BVerwG 6 C 27.03 , Urteil vom 25. August 2004 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 6 C 27.03 OVG der Freien Hansestadt Bremen - 02.09.2003 - AZ: OVG 1 A 446/02

In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 25. August 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
für Recht erkannt:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 2. September 2003 wird zurückgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I
Der Kläger verfügt unter seiner Vereinsanschrift über Räumlichkeiten, in denen er im Erdgeschoss unter anderem einen Aufenthaltsraum sowie im Kellergeschoss einen Gebetsraum unterhält. In dem Aufenthaltsraum betreibt der Kläger eine Teestube, die während ihrer Öffnungszeiten allgemein zugänglich ist und vornehmlich von Kurden besucht wird. Im Zeitraum Juli 2000 bis zu dem streitigen polizeilichen Einsatz vom 27. Oktober 2000 waren die Teestube und ihre nähere Umgebung mehrfach Gegenstand polizeilicher Überprüfungen:
Am 4. Juli 2000 beobachteten Polizeikräfte in der Nähe der Teestube mehrere Fahrzeuge, die ihnen aus vorangegangenen Einsätzen bekannt waren. Im Einsatzbericht heißt es dazu: "Mit diesen Fahrzeugen wurden mehrfach ausländische Personen zu ihren Arbeitsstätten gefahren. Damalige Überprüfungen der Fahrzeuge und der Personen führten nahezu immer zu ausländerrechtlichen Verstößen". Hinsichtlich zweier weiterer Fahrzeuge wurde vermerkt, sie seien "bezüglich illegaler/n Beschäftigung/ Aufenthalts aufgefallen". Bei der späteren Insassenkontrolle eines der Fahrzeuge wurde festgestellt, dass für eine Person eine Abschiebeverfügung vorlag.
Bei der polizeilichen Überprüfung der Örtlichkeiten am 6. Juli 2000 wurden in und vor der Teestube etwa 30 Personen beobachtet, die von dort mit mehreren Kleintransportern aufbrachen. Im Einsatzbericht wurde dazu festgehalten, die Fahrzeuge hätten in der Vergangenheit für den Transport von ausländischen Personen zu ihren Arbeitsstätten gedient.
Bei der daraufhin veranlassten polizeilichen Überprüfung der Örtlichkeiten am 18. Juli 2000, bei der sich ein ähnliches Bild wie am 6. Juli 2000 bot, wurden die in der Teestube anwesenden Personen (ca. 70) einer Identitätskontrolle unterzogen. Drei Personen wurden zwecks abschließender Identitätsfeststellungen zur Polizeiwache mitgenommen und anschließend wieder entlassen. Im Einsatzbericht wurde vermerkt, dass "die Mehrzahl der überprüften Personen hinsichtlich ausländerrechtlicher Verstöße bereits in Erscheinung getreten ist".
Bei einer im Rahmen ziviler Streifentätigkeit durchgeführten Kontrolle am 5. Oktober 2000 trafen die Polizeieinsatzkräfte in der Teestube auf sechs Personen kurdischer Volkszugehörigkeit, von denen sich drei nicht ausweisen konnten. Zwei von ihnen wurden wegen des Verdachts der illegalen Einreise und des illegalen Aufenthaltes festgenommen, der Dritte entzog sich der Festnahme durch Flucht.
Am 27. Oktober 2000 suchten fünf Polizeibeamte in Zivil gegen 19.30 Uhr die Teestube auf und stellten die Personalien der beiden Anwesenden fest. Eine der Personen war den Beamten bekannt. Die zweite gab an, sich illegal in B. aufzuhalten und wurde wegen des dringenden Verdachts der illegalen Einreise bzw. des illegalen Aufenthalts festgenommen. Mit Schreiben an den Polizeipräsidenten vom 9. November 2000 legte der Kläger "Widerspruch" gegen den Einsatz vom 27. Oktober 2000 ein.
Die am 17. Mai 2001 erhobene Klage mit dem Antrag "festzustellen, dass die polizeiliche Durchsuchung der Vereinsräumlichkeiten in der Hansastraße 18 am 27. Oktober 2000 rechtswidrig gewesen ist", hat das Verwaltungsgericht Bremen mit Urteil, ergangen auf die mündliche Verhandlung vom 27. August 2002, abgewiesen.
Die Berufung mit dem Antrag, unter Aufhebung des erstinstanzlichen Urteils die Rechtswidrigkeit der polizeilichen Maßnahmen vom 27. Oktober 2000 festzustellen, hat das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen mit Urteil vom 2. September 2003 zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Klagegegenstand sei nicht nur das Betreten der klägerischen Räumlichkeiten durch die Polizei am 27. Oktober 2000, sondern auch die in der Teestube durchgeführte Identitätskontrolle. Das Rechtsschutzziel des Klägers sei erkennbar auf die Überprüfung der polizeilichen Maßnahmen insgesamt gerichtet. Die so verstandene Klage sei unabhängig davon zulässig, ob sie als Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Absatz 1 Satz 4 VwGO oder als Feststellungsklage nach § 43 VwGO zu qualifizieren sei. Die Zulässigkeitsvoraussetzungen seien letztlich § 43 VwGO zu entnehmen. Auch hinsichtlich der Identitätskontrollen sei der Kläger klagebefugt. Die Personenüberprüfungen beeinträchtigten den Betrieb und die Attraktivität der Teestube unmittelbar. Der Kläger könne daher geltend machen, durch die polizeilichen Maßnahmen in seinem Hausrecht und seinem Recht, eine Teestube zu betreiben, verletzt zu werden. Ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Maßnahmen ergebe sich aus der Gefahr, dass die Beklagte ähnliche Kontrollen auch zukünftig durchführen wolle. Unabhängig davon bestehe ein Rehabilitierungsinteresse. Von den beanstandeten Maßnahmen gehe eine fortdauernde diskriminierende Wirkung aus, da die Beklagte zur Begründung darauf verwiesen habe, in der Teestube des Klägers komme es immer wieder zu diversen Straftaten.
