BVerwG 6 C 3.07
In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 14. November 2007
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hahn,
Dr. Graulich, Vormeier und Dr. Bier
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 16. November 2006 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Gründe
I
1
Der Kläger ist Sportschütze und Inhaber einer sog. Gelben Waffenbesitzkarte für Sportschützen nach § 14 Abs. 4 WaffG, die der Beklagte ihm am 9. August 2004 erteilt hat. Die Waffenbesitzkarte enthält folgende Beschränkung: „Innerhalb von sechs Monaten dürfen nicht mehr als zwei Schusswaffen erworben werden. Eine Ausnahme hiervon bedarf der vorherigen Zustimmung der Erlaubnisbehörde.“
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Gegen diese Erwerbsbeschränkung legte der Kläger Widerspruch ein, der durch Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 2. September 2004 zurückgewiesen wurde.
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Das Verwaltungsgericht Freiburg hat die Klage mit Urteil vom 23. Februar 2005 abgewiesen.
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Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des Klägers mit Urteil vom 16. November 2006 im Wesentlichen aus folgenden Gründen zurückgewiesen:
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Die Klage sei als Anfechtungsklage zulässig, aber nicht begründet. Der Kläger könne die in seiner Waffenbesitzkarte vorgenommene zeitliche Erwerbsbeschränkung gesondert anfechten, weil es sich dabei um eine Nebenbestimmung in Form einer Auflage nach § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG handele. Die isolierte Aufhebung dieser Nebenbestimmung sei jedoch mit materiellem Recht nicht vereinbar. Auch der Erwerb der in § 14 Abs. 4 WaffG genannten Waffen, für den organisierten Sportschützen im Sinne von § 14 Abs. 2 WaffG eine unbefristete Erlaubnis erteilt werde, unterliege dem Gebot des § 14 Abs. 2 Satz 3 WaffG. Dies ergebe sich aus Wortlaut, Systematik sowie Sinn und Zweck der Vorschrift. Die Gesetzgebungsgeschichte stehe dieser Auslegung nicht entgegen.
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§ 14 Abs. 2 WaffG regelte für alle Mitglieder eines Schießsportvereins, der einem anerkannten Schießsportverband angehörte, das Bedürfnis für den Erwerb und Besitz von Schusswaffen und der dafür bestimmten Munition, ohne dass sich Einschränkungen ergäben. Das Bedürfnis nach § 14 Abs. 2 WaffG habe dabei zum einen eine personelle Komponente, zum anderen würden an Art und Anzahl der zu erwerbenden Waffen bestimmte Anforderungen gestellt. Das darin eingebundene sog. Erwerbsstreckungsgebot beziehe sich ohne Einschränkung auf sämtliche Arten von Schusswaffen. Zu diesen zählten nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 WaffG i.V.m. § 1 Abs. 4 WaffG und Anl. 1 Abschn. 1 Unterabschn. 1 Nr. 1.1 zum Waffengesetz nach der dort enthaltenen Legaldefinition auch die in § 14 Abs. 4 WaffG genannten Waffen. Die Art der Erwerbsberechtigung als Sportschütze sei nach dem Wortlaut der Regelung unerheblich. Das Gebot in § 14 Abs. 2 Satz 3 WaffG sei als Regel formuliert und könne daher nur in begründeten Ausnahmefällen durchbrochen werden.
