachverhalts folgt allerdings auch, dass der Bundesrechnungshof sich eine hinreichende Überzeugung von der Richtigkeit der seinem Bericht zugrundeliegenden Feststellungen bilden muss. Auf ungewisse Tatsachenfeststellungen darf er seine Berichte nicht stützen. Die erforderliche Überzeugungsbildung setzt zudem voraus, dass der Bundesrechnungshof die die Feststellung des Sachverhalts sichernden Verfahrensvorschriften eingehalten hat. Besondere Bedeutung kommt dabei der Beteiligung der Betroffenen zu. Insbesondere ist der Bundesrechnungshof nach § 96 Abs. 1 Satz 1 BHO verpflichtet, das vorläufig festgestellte Prüfungsergebnis den zuständigen Dienststellen zur Äußerung innerhalb einer von ihm zu bestimmenden Frist mitzuteilen. Darin drückt sich die im öffentlichen Interesse liegende Pflicht des Bundesrechnungshofs aus, das kontradiktorische Verfahren einzuleiten, um zu überprüfen, ob der relevante Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt wurde. Darüber hinaus kann der Bundesrechnungshof nach § 96 Abs. 1 Satz 2 BHO das Prüfungsergebnis auch anderen Dienststellen, etwa den Erhebungsstellen, mitteilen, soweit er es für erforderlich erhält (s. a. § 33 Abs. 3 PO-BRH). Ein besonderer Grund hierfür kann darin liegen, dass von der Erhebungsstelle aufgrund ihrer Sachnähe ein wesentlicher Beitrag für das kontradiktorische Verfahren zu erwarten ist. Außerdem sieht § 9 Abs. 3 PO-BRH vor, dass der Bundesrechnungshof im Prüfungsverfahren Drittbetroffenen Gelegenheit zur Stellungnahme gibt, wenn die Prüfungsmitteilungen, Berichte und Bemerkungen für sie - erstens - nachteilige Wertungen enthalten oder nachteilige Bewertungen erwarten lassen und - zweitens - in der Berichterstattung an das Parlament verwendet werden oder konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sie veröffentlicht werden. Beschäftigte von geprüften Stellen oder Erhebungsstellen sind zwar nach der PO-BRH keine Drittbetroffenen; der Bundesrechnungshof kann sie aber gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 PO-BRH im Einzelfall wie Drittbetroffene behandeln. Ergeben sich aus den Stellungnahmen dieser - für die Richtigstellung etwaiger falscher Tatsachenbehauptungen besonders berufenen - Stellen oder Personen keine Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit einer Tatsachenfeststellung, kann der Bundesrechnungshof, soweit auch keine anderen für eine Unrichtigkeit sprechenden Umstände erkennbar sind, von der Richtigkeit der jeweiligen Feststellung ausgehen. Widersprechen die angehörten Stellen der Tatsachendarstellung des Bundesrechnungshofs, muss er, wenn er dennoch bei seiner eigenen Sachverhaltsdarstellung bleiben will, die abweichenden Angaben der angehörten Person oder Stelle im abschließenden Bericht offenlegen.
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gg) Dies zugrundegelegt hat der Kläger keinen Anspruch auf die begehrten Widerrufe und Richtigstellungen.
41
(1) Das erste vom Kläger geltend gemachte Widerrufsbegehren (Antrag 1. a)) scheitert bereits daran, dass die vom Kläger gerügte Passage mit dem von ihm angeführten Wortlaut im Bericht des Bundesrechnungshofs nicht enthalten ist. Der Kläger hat die Worte "von der Geschäftsführung der Bundeskunsthalle unter der Verantwortung des Klägers" vielmehr selbst hinzugefügt. Widerrufen werden kann indes nur, was auch tatsächlich geäußert worden ist. Unabhängig davon scheidet ein Widerruf auch deshalb aus, weil es sich bei der vom Kläger gerügten Äußerung um ein Werturteil handelt. Der Kläger wendet sich gegen die Aussage, die in Rede stehenden Unterlagen seien aufbewahrungspflichtig gewesen und die Bundeskunsthalle sei auch nach dem Zuwendungsrecht zu einer mindestens fünfjährigen Aufbewahrung verpflichtet gewesen. Hierbei handelt es sich, wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat, nicht um eine Tatsachenbehauptung, sondern um ein Werturteil in Form einer rechtlichen Bewertung.
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(2) Auch dem zweiten Widerrufsbegehren des Klägers (Antrag 1. b)) steht entgegen, dass der Kläger die Äußerung im Bericht des Bundesrechnungshofs nicht wortgetreu wiedergibt, sondern Worte hinzugefügt hat. Zudem ist das Berufungsgericht auf Grundlage seiner Auslegung der gerügten Passage, an die der Senat gebunden ist, zutreffend zu dem Ergebnis gekommen, dass es sich um ein nicht dem Widerruf zugängliches Werturteil handelt.