Die Klage sei unbegründet, da die polizeilichen Maßnahmen vom 27. Oktober 2000 rechtmäßig gewesen seien. Eine Durchsuchung im Sinne von § 21 Abs. 1 BremPolG habe nicht vorgelegen. Der Begriff habe die gleiche Bedeutung wie die Durchsuchung einer Wohnung in Art. 13 Abs. 2 GG. Zur Wohnung im Sinne dieser Vorschrift gehörten auch Betriebs- und Geschäftsräume, die der Inhaber aus eigenem Entschluss der Öffentlichkeit zugänglich mache. Der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folgend sei kennzeichnend für die Durchsuchung einer Wohnung "das ziel- und zweckgerichtete Suchen staatlicher Organe in einer Wohnung, um dort planmäßig etwas aufzuspüren, was der Inhaber einer Wohnung von sich aus nicht offen legen oder herausgeben will, etwas nicht klar zutage Liegendes, vielleicht Verborgenes aufzudecken oder ein Geheimnis zu lüften". Das Bundesverfassungsgericht habe diese Definition dahingehend erläutert, zum Durchsuchungsbegriff gehöre, "dass der Wohnungsinhaber den Sachverhalt, um dessen Ermittlung es sich handelt, geheim halten möchte". Dem Auffinden in diesem Sinne verborgener Personen habe die vom Kläger angegriffene Maßnahme nicht gedient. Die gegen die Räumlichkeiten des Klägers gerichtete Maßnahme sei daher als Betreten zu werten, das nach § 21 Abs. 4 BremPolG zulässig gewesen sei. Danach dürften Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräume sowie andere Räume, die öffentlich zugänglich seien oder zugänglich gewesen seien und den Anwesenden zum weiteren Aufenthalt zur Verfügung stünden, zum Zwecke der Gefahrenabwehr (§ 1 Abs. 1 BremPolG) während der Arbeits-, Geschäfts- oder Aufenthaltszeit betreten werden. Mit Blick auf die ausdrückliche Verweisung auf die Aufgabenbeschreibung in § 1 Abs. 1 BremPolG bedürfe es nach § 21 Abs. 4 BremPolG keiner konkreten Gefahr. Diese Auslegung werde durch die Entstehungsgeschichte des Gesetzes bestätigt. Bei der Ergänzung der Aufgabennorm des § 1 Abs. 1 BremPolG um Satz 2 (Vorbereitungsmaßnahmen zur Abwehr künftiger Maßnahmen) und Satz 3 (Maßnahmen zur Verhütung von Straftaten) durch Änderungsgesetz vom 4. September 2001 handele es sich lediglich um eine gesetzliche Klarstellung der auch zuvor schon maßgeblichen Aufgabenumschreibung.
Aus der Entstehungsgeschichte ergebe sich weiter, dass die Gefahren, deren Abwehr das Betreten dienen solle, in einem Zusammenhang mit dem in den öffentlich zugänglichen Räumen errichteten Betrieb oder Geschäft stehen und diesem deshalb zurechenbar sein müssten. In der Begründung zu der gleichlautenden Regelung im "Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes" (MEPolG) der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren des Bundes und der Länder i.d.F. vom 25. November 1977 werde ausgeführt, das Betretensrecht solle auf der Grundlage der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 13. Oktober 1971 (BVerfGE 32, 54) geregelt werden. Nach dieser Rechtsprechung, an der das Bundesverfassungsgericht auch später festgehalten habe, umfasse der Begriff der Wohnung in Art. 13 Abs. 1 GG zwar auch Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräume. Den unterschiedlichen Schutzbedürfnissen für private Wohnräume im engeren Sinne einerseits sowie Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräumen andererseits sei aber dadurch Rechnung zu tragen, dass die Betretungs- und Besichtigungsrechte für letztere, die den Fachbehörden insbesondere der Wirtschafts-, Arbeits- und Steueraufsicht herkömmlicherweise durch Gesetz eingeräumt seien, nicht an Art. 13 Abs. 7 GG zu messen seien. Sie unterlägen vielmehr einem geringeren Rechtfertigungsstandard, den das Bundesverfassungsgericht unter Heranziehung von Art. 2 Abs. 1 GG in Zusammenhang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entwickelt habe. Danach sei das Betreten öffentlich zugänglicher Betriebs- und Geschäftsräume dann mit dem Grundgesetz vereinbar, wenn es erstens auf einer besonderen gesetzlichen Vorschrift beruhe, zweitens einem erlaubten Zweck diene und für dessen Erreichen erforderlich sei, das Gesetz drittens den Zweck des Betretens, den Gegenstand und den Umfang der zugelassenen Besichtigung und Prüfung deutlich erkennen lasse und viertens das Betreten nur in den Zeiten statthaft sei, zu denen die Räume normalerweise für die jeweilige betriebliche oder geschäftliche Nutzung zur Verfügung stehe. Da der Musterentwurf und die ihm folgenden Polizeigesetze eine solche Betretensbefugnis auch den Polizeibehörden als allgemeinen Gefahrabwehrbehörden hätten eröffnen wollen, ohne sie qualitativ erweitern zu wollen, folge daraus eine gegenständliche Beschränkung der Betretensbefugnis; Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräume dürften nur zum Zwecke der Abwehr solcher Gefahren betreten werden, die dadurch ausgelöst oder zumindest gefördert würden, dass ihr Inhaber sie der Allgemeinheit zugänglich gemacht habe.