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Entsprechendes gelte für § 14 Abs. 4 WaffG. Gemäß § 14 Abs. 4 Satz 1 WaffG werde Sportschützen nach § 14 Abs. 2 WaffG abweichend von § 10 Abs. 1 Satz 3 WaffG für vier im Einzelnen bestimmte Waffenarten eine unbefristete Erlaubnis erteilt. Die Regelung enthalte nach ihrem Wortlaut lediglich eine Ausnahme von § 10 Abs. 1 Satz 3 WaffG, der die Gültigkeit einer Erlaubnis zum Erwerb auf ein Jahr befriste. Abweichend hiervon werde die Erlaubnis zum Erwerb der in § 14 Abs. 4 WaffG genannten Waffenarten ohne diese zeitliche Begrenzung erteilt. Weitere Ausnahmen seien nicht vorgesehen. Allein die Erteilung einer unbefristeten Erwerbserlaubnis besage nichts darüber, wie viele der in § 14 Abs. 4 WaffG genannten Waffen innerhalb welchen Zeitraums erworben werden dürften. Mit ihr sei daher auch keine Berechtigung verbunden, die dort genannten Waffen in beliebiger Anzahl und ohne zeitliche und mengenmäßige Beschränkung zu erwerben. Mit der Formulierung „Sportschützen nach Abs. 2“ nehme § 14 Abs. 4 WaffG umfassend auf § 14 Abs. 2 WaffG Bezug. Etwas anderes könne nur dann gelten, wenn der Begriff des Sportschützen in § 14 Abs. 2 WaffG durch eine Legaldefinition festgelegt worden sei. Dies sei jedoch anders als beim Begriff des Jägers (§ 13 Abs. 1 WaffG) nicht der Fall. Dies bedeute, dass der gesamte § 14 Abs. 2 WaffG auch für § 14 Abs. 4 WaffG Bedeutung erlange. Hätte der Gesetzgeber nur auf den persönlichen Status der Sportschützen hinweisen wollen, so hätte es nahegelegen, dies durch eine Beschränkung auf § 14 Abs. 2 Satz 1 und 2 Nr. 1 WaffG zum Ausdruck zu bringen.
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Auch aus der Systematik des Gesetzes folge eine Geltung des Gebots des § 14 Abs. 2 Satz 3 WaffG für die in § 14 Abs. 4 WaffG genannten Schusswaffen. Die §§ 13 bis 20 WaffG enthielten besondere Erlaubnistatbestände für bestimmte Personengruppen. Innerhalb dieser Bestimmungen stelle § 14 WaffG eine Sondervorschrift für organisierte Sportschützen dar. § 14 Abs. 1 WaffG enthalte eine spezialgesetzliche Regelung über das Alterserfordernis für den Erwerb und Besitz von Schusswaffen und Munition zum Zweck des sportlichen Schießens. Diese Regelung sei erst spät in den Gesetzentwurf übernommen und dem ursprünglich als § 14 Abs. 1 WaffG konzipierten, jetzigen § 14 Abs. 2 WaffG vorangestellt worden. Dies erkläre, warum erst der § 14 Abs. 2 WaffG eine allgemeine für alle folgenden Absätze geltende Regelung enthalte, durch die der Begriff des Sportschützen und das Bedürfnis allgemein, d.h. in grundsätzlicher Weise in diesem Absatz umschrieben und festgelegt würden. Für nichtorganisierte Sportschützen gelte diese Regelung nicht. Sie könnten nicht die Erleichterungen und Vorteile in Anspruch nehmen, die organisierten Sportschützen im Sinne von § 14 Abs. 2 WaffG eingeräumt seien. Der allgemeinen Regelung in § 14 Abs. 2 WaffG schlössen sich Sonderregelungen in § 14 Abs. 3 und 4 WaffG an. § 14 Abs. 3 WaffG betreffe Fälle, in denen über das Regelbedürfnis hinaus Waffen erworben und besessen werden sollten. Der Gesetzgeber gestehe dem organisierten Sportschützen bis zu drei halbautomatische Langwaffen und zwei mehrschüssige Kurzwaffen zuzüglich der dazugehörigen Munition als Grundbedürfnis zu (sog. Sportschützen-Kontingent), das lediglich durch eine Bedürfnisbescheinigung nach § 14 Abs. 2 Satz 2 WaffG glaubhaft zu machen sei. Eine Überschreitung dieses Kontingents setze hingegen einen qualifizierten Bedürfnisnachweis nach Maßgabe des § 14 Abs. 3 WaffG voraus. § 14 Abs. 4 WaffG enthalte für den Bereich des organisierten Sportschützenwesens einen weiteren Sonderfall. In Satz 1 habe der Gesetzgeber für den Erwerb bestimmter Waffen, denen er eine geringere Bedeutung im Zusammenhang mit Straftaten beigemessen habe, eine Erwerbserlaubnis in nicht befristeter Form vorgesehen. Es handele sich dabei um eine auf den Aspekt der Geltungsdauer der Erlaubnis zum Erwerb begrenzte und nicht etwa eine abschließende Regelung für die dort genannten Waffen. Der allgemeinen Regel in § 14 Abs. 2 Satz 3 WaffG entsprechend sei daher das sog. Erwerbsstreckungsgebot sowohl für die Fälle des § 14 Abs. 3 WaffG als auch für diejenigen des § 14 Abs. 4 WaffG anwendbar.
