BVerwG 6 C 14.03 , Urteil vom 03. Dezember 2003 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 6 C 14.03

In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 3. Dezember 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
für Recht erkannt:

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 14. Juli 1998 wird aufgehoben. Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsverfahrens folgt der Schlussentscheidung.

Gründe

I
Der Kläger studierte bei der Beklagten Sozialwissenschaften. Er begehrt die Rückzahlung von ihm entrichteter Rückmeldegebühren für das Wintersemester 1996/97.
Mit Schreiben vom 27. Juni 1996 beantragte er seine hochschulrechtliche Rückmeldung zum Wintersemester 1996/97 ohne Zahlung einer "Rückmeldegebühr": Die durch das Haushaltsstrukturgesetz in das Berliner Hochschulgesetz eingeführte Regelung, wonach ab dem Wintersemester 1996/97 bei der Immatrikulation und jeder Rückmeldung Gebühren von 100 DM pro Semester erhoben würden, sei rechtswidrig. Sie verstoße sowohl gegen das Äquivalenz- als auch gegen das Kostendeckungsprinzip. Ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip liege deswegen vor, weil die Gebühr in einem erheblichen Missverhältnis zu der von der Hochschulverwaltung zu erbringenden Leistung stehe und als zusätzliche Einnahmequelle des Landes Berlin ausgestaltet worden sei. Die Missachtung des Kostendeckungsprinzips ergebe sich daraus, dass die Höhe der Gebühr nicht unter Berücksichtigung des tatsächlich entstehenden Verwaltungsaufwandes festgelegt worden sei (eine entsprechende Kostenberechnung habe nicht stattgefunden; nach einer Modellrechnung betrügen die jährlichen Einnahmen aus den Rückmeldegebühren etwa das Fünffache der Kosten). Da die Gebühr keine Staffelung entsprechend den sozialen Belangen der Studierenden enthalte, verstoße die Regelung ferner gegen das Sozialstaatsprinzip.
Die Beklagte ließ das Schreiben unbeantwortet.
Mit seiner am 16. Juli 1996 erhobenen Klage hat der Kläger sein Begehren weiterverfolgt und ergänzend begründet.
Die Beklagte ist dem entgegengetreten und hat auf Bitte des Verwaltungsgerichts eine tabellarische Aufstellung über die "Personal- und Sachkostenrelation der Universitätsverwaltung im Verhältnis der Universität insgesamt (ohne Medizin)" vorgelegt.
Der Kläger hat die Rückmeldegebühren unter Vorbehalt gezahlt.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 11. September 1996 abgewiesen.
Der Kläger hat mit der Berufung das Klageziel weiterverfolgt und geltend gemacht, die Gebühr überschreite die Verwaltungskosten um etwa 300 %. Der Gesetzgeber habe nicht von dem Kostendeckungsprinzip abweichen dürfen. Zudem sei wohl das Äquivalenzprinzip verletzt.
Der Kläger hat beantragt,
unter Änderung des angefochtenen Urteils die Beklagte zu verurteilen, ihm 100 DM zu zahlen.
Das Oberverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 14. Juli 1998 die Berufung im Wesentlichen aus folgenden Gründen zurückgewiesen:
Rechtsgrundlage der Gebührenpflicht sei § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG. Danach würden von den in Satz 1 der Vorschrift erwähnten Hochschulen ab dem Wintersemester 1996/97 bei der Immatrikulation und jeder Rückmeldung prinzipiell Gebühren von 100 DM pro Semester erhoben. Gebührenschuldner seien die (künftig) Studierenden; sie allein kämen nach dem Gebührentatbestand als Normadressaten in Betracht, weil nur sie sich bei der Hochschule immatrikulieren ließen (§ 14 Abs. 1 BerlHG) und semesterweise zurückmeldeten (§ 9 Abs. 2 BerlHG).
Die Gebührenregelung verstoße nicht gegen Bundes- oder Landesverfassungsrecht. Die Gesetzeskompetenz (Art. 73 ff. GG) stehe dem Landesgesetzgeber zu. In der Kompetenzordnung des Grundgesetzes werde das Gebührenrecht nicht als eigenständige Sachmaterie, sondern als Bestandteil desjenigen Regelungsbereichs angesehen, für dessen Aufgabenerfüllung durch die öffentliche Verwaltung die Gebühren erhoben würden. Die legislative Zuständigkeit folge als Annexkompetenz derjenigen der jeweiligen Sachmaterie. Die Kulturhoheit (Art. 30 GG), der das Hochschulwesen zuzuordnen sei, sei vorbehaltlich dem Bund verbliebener Gesetzgebungsbefugnisse (Art. 70 Abs. 1 GG) Sache der Länder. Der Bundesgesetzgeber habe von seinem Recht aus Art. 75 Nr. 1 a GG (a.F.), unter den Voraussetzungen der konkurrierenden Gesetzgebung Rahmenvorschriften über die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens zu erlassen, durch das Hochschulrahmengesetz Gebrauch gemacht. In dessen geltender Fassung vom 9. April 1987 (BGBl I S. 1170) würden Gebühren indessen nicht geregelt. Auf dem Gebiet des Hochschulgebührenrechts halte sich der Landesgesetzgeber innerhalb seiner Gesetzgebungsbefugnis.
Die Gebührenregelung verletze auch nicht die besonderen Kompetenzvorschriften der als "Steuerstaat" bezeichneten grundgesetzlichen Finanzverfassung (Art. 105 ff. GG). Danach müssten staatliche Aufgaben grundsätzlich gemäß der differenziert normierten Ertragshoheit finanziert werden. Daneben würde ein beliebiger Zugriff auf die Ressourcen des Bürgers durch zusätzliche Abgabenerhebung gestützt auf die jeweilige Sachgesetzgebungskompetenz die Ordnung der Gesamtstaat und Gliedstaaten sorgsam ausbalancierenden Regelung stören. Die Erhebung von Gebühren als Vorzugslasten sei durch die Ausgleichsfunktion für die empfangene Leistung legitimiert.
Die in § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG vorgesehene Gebührenerhebung sei auch mit materiellem Verfassungsrecht vereinbar.
Bundes- und Landesverfassungsrecht hätten den Gebührenbegriff nicht abschließend geprägt. Rechtsprechung und Literatur verstünden unter Gebühren öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner öffentlich-rechtlich auferlegt würden und dazu bestimmt seien, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Die in § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG normierte Abgabe entspreche dem. Ausdrücklich würden Gebühren, keine sonstigen öffentlich-rechtlichen Geldleistungen erhoben. Prinzipiell jeder Studierende habe anlässlich seiner Immatrikulation und Rückmeldung den gesetzlich festgelegten Geldbetrag zu entrichten. Zwischen dieser Geldleistung einerseits und Immatrikulation oder Rückmeldung andererseits bestehe Konnexität im Sinne einer gebührenrechtlichen Verknüpfung: Die Hochschulverwaltung erbringe als personell geprägter Leistungsapparat auf Veranlassung und im Interesse des Einzelnen Amtshandlungen, die auf Grund des unmittelbaren Zusammenhangs von Inhalt (Durchführung von Einschreibung oder Rückmeldung) und personenbezogenem Erfolg (Begründung oder Fortführung der Hochschulzugehörigkeit) der Einzelleistung individuell zurechenbar seien und deshalb von den durch die Leistung Begünstigten "entgolten" würden.
Gesetzeswortlaut und Entstehungsgeschichte des Gesetzes stünden diesem Verständnis nicht entgegen.
Zwar sei die ursprüngliche Entwurfsfassung, in der die Gebührenerhebung "für" die Immatrikulation und jede Rückmeldung vorgesehen gewesen sei, nicht Gesetz geworden. Dessen beschlossene Fassung bestimme vielmehr, dass die Gebühr "bei" der Immatrikulation und jeder Rückmeldung erhoben werde. Das rechtfertige jedoch nicht die Annahme, die Änderung des Wortlauts habe die ursprünglich beabsichtigte und zunächst auch deutlich zum Ausdruck gebrachte Verknüpfung von Gebührenzahlung und individuell zurechenbarer Leistung der Hochschulverwaltung im Kontext von Immatrikulations- bzw. Rückmeldungsvorgang aufgegeben. Wesentliche materielle Bedeutung komme der Änderung nicht zu. Für ihren eher nur formalen Gehalt spreche bereits, dass die endgültige Gesetzesbegründung den Wortlaut der ursprünglichen Entwurfsformulierung ungeachtet der zwischenzeitlichen Textänderung beibehalten habe.