Durch die Weite und entsprechende Unbestimmtheit der in § 21 Abs. 4 BremPolG in Bezug genommenen Aufgabe der Gefahrenabwehr in § 1 Abs. 1 BremPolG unterscheide sich das polizeiliche Betretensrecht allerdings nicht unerheblich von den herkömmlichen fachbehördlichen Betretungs- und Besichtigungsbefugnissen im Bereich der Wirtschaftsaufsicht. Um den bundesverfassungsgerichtlichen Vorgaben zu genügen, bedürfe § 21 Abs. 4 BremPolG daher weiterer Eingrenzungen. Maßstab für die gebotene verfassungskonforme Auslegung der Norm sei der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Im Rahmen von § 21 Abs. 4 BremPolG kämen daher nur solche künftigen Gefahren und zu verhütende Straftaten als polizeiliches Kontrollziel in Betracht, die von ihrem Gewicht her geeignet seien, das Interesse des Inhabers von Arbeits-, Betriebs- oder Geschäftsräumen an der Wahrnehmung seiner privaten Verfügungsgewalt über diese Räumlichkeiten zu überwiegen. In der polizeirechtlichen Literatur werde das polizeiliche Betreten zum Teil nur für zulässig erachtet, wenn es zur Verhütung dringender Gefahren im Sinne von Art. 13 Abs. 7 GG erfolge. Ob dem zu folgen sei, könne dahinstehen, da Maßnahmen zur Bekämpfung der illegalen Zuwanderung diese hohe Eingriffsschwelle erreichten. Illegale Einreise und illegaler Aufenthalt erfüllten nicht nur Straftatbestände (§ 92 Abs. 1 AuslG), sondern gefährdeten auch eine geordnete Zuwanderungspolitik und führten zu gravierenden sozial und wirtschaftlich nachteiligen Folgen. § 21 Abs. 4 BremPolG sei ferner dahingehend einzugrenzen, dass sich der Zurechnungszusammenhang zwischen Kontrollziel und Kontrollobjekt durch tatsächliche Anhaltspunkte unterhalb der Schwelle der konkreten Gefahr ergeben müsse. Zum Kontrollzeitpunkt müssten hinreichend präzise und aktuelle Lageerkenntnisse vorhanden sowie dokumentiert sein, die darauf schließen ließen, dass das zu betretende Objekt ein Ort sei, an dem sich die abzuwehrenden Gefahren oder zu verhütenden Straftaten in nicht allzu ferner Zukunft ereignen könnten. Auch diesen Anforderungen genüge das vom Kläger gerügte Betreten seiner Teestube am 27. Oktober 2000. Da sich die Maßnahme bereits im Hinblick auf das Ziel der Bekämpfung illegaler Zuwanderung als rechtmäßig erweise, komme es nicht mehr darauf an, ob sie auch unter dem Gesichtspunkt einer Zurechnung der Teestube zum "PKK-Umfeld" gerechtfertigt gewesen wäre.
Die Personenkontrolle finde ihre Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 1 Nr. 1 BremPolG, wonach die Polizei die Identität zur Abwehr einer Gefahr feststellen dürfe. Die Regelung setze eine konkrete Gefahr im Sinne von § 2 Nr. 3 a) BremPolG voraus. Die Polizeibeamten hätten mit hinreichender Wahrscheinlichkeit annehmen dürfen, dass sich eine von ihnen in der Teestube angetroffene unbekannte Person illegal im Bundesgebiet aufhalte. Aufgrund der zum Zeitpunkt des Einschreitens bekannten Tatsachen, insbesondere der Ereignisse am 5. Oktober 2000, sei die Polizei befugt gewesen, sich durch weitere Maßnahmen Gewissheit darüber zu verschaffen, ob die angetroffene Person zum Kreis der illegalen Zuwanderer gehöre. Die Identitätskontrolle sei auch geeignet und erforderlich gewesen. § 11 Abs. 1 Nr. 2 BremPolG scheide als Rechtsgrundlage aus, da dessen Voraussetzungen mit Blick auf die höheren Anforderungen an das polizeiliche Schutzgut nicht vorgelegen hätten.
Mit der Revision verfolgt der Kläger sein Feststellungsbegehren weiter und trägt zur Begründung im Wesentlichen vor: Das Berufungsgericht spalte die angegriffene polizeiliche Maßnahme zu Unrecht in die Maßnahmen des Betretens und der Identitätsfeststellung auf. Es handele sich vielmehr um eine Durchsuchung. Durchsuchen sei entweder das ziel- und zweckgerichtete Suchen staatlicher Organe nach Sachen oder Personen oder aber das Suchen zur Ermittlung eines Sachverhaltes, um jeweils etwas aufzuspüren, was nicht ohne weiteres erkennbar sei. Es komme darauf an, ob die Sachlage offenkundig sei. Die Frage, ob die in der Teestube des Klägers anwesenden Personen über eine Aufenthaltsgenehmigung verfügten, lasse sich nicht durch einen bloßen Blick auf die Personen beantworten, so dass der Sachverhalt nicht offenkundig sei. Tatsächlich erweise sich der am 27. Oktober 2000 durchgeführte Einsatz als Razzia, für die es im bremischen Polizeirecht an einer Rechtsgrundlage fehle. Unabhängig davon erweise sich das Betreten für sich genommen als rechtswidrig. § 21 Abs. 4 BremPolG widerspreche den Erfordernissen des Art. 13 Abs. 7 GG. Es fehle bereits am Erfordernis einer dringenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit. Im Übrigen habe der Landesgesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass er das Betreten von Räumlichkeiten in der Absicht, Personen ohne erforderliche Aufenthaltsgenehmigung aufzugreifen, ablehne. Darüber hinaus erscheine das Betreten der Teestube nicht geeignet, die vermeintliche Gefahr für eine geordnete Zuwanderung sowie die vermeintlich nachteiligen Folgen in sozialer und wirtschaftlicher Hinsicht auch nur im Ansatz zu beseitigen. Das Betreten zum Zwecke der Feststellung eines Verstoßes gegen § 92 Abs. 1 AuslG stelle vorrangig eine Strafverfolgungsmaßnahme dar, deren Rechtmäßigkeit sich nach der Strafprozessordnung beurteile.