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(3) Das dritte Widerrufsbegehren (Antrag 1. c)) bleibt ebenfalls erfolglos. Die angegriffene Passage ist in der Form, in der der Kläger sie in seinem Antrag wiedergibt, im Bericht des Bundesrechnungshofs nicht enthalten. Vielmehr hat der Kläger sie durch Zusammenfügung des ersten und zweiten Satzes einerseits und des dritten Satzes anderseits, die im Bericht an verschiedenen Stellen stehen, selbst kreiert. Im Übrigen besteht auch bei getrennter Betrachtung der beiden Teile kein Widerrufsanspruch. Dem Vorbringen des Klägers ist zu entnehmen, dass er nicht in Abrede stellt, den betreffenden Vertrag allein unterschrieben zu haben. Er wendet sich vielmehr allein gegen die Beanstandung eines Verstoßes gegen die in der Geschäftsordnung niedergelegten Zeichnungsrechte. Bei dieser Beanstandung handelt es sich ersichtlich um ein Werturteil in Form einer rechtlichen Beurteilung.
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(4) Der erste auf Richtigstellung gerichtete Antrag des Klägers (Antrag 2. a)) bleibt ebenfalls erfolglos. Das Berufungsgericht hat festgestellt, dass der vom Kläger beanstandete Eindruck, die Bundeskunsthalle habe in der Sparte Freiluftkonzerte einen Verlust erwirtschaftet, der bei der Erfolgsrechnung nicht durch andere, mit den Konzerten zusammenhängende Einnahmen ausgeglichen worden sei, durch die vom Kläger angegriffene Äußerung nicht erweckt werde. An diese Auslegung ist der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden.
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Zu den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts im Sinne dieser Vorschrift gehört auch der durch Auslegung ermittelte Inhalt der beanstandeten Passagen des streitgegenständlichen Beratungsberichts (vgl. zur Auslegung eines behördlichen Schreibens BVerwG, Urteil vom 27. Mai 1981 - 8 C 6.81 - NVwZ 1982, 196 , eines öffentlich-rechtlichen Vertrags BVerwG, Urteile vom 30. Mai 2012 - 9 C 5.11 - Buchholz 406.11 § 246a BauGB Nr. 1 Rn. 30 f. und vom 18. Mai 2021 - 4 C 6.19 - NVwZ 2021, 1713 Rn. 21 sowie einer behördlichen Willenserklärung BVerwG, Urteil vom 20. März 2003 - 2 C 23.02 - NVwZ-RR 2003, 874). Die Auslegung durch die Vorinstanz ist danach revisionsgerichtlich allein daraufhin überprüfbar, ob hierbei anerkannte Auslegungsgrundsätze, gesetzliche Auslegungsregeln, die Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungssätze verletzt sind. Ist dies nicht der Fall, ist das Bundesverwaltungsgericht an die Auslegung gebunden, soweit - wie hier - keine durchgreifenden Verfahrensrügen erhoben sind (vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Mai 2012 - 9 C 5.11 - Buchholz 406.11 § 246a BauGB Nr. 1 Rn. 30 und vom 18. Mai 2021 - 4 C 6.19 - NVwZ 2021, 1713 Rn. 14; Neumann/Korbmacher, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 137 Rn. 165).
46
Ein die Bindung aufhebender Verstoß gegen Denkgesetze liegt hier nicht vor. Einen solchen zeigt insbesondere nicht der Vortrag des Klägers auf, angesichts der Äußerung auf Seite 16 des Berichts, es hätte bei rechtzeitigem Ausstieg aus dem Geschäftsfeld ein Verlust von 6 000 000 € verhindert werden können, müsse der von ihm genannte Satz im Sinne der Darstellung eines spartenübergreifenden Verlustes verstanden werden. Der Kläger verkennt hierbei die Struktur des Berichts des Bundesrechnungshofs: Dieser stellt auf Seite 15 mit dem vom Kläger angegriffenen Satz zunächst den Verlust in der Sparte der Freiluftkonzerte dar und befasst sich daran anschließend mit der Argumentation der Bundeskunsthalle zur Kompensation durch andere Einnahmen. Danach folgt auf Seite 16 das - wohl spartenübergreifend zu verstehende - Gesamtergebnis der Prüfung, dass ein Verlust von 6 000 000 € hätte verhindert werden können. Für das Verständnis des vom Kläger gerügten Satzes auf Seite 15 kann damit nicht auf den einen anderen Prüfungspunkt betreffenden Satz auf Seite 16 zurückgegriffen werden. Damit zeigt auch das klägerische Vorbringen, das Berufungsgericht habe unter Verstoß gegen § 86 Abs. 1 VwGO übersehen, dass der Beratungsbericht den falschen Eindruck eines spartenübergreifenden Verlusts an anderen Stellen auch ausdrücklich erwecke, keinen Verfahrensfehler auf.