Von einem Redaktionsversehen sei nicht auszugehen. Ersichtlich sei der Gesetzestext ohne Änderung in der Sache redaktionell an den vorgefundenen Sprachgebrauch der gesetzlichen Studentenwerksfinanzierung angeglichen worden, die in § 10 Abs. 3 Satz 8 Studentenwerksgesetz die semesterweise Entrichtung von Geldleistungen der Studenten gleichfalls "bei der Immatrikulation oder Rückmeldung" vorsehe. Dadurch präzisiere der geänderte Wortlaut zugleich den Entrichtungszeitpunkt und bestimme die Fälligkeit. Im Übrigen werde sprachlich berücksichtigt, dass sich jedenfalls die Rückmeldung schwerlich als Anknüpfungspunkt für eine Gebühr eigne, weil sie ein Handeln nicht der Hochschule als Gebührengläubiger, sondern des Studierenden selbst als Gebührenschuldners darstelle, das deshalb die Gebühr nicht auslösen könne.
Die auf ordnungsgemäße Fortdauer der Hochschulzugehörigkeit gerichtete Rückmeldung des Studierenden veranlasse die Hochschulverwaltung zu entsprechender administrativer Verrichtung. Ihr entstünden konnexe Personal- und Sachmittelaufwendungen, die aus einem Gebührenaufkommen finanzierbar seien. Maßgeblicher Aspekt für den Gebührentatbestand sei die bei Immatrikulation und Rückmeldung gebotene Vorgangsbearbeitung. Von deren Kosten entlaste die Gebühr die Hochschule; als Gegenleistung sei sie Bearbeitungs-, mithin Verwaltungsgebühr.
Zugleich schließe die gesetzliche Verknüpfung der Vorgangsbearbeitung mit der Gebühr als Gegenleistung aus, dass der Gesetzgeber ungeachtet seiner Begriffswahl der Sache nach eine andere Abgabeart geregelt haben könne. Die Begriffsbestimmung für Beiträge in § 4 des Gesetzes über Gebühren und Beiträge vom 22. Mai 1957 (GVBl S. 516) sei ohnehin nicht einschlägig; die Beitragsvoraussetzungen seien auch sonst nicht erfüllt. Entgolten werde kein von einer Einrichtung gebotener Sondervorteil ohne Rücksicht auf seine Inanspruchnahme, sondern die bei Immatrikulation und Rückmeldung konkret beanspruchte und gewährte Sonderleistung.
Namentlich sei nicht entgegen Art. 105 ff. GG eine verdeckte Steuer eingeführt worden. Von ihr unterscheide sich die Gebühr durch das Merkmal der Gegenleistung. Gerade eine solche gebührenrechtsrelevante Leistungsverknüpfung kennzeichne die hier zu beurteilende Abgabennorm. Daran ändere es nichts, dass ordnungsgemäße Immatrikulation und Rückmeldung zugleich im organisatorischen Interesse der Hochschule an stetiger Aktualisierung ihrer Studentenzahlen (zur Kapazitäts- und Auslastungskontrolle) liege. Denn weder sei die Qualifizierung als Gebühr ausgeschlossen, wenn die abgabepflichtige Leistung öffentliche Interessen verfolge, noch entfalle dadurch die Individualität des Leistungserfolgs.
Die Gebührenregelung entspreche auch sonst den aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) abzuleitenden Geboten der Bestimmtheit und Klarheit. Die Normierung eines festen Gebührenbetrages genüge den Anforderungen in besonderem Maße. Der enge sachlich-zeitliche Kontext mit Immatrikulation und Rückmeldung umreiße den Gebührentatbestand hinreichend. Als Normadressaten seien die Studierenden in der Lage, die geltende Rechtslage zu erkennen und ihr Verhalten darauf einzurichten. Der Normbefehl, zum jeweiligen Semesterbeginn für die zur Begründung und Fortführung ihrer Hochschulzugehörigkeit erforderlichen Bearbeitungsschritte der Hochschulverwaltung 100 DM zu zahlen, sei eindeutig. Dass die Bearbeitungsschritte ihrerseits nicht näher umschrieben würden, berühre seine Bestimmtheit nicht. Wenn die zu entgeltende Verwaltungsleistung erkennbar sei, müssten Einzelverrichtungen nicht normiert werden. Die Bezeichnung des gebührenrechtlichen Anknüpfungszusammenhangs genüge.
Die Bestimmung in § 2 Abs. 10 BerlHG, dass Studiengebühren nicht erhoben würden, schließe die Einführung von Immatrikulations- und Rückmeldegebühren durch § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG nicht aus. Der Begriff der Studiengebühren gemäß § 2 Abs. 10 BerlHG erstrecke sich nicht zwangsläufig auf sämtliche Gebühren im Zusammenhang mit dem Studium im umfassenden Sinne studentischer Hochschulzugehörigkeit. Ebenso wenig sei die Immatrikulations- und Rückmeldegebühr notwendig Studiengebühr, nur weil ihre Entrichtung Voraussetzung für die Begründung und Fortdauer der Hochschulzugehörigkeit sei, die ihrerseits Hochschulausbildung ermögliche. Das Erfordernis widerspruchsfreier Abgrenzung beider Gebührenarten führe auf eine jeweils enge Interpretation, die unterhalb des gemeinsamen Oberbegriffs der Hochschulgebühren ohne Überschneidung zwischen einer Gebühr als Entgelt für die Teilhabe am fachlich-materiellen Hochschulausbildungsangebot durch Besuch von Lehrveranstaltungen einerseits und einer solchen für die formal-verwaltungstechnische Begründung und Fortschreibung korporativer Hochschulmitgliedschaft andererseits unterscheide.
Innerhalb des Rahmens von Gesetzgebungskompetenz und rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen habe der Gebührengesetzgeber einen weiten Gestaltungsraum bei der Entscheidung, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen und welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen wolle. Allgemeine Grenzen ergäben sich aus objektiven Verfassungsgrundsätzen, insbesondere aus dem Gleichheitssatz und aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Diese Grenzen seien eingehalten.
Ein verfassungsrelevanter Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz liege nicht vor. Bei seiner Entscheidung darüber, ob er die Verpflichtung zur Gebührenzahlung als Gegenleistung für eine besondere Leistung der Verwaltung anordnen oder ob er die Kosten auch von Sonderleistungen aus anderen Mitteln bestritten wissen wolle, habe der Gebührengesetzgeber eine besonders weitgehende Freiheit. Von dieser weitreichenden Befugnis sei die Entscheidung des Haushaltsstrukturgesetzgebers, Immatrikulation und Bearbeitung der Rückmeldung gebührenpflichtig zu machen, gedeckt. Individuell zurechenbare öffentliche Leistungen müsse der Staat nicht unentgeltlich erbringen. Das auch in der Präambel des Haushaltsstrukturgesetzes 1996 erklärte Bestreben, den angespannten Staatshaushalt durch umfassende Konsolidierungsmaßnahmen aller Ressorts zu entlasten, stelle eine hinreichende Grundlage für eine sachlich gerechtfertigte Differenzierung zwischen bisheriger Etat- und künftiger Gebührenfinanzierung der durch Immatrikulation und Rückmeldebearbeitung veranlassten Kosten dar. Gebühreneinnahmen von 26 Mio. DM je Haushaltsjahr bei insgesamt rund 130 000 Studenten verringerten den finanziellen Ausstattungsbedarf der Hochschulen aus dem Landesetat beträchtlich und führten zu entsprechenden staatlichen Einsparungen. Konsolidierungsmotivation und -wirkung seien tragfähig und schlössen Willkür aus.
Die Belastung der Gruppe der Studenten mit verifizierbaren Kosten der Hochschulverwaltung bei korrespondierender Entlastung des öffentlichen Haushalts sei nicht willkürlich. Die Differenzierung knüpfe an die gebührenrechtlich maßgebliche individuelle Leistungszurechnung an, die sich aus der Möglichkeit herleite, hieraus persönlichen Nutzen zu ziehen. Immatrikulation und Rückmeldungsbearbeitung seien für die Studenten prinzipiell vorteilhaft, weil dadurch ihre Hochschulzugehörigkeit manifestiert werde und sich ihnen mittelbar Privilegien eröffneten. Den Leistungsvorteilen stünden sie evident näher als andere Personenkreise, insbesondere die Allgemeinheit. Die Zugehörigkeit der Belange des Hochschulwesens zur Einfluss- und Interessensphäre der Studierenden lasse es gerechtfertigt erscheinen, diese in Solidargemeinschaft mit allen anderen Belastungsträgern durch die Gebühren an den Anstrengungen zur Haushaltskonsolidierung zu beteiligen. Im Übrigen entbehre es nicht der Verteilungsgerechtigkeit, die Kosten für eine Leistung denjenigen aufzuerlegen, die sie veranlassten und denen sie typischerweise zum Vorteil gereichten.