Die Identitätsfeststellungen seien ebenfalls rechtswidrig gewesen. Entgegen der Annahme des Berufungsgerichts gebe es keinen Erfahrungssatz, wonach sich jede Person, die sich in den Räumlichkeiten des Klägers aufhalte und der Polizei nicht bekannt sei, mit hinreichender Wahrscheinlichkeit illegal im Bundesgebiet aufhalte. Dagegen spreche bereits das Ergebnis des Einsatzes vom 18. Juli 2000. Schließlich verstießen sowohl das Betreten der Teestube als auch die Personenkontrollen gegen das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne.
Der Kläger beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts der Freien
Hansestadt Bremen vom 27. August 2002 und des Urteils des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 2. September 2003 festzustellen, dass die polizeilichen Maßnahmen vom 27. Oktober 2000 in den Vereinsräumlichkeiten des Klägers in der Hansastraße 18 in Bremen rechtswidrig gewesen sind.
Die Beklagte tritt der Revision entgegen.
II
Die Revision ist zulässig, aber unbegründet, denn das Berufungsurteil verletzt kein Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).
1. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage zu Recht als zulässig angesehen. Dabei kann dahinstehen, ob das klägerische Begehren - die Feststellung, dass die polizeilichen Maßnahmen vom 27. Oktober 2000 in den Vereinsräumlichkeiten des Klägers rechtswidrig waren - in der Form der Feststellungsklage (§ 43 VwGO) oder der Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) statthaft ist. Wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, sind für beide Klagearten die Voraussetzungen erfüllt.
Der Kläger ist auch in jedem Fall klagebefugt. Eine mögliche Rechtsverletzung ergibt sich sowohl hinsichtlich des Betretens der Teestube durch die Polizei als auch hinsichtlich der dort vorgenommenen und mit dem Betreten bezweckten Identitätskontrollen bei den Besuchern der Teestube aus dem grundrechtlichen Schutz der Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 19 Abs. 3 i.V.m. Art. 13 GG). In Anbetracht denkbarer nachteiliger Folgen der umstrittenen Maßnahmen für den Betrieb und den Besuch der Teestube kommt überdies auch, sofern die Teestube gewerblich betrieben wird, eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG oder, wenn der Betrieb ausschließlich ideellen Zwecken dienen sollte, von Art. 2 Abs. 1 GG in Betracht.
2. Die Klage ist jedoch nicht begründet. Die umstrittenen Maßnahmen sind in dem Umfang, in dem sie den Kläger betrafen, rechtlich nicht zu beanstanden.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Beklagte auf der Grundlage des Landespolizeirechts für berechtigt erachtet, die Räumlichkeiten des Klägers (Teestube) zwecks Durchführung einer Personenkontrolle zu betreten. Die Betretensbefugnis hat es § 21 Abs. 4 des Bremischen Polizeigesetzes (BremPolG) vom 21. März 1983 (BremGBl S. 141, 302) i.d.F. vom 25. Oktober 2001 (BremGBl S. 341) entnommen, wonach Arbeits- Betriebs- oder Geschäftsräume sowie andere Räume und Grundstücke, die öffentlich zugänglich sind oder zugänglich waren und den Anwesenden zum weiteren Aufenthalt zur Verfügung stehen, zum Zwecke der Gefahrenabwehr (§ 1 Abs. 1 BremPolG) während der Arbeits-, Geschäfts- oder Aufenthaltszeit betreten werden dürfen. Die Ermächtigungsgrundlage für die Identitätskontrollen hat das Berufungsgericht in § 11 Abs. 1 Nr. 1 BremPolG gesehen, demzufolge die Polizei die Identität einer Person zur Abwehr einer Gefahr feststellen darf. Das Urteil des Berufungsgerichts beruht mithin auf Landesrecht, welches nach § 137 Abs. 1 VwGO nicht der Revision an das Bundesverwaltungsgericht unterliegt. An die Auslegung und Anwendung des irrevisiblen Landesrechts durch das Berufungsgericht ist das Bundesverwaltungsgericht nach § 137 Abs. 1, § 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO (= § 562 ZPO a.F.) grundsätzlich gebunden. Es hat aber zu prüfen, ob die dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende Auslegung und Anwendung der § 21 Abs. 4, § 11 Abs. 1 Nr. 1 BremPolG im Einklang mit Bundesrecht steht. Das ist zu bejahen. Der Kläger ist dadurch, dass die Polizei am 27. Oktober 2000 gegen seinen Willen seine Räume betreten und dort die Identität der Besucher der Teestube überprüft hat, nicht in seinem Grundrecht aus Art. 13 GG oder einem anderen Grundrecht verletzt worden.
a) Das Urteil des Berufungsgerichts verstößt nicht deswegen gegen Bundesrecht, weil das Berufungsgericht die umstrittenen Maßnahmen mit Vorschriften des Bremischen Polizeigesetzes, die zum Zwecke der allgemeinen Gefahrenabwehr erlassen worden sind, und nicht mit (speziellen) Vorschriften des Bundesrechts gerechtfertigt hat. Nach den für das Revisionsgericht verbindlichen (§ 137 Abs. 2 VwGO) Tatsachenfeststellungen des Berufungsgerichts diente der Polizeieinsatz am 27. Oktober 2000 dem Aufspüren von Ausländern, die sich illegal im Bundesgebiet aufhielten, sowie der Unterbindung ihres weiteren Aufenthalts. Es handelte sich mithin um dem Landesrecht unterfallende Maßnahmen der Gefahrenabwehr und nicht um solche der Strafverfolgung. Zwar verstößt der illegale Aufenthalt im Bundesgebiet nicht nur gegen die öffentliche Sicherheit, sondern ist zugleich auch mit Strafe bedroht (§ 92 AuslG). Doch wurden die Beamten nicht auf der Grundlage der Strafprozessordnung tätig, weil die Maßnahmen nicht zielgerichtet zu Zwecken der Strafverfolgung vorgenommen wurden. Vielmehr konnte sich ein Straftatverdacht gegen bestimmte Personen erst im Verlauf der Personenkontrolle ergeben. Ebenso war beim Betreten der Räume des Klägers und der Durchführung der Identitätskontrollen noch völlig offen, ob und inwieweit sich ein Anlass für Maßnahmen ausländerrechtlicher Art ergeben würde. Das Berufungsgericht hat daher zu Recht auch von der Prüfung der diesbezüglichen Vorschriften des Ausländergesetzes des Bundes (s. § 40 Abs. 1, §§ 41, 63 Abs. 1 und 5 AuslG) abgesehen.
b) Entgegen der Rechtsauffassung des Klägers handelte es sich bei dem Polizeieinsatz am 27. Oktober 2000 nicht um eine nach Art. 13 GG unzulässige Durchsuchung.
