BVerwG 6 C 16.05 , Urteil vom 15. Dezember 2005 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 6 C 16.05 OVG für das Land Nordrhein-Westfalen - 06.12.2001 - AZ: OVG 9 A 673/01

In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 15. Dezember 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 6. Dezember 2001 wird zurückgewiesen. Die Beklagte wird verurteilt, an die Klägerin 1 180 189,49 € nebst 5 Prozentpunkte Zinsen über dem jeweiligen Basiszinssatz hieraus seit dem 25. März 2002 zu zahlen. Der weitergehende Zinsanspruch wird abgewiesen. Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

1 Die Klägerin, ein Telekommunikationsunternehmen, wendet sich gegen die Erhebung von Gebühren für Entscheidungen über die Zuteilung von Rufnummern nach § 43 Abs. 3 Satz 4 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) in Verbindung mit der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung (TNGebV).

2 In der Zeit von August 1997 bis Oktober 1999 beantragte die Klägerin bei der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (Regulierungsbehörde) der Beklagten die Zuteilung von Rufnummernblöcken zu jeweils 1 000 zehnstelligen Rufnummern für Ortsnetze. Die Regulierungsbehörde teilte der Klägerin 2 303 Rufnummernblöcke zu und lehnte die Zuteilung von 21 Rufnummernblöcken ab.

3 Die Regulierungsbehörde zog die Klägerin mit Bescheid vom 25. Oktober 1999 für die Entscheidungen über die Zuteilungsanträge zu Gebühren in Höhe von 2 308 250 DM heran. Dabei legte die Regulierungsbehörde für die Zuteilung von Rufnummernblöcken jeweils eine Gebühr von 1 000 DM und für die Ablehnung jeweils eine Gebühr in Höhe von 250 DM zugrunde.

4 Die dagegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzliche Urteil geändert und den Gebührenbescheid vom 25. Oktober 1999 aufgehoben. Zur Begründung hat das Oberverwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Die Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung enthalte keine wirksame Ermächtigungsgrundlage für die streitige Gebührenerhebung. Die für die Gebühr im Zusammenhang mit der Erteilung von Rufnummernblöcken in Betracht kommende Ermächtigungsgrundlage des § 1 TNGebV in Verbindung mit B.1 der Anlage zu § 1 sei nichtig. Soweit diese Bestimmung bei der Bemessung der Gebühr den wirtschaftlichen Wert der zugeteilten Nummern berücksichtige, sei dies nicht zu beanstanden. Der Verordnungsgeber sei nicht verpflichtet, die Gebühr auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes zu beschränken. Die Gebührenregelung verstoße aber gegen das in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie enthaltene Gebot, dass die Abgaben der Notwendigkeit Rechnung tragen müssten, den Wettbewerb zu fördern. Bei Erlass der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung im August 1999 sei die Wettbewerbssituation im Ortsnetzbereich der Bundesrepublik Deutschland insbesondere davon geprägt gewesen, dass die Deutsche Telekom AG einen Marktanteil von über 98 % der Endkundenanschlüsse innegehabt habe und die Wechselbereitschaft der Endkunden gering gewesen sei. Um am Wettbewerb auf dem Markt der Sprachtelefondienstleistungen im Ortsnetzbereich teilnehmen zu können, seien die neuen Wettbewerber der Deutschen Telekom AG gerade in der Anfangsphase ihrer geschäftlichen Betätigung gezwungen gewesen, Aufwendungen in sehr großem Umfang zu tätigen und Lizenzgebühren zu zahlen. Die Schwierigkeiten, denen die neuen Wettbewerber hinsichtlich ihres Zugangs zum Markt ausgesetzt gewesen seien, seien durch die Pflicht zur Leistung von Gebühren für Entscheidungen über die Zuteilung von Rufnummern verstärkt worden. In diesem Zusammenhang sei auch zu berücksichtigen, dass die Deutsche Telekom AG von ihrem Rechtsvorgänger einen sehr großen Bestand von Rufnummern, die dem Rechtsvorgänger vor In-Kraft-Treten des § 43 Abs. 3 TKG am 1. August 1996 zur Verfügung gestellt worden seien, übernommen habe. Für diesen Altbestand habe die Deutsche Telekom AG keine Gebühren leisten müssen. Zwar sei der Verordnungsgeber davon ausgegangen, die Deutsche Telekom AG müsse für den von ihr übernommenen Rufnummernbestand Gebühren in Höhe von etwa 386 000 000 DM entrichten. Eine Gebührenpflicht sei indes nicht in Betracht gekommen, weil die Deutsche Telekom AG zu keinem Zeitpunkt einen Antrag auf Zuteilung der in Rede stehenden Rufnummern gestellt habe und nur die Entscheidung über einen solchen Antrag die Gebührenpflicht auslöse. In einer derartigen Wettbewerbssituation sei der Verordnungsgeber mit Blick auf die Beachtung des Wettbewerbsförderungsgebots nicht berechtigt gewesen, eine Gebühr zu erheben, die die Kosten des Verwaltungsaufwandes für die Zuteilung eines Rufnummernblocks in Höhe von 62,50 DM um mehr als das 15fache übersteige. Er hätte vielmehr eine Gebührenhöhe wählen müssen, die sich näher an den Kosten des Verwaltungsaufwandes ausrichte. Die Gebührenposition B.1 der Anlage zu § 1 TNGebV sei deshalb nichtig. Fehle es an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Gebühren für die Zuteilung von Rufnummernblöcken, könne hinsichtlich der Gebührenerhebung für die Ablehnung beantragter Rufnummernblöcke nichts anderes gelten.