Willkürliche Ungleichbehandlung der Gebührenschuldner untereinander sei dadurch ausgeschlossen, dass Studenten grundsätzlich und in gleicher Höhe von 100 DM je Semester herangezogen würden. Auf Unterschiede zwischen einzelnen Hochschulen oder Immatrikulation und Rückmeldung zu stützende alternative Gebührenregelungen seien nicht geboten gewesen. Denn mit der Gestaltungsfreiheit sei dem Gebührengesetzgeber aus Gründen der Praktikabilität die Befugnis zu Pauschalierung und Typisierung eingeräumt. Es bestehe ein großes Interesse an landeseinheitlicher Regelung der Immatrikulations- und Rückmeldegebühren für alle Hochschulen, die durch Pauschalieren erreicht werde, zudem sei die formale Hochschulzugehörigkeit als der gebührenrelevante Leistungserfolg ungeachtet unterschiedlicher Ausbildungsstadien und -ziele weitgehend gleichwertig.
Art. 3 Abs. 1 GG verbiete, Gebühren völlig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Staatsleistung festzusetzen. Die Verknüpfung zwischen diesen Kosten und den dafür auferlegten Gebühren dürfe sich nicht in einer Weise gestalten, die, bezogen auf den Zweck der gänzlichen oder teilweisen Kostendeckung, sich unter keinem vernünftigen Gesichtspunkt als sachgerecht erweise. Das sei jedoch nicht geschehen. Aus der besonderen Zweckbestimmung der Gebühr, Einnahmen zu erzielen, um speziell die Kosten der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung ganz oder teilweise zu decken, folge von Verfassungs wegen nicht, dass die Gebührenhöhe durch die Leistungskosten allgemein oder im Einzelfall in der Weise begrenzt sein müsste, dass die Gebühren diese Kosten nicht über- oder unterschreiten dürfen. Die Höhe von Gebühren sei durch die Kostenhöhe nicht abstrakt vorgeprägt, weder als arithmetische Deckungsquote noch als sonstige mathematische Funktion, erst recht nicht durch eine absolut bestimmte Ober- oder Untergrenze.
Das Erfordernis zweckbezogener Verknüpfung verlange nicht, dass die Gebührenhöhe jeweils nach den Leistungskosten errechnet werde und einen bestimmten Deckungsgrad aufweist. Zwischen Leistungskosten und Gebühr bestehe nach dem Gleichheitsgrundsatz keine "Parallelität". Nur müsse der Bemessungsmaßstab am Zweck der Kostendeckung als solchem ausgerichtet sein. Gebührenbemessungen dürften an einen generalisierten Maßstab anknüpfen, der die Kosten der Leistung zwar nicht selbst widerspiegle, aber den notwendigen Anhalt sachgerecht vermittle. Kostenbezogenheit gebiete keine zahlenmäßig-rechnerische, sondern eine ursächlich am Kostendeckungszweck orientierte Kostenabhängigkeit der Gebühr.
Die Anknüpfung der Gebührenbemessung unterliege ebenfalls der weitgehenden Gestaltungsfreiheit des Gebührengesetzgebers. Die Grenze bilde das Willkürverbot; das gelte auch für die Festsetzung einer Pauschalgebühr. Ein Verstoß sei gegeben, wenn der Gebührenmaßstab an Bemessungskriterien geknüpft werde, die von den Leistungskosten sachlich abgekoppelt und infolge solcher Beziehungslosigkeit für deren zweckgerechte Deckung ungeeignet, also sachfremd seien. Das sei hier nicht deshalb der Fall, weil das Gesetz prinzipiell eine Festgebühr von 100 DM je Semester vorsehe. Solche Gebühren seien generell nicht weniger geeignet, dem Kostendeckungszweck zu dienen als variable. Kostendeckungswidrige Anknüpfungskriterien seien nicht vorhanden. Die ausdrückliche Ermächtigung des § 2 Abs. 8 Satz 3 BerlHG, Gebühren an die Preis- und Kostenentwicklung anzupassen, ergebe im Gegenteil Kostenbezogenheit. Der Festbetrag halte sich im Rahmen mutmaßlichen Leistungsaufwands; Personal- und Sachkosten im Bereich um 100 DM seien "bald erreicht". Auch ohne nähere Ermittlung und Aufschlüsselung entferne sich der Gebührenbetrag hiervon nicht derart, dass jeder Bezug zum Kostendeckungszweck aufgehoben wäre. Auch wenn die Gebühr die Leistungskosten überstiege, läge Willkür noch nicht vor. Denn bei einer Gebührenhöhe von 100 DM führten selbst vergleichsweise niedrige Leistungskosten keine dem absoluten Betrag nach "unmäßige Differenz" herbei. Im Übrigen sei die Kostenbezogenheit niedriger Festgebühren zu vermuten, weil die Kostendeckungseignung tendenziell zunehme, je geringer die Gebühr bemessen werde.
Die gesetzliche Erhebung von Gebühren bei Immatrikulation und Rückmeldung in Höhe von pauschal 100 DM je Semester stehe ferner mit den Geboten des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (im engeren Sinne) in Einklang, demzufolge die mit der Gebührenregelung verfolgten Zwecke nicht außer Verhältnis zu der dem Bürger auferlegten Gebühr stehen dürften. Unmittelbar aus dem Übermaßverbot werde das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip hergeleitet. Als Bemessungsgrundsatz begrenze es die Gebührenregelung der Höhe nach. Danach dürften die Gebühren in keinem Missverhältnis zu der von der öffentlichen Hand gebotenen Leistung stehen. Bemessungskriterium sei der Wert der öffentlichen Sonderleistung für den Empfänger. Es komme maßgeblich auf die Wertrelation zwischen konkreter öffentlicher Einzelleistung und dem jeweiligen Interesse des Betroffenen an. Insbesondere dürfe die Leistung nicht wertlos sein, die Gebühr dürfe nicht abschrecken oder "erdrosselnd" wirken. Davon könne keine Rede sein.
Begründung und Fortschreibung der Hochschulzugehörigkeit als gebührenrechtsrelevantem Individualerfolg der öffentlichen Sonderleistung komme bedeutender Wert zu. Er bestehe vor allem darin, dass unmittelbar die Voraussetzung für die individuelle Teilhabe am akademischen Berufsausbildungsangebot von Wissenschaft und Lehre geschaffen wird. Diesen Wert zu berücksichtigen, sei zulässig und geboten; die erhobene Gebühr werde dadurch nicht zur gesetzlich ausgeschlossenen Studiengebühr, denn die Anknüpfung an die Bearbeitung von Immatrikulation und Rückmeldung bleibe unberührt, Ausbildungsleistungen der Hochschule würden nicht entgolten. Der aus Begründung und Fortschreibung statusrechtlicher Hochschulzugehörigkeit zu ziehende Nutzen stehe ersichtlich nicht außer Verhältnis zur Höhe der Gebühr. Der einzelne Studierende erlange aus der gebührenpflichtigen Handlung Vorteile. Im Übrigen eröffne sich ihm neben dem Gewinn des korporationsrechtlichen Hochschulstatus eine Vielzahl mittelbarer Vergünstigungen auf sozialem, kulturellem und fiskalischem Gebiet sowie im Bereich des täglichen Bedarfs, denen von Fall zu Fall unterschiedlicher monetärer Wert zukomme. Die Bemessung sei mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar, weil der Gebührenbetrag nicht so hoch sei, dass er bei dem Betroffenen Überlegungen auslöse, ob er sich Immatrikulation oder Rückmeldung wegen der damit verbundenen Kosten erlaube. Bei einer Gebührenhöhe von weniger als 17 DM monatlich könne auch unter Berücksichtigung wirtschaftlich beengter Studentenverhältnisse eine prohibitive Wirkung nicht angenommen werden.
Das Äquivalenzprinzip betreffe allein die Wertrelation von konkreter Höhe der Einzelgebühr und individueller Sonderleistung; es gebiete hingegen nicht, die Gebühr so zu bemessen, dass das Gesamtaufkommen nicht höher sei als die Gesamtaufwendungen für die gebührenpflichtigen Leistungen. Es hindere den Gesetzgeber insbesondere nicht, die Erhebung von Gebühren zu normieren, die den Kostenaufwand der Verwaltung sogar erheblich überschritten, sofern nur die konkrete Nutzenrelation nicht unangemessen sei.