Gemäß Art. 13 Abs. 1 GG ist die Wohnung unverletzlich. Der durch Art. 13 GG geschützte Bereich der "Wohnung" ist mit Blick auf Entstehungsgeschichte und Schutzzweck der Norm weit auszulegen und umfasst neben der Wohnung im engeren Sinne auch Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräume (stRspr des Bundesverfassungsgerichts, s. z.B. BVerfGE 32, 54, 68 ff.; 76, 83, 88; 97, 228, 265). Zu den geschützten Räumlichkeiten gehören auch diejenigen Teile der Betriebsräume, die der Hausrechtsinhaber aus eigenem Entschluss der Öffentlichkeit zugänglich gemacht hat. Auch in diesem Fall gewährleistet das Grundrecht Schutz gegen Eingriffe in seine Entscheidung über das Zutrittsrecht im Einzelnen und über die Zweckbestimmung des Aufenthalts (vgl. BVerfGE 97, 228, 265). Nach diesen Maßstäben unterfällt die Teestube des Klägers dem Schutzbereich des Art. 13 Abs. 1 GG. Auch ein eingetragener Verein wie der Kläger kann Träger des Grundrechts aus Art. 13 GG sein (BVerfGE 44, 353, 371).
Nach Art. 13 Abs. 2 GG dürfen Durchsuchungen nur durch den Richter, bei Gefahr im Verzuge auch durch die in den Gesetzen vorgesehenen anderen Organe angeordnet und nur in der dort vorgeschriebenen Form durchgeführt werden. Unter einer Durchsuchung versteht das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 51, 97, 106 ff.) im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 6. September 1974 - BVerwG I C 17.73 - BVerwGE 47, 31, 37) "das ziel- und zweckgerichtete Suchen staatlicher Organe nach Personen oder Sachen oder zur Ermittlung eines Sachverhalts, um etwas aufzuspüren, was der Inhaber der Wohnung nicht von sich aus offen legen oder herausgeben will". Die Durchsuchung erschöpft sich nicht in einem Betreten der Wohnung, sondern umfasst als zweites Element die Vornahme von Handlungen in den Räumen (BVerfGE 76, 83, 89). Die gesetzlich zulässigen Durchsuchungen dienen als Mittel zum Auffinden und Ergreifen einer Person,
zum Auffinden, Sicherstellen oder zur Beschlagnahme einer Sache oder zur Verfolgung von Spuren. Begriffsmerkmal der Durchsuchung ist somit die Suche nach Personen oder Sachen oder die Ermittlung eines Sachverhalts in einer Wohnung. Eine solche Maßnahme ist mit dem Betreten einer Wohnung durch Träger hoheitlicher Gewalt nicht notwendigerweise verbunden. Eine Wohnung kann auch zur Vornahme anderer Amtshandlungen betreten werden. So ist z.B. die Besichtigung einer Wohnung zur Feststellung, ob der Inhaber seinen Beruf ordnungsgemäß ausübt, keine Durchsuchung der Wohnung. Kennzeichnend für die Durchsuchung ist demgegenüber die Absicht, etwas nicht klar zutage Liegendes, vielleicht Verborgenes aufzudecken oder ein Geheimnis zu lüften, mithin das Ausforschen eines für die freie Entfaltung der Persönlichkeit wesentlichen Lebensbereichs, das unter Umständen bis in die Intimsphäre des Betroffenen dringen kann. Demgemäß macht die beim Betreten einer Wohnung unvermeidliche Kenntnisnahme von Personen, Sachen und Zuständen den Eingriff in die Wohnungsfreiheit noch nicht zu einer Durchsuchung. Auch die bloße Aufforderung an die sich in einer Wohnung aufhaltenden Personen, den Raum zu verlassen, stellt keine Durchsuchung der Wohnung dar, weil damit die öffentliche Gewalt nicht in der für Durchsuchungen typischen Weise in das private Leben des Bürgers und in die räumliche Sphäre, in der es sich entfaltet, eindringt (Urteil vom 6. September 1974 - BVerwG I C 17.73 - a.a.O. S. 36 f.).