5 Die Beklagte hat ihre vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision im Wesentlichen wie folgt begründet: Das Oberverwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie unmittelbare Wirkung entfalte. Die Bestimmung sei weder inhaltlich unbedingt, noch sei sie hinsichtlich ihres Inhaltes ausreichend bestimmt. Das angefochtene Urteil verletze auch insoweit Bundesrecht, als das Oberverwaltungsgericht angenommen habe, die Erhebung der Gebühr für die Antragsablehnung sei ermessensfehlerhaft.

6 Die Klägerin ist der Revision entgegengetreten und hat die Rückzahlung der geleisteten Gebühr nebst Zinsen begehrt.

7 Der Senat hat mit Beschluss vom 30. April 2003 (BVerwG 6 C 6.02 - BVerwGE 118, 128) das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften gemäß Art. 234 Abs. 1 Buchst. a und Abs. 3 EGV zwei Fragen zur Auslegung von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Richtlinie 97/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. April 1997 über einen gemeinsamen Rahmen für Allgemein- und Einzelgenehmigungen für Telekommunikationsdienste - Lizenzierungsrichtlinie - (ABl EG Nr. L 117 S. 15) gestellt. Auf die Begründung des Beschlusses wird Bezug genommen.

8 Mit Urteil vom 20. Oktober 2005 (Rs. C-327 und 328/03) hat der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften die Vorlage wie folgt beschieden:

9 "Artikel 11 Absatz 2 der Richtlinie 97/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. April 1997 über einen gemeinsamen Rahmen für Allgemein- und Einzelgenehmigungen für Telekommunikationsdienste ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren betroffenen entgegensteht, wonach ein neuer Betreiber auf dem Telekommunikationsmarkt für die Zuteilung von Rufnummern eine den wirtschaftlichen Wert der zugeteilten Nummern berücksichtigende Gebühr entrichten muss, während ein marktbeherrschendes Telekommunikationsunternehmen von seinem Rechtsvorgänger, dem ehemaligen Monopolunternehmen, kostenlos Rufnummern in sehr großem Umfang übernommen hat und eine nachträgliche Heranziehung zu Gebühren für diesen Altbestand aus Gründen des nationalen Rechts ausscheidet."