Darin liege der Unterschied zum Kostendeckungsprinzip als weiterem Gebührenbemessungsgrundsatz. Im Gegensatz zum Äquivalenzprinzip stelle es nicht auf den Einzelfall ab, sondern erfordere eine generalisierte Betrachtung und besage, dass das Gebührenaufkommen am Gesamtaufwand für die gebührenpflichtigen Leistungen des betreffenden Verwaltungszweigs orientiert sein müsse. Die von den einzelnen Hochschulen unternommene Ermittlung von Durchschnittskosten der jeweils einzelnen Sonderleistung gehe schon aus diesem Grunde fehl. Auf deren Abgleich mit der Gebühr komme es nicht an. Das Kostendeckungsprinzip finde auf die Beurteilung der gesetzlichen Gebührenregelung des § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG keine Anwendung. Aus dem Wesen der Gebühr lasse sich eine allgemeine Geltung dieses Bemessungsprinzips nicht herleiten. Es gelte nur nach Maßgabe einfachen Rechts und stehe zur Disposition des Gebührengesetzgebers. Der Haushaltsstrukturgesetzgeber habe die streitige Gebührenregelung aus Gründen der Schwierigkeit exakter Kostenermittlung und akuten Zeitdrucks nicht dem Kostendeckungsprinzip unterworfen. Zu diesem Zweck habe er die Regelung selbst im Wege der Gesetzgebung getroffen, statt die Einführung von Immatrikulations- und Rückmeldegebühren nach der allgemeinen gebührenrechtlichen Ermächtigungsgrundlage in § 6 GebBeitrG dem Verordnungsgeber zu überlassen. Haushaltsstrukturgesetz und Materialien seien Anhaltspunkte für die Geltung des Kostendeckungsprinzips nicht zu entnehmen. Auf die lediglich gleichrangige Normierung der Bemessungsgrundsätze in § 8 GebBeitrG könne ohne Verweisung oder Bezugnahme nicht zurückgegriffen werden. Von einfachem Recht gehe eine Bindung des Gesetzgebers nicht aus. Im Übrigen spreche die Erwägung, dass die Berücksichtigung unterschiedlicher Aufwendungen der verschiedenen Hochschulverwaltungen eine praktikable hochschulübergreifende, gleichwohl jeweils kostengerechte, landeseinheitliche Regelung unmöglich gemacht hätte, auch sachlich für die Loslösung des Gebührengesetzgebers vom Kostendeckungsprinzip.
Die gesetzliche Erhebung von Immatrikulations- und Rückmeldegebühren sei auch sonst verfassungsrechtlich unbedenklich.
Das Grundrecht auf freie Wahl des Berufs und der Ausbildungsstätte aus Art. 12 Abs. 1 GG begründe keinen Anspruch auf einen grundsätzlich beitragsfreien Hochschulbesuch. Es bestehe keine unangemessene, grundrechtswidrige Belastung für den einzelnen Studenten. Eine objektive Berufszulassungsschranke könne in der Gebührenerhebung nur dann gesehen werden, wenn der Gebührenbetrag so hoch wäre, dass sich eine beträchtliche Zahl von Studenten exmatrikulieren lassen müsse. Davon könne keine Rede sein. Einen Eingriff in die Freiheit der wissenschaftlichen Betätigung gemäß Art. 5 Abs. 3 GG stelle die Auswirkung der Gebührenerhebung auf das Studium nicht dar. Das Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) habe direkte Auswirkungen auf die Höhe der Gebühren nur, wenn eine Gebührenregelung wirtschaftlich Schwache von staatlichen Leistungen ausschließe oder wenn Einzelne wegen der Abgabenhöhe die für ein menschenwürdiges Leben notwendigen Staatsleistungen nicht in Anspruch nehmen könnten. Da eine solche Ausschlusswirkung von der geringen Gebührenhöhe nicht zu befürchten sei, sei eine gesetzliche Regelung über Reduzierung oder Freistellung im Einzelfall verfassungsrechtlich nicht geboten gewesen.
Die Regelung über die Gebührenerhebung sei nicht etwa deshalb nichtig, weil der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte mit seiner Vertragsbestimmung über den Hochschulzugang (Art. 13 Abs. 2 Buchst. c) ein Menschenrecht fixiere, welches Bestandteil des vom Grundgesetz anerkannten Kanons (Art. 1 Abs. 2) wäre. Der Paktbestimmung fehle jedenfalls ein solcher Fundamentalrang. Nicht einmal sämtliche Grundrechte seien Menschenrechte bzw. hätten einen Menschenrechtskern. Die im Vertrag genannten Rechte (Art. 6 ff.), bis hin zu Arbeitspausen, Vergütung gesetzlicher Feiertage (Art. 7 c) etc., besäßen keine dem Kanon von Menschenrechten vergleichbare Substanz. Ebenso wenig sei die landesrechtliche Bestimmung unwirksam, weil der Pakt, der nicht schon als Völkerrechtsvertrag allgemeine Regeln des Völkerrechts schaffe, Völkergewohnheitsrecht wiedergäbe, das als allgemeine Regel "den Gesetzen" vorginge (Art. 25 GG). Es fehle an jedem vernünftigen Anhalt entsprechenden Völkergewohnheitsrechts.
Die Regelung sei auch nicht wegen Verstoßes gegen subjektiv-öffentliche Rechte gewährendes einfaches Bundesrecht unwirksam, wenn man annehme, der Internationale Pakt (hier Art. 13 Abs. 2 c) sei automatisch, mit dem Vertragsgesetz, in Bundesrecht transformiert, obschon die Gesetzgebungskompetenz für das Hochschulrecht und anhangsweise das Gebührenrecht prinzipiell bei den Ländern liege. Der Internationale Pakt wirke nicht infolge Transformation unmittelbar in dem Sinne, dass er (auch) Rechte des Einzelnen erzeuge. Der Pakt enthalte nur Verpflichtungen der Vertragsstaaten, vertragsgemäße Verhältnisse zu schaffen, die Achtung der Rechte und Freiheiten des Menschen zu fördern (Präambel), nach und nach, vor allem durch gesetzgeberische Maßnahmen die volle Verwirklichung der anerkannten Rechte zu bewirken (Art. 2 Abs. 1), sie sicherzustellen, zu gewährleisten (Art. 2 Abs. 2, 3, 8 etc.), so letztlich auch beim Recht auf Bildung (Art. 13). Für subjektiv-öffentliche Rechte des Bürgers gebe der Vertrag nichts her.
Ob die Bestimmung des Berliner Hochschulgesetzes mit einfachem Bundesrecht unvereinbar wäre, wenn das Land kraft des Paktes bzw. des Vertragsgesetzes gehalten wäre, den einmal erreichten Gewährleistungsstatus nur unter besonderen Voraussetzungen zu vermindern (Art. 4), erscheine fraglich. Der Pakt selbst fixiere jedenfalls nicht die innerstaatliche Konsequenz eines Verstoßes. Darauf müsse nicht weiter eingegangen werden. Denn die allmählich einzuführende "Unentgeltlichkeit" des Hochschulunterrichts (Art. 13 Abs. 2 c des Paktes) meine die Freiheit von Gebühren für den Hochschul-Unterricht (wie Art. 13 Abs. 2 a und b die Schulgeld-Freiheit), die Freiheit von Studien-Gebühren. Der Pakt behandele nicht allgemeines Gebührenrecht, sondern die Anerkennung des "Rechts jedes Einzelnen auf Bildung" (Art. 13 Abs. 1 Satz 1).
Mit seiner Revision verfolgt der Kläger das Ziel der Rückzahlung der Rückmeldegebühr weiter. Er führt aus, § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG verstoße gegen das aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip abgeleitete Äquivalenzprinzip, verletze ihn in seinen Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG und stehe mit der Finanzverfassung des Grundgesetzes nicht in Einklang, da die Regelung die Erschließung einer neuen Einnahmequelle bezwecke und mit Steuern konkurriere. Realistisch sei ein Verwaltungsaufwand von etwa 20 bis 25 DM. Die Gebühr betrage wenigstens das Vierfache. Vergünstigungen, die Studierende durch Dritte erführen, dürften nicht berücksichtigt werden, da die Beklagte darauf keinen Einfluss habe. Die Gebühr diene allein fiskalischen Zwecken, sie diene allein der Haushaltsentlastung. Der Kläger verweist außerdem auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 -.
Die Beklagte tritt der Revision unter Auseinandersetzung mit der vorgenannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts entgegen.
II
Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil verstößt gegen revisibles Recht und stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar. Die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Rückmeldegebühr erfordert weitere tatsächliche Feststellungen. Das angefochtene Urteil ist daher aufzuheben, und die Sache ist zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).
1. Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig. Ein anzufechtender Gebührenbescheid ist nicht ergangen. Der mit der Klage geltend gemachte öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch ist gegeben, wenn die Gebühr rechtsgrundlos gezahlt worden ist.
2. Der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, dem durch Gesetz vom 23. November 1973 (BGBl II S. 1569) zugestimmt wurde und der für die Bundesrepublik am 3. Januar 1976 in Kraft getreten ist (Bekanntmachung vom 9. März 1976 (BGBl II S. 428), hindert die Gebührenerhebung nicht (vgl. bereits BVerwGE 115, 32 ).
Der völkerrechtliche Charakter des Paktes schließt allerdings nicht aus, dass eine natürliche Person aus diesem Vertrag unmittelbar Rechte ableiten kann. Die Transformation eines völkerrechtlichen Vertrages durch ein Zustimmungsgesetz führt zur unmittelbaren Anwendung einer Vertragsnorm, wenn diese nach Wortlaut, Zweck und Inhalt geeignet und hinreichend bestimmt ist, wie eine innerstaatliche Vorschrift rechtliche Wirkung zu entfalten, also dafür keiner weiteren normativen Ausfüllung bedarf (Urteil vom 28. Mai 1991 - BVerwG 1 C 20.89 - Buchholz 402.24 § 7 AuslG Nr. 43, S. 75). Der Pakt gibt jedoch keinen Anhalt dafür, dass er der Erhebung von Gebühren entgegensteht, mit denen der Verwaltungsaufwand für die Rückmeldung abgegolten wird. Gemäß Art. 13 Abs. 1 dieses Paktes erkennen die Vertragsstaaten das Recht eines jeden auf Bildung an und stimmen u.a. darin überein, dass die Bildung es jedermann ermöglichen muss, eine nützliche Rolle in einer freien Gesellschaft zu spielen. Gemäß Art. 13 Abs. 2 Buchst. c) des Paktes erkennen die Vertragsstaaten an, dass im Hinblick auf die volle Verwirklichung dieses Rechts der Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise, insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit, jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht werden muss. Die gebotene Vertragsauslegung, die nach den Regeln des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969 (BGBl 1985 II S. 926, 1987 II S. 757; WVK) zu erfolgen hat, ergibt keinen Willen der Vertragsparteien des Inhalts, dass er der Erhebung von Gebühren der genannten Art entgegenstehen könnte. Nach Art. 31 WVK ist ein völkerrechtlicher Vertrag nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte seines Zieles und Zweckes auszulegen; dabei sind außer dem Vertragswortlaut samt Präambel, Anlagen sowie weiteren diesbezüglichen Übereinkünften und Urkunden in gleicher Weise zu berücksichtigen jede spätere Übereinkunft zwischen den Vertragsparteien über die Auslegung des Vertrags oder die Anwendung seiner Bestimmungen und jede spätere Übung bei der Anwendung des Vertrags, aus der die Übereinstimmung der Vertragsparteien über seine Auslegung hervorgeht. Als ergänzende Auslegungsmittel können insbesondere die vorbereitenden Arbeiten und die Umstände des Vertragsabschlusses herangezogen werden, um die sich unter Anwendung des Art. 31 WVK ergebende Bedeutung zu bestätigen oder die Bedeutung zu bestimmen, wenn die Auslegung nach Art. 31 die Bedeutung mehrdeutig oder dunkel lässt (Art. 32 WVK). Es ist eindeutig, dass der Pakt der Erhebung einer Gebühr im Sinne des § 2 Abs. 8 BerlHG nicht entgegensteht. Der Vertrag betrifft seinem Wortlaut nach nicht die Erhebung einer Verwaltungsgebühr für Verwaltungshandeln im Zusammenhang mit dem Hochschulstudium, um die es nach den Ausführungen des Berufungsgerichts zum Landesrecht allein geht, sondern die Förderung des Rechts auf Bildung durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit des "Hochschulunterrichts". Die hier in Rede stehende Gebühr ist keine Gegenleistung für den Hochschulunterricht. Gemäß § 2 Abs. 10 BerlHG werden Studiengebühren nicht erhoben. Demgemäß kann die Überlegung der Revision, der Pakt schütze den bei seinem In-Kraft-Treten erreichten Zustand gegenüber nachteiligen Veränderungen, nicht die Einführung einer Verwaltungsgebühr für die Bearbeitung der Rückmeldung betreffen. Auch die Präambel und der sonstige Vertragsinhalt geben keinen Anhalt für eine Befassung mit Verwaltungsgebühren. Unter diesen Umständen kann auf sich beruhen, ob nicht ohnehin Art. 4 des Paktes eine einschränkende gesetzliche Regelung zuließe.
3. Gemäß § 2 Abs. 8 Satz 2, erster Satzteil des Gesetzes über die Hochschulen im Land Berlin (Berliner Hochschulgesetz - BerlHG) in der Fassung vom 5. Oktober 1995 (GVBl S. 728), geändert durch Art. II § 3 des Gesetzes zur Beseitigung des strukturellen Ungleichgewichts des Haushalts (Haushaltsstrukturgesetz 1996 - HStrG 96) vom 15. April 1996 (GVBl S. 126), durch Art. IX des Gesetzes zur Beseitigung des strukturellen Ungleichgewichts des Haushalts (Haushaltsstrukturgesetz 1997 - HStrG 97) vom 12. März 1997 (GVBl S. 69) und durch Art. XI des Gesetzes zur Beseitigung des strukturellen Ungleichgewichts des Haushalts (Haushaltsstrukturgesetz 1998 - HStrG 98) vom 19. Dezember 1997 (GVBl S. 686) - BerlHG - werden "bei" der Immatrikulation und jeder Rückmeldung Gebühren von 100 DM erhoben.
4. Diese Regelung kann Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung nur sein, wenn sie mit höherrangigem Recht in Einklang steht. Ob diese Vorschrift mit dem Grundgesetz in Einklang steht, kann nicht ohne weitere Feststellungen entschieden werden.
Der erkennende Senat macht sich die Erwägungen im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - (NVwZ 2003, 715 = DVBl 2003, 993) zu Eigen, so dass es auf sich beruhen kann, ob und inwieweit er daran nach § 31 Abs. 1 BVerfGG gebunden ist (vgl. dazu Urteil vom 24. März 1999 - BVerwG 6 C 9.98 - BVerwGE 108, 355 ). Danach ist von folgenden Rechtsgrundsätzen auszugehen.
a) Das Land Berlin war für die Gesetzgebung zuständig. Art. 105 GG begründet als spezielle finanzverfassungsrechtliche Norm Gesetzgebungskompetenzen für Steuern. Dagegen sind für nichtsteuerliche Abgaben, also auch für Gebühren, die Gesetzgebungskompetenzen aus den allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG herzuleiten (vgl. BVerfGE 4, 7 ; stRspr).
aa) Die hier umstrittene Abgabe ist eine nichtsteuerliche Abgabe vom Typus der Gebühr. Nach ihrem tatbestandlich bestimmten materiellen Gehalt wird sie nicht, wie eine Steuer im Sinne der Art. 105, 106 GG, "voraussetzungslos", sondern als Gegenleistung für eine öffentlich-rechtliche Leistung erhoben. Sie erfüllt, so wie das Oberverwaltungsgericht sie verstanden hat, dem Grunde nach die Merkmale des herkömmlichen Begriffs der Gebühr. Sie ist eine öffentlich-rechtliche Geldleistung, die aus Anlass einer individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung, der Bearbeitung jeder Rückmeldung, den Studierenden als Gebührenschuldnern gesetzlich auferlegt wird. Sie ist dazu bestimmt, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten zu decken. Ist eine Abgabe wegen der rechtlichen Verknüpfung von Leistung und Gegenleistung dem Grunde nach als Gebühr zu qualifizieren, so bleibt es bei ihrer formalen Zuordnung zu den allgemeinen Sachgesetzgebungskompetenzen der Art. 70 ff. GG unabhängig davon, ob die Bemessung der Gebühr sachlich gerechtfertigt oder möglicherweise unzulässig überhöht ist.
bb) Die Gebühr gemäß § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG ist dem Hochschulwesen und damit der "Kulturhoheit" zuzuordnen, die nach der Regel des Art. 70 Abs. 1 GG grundsätzlich der Gesetzgebungskompetenz der Länder unterliegt. Der Bund hat zwar nach Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG für die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens eine Rahmenkompetenz. Er hat aber von dieser Kompetenz mit dem Hochschulrahmengesetz (HRG) nicht dergestalt Gebrauch gemacht, dass die Erhebung der Gebühr durch das Land Berlin ausgeschlossen wäre.