Von diesen Grundsätzen ausgehend ist das Oberverwaltungsgericht zutreffend zu dem Ergebnis gelangt, dass die polizeilichen Maßnahmen in der Teestube des Klägers am 27. Oktober 2000 keine Durchsuchung im Sinne von Art. 13 Abs. 2 GG waren. Das bloße Betreten der Teestube erfüllt nach den dargelegten Maßstäben die Voraussetzungen einer Durchsuchung nicht. Auch das Hinzutreten der mit dem Betreten von vornherein bezweckten weiteren Maßnahme der Personenkontrolle führt nicht zur Annahme einer Durchsuchung. Bei dieser weiteren Maßnahme handelte es sich nicht um das eine Durchsuchung kennzeichnende Element des Eindringens in die private räumliche Sphäre des Klägers im Wege eines ziel- und zweckgerichteten Suchens in den Räumlichkeiten. Das Betreten mit dem Ziel der Durchführung von Identitätsfeststellungen war keine Verfolgung eines Zwecks, wie er der Durchsuchung eigen ist. "Ausforschungsobjekt" waren nicht die Räumlichkeiten des Klägers, sondern die überprüften Personen, die in den Räumlichkeiten nicht verborgen, sondern offen anwesend waren. Eine abweichende rechtliche Beurteilung ergibt sich auch dann nicht, wenn man die Feststellung von Personalien von Besuchern des Hausrechtsinhabers als Ermittlung eines bislang unbekannten Sachverhalts bewertet. Ausgehend davon, dass Schutzgut von Art. 13 GG die räumliche Sphäre der Privatheit ist und damit das Selbstbestimmungsrecht des Hausrechtsinhabers geschützt wird, welche von ihm beherrschten Informationen aus dem Bereich der Wohnung Dritten zugänglich werden, könnte allenfalls der Identitätsüberprüfung von Besuchern von nicht für die Öffentlichkeit zugänglichen Räumlichkeiten die Qualität einer Durchsuchungshandlung im Sinne von Art. 13 Abs. 2 GG beigemessen werden. Ist hingegen eine Räumlichkeit wie hier allgemein zugänglich, ist das Band zwischen Hausrechtsinhaber und Besucher/Gast derart lose, dass sich das Bestimmungsrecht des Hausrechtsinhabers auf die Freigabe von Informationen über die Person der Besucher oder Gäste nicht erstreckt. Die zu ermittelnden Umstände haben keinen Bezug zu dem Schutzzweck des Art. 13 Abs. 2 GG. Das "Ausforschen" der am 27. Oktober 2000 in der Teestube des Klägers anwesenden Personen durch die Polizei erweist sich daher nicht als Suche nach vom Kläger beherrschten Informationen und infolgedessen auch nicht als eine Durchsuchungshandlung im Sinne von Art. 13 Abs. 2 GG.
c) Da die Teestube des Klägers nicht durchsucht worden ist, konnte das Oberverwaltungsgericht ohne Verstoß gegen Art. 13 Abs. 2 GG den Polizeieinsatz am 27. Oktober 2000 auf das Recht der Beamten zum Betreten von öffentlich zugänglichen Räumen nach § 21 Abs. 4 BremPolG stützen. Nach dieser Vorschrift dürfen Arbeits-, Betriebs- oder Geschäftsräume sowie andere Räume und Grundstücke, die öffentlich zugänglich sind oder zugänglich waren und den Anwesenden zum weiteren Aufenthalt zur Verfügung stehen, zum Zwecke der Gefahrenabwehr während der Arbeits-, Geschäfts- oder Aufenthaltszeit betreten werden. Das Oberverwaltungsgericht hat diese Regelung zu Recht als verfassungsgemäß beurteilt.
Wie sich bereits aus den vorangegangenen Ausführungen ergibt, ist § 21 Abs. 4 BremPolG nicht an Art. 13 Abs. 2 GG zu messen. Die Vorschrift ermächtigt nur zum Betreten von Räumen, nicht aber zu Durchsuchungen. Ebenso wenig geht es um die (akustische) Überwachung von Wohnungen im Sinne von Art. 13 Abs. 3 bis 6 GG.
Bei dem der Polizei durch § 21 Abs. 4 BremPolG gewährten Recht zum Betreten von Räumen handelt es sich auch nicht um "Eingriffe und Beschränkungen" im Sinne von Art. 13 Abs. 7 GG, die nur zur Abwehr einer gemeinen Gefahr oder einer Lebensgefahr für einzelne Personen, aufgrund eines Gesetzes auch zur Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere zur Behebung der Raumnot, zur Bekämpfung von Seuchengefahr oder zum Schutze gefährdeter Jugendlicher vorgenommen werden dürfen. Der Begriff "Eingriffe und Beschränkungen" ist bei Geschäfts-, Betriebs- und Arbeitsräumen einengend auszulegen (vgl. BVerfGE 32, 54, 75). Das Schutzbedürfnis ist bei den der "räumlichen Privatsphäre" zuzuordnenden Räumen verschieden groß. Bei Geschäfts-, Betriebs- und Arbeitsräumen wird es durch den Zweck, den sie nach dem Willen ihres Inhabers erfüllen sollen, gemindert. Solchen Räumen kommt nach ihrer Zweckbestimmung durch den Inhaber eine größere Offenheit nach außen zu. "Sie sind zur Aufnahme sozialer Kontakte bestimmt, der Inhaber entlässt sie damit in gewissem Umfang aus der privaten Intimsphäre, zu der die Wohnung im engeren Sinn gehört." (BVerfG a.a.O.). Die Öffnung der Räume nach außen verringert nicht nur das Schutzbedürfnis, sondern führt zugleich dazu, dass das, was in ihnen geschieht, notwendig nach außen wirkt und deshalb auch die Interessen anderer und der Allgemeinheit berühren kann. Daher ist es folgerichtig, dass die mit dem Schutz dieser Interessen beauftragten Behörden in gewissem Rahmen das Geschehen in den Räumen kontrollieren und sie zu diesem Zweck betreten dürfen. Darin liegt nicht eigentlich eine Störung des Hausfriedens. Die nicht als Eingriffe und Beschränkungen im Sinne des Art. 13 Abs. 7 GG zu qualifizierenden behördlichen Betretungs- und Besichtigungsbefugnisse unterliegen einem geringeren verfassungsrechtlichen Rechtfertigungsstandard, den das Bundesverfassungsgericht "unter Beachtung namentlich des Art. 2 Abs. 1 GG im Zusammenhang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und Zumutbarkeit" (BVerfGE 32, 56, 76) im Einzelnen so umschrieben hat: Es muss eine besondere gesetzliche Vorschrift zum Betreten der Räume ermächtigen; das Betreten der Räume, die Vornahme der Besichtigungen und Prüfungen müssen einem erlaubten Zweck dienen und für dessen Erreichung erforderlich sein; das Gesetz muss den Zweck des Betretens, den Gegenstand und Umfang der zugelassenen Besichtigung und Prüfung deutlich erkennen lassen; das Betreten der Räume und die Vornahme der Besichtigung und Prüfung ist nur in den Zeiten statthaft, zu denen die Räume normalerweise für die jeweilige geschäftliche oder betriebliche Nutzung zur Verfügung stehen (BVerfGE 32, 54, 77). Diesen Anforderungen wird das Recht zum Betreten von Räumen nach § 21 Abs. 4 BremPolG gerecht.