47
Ist damit der vom Kläger beanstandete Eindruck durch die von ihm gerügte Äußerung gar nicht entstanden, so haben die Hilfsanträge bereits deshalb keinen Erfolg. Im Übrigen ist dem Berufungsgericht darin zu folgen, dass die erst am 15. Mai 2020 angekündigten und in der mündlichen Verhandlung am 3. Juni 2020 gestellten Hilfsanträge verjährt sind. Der Lauf der Verjährungsfrist war nicht gemäß § 204 Abs. 1 Nr. 1 BGB gehemmt. Bei den Hilfsanträgen handelt es sich entgegen der Auffassung des Klägers nicht um ein Minus zu dem Haupt- und ersten Hilfsantrag, sondern - wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat - um ein aliud.
48
(5) Auch der zweite Richtigstellungsantrag (Antrag 2. b)) scheitert daran, dass der vom Kläger beanstandete Eindruck durch die von ihm benannte Äußerung nicht hervorgerufen wird. Dies hat das Berufungsgericht nach § 137 Abs. 2 VwGO bindend festgestellt; Einwände hiergegen hat der Kläger nicht erhoben.
49
(6) Zum dritten Richtigstellungsbegehren (Antrag 2. c)) hat das Berufungsgericht - den Senat mangels durchgreifender Verfahrensrügen oder revisionsgerichtlich überprüfbarer materiellrechtlicher Fehler bindend - festgestellt, dass der vom Kläger gerügte Eindruck bei Berücksichtigung des Gesamtkontextes der Aussage nicht erweckt wird. Aus den gleichen Gründen bleiben auch die Hilfsanträge ohne Erfolg. Insoweit hat das Berufungsgericht zudem bindend festgestellt, dass der Anteil von Freikarten, die aufgrund vertraglicher Vereinbarungen vergeben wurden, auf Grundlage der Angaben des Klägers maximal 58,29567 % erreichten und damit weder ein Anteil von 80 % (Hilfsantrag 1) noch in Höhe von 2/3 (Hilfsantrag 2) erreicht wurde.
50
(7) Soweit der Kläger sich mit seinem vierten Richtigstellungsantrag (Antrag 2. d)) gegen den Eindruck wendet, er habe das allein durch Flüge für die Bundeskunsthalle entstandene Meilenkonto zur Bezahlung einer Flugreise seiner privaten Begleitperson auf einer Dienstreise genutzt, bleibt die Klage ebenfalls ohne Erfolg. Das mit dem Hauptantrag verfolgte Begehren wäre für eine Richtigstellung nicht geeignet. Das Berufungsgericht hat zutreffend ausgeführt, der Antrag des Klägers ziele lediglich auf die Aussage, dass sich auf dem Meilenkonto auch privat erworbene Bonusmeilen befunden hatten, ohne den Umfang der Nutzung dienstlich erworbener Bonusmeilen bei der in Rede stehenden Flugreise zu benennen. Auch die mit dem Hilfsantrag begehrte Richtigstellung, der Kläger habe nur privat erworbene Bonusmeilen für den Flug seiner Begleitperson eingesetzt, bleibt ohne Erfolg. Dabei ist nicht der Frage nachzugehen, ob die Darstellung des Klägers zutreffend ist. Jedenfalls durfte der Bundesrechnungshof zum Zeitpunkt des Abschlusses des Berichts davon ausgehen, dass der durch die gerügte Äußerung entstandene Eindruck, der Kläger habe dienstlich erworbene Bonusmeilen für die Bezahlung eines Flugs seiner Begleitperson verwandt, richtig war. Der Bundesrechnungshof hatte dem Kläger den Entwurf seines Berichts, in dem sich auch der von diesem angegriffene Satz befand, am 28. April 2007 zur Stellungnahme übersandt. Die vom Kläger mitverfasste Stellungnahme der Geschäftsführung zu diesem Entwurf macht nicht geltend, dass der Kläger für die Flugreise seiner Begleitperson lediglich privat erworbene Bonusmeilen genutzt hatte. Ein derartiger Hinweis wäre dem Kläger auch in der von ihm als zu kurz gerügten Stellungnahmefrist möglich gewesen. Demgegenüber wurde der Eindruck einer bisher geduldeten privaten Verwendung dienstlich erworbener Vergünstigungen durch die Erklärung in der Stellungnahme, die in Zusammenhang mit dienstlichen Flügen erwirtschafteten Bonusmeilen würden künftig gemäß den Bestimmungen des BRKG ausschließlich für dienstliche Zwecke verwendet werden und es werde eine diesbezügliche Dienstanweisung an die Mitarbeiter der Bundesausstellungshalle ergehen, eher noch gestützt. Andere Anhaltspunkte dafür, dass der vom Kläger gerügte Eindruck falsch sein könnte, lagen zum Zeitpunkt des Abschlusses des Berichts nicht vor.
51
3. Der Kläger trägt nach § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des Revisionsverfahrens.