10 Der Rechtsstreit ist fortzusetzen, nachdem der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften über die Vorlage des Senats entschieden hat. Die Revision, über die der Senat im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 141 Satz 1 i.V.m. § 125 Abs. 1 Satz 1 und § 101 Abs. 2 VwGO), ist unbegründet, so dass sie zurückzuweisen ist (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat den angefochtenen Gebührenbescheid zu Recht aufgehoben (1.). Die daran anknüpfende Leistungsklage auf Rückzahlung der bereits entrichteten Gebühr ist einschließlich des geltend gemachten Zinsanspruchs überwiegend begründet (2.).

11 1. Der streitige Gebührenbescheid ist rechtswidrig.

12 a) Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass die mit dem streitigen Bescheid erfolgte Erhebung einer Gebühr für die Zuteilung von Rufnummernblöcken rechtswidrig ist. Es fehlt insoweit an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage.

13 Die Gebührenerhebung ist auf § 1 der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung (TNGebV) vom 16. August 1999 (BGBl I S. 1887) in Verbindung mit B.1 der Anlage zu § 1 in der hier maßgeblichen Ursprungsfassung gestützt. Danach wird für die Zuteilung eines Blocks von 1 000 zehnstelligen Rufnummern in den Ortsnetzbereichen eine Gebühr in Höhe von 1 000 DM (nunmehr 500 Euro) erhoben. Die Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung beruht auf der Verordnungsermächtigung des § 43 Abs. 3 Satz 4 des Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996 (BGBl I S. 1120) - TKG 1996 -, zum hier maßgeblichen Zeitpunkt zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. August 1998 (BGBl I S. 3108). Die Bestimmung knüpft an § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG 1996 an, nach dem für die Entscheidung über die Zuteilung von Nummern Gebühren erhoben werden. Nach § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG 1996 werden die gebührenpflichtigen Tatbestände, die Höhe der Gebühr und die Erstattung von Auslagen durch Rechtsverordnung nach Maßgabe des Verwaltungskostengesetzes geregelt. Von dieser Ermächtigung wurde mit der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung Gebrauch gemacht. Die verfassungsrechtlich unbedenkliche Verordnungsermächtigung steht mit Europäischem Gemeinschaftsrecht im Einklang, wie der Senat in dem in diesem Verfahren ergangenen Vorlagebeschluss vom 30. April 2003 aufgezeigt hat (a.a.O., 131 ff.). Die Europarechtskonformität des § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG 1996 setzt voraus, dass die Bestimmung im Sinne von Art. 11 der Lizenzierungsrichtlinie europarechtskonform ausgelegt wird (Beschluss vom 30. April 2003, a.a.O., 140). Nach Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie müssen Abgaben nichtdiskriminierend sein und insbesondere der Notwendigkeit Rechnung tragen, die Entwicklung innovativer Dienste und den Wettbewerb zu fördern. Die Bestimmung findet hier Anwendung, weil sie sich auf Abgaben im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie bezieht und die Voraussetzungen dieser Vorschrift deshalb vorliegen, weil es sich bei Rufnummern im Ortsnetzbereich um "knappe Ressourcen" in ihrem Sinn handelt (Beschluss vom 30. April 2003, a.a.O., 147 ff.; EuGH, Urteil vom 20. Oktober 2005, a.a.O., Rn. 23 f.). Mithin ist es im Interesse der optimalen Nutzung des begrenzt zur Verfügung stehenden Nummernbestandes grundsätzlich zulässig, eine an dem wirtschaftlichen Wert der zugeteilten Nummern ausgerichtete Gebühr zu erheben. Die gemeinschaftsrechtskonform ausgelegte Verordnungsermächtigung des § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG 1996 lässt aber nur solche auch den Wert der Nummern berücksichtigende Gebühren für die Nummernzuteilung zu, die den Anforderungen des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie genügen. Das ist bei der Gebühr für die Zuteilung nach § 1 TNGebV in Verbindung mit B.1 der Anlage zu § 1 nicht der Fall. Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften hat mit Urteil vom 20. Oktober 2005 (a.a.O., Rn. 39 ff.) entschieden, dass es gegen das Gebot der Wettbewerbsförderung im Sinne von Art. 11 Abs. 1 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie verstößt, dass - wie hier - für die Zuteilung von Rufnummern eine den wirtschaftlichen Wert berücksichtigende Gebühr erhoben wird, obwohl das marktbeherrschende Telekommunikationsunternehmen von seinem Rechtsvorgänger kostenlos Rufnummern in sehr großem Umfang übernommen hat und eine nachträgliche Heranziehung zu Gebühren für diesen Altbestand ausscheidet.