Das Oberverwaltungsgericht hat § 21 Abs. 4 BremPolG wie folgt ausgelegt: Zunächst hat es aus der an die soeben zitierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anknüpfenden Entstehungsgeschichte der Norm hergeleitet, dass eine Betretensbefugnis bezüglich Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräumen nur zum Zwecke der Abwehr solcher Gefahren besteht, die dadurch ausgelöst oder zumindest gefördert werden, dass ihr Inhaber die Räume der Allgemeinheit zugänglich gemacht hat. Im Weiteren hat sich das Oberverwaltungsgericht im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu einer verfassungskonformen Auslegung der Vorschrift veranlasst gesehen. Danach braucht zwar keine konkrete Gefahr vorzuliegen; die Gefahren, deren Abwehr die Polizeimaßnahmen dienen sollen, müssen jedoch ein solches Gewicht haben, dass sie von ihrer Bedeutung her geeignet sind, das Interesse des Inhabers des Hausrechts an der Wahrnehmung seiner Verfügungsgewalt zu überwiegen. Außerdem verlangt die Vorschrift, dass zum Kontrollzeitpunkt hinreichend präzise und aktuelle sowie darüber hinaus dokumentierte Lageerkenntnisse vorhanden sind, die den Schluss erlauben, dass gerade das zu betretende Objekt ein Ort ist, an dem sich die abzuwehrenden Gefahren oder zu verhütenden Straftaten in nicht allzu ferner Zukunft ereignen könnten.
Mit diesem Inhalt, an dessen Feststellung durch das Berufungsgericht das Revisionsgericht grundsätzlich gebunden ist, wahrt § 21 Abs. 4 BremPolG den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und entspricht sämtlichen Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht daraus für behördliche Betretungs- und Besichtigungsbefugnisse hergeleitet hat. Das gilt auch im Hinblick darauf, dass die Vorschrift zum Betreten der Räume keine konkrete Gefahr verlangt, sondern sich mit einer wesentlich niedrigeren Eingriffsschwelle begnügt, die dem Bereich der Gefahrenvorsorge zuzuordnen ist. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass mit dem Betreten von Arbeits- Betriebs- und Geschäftsräumen wegen ihrer Offenheit nach außen nur ein vergleichsweise geringfügiger Grundrechtseingriff verbunden ist (vgl. BVerfGE 97, 228, 266: ebenso zur Überwachung gemäß Art. 13 Abs. 3 GG: BVerfG, Beschlüsse vom 3. März 2004 - 1 BvR 2378/98 u. 1 BvR 1084/99 - NJW 2004, 999, 1004). Dem Gesetzgeber ist es nicht verwehrt, auch im Vorfeld konkreter Gefahren Eingriffsermächtigungen zu schaffen, sofern - wie dies durch § 21 Abs. 4 BremPolG in der Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht verlangt wird - zwischen dem Anlass und den Auswirkungen des Eingriffs ein angemessenes Verhältnis besteht und die Norm hinreichend bestimmt ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvF 2/92 - NJW 2004, 2213). Dem zuletzt genannten Erfordernis ist hier dadurch Genüge getan, dass sich § 21 Abs. 4 BremPolG ohne Schwierigkeiten in dem vom Oberverwaltungsgericht beschriebenen Sinne verfassungskonform auslegen lässt.
§ 21 Abs. 4 BremPolG widerspricht auch nicht deswegen dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenbestimmtheit, weil der Zweck der Betretensbefugnis nur allgemein mit der Aufgabe der Gefahrenabwehr bezeichnet ist. Zwar betrifft die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den behördlichen Betretungs- und Besichtigungsrechten in erster Linie die üblichen Rechte dieser Art, die seit jeher aufgrund spezieller gesetzlicher Ermächtigung zugunsten von Fachbehörden insbesondere der Wirtschafts-, Arbeits- und Steueraufsicht bestehen (vgl. BVerfGE 32, 54, 72); bei diesen Rechten wird die Eingriffsbefugnis, worauf das Oberverwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat, durch die jeweilige fachliche Aufgabenstellung eingegrenzt, wohingegen die Aufgabe der Gefahrenabwehr überaus weit gespannt ist. Doch wird die verfassungsrechtliche Bewertung der behördlichen Betretungs- und Besichtigungsrechte maßgeblich durch den Umstand geprägt, dass der Inhaber von Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräumen gegenüber derartigen Grundrechtseingriffen nur in geringem Umfang schutzbedürftig ist. Da die Anforderungen an die Bestimmtheit einer gesetzlichen Eingriffsermächtigung auch und sogar hauptsächlich von der Schwere des Eingriffs abhängen, verbietet es sich, an die in Rede stehenden Eingriffsermächtigungen strengere Bestimmtheitsanforderungen zu stellen als an die Ermächtigung zu Eingriffen in das Grundrecht aus Art. 13 GG, die gemäß Art. 13 Abs. 7 GG unmittelbar auf die Abwehr von Gefahren zielen. Für diesen Bereich hat das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden, dass die polizeiliche Generalklausel als Ermächtigungsgrundlage ausreicht, obwohl diese Klausel ebenfalls nur den allgemeinen Begriff der Gefahrenabwehr enthält (vgl. BVerwGE 47, 31, 39 f.). Die damit gemeinten Sachverhalte lassen sich mit Rücksicht auf die unvorhersehbare Vielgestaltigkeit der Lebensverhältnisse nicht näher umschreiben (vgl. BVerwGE 115, 189, 194). Auch die mit der allgemeinen Gefahrenabwehr beauftragten Behörden müssen zur Vermeidung sonst entstehender Schutzlücken in der Lage sein, Räume, die in der dargelegten Weise der Öffentlichkeit gewidmet sind, zur Erfüllung ihrer Aufgaben zu betreten.