b) Kompetenznormen des Grundgesetzes bestimmen nicht nur, welcher Gesetzgeber (Bund oder Land) zum Erlass einer Regelung zuständig ist, sondern legen zugleich auch den Umfang der Regelungsbefugnis fest. Aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) ergeben sich Grenzen für Abgaben, die der Gesetzgeber in Wahrnehmung einer ihm zustehenden Sachkompetenz auferlegt. Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben ist nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig.
aa) Die grundgesetzliche Finanzverfassung ist Eckpfeiler der bundesstaatlichen Ordnung. Sie soll eine Finanzordnung sicherstellen, die den Gesamtstaat und die Gliedstaaten am Gesamtertrag der Volkswirtschaft sachgerecht beteiligt. Bund und Länder müssen im Rahmen der verfügbaren Gesamteinnahmen so ausgestattet werden, dass sie die Ausgaben leisten können, die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlich sind. Wenn die Finanzverfassung die bundesstaatliche Verteilung der Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenzen im Wesentlichen - neben den Zöllen und Finanzmonopolen - nur für das Finanzierungsmittel der Steuer regelt, schließt dies freilich die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben verschiedener Art nicht aus. Das Grundgesetz enthält keinen abschließenden Kanon zulässiger Abgabetypen. Die grundgesetzliche Finanzverfassung verlöre aber ihren Sinn und ihre Funktion, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern beliebig nichtsteuerliche Abgaben unter Umgehung der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln begründet werden könnten und damit zugleich ein weiterer Zugriff auf die keineswegs unerschöpflichen Ressourcen der Bürger eröffnet würde. Die Finanzverfassung des Grundgesetzes schützt insofern auch die Bürger.
bb) Drei grundlegende Prinzipien der Finanzverfassung begrenzen die Zulässigkeit der Auferlegung nichtsteuerlicher Abgaben: Zur Wahrung der Geltungskraft der Finanzverfassung bedürfen nichtsteuerliche Abgaben - über die Einnahmenerzielung hinaus oder an deren Stelle - einer besonderen sachlichen Rechtfertigung. Sie müssen sich zudem ihrer Art nach von der Steuer, die voraussetzungslos auferlegt und geschuldet wird, deutlich unterscheiden. Die Erhebung einer nichtsteuerlichen Abgabe muss außerdem der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen Rechnung tragen. Der Schuldner einer nichtsteuerlichen Abgabe ist regelmäßig zugleich Steuerpflichtiger und wird als solcher schon zur Finanzierung der Lasten herangezogen, die die Gemeinschaft treffen. Neben dieser steuerlichen Inanspruchnahme bedürfen nichtsteuerliche Abgaben, die den Einzelnen zu einer weiteren Finanzleistung heranziehen, einer besonderen Rechtfertigung aus Sachgründen. Der Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans ist berührt, wenn der Gesetzgeber Einnahmen- und Ausgabenkreisläufe außerhalb des Budgets organisiert. Der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushalts zielt darauf ab, das gesamte staatliche Finanzvolumen der Budgetplanung und -entscheidung von Parlament und Regierung zu unterstellen. Dadurch soll gewährleistet werden, dass das Parlament in regelmäßigen Abständen den vollen Überblick über das dem Staat verfügbare Finanzvolumen und damit auch über die dem Bürger auferlegte Abgabenlast erhält. Nur so können Einnahmen und Ausgaben vollständig den dafür vorgesehenen Planungs-, Kontroll- und Rechenschaftsverfahren unterworfen werden.
cc) Die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung begründet nicht nur für den Abgabentyp der Sonderabgaben verbindliche Vorgaben, sondern auch für die Gebühren als Erscheinungsform der nichtsteuerlichen Abgaben. Zwar bestehen gegen die Erhebung von Gebühren, die wie die Beiträge als so genannte Vorzugslasten zu den "klassischen" Abgabenarten und zum tradierten Bestand staatlicher Tätigkeit gehören, keine grundsätzlichen Bedenken, denn sie sind dem Grunde nach durch ihre Ausgleichsfunktion sachlich besonders gerechtfertigt. Jedoch kann ihre konkrete gesetzliche Ausgestaltung, insbesondere ihre Bemessung, mit der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung kollidieren. Auch für die Gebührenbemessung gilt: Die grundgesetzliche Finanzverfassung verlöre ihren Sinn und ihre Funktion, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen unter Umgehung der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln beliebig hohe Gebühren erhoben werden könnten.
c) Die zentrale Zulässigkeitsanforderung an nichtsteuerliche Abgaben, eine besondere sachliche Rechtfertigung, die den bloßen Einnahmenerzielungszweck ergänzt oder ersetzt, wirkt deshalb (auch) bei Gebühren jedenfalls in zweierlei Richtung. Nicht nur die Erhebung der Gebühr dem Grunde nach bedarf der Rechtfertigung; rechtfertigungsbedürftig ist die Gebühr auch der Höhe nach. Auch ihre Bemessung, insbesondere die Höhe des Gebührensatzes, bedarf kompetenzrechtlich im Verhältnis zur Steuer einer besonderen, unterscheidungskräftigen Legitimation.
d) Die Höhe der Gebühr ist wesentlich nach der Finanzierungsverantwortlichkeit zu bestimmen, die der Gesetzgeber durch die Ausgestaltung des konkreten Gebührentatbestands eingefordert hat. Die Bemessung der Gebühr ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt, wenn ihre Höhe durch zulässige Gebührenzwecke, die der Gesetzgeber bei der tatbestandlichen Ausgestaltung erkennbar verfolgt, legitimiert ist. Die Gebühr ist ein abgabenrechtliches Instrument, mit dem zulässigerweise unterschiedliche Zwecke verfolgt werden können. Die sachliche Rechtfertigung der Gebührenhöhe kann sich jedenfalls aus den Gebührenzwecken der Kostendeckung, des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung sowie aus sozialen Zwecken ergeben.
Anerkannt ist, dass die Kostendeckung ein legitimer Gebührenzweck ist. Mit Gebühren wird regelmäßig die besondere Zweckbestimmung verfolgt, Einnahmen zu erzielen, um spezielle Kosten der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung ganz oder teilweise zu decken. Weiterer legitimer Gebührenzweck kann der Ausgleich von Vorteilen sein, die dem Einzelnen auf Grund einer ihm zurechenbaren öffentlichen Leistung zufließen. Wer eine öffentliche Leistung in Anspruch nimmt, empfängt einen besonderen Vorteil, der es rechtfertigt, die durch die Leistung gewährten Vorteile ganz oder teilweise abzuschöpfen. Auch Lenkungszwecke können die Bemessung einer Gebühr sachlich rechtfertigen. Die Gebührenhöhe darf unter Berücksichtigung des Ziels einer begrenzten Verhaltenssteuerung festgelegt werden. Mit der Ausgestaltung einer Gebührenregelung können schließlich soziale Zwecke verfolgt werden, etwa durch Abstufungen der Gebührenbelastung nach Leistungsfähigkeit unterhalb einer kostenorientierten Obergrenze des Gebührensatzes.
e) Zur Wahrung des Entscheidungs- und Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers bei der Gebührenbemessung ist die gerichtliche Kontrolldichte am Maßstab finanzverfassungsrechtlicher Rechtfertigungsanforderungen eingeschränkt. Eine Gebührenbemessung ist verfassungsrechtlich jedoch dann nicht sachlich gerechtfertigt, wenn sie in einem "groben Missverhältnis" zu den verfolgten legitimen Gebührenzwecken steht. In erster Linie steht es in der Entscheidung des Gesetzgebers, welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er für eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung aufstellt und welche über die Kostendeckung hinausreichenden Zwecke er mit einer Gebührenregelung anstrebt. Die verfassungsrechtliche Kontrolle der gesetzgeberischen Gebührenbemessung, die ihrerseits komplexe Kalkulationen, Bewertungen, Einschätzungen und Prognosen voraussetzt, darf daher nicht überspannt werden. Gebühren werden in der Regel in Massenverfahren erhoben, bei denen jede einzelne Gebühr nicht nach Kosten, Wert und Vorteil einer real erbrachten Leistung genau berechnet, sondern vielfach nur nach Wahrscheinlichkeit und Vermutungen in gewissem Maß vergröbert bestimmt und pauschaliert werden kann. Maßgebliche Bestimmungsgrößen der Gebührenbemessung, wie die speziellen Kosten der gebührenpflichtigen öffentlichen Leistungen, der Vorteil der Leistungen für den Gebührenschuldner oder die verhaltenslenkende Wirkung einer finanziellen Belastung, werden sich häufig nicht exakt und im Voraus ermitteln und quantifizieren lassen. Bei der Ordnung der Gebührenerhebung und -bemessung ist der Gesetzgeber daher berechtigt, die Vielzahl der Einzelfälle in einem Gesamtbild zu erfassen. Er darf generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen, die verlässlich und effizient vollzogen werden können.