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Sinn und Zweck des Erwerbsstreckungsgebots sprächen ebenfalls für seine Anwendung auch in den Fällen des § 14 Abs. 4 WaffG. Mit der Regelung des § 14 Abs. 2 Satz 3 WaffG werde der Zweck verfolgt, durch eine zeitliche Streckung der Erwerbsmöglichkeiten für alle Arten von Schusswaffen das Anlegen von Waffensammlungen unter dem Deckmantel des Sportschützentums zu verhindern oder zumindest zu erschweren (BTDrucks 14/7758 S. 63). Auch weniger deliktrelevante Waffen wie die in § 14 Abs. 4 WaffG genannten Waffenarten begründeten eine erhöhte Gefahr für die Allgemeinheit. So könnten etwa Nachlässigkeiten bei der Aufbewahrung Sicherheitsrisiken nach sich ziehen, weil hierdurch unbefugten Personen der Zugang zu den Waffen ermöglicht werde. Die mit dem Erwerbsstreckungsgebot verfolgte Intention füge sich ein in das allgemeine Ziel des Waffenrechts, die Verbreitung von Schusswaffen einzudämmen und die Ausnahmen streng zu regulieren. Ein unbeschränkter Erwerb in den Fällen des § 14 Abs. 4 WaffG würde daher nicht in Einklang mit der Absicht der Neuregelung des Waffengesetzes und dem noch immer gültigen Grundsatz stehen, „so wenig Waffen wie möglich ins Volk“ gelangen zu lassen.
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Entgegen der Auffassung des Klägers führe auch die Gesetzgebungsgeschichte nicht zu einer anderen Einschätzung.
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Mit der vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision verfolgt der Kläger unter Wiederholung und Vertiefung seiner Rechtsauffassung sein Begehren weiter und stellt hilfsweise einen Verpflichtungsantrag auf Erteilung einer unbeschränkten waffenrechtlichen Erlaubnis.
12
Der Beklagte tritt der Revision entgegen.
13
Der Vertreter des Bundesinteresses unterstützt die Rechtsauffassung des Beklagten.
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1. Die ungeachtet einer offensichtlich unzutreffenden Formulierung in der Revisionsbegründungsschrift zulässige Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil verletzt zwar mit seinen Ausführungen zur zulässigen Klageart Bundesrecht, erweist sich aber in der Sache als zutreffend. Der der Waffenbesitzkarte des Klägers beigefügte Zusatz entspricht der Rechtslage.
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a) Entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs steht für das Begehren des Klägers nicht die Anfechtungs- (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO), sondern die Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) als geeignete und zulässige Klageart zur Verfügung.
16
Wie sich aus der Bezugnahme auf § 14 Abs. 4 des Waffengesetzes (Art. 1 des Gesetzes zur Neuregelung des Waffenrechts vom 11. Oktober 2002 ) - WaffG 2002 - ergibt, erlaubt die Waffenbesitzkarte des Klägers diesem den Erwerb einer unbestimmten Anzahl von Schusswaffen, jedoch mit der auf § 14 Abs. 2 Satz 3 WaffG 2002 gestützten Einschränkung, dass innerhalb von sechs Monaten in der Regel nicht mehr als zwei Waffen erworben werden dürfen. Gegen diese Einschränkung, die verkürzend (und wegen ihres Zusammenhangs mit der Erlaubnispflicht nicht in jeder Hinsicht zutreffend) als „Erwerbsstreckungsgebot“ bezeichnet wird, wehrt sich der Kläger mit der vorliegenden Klage. Da sie die inhaltliche Reichweite der gemäß § 2 Abs. 2 WaffG 2002 für alle künftigen Erwerbsfälle erforderlichen Erlaubnis begrenzt - nach dem Inhalt der Waffenbesitzkarte ist dem Kläger der Erwerb von mehr als zwei Waffen innerhalb von sechs Monaten nicht gestattet -, handelt es sich nicht um eine selbstständig anfechtbare Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG. Vielmehr erstrebt der Kläger mit seiner Klage eine Erlaubnis, deren Gestattungswirkung über den bisherigen Erlaubnisinhalt hinausgeht, d.h. eine Waffenbesitzkarte ohne die in Rede stehende Einschränkung. Ein solches Klagebegehren ist im Wege der Verpflichtungsklage zu verfolgen (vgl. Urteil vom 17. Juni 1999 - BVerwG 3 C 20.98 - Buchholz 418.15 Rettungswesen Nr. 9 = GewArch 2000, 62 ). Demnach ist die Klage des Klägers zwar nicht mit dem bereits in den Vorinstanzen gestellten Anfechtungsantrag, wohl aber mit dem erstmals im Revisionsverfahren hilfsweise gestellten Verpflichtungsantrag zulässig. Da sein Klagebegehren in der Revisionsinstanz mit dem vorinstanzlichen Klagebegehren übereinstimmt, war er nicht durch das Verbot der Klageänderung in der Revisionsinstanz (§ 142 VwGO) an der Stellung des Hilfsantrags gehindert.