d) Das Oberverwaltungsgericht hat den Polizeieinsatz am 27. Oktober 2000 an dem von ihm durch Auslegung gewonnenen Inhalt des § 21 Abs. 4 BremPolG gemessen und ist dabei zu dem Ergebnis gelangt, dass die Voraussetzungen dieser Vorschrift erfüllt waren. Auch dies ist aus der Sicht des Bundesrechts nicht zu beanstanden. Insbesondere verstieß die Kontrollmaßnahme unter den gegebenen Umständen nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Zweck dieser Maßnahme war nach den bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts, wie bereits erwähnt, die Bekämpfung der illegalen Zuwanderung. Die illegale Zuwanderung hat das Berufungsgericht unter Hinweis auf die damit verbundenen Verstöße gegen die Rechtsordnung sowie die nachteiligen Folgen in sozialer und wirtschaftlicher Hinsicht zu Recht als eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Sicherheit eingestuft. Mit Blick auf diese Folgen erweist sich die Entdeckung von Personen, die sich illegal im Bundesgebiet aufhalten, als ein wichtiger Gemeinwohlbelang, der geeignet war, das Betreten der Teestube des Klägers zu rechtfertigen. Es war auch eine Sachlage gegeben, bei der mit hinreichender Wahrscheinlichkeit von einer Verwirklichung der in Rede stehenden Gefahr ausgegangen werden konnte. Angesichts der im Zeitraum seit Sommer 2000 gemachten Feststellungen, die eine in tatsächlicher Hinsicht genügend abgesicherte Prognose zuließen, hatte die Polizei ausreichende tatsächliche Anhaltspunkte dafür, dass auch am 27. Oktober 2000 in der Teestube Ausländer ohne die erforderliche Aufenthaltsgenehmigung angetroffen werden konnten.
Ob Bundesverfassungsrecht fordert, dass die Gefahren, deren Abwehr das Betreten dienen soll, in einem inneren Zusammenhang mit der Betriebsführung in den einer unbestimmten Öffentlichkeit offen stehenden Räumlichkeiten stehen, wie es das Berufungsgericht aufgrund seiner Auslegung des § 21 Abs. 4 BremPolG für geboten gehalten hat, kann auf sich beruhen. Bundesverfassungsrecht steht einem solchen Ergebnis jedenfalls nicht entgegen. Die Betriebsbezogenheit war hier gegeben, weil das Betreten der Teestube zum Zwecke der Identitätskontrollen durch Besuch dieser Einrichtung durch Personen ausländischer Herkunft mit möglicherweise unterschiedlichem ausländerrechtlichen Status veranlasst war. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts kam die Teestube "als Treffpunkt für illegal zugewanderte Ausländer in Betracht".
Ebenfalls offen bleiben kann, ob Bundesverfassungsrecht fordert, dass Voraussetzung für eine Betretensbefugnis zum Zwecke der Identitätsfeststellung eine Dokumentation des Anlasses des Betretens ist, wie es das Oberverwaltungsgericht mit guten Gründen ebenfalls für erforderlich gehalten hat. Eine solche Dokumentation lag hier nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts jedenfalls vor.
Schließlich braucht auch nicht auf die Frage eingegangen zu werden, ob und unter welchen Voraussetzungen die Ausübung einer Betretensbefugnis durch die Polizei eine Information der über das Hausrecht verfügenden Personen erfordert (vgl. dazu BVerwGE 78, 251). Die Teestube stand allgemein offen und wurde durch eine Aufsichtsperson geleitet. Da sich die Polizeibeamten nicht heimlich in die Räume eingeschlichen haben, muss davon ausgegangen werden, dass der Aufsichtsperson ihr Eintreten nicht entgangen ist.
e) Die nach dem Betreten der Teestube vorgenommenen Identitätsfeststellungen sind vom Berufungsgericht auf der Grundlage von § 11 Abs. 1 Nr. 1 BremPolG gerechtfertigt worden; dabei hat es sich im Wesentlichen auf dieselben Erwägungen gestützt, die es auch zur Rechtfertigung des Betretens angeführt hat. Demgemäß sind ihm insoweit ebenfalls keine Verstöße gegen Bundesrecht unterlaufen. Da sich die Identitätsfeststellungen nicht gegen den Kläger, sondern gegen die kontrollierten Personen richteten, konnte der Kläger allein durch diese Maßnahmen grundsätzlich nicht in seinen Rechten verletzt werden. Dennoch ist das Berufungsgericht zutreffend auch auf die Rechtmäßigkeit der Personenkontrolle eingegangen. Wäre nämlich die Personenkontrolle von vornherein unzulässig gewesen, so hätten die Polizeibeamten schon aus diesem Grund nicht zu Kontrollzwecken die Teestube betreten dürfen. So verhielt es sich indes nach den Ausführungen des Berufungsgerichts zu dem einschlägigen Landesrecht nicht. Unter diesen Umständen bedarf es keiner weiteren Prüfung, ob durch den Polizeieinsatz am 27. Oktober 2000 über den Eingriff in das Grundrecht des Klägers aus Art. 13 GG hinaus auch in ein durch Art. 2 Abs. 1 oder Art. 12 GG geschütztes Recht des Klägers auf ungestörten Betrieb seiner Teestube eingegriffen wurde. Sollte diese Frage zu bejahen sein, wäre dieser Eingriff ebenso wie der Eingriff in das Grundrecht aus Art. 13 GG durch die vom Berufungsgericht festgestellten landesrechtlichen Handlungsbefugnisse der Polizeibeamten gedeckt.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.


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