14 b) Das angefochtene Urteil ist auch insoweit nicht zu beanstanden, als in ihm angenommen wird, dass die für die Versagung von Rufnummernblöcken erfolgte Gebührenerhebung rechtswidrig ist. Auch insoweit fehlt es an einer wirksamen Verordnungsermächtigung.

15 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften kann im Fall der Ablehnung eines Antrags auf Zuteilung von Rufnummern keine den wirtschaftlichen Wert der begehrten Rufnummern berücksichtigende Gebühr erhoben werden, sondern nur eine die Kosten des Verwaltungsaufwandes abdeckende Gebühr (EuGH, Urteil vom 20. Oktober 2005, a.a.O., Rn. 27). Die Verordnungsermächtigung des § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG 1996 ist entsprechend europarechtskonform auszulegen. Mithin genügt die hier auf der Grundlage von § 3 TNGebV in Verbindung mit § 15 Abs. 2 des Verwaltungskostengesetzes erfolgte Erhebung einer den Verwaltungsaufwand um mehr als das Dreifache übersteigenden Gebühr für die Ablehnung nicht der Verordnungsermächtigung.

16 2. Der geltend gemachte Zahlungsanspruch ist einschließlich des Zinsanspruchs überwiegend begründet.

17 Gemäß § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann gleichzeitig mit der Aufhebung des rechtswidrigen Verwaltungsakts ausgesprochen werden, dass und wie dessen Vollziehung rückgängig gemacht wird. Der Folgenbeseitigungsanspruch kann auch noch im Revisionsverfahren geltend gemacht werden (vgl., Urteil vom 24. März 1999 - BVerwG 8 C 27.97 - BVerwGE 108, 364 m.w.N.). Der Klägerin steht der Rückzahlungsanspruch auch zu. Sie hat unstreitig die durch den angefochtenen Bescheid festgesetzte Gebühr bezahlt. Damit ist der Verwaltungsakt im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO "vollzogen". Der Anspruch auf Rückzahlung dieses Betrages ergibt sich aus § 21 VwKostG. Danach sind überzahlte oder zu Unrecht erhobene Kosten unverzüglich zu erstatten. Mit der Aufhebung des angefochtenen Bescheides ist der Rechtsgrund für den weiteren Verbleib des Gebührenbetrages bei der Beklagten entfallen. Die Höhe des Zinssatzes ergibt sich aus entsprechender Anwendung von § 291 Satz 2 i.V.m. § 288 Abs. 1 Satz 2 BGB. Prozesszinsen stehen der Klägerin jedoch nicht schon - wie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat beantragt - ab dem Zeitpunkt der Zahlung, sondern erst ab Geltendmachung eines bezifferten Leistungsanspruchs auf Rückzahlung zu, also mit Eingang des Schriftsatzes vom 21. März 2002 am 25. März 2002 (vgl. Urteil vom 24. März 1999, a.a.O., 369). In der in dem Schriftsatz vom 29. November 2005 vorgenommenen Beschränkung des Zinsanspruchs auf den Zeitraum nach Eingang des Schriftsatzes vom 21. März 2002 liegt eine teilweise Rücknahme des Anspruchs, die mangels Einwilligung der Beklagten unberücksichtigt zu bleiben hat (§ 141 Satz 1 i.V.m. § 125 Abs. 1 Satz 1 und § 92 Abs. 1 Satz 1 VwGO, § 140 Abs. 1 Satz 2 VwGO).

18 3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.

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