Dass der Gebührengesetzgeber bei der Gebührenbemessung Zwecke der Kostendeckung, des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung und soziale Zwecke verfolgen darf, hat allerdings nicht zur Folge, dass jeder dieser Zwecke beliebig zur sachlichen Rechtfertigung der konkreten Bemessung einer Gebühr herangezogen werden kann. Nur dann, wenn solche legitimen Gebührenzwecke nach der tatbestandlichen Ausgestaltung der konkreten Gebührenregelung von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen werden, sind sie auch geeignet, sachlich rechtfertigende Gründe für die Gebührenbemessung zu liefern. Der Gesetzgeber hat dabei auch den rechtsstaatlichen Grundsatz der Normenklarheit zu beachten. Der Gebührenpflichtige muss erkennen können, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der Gebührenbemessung verfolgt. Eine - erforderlichenfalls im Wege der Auslegung gewinnbare - hinreichende Regelungsklarheit darüber, welche Kosten einer öffentlichen Leistung sowie welche durch die öffentliche Leistung gewährten Vorteile in die Bemessung der Gebührenhöhe eingeflossen sind, ist zudem notwendige Voraussetzung dafür, dass mehrere Gebührenregelungen in der Rechtsordnung so aufeinander abgestimmt werden können, dass die Gebührenschuldner nicht durch unterschiedliche Gebühren zur Deckung gleicher Kosten einer Leistung oder zur Abschöpfung desselben Vorteils einer Leistung mehrfach herangezogen werden.
Die Anforderung erkennbarer und hinreichend klarer gesetzgeberischer Entscheidungen über die bei der Bemessung der Gebührenhöhe verfolgten Gebührenzwecke hat schließlich eine demokratische Funktion. Sie ist gleichsam die Kehrseite des weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraums des Gebührengesetzgebers. Dem Gesetzgeber obliegt es, in eigener Verantwortung auf Grund offener parlamentarischer Willensbildung erkennbar zu bestimmen, welche Zwecke er verfolgen und in welchem Umfang er die Finanzierungsverantwortlichkeit der Gebührenschuldner einfordern will. Wählt der Gesetzgeber einen im Wortlaut eng begrenzten Gebührentatbestand, kann nicht geltend gemacht werden, er habe auch noch weitere, ungenannte Gebührenzwecke verfolgt. Zur Normenklarheit gehört auch Normenwahrheit.
5. Die Entscheidung darüber, ob § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG in der Auslegung durch das Berufungsgericht den dargelegten Anforderungen gerecht wird, erfordert weitere tatsächliche Feststellungen, die das Berufungsgericht bisher nicht getroffen hat.
a) Mit der Regelung des § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG hat der Gesetzgeber nach den bindenden Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts den legitimen Gebührenzweck verfolgt, Einnahmen zu erzielen, um die speziellen Kosten für die Bearbeitung jeder Rückmeldung zu decken. Nach den Ausführungen in dem angefochtenen Urteil handelt es sich um die Erhebung einer Gebühr im Sinne einer öffentlich-rechtlichen Geldleistung, die aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner öffentlich-rechtlich auferlegt wird und dazu bestimmt ist, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Ausdrücklich werden danach Gebühren, keine sonstigen öffentlich-rechtlichen Geldleistungen erhoben. Prinzipiell jeder Studierende hat anlässlich seiner Immatrikulation und Rückmeldung den gesetzlich festgelegten Geldbetrag zu entrichten. Zwischen dieser Geldleistung einerseits und Immatrikulation oder Rückmeldung andererseits besteht Konnexität im Sinne gebührenrechtlicher Verknüpfung: Die Hochschulverwaltung erbringt als personell geprägter Leistungsapparat auf Veranlassung und im Interesse des Einzelnen Amtshandlungen, die auf Grund des unmittelbaren Zusammenhangs von Inhalt (Durchführung von Einschreibung oder Rückmeldung) und personenbezogenem Erfolg (Begründung oder Fortführung der Hochschulzugehörigkeit) der Einzelleistung individuell zurechenbar ist und deshalb von den durch die Leistung Begünstigten "entgolten" wird. In Bezug auf die Höhe der Gebühr wird darauf hingewiesen, dass sie kostenbezogen sei. Das ergebe sich daraus, dass § 2 Abs. 8 Satz 3 BerlHG eine Anpassung an die Preis- und Kostenentwicklung vorsehe. Aus dieser den Senat bindenden Auslegung des Landesrechts durch das Oberverwaltungsgericht ergibt sich nicht nur, dass die in Rede stehende Abgabe die Voraussetzungen einer Gebühr erfüllt. Ihr ist auch zu entnehmen, dass der Gesetzgeber den Zweck der Deckung der Kosten des Verwaltungsaufwandes für die Rückmeldung verfolgt. Dass die Rückmeldegebühr den Zweck der Kostendeckung verfolgt, entspricht überdies dem "Normalfall" des Abgabentypus der Gebühr (vgl. BVerfGE 50, 217 ).
Das Oberverwaltungsgericht hat jedoch nicht ermittelt, in welcher Höhe Verwaltungskosten für die Bearbeitung der Rückmeldung entstehen. Es hat eine derartige Ermittlung nicht für notwendig gehalten und ausgeführt, der Festbetrag von 100 DM halte sich im Rahmen "mutmaßlichen Leistungsaufwands". Personal- und Sachkosten im Bereich um 100 DM seien, so heißt es, "bald erreicht". Auch "ohne nähere Ermittlung und Aufschlüsselung" entferne sich der Gebührenbetrag hiervon nicht derart, dass jeder Bezug zum Kostendeckungszweck aufgehoben werde. An anderer Stelle wird ausgeführt, die von einzelnen Hochschulen unternommene Ermittlung von Durchschnittskosten der jeweils einzelnen Sonderleistungen gehe aus Rechtsgründen fehl. Das Oberverwaltungsgericht hat sich daher die Ausführungen in den in dem angefochtenen Urteil erwähnten "Materialien, darunter eine Äußerung der Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur" nicht zu Eigen gemacht. Der Senat kann daher nicht aus den vom Berufungsgericht erwähnten "Materialien" ermitteln, welche Kosten den Hochschulen entstehen. Fehlt es an einer einigermaßen verlässlichen Ermittlung der Kosten, deren Deckung die Rückmeldegebühren dienen sollen, so lässt sich nicht feststellen, ob insoweit ein - im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts - "grobes Missverhältnis" besteht.
b) Eine nähere Ermittlung wäre allerdings möglicherweise entbehrlich, wenn weitergehende legitime Gebührenzwecke mit der Rückmeldegebühr verfolgt würden. Das ist indessen nicht der Fall.
aa) Wie sich bereits aus dem zuvor Gesagten ergibt, stellt die Gebühr nach § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG kein Entgelt für die Gesamtheit der studentenbezogenen Leistungen der Hochschulverwaltung in jedem Semester dar. Eine solche weite Interpretation des Gebührentatbestandes im Sinne einer "allgemeinen Verwaltungsgebühr", durch welche alle Verwaltungskosten der Universitätsverwaltung sowie sonstiger Einrichtungen der Universität für studentenbezogene Leistungen (z.B. Studentensekretariate, Prüfungsämter, allgemeine Studien- und Studierendenberatung, akademische Auslandsämter etc.) gedeckt würden, lässt sich mit den für das Revisionsgericht verbindlichen Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts nicht vereinbaren, wonach es sich bei der Gebühr nach § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG um eine "Bearbeitungs-, mithin Verwaltungsgebühr" handelt, die von den Studierenden für die zur Begründung und Fortführung ihrer Hochschulzugehörigkeit erforderlichen Bearbeitungsschritte der Hochschulverwaltung zu zahlen sind. Der vom Oberverwaltungsgericht so eingegrenzte Kostendeckungszweck steht überdies auch der Annahme entgegen, dass mit der Gebühr Kosten für die Hochschulausbildung als solche abgedeckt werden. Insoweit hat das Oberverwaltungsgericht ausgeführt, die Rückmeldegebühr müsse von der Studiengebühr abgegrenzt werden, die nach § 2 Abs. 10 BerlHG nicht erhoben werde. Sie sei keine Gebühr als Entgelt für die Teilhabe am fachlich-materiellen Hochschulausbildungsangebot durch Besuch von Lehrveranstaltungen, sondern eine solche für die formal-verwaltungstechnische Begründung und Fortschreibung korporativer Hochschulmitgliedschaft.
bb) Das Oberverwaltungsgericht hat die Gebührenhöhe auch mit einem Ausgleich von Vorteilen gerechtfertigt, die den Studierenden infolge der Bearbeitung der Rückmeldung zugewendet werden. Das gilt danach sowohl für Vorteile, die die Studierenden durch die Aufrechterhaltung ihrer Mitgliedschaft in der Universität und die damit verbundenen Rechte zum Besuch der Lehrveranstaltungen und zur Nutzung der Universitätseinrichtungen zum Zwecke des Studiums erhalten, als auch für solche Vorteile, die bei Vorlage des Studentenausweises oder sonst in Anknüpfung an die Rechtsstellung als Studierende durch Leistungen öffentlicher oder privater Dritter gewährt werden.
(1) Die Bearbeitung der Rückmeldung führt dazu, dass die Rechtsstellung einer Mitgliedschaft des Studierenden in der Universität aufrechterhalten bleibt. Die Mitgliedschaft in der Universität wird nämlich mit der Einschreibung als Studierender begründet (vgl. § 14 Abs. 1, § 15 Abs. 1 BerlHG). Will der Studierende nach Ablauf eines Semesters das Studium fortsetzen, so hat er sich zurückzumelden (§ 9 Abs. 3 Satz 2 BerlHG). Studenten und Studentinnen können exmatrikuliert werden, wenn sie sich nicht fristgemäß zurückgemeldet haben (§ 15 Abs. 1 Nr. 1 BerlHG). Mit der Exmatrikulation endet die Mitgliedschaft der Studenten und Studentinnen zur Hochschule (§ 15 Abs. 1 Nr. 1 BerlHG). Infolge dieser rechtlichen Konstruktion wird die Mitgliedschaft zwar nicht durch die Bearbeitung der Rückmeldung jeweils für die Dauer des Semesters neu begründet, wohl aber aufrechterhalten. Andererseits muss den Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts zum Landesrecht entnommen werden, dass die Rückmeldegebühr keine "versteckte Studiengebühr" ist. Das Berufungsgericht führt nämlich aus, die Rückmeldegebühr müsse von der Studiengebühr abgegrenzt werden, die nach § 2 Abs. 10 BerlHG nicht erhoben werde. Sie sei keine Gebühr als Entgelt für die Teilhabe am fachlich-materiellen Hochschulausbildungsangebot durch Besuch von Lehrveranstaltungen, sondern eine solche für die formal-verwaltungstechnische Begründung und Fortschreibung korporativer Hochschulmitgliedschaft. Das schließt es aus anzunehmen, dass die Rückmeldegebühr den Vorteil abschöpfen soll, der in der individuellen Teilhabe am Lehrbetrieb der Hochschulen liegt.
(2) Unabhängig davon war das Oberverwaltungsgericht deswegen bundesverfassungsrechtlich gehindert, zur ergänzenden Rechtfertigung der Gebührenhöhe den Gedanken des Vorteilsausgleichs heranzuziehen, weil dieser Gebührenzweck nicht in der vom Bundesverfassungsgericht geforderten Weise deutlich im Gesetz angelegt ist. Zwar wird die Rückmeldegebühr "bei" der Rückmeldung erhoben und nicht "für" die Rückmeldung. Dieser Wortlaut könnte offen dafür sein, dass mit der Gebühr nicht nur der Kostendeckungszweck verfolgt wird. Indessen hat das Oberverwaltungsgericht diese Formulierung den erkennenden Senat gemäß § 137 VwGO bindend dahin ausgelegt, dass damit nicht die Verknüpfung von Gebühr und Verwaltungsleistung aufgegeben worden sei, sondern lediglich der Sprachgebrauch an denjenigen des § 10 Abs. 3 Satz 8 des Studentenwerksgesetzes habe angepasst werden sollen. Dadurch sei der Fälligkeitszeitpunkt präzisiert und sprachlich berücksichtigt worden, dass die Rückmeldung schwerlich als Anknüpfungspunkt für eine Gebührenerhebung geeignet sei, weil sie als solche keine Verwaltungshandlung der Hochschule darstelle. Dass der Verwendung des Wortes "bei" keine wesentliche materielle Bedeutung beigemessen werden könne, erschließe sich auch daraus, dass als Gesetzesbegründung die Entwurfsbegründung beibehalten sei, nach welcher die Gebühr "für" die Rückmeldung erhoben werde. Unter diesen Umständen lässt sich weder dem Gesetzeswortlaut noch der Entstehungsgeschichte ein Anhalt dafür entnehmen, dass der Gesetzgeber mit der Rückmeldegebühr über den Kostendeckungszweck hinaus auch den Gebührenzweck der Vorteilsabschöpfung verfolgen wollte. Auch die Systematik des Gesetzes gibt für ein solches Verständnis keinen Anhalt, sondern weist mit § 2 Abs. 10 BerlHG in eine andere Richtung. Dies alles gilt in gleicher Weise hinsichtlich der vom Oberverwaltungsgericht auch erwähnten Vergünstigungen Dritter.
cc) Dass die Rückmeldegebühr Lenkungszwecke oder soziale Zwecke berücksichtige, hat das Oberverwaltungsgericht nicht angenommen. Dafür bestehen auch keinerlei Anhaltspunkte.
c) Nach dem Gesagten kommt es für die Rechtmäßigkeit der Bemessung der Rückmeldegebühr auf die vom Oberverwaltungsgericht nicht festgestellte Höhe der Kosten für die Bearbeitung der Rückmeldung an. Zwar ist es bundesverfassungsrecht-lich nicht geboten, dass die Gebührenhöhe dem mit der Gebühr zu deckenden Verwaltungsaufwand genau entspricht; erforderlich ist vielmehr nur, dass sie zu diesem Aufwand nicht in einem groben Missverhältnis steht. Die Rechtskontrolle ist mithin auf den Ausschluss eines solchen Missverhältnisses beschränkt. Dies setzt nicht stets eine eingehende Aufschlüsselung und Bezifferung der Kosten der gebührenpflichtigen Amtshandlung voraus; namentlich bei einer geringen Höhe der Gebühr wird häufig auch ohne solche Ermittlungen die Feststellung möglich sein, dass die Gebührenhöhe durch den Zweck der Kostendeckung sachlich hinreichend gerechtfertigt wird. Die hier in Rede stehende Gebühr lässt sich jedoch nicht bereits deswegen als lediglich Kostendeckungszwecke verfolgend ansehen, weil sie lediglich 100 DM beträgt. Zwar führt das Oberverwaltungsgericht aus, 100 DM seien "bald erreicht". Die Gebührenhöhe von 100 DM entspricht jedoch auch unter Berücksichtigung der weiteren Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts nicht offensichtlich dem Kostenaufwand, dessen Deckung sie dient. Denn das Berufungsgericht hat weitere Erwägungen zur Rechtfertigung der Gebührenhöhe für notwendig gehalten. Dass es nicht davon überzeugt war, dass der Zweck der Deckung der Verwaltungskosten bereits eine Gebühr in dieser Höhe rechtfertigt, zeigt der Umstand, dass es - allerdings zu Unrecht - den weiteren Gebührenzweck des Vorteilsausgleichs in seine Erwägungen einbezogen hat. Dementsprechend hat es sich bei der Erörterung des Kostendeckungszwecks der Gebühr mit bloßen Mutmaßungen zur Höhe der anzusetzenden Personal- und Sachkosten und der nicht näher begründeten Feststellung begnügt, der Gebührenbetrag entferne sich von dem maßgeblichen Verwaltungsaufwand nicht derart, dass jeder Bezug zum Kostendeckungszweck aufgehoben und die Grenze der Willkür überschritten wäre (vgl. zu diesem Prüfungsmaßstab Urteil des Senats vom 30. April 2003 - BVerwG 6 C 5.02 - NVwZ 2003, 1385). Da der durch die Rückmeldung ausgelöste Verwaltungsaufwand bislang nicht einmal der Größenordnung nach ermittelt ist, schließt diese Feststellung des Oberverwaltungsgerichts nicht aus, dass die Höhe der Gebühr den maßgeblichen Verwaltungsaufwand in einem erheblichen, auch in Anbetracht möglicher Zuordnungs- und Abschätzungsprobleme nicht mehr zu vernachlässigenden Umfang übersteigt, mithin dazu in einem "groben Missverhältnis" im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts steht.
6. Die Entscheidung über die Kosten muss der Schlussentscheidung vorbehalten bleiben.


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