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b) Die Klage hat aber auch mit dem Hilfsantrag keinen Erfolg. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass die Waffenbesitzkarte ohne einen Ausspruch des Erwerbsstreckungsgebots erteilt wird.
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aa) Gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 WaffG 2002 wird die Erlaubnis zum Erwerb und Besitz von Waffen durch eine Waffenbesitzkarte oder durch Eintragung in eine bereits vorhandene Waffenbesitzkarte erteilt. Nach § 10 Abs. 1 Satz 3 WaffG 2002 gilt die Erlaubnis zum Erwerb einer Waffe für die Dauer eines Jahres, die Erlaubnis zum Besitz wird in der Regel unbefristet erteilt. Wer eine Erlaubnis nach § 10 Abs. 1 Satz 1 WaffG 2002 erwirbt, hat gemäß § 10 Abs. 1 Satz 4 WaffG 2002 binnen zwei Wochen der zuständigen Behörde den Erwerb schriftlich anzuzeigen und seine Waffenbesitzkarte zur Eintragung des Erwerbs vorzulegen. Eine Erlaubnis setzt nach § 4 Abs. 1 WaffG 2002 u.a. voraus, dass der Antragsteller ein Bedürfnis nachgewiesen hat (Nr. 4). Gemäß § 8 Abs. 1 WaffG 2002 ist der Nachweis des Bedürfnisses erbracht, wenn gegenüber den Belangen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung besonders anzuerkennende Interessen, vor allem u.a. als Sportschütze, und die Geeignetheit und Erforderlichkeit der Waffe für den beantragten Zweck glaubhaft gemacht sind.
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Gemäß § 14 Abs. 2 WaffG 2002 wird ein Bedürfnis für den Erwerb und Besitz von Schusswaffen und der dafür bestimmten Munition bei Mitgliedern eines Schießsportvereins anerkannt, der einem nach § 15 Abs. 1 WaffG 2002 anerkannten Schießsportverband angehört (Satz 1). Durch eine Bescheinigung des Schießsportverbandes oder eines ihm angegliederten Teilverbandes ist glaubhaft zu machen, dass das Mitglied seit mindestens zwölf Monaten den Schießsport in einem Verein regelmäßig als Sportschütze betreibt und die zu erwerbende Waffe für eine Sportdisziplin nach der Sportordnung des Schießsportverbandes zugelassen und erforderlich ist (Satz 2). Innerhalb von sechs Monaten dürfen in der Regel nicht mehr als zwei Schusswaffen erworben werden (Satz 3). Gemäß § 14 Abs. 3 WaffG 2002 wird ein Bedürfnis von Sportschützen nach Absatz 2 für den Erwerb und Besitz von mehr als drei halbautomatischen Langwaffen und mehr als zwei mehrschüssigen Kurzwaffen für Patronenmunition sowie die hierfür erforderliche Munition durch Vorlage einer Bescheinigung des Schießsportverbandes des Antragstellers glaubhaft gemacht, wonach die weitere Waffe von ihm zur Ausübung weiterer Sportdisziplinen benötigt wird oder zur Ausübung des Wettkampfsports erforderlich ist. § 14 Abs. 4 WaffG 2002 bestimmt, dass Sportschützen nach Absatz 2 abweichend von § 10 Abs. 1 Satz 3 WaffG 2002 eine unbefristete Erlaubnis erteilt wird, die zum Erwerb von Einzellader-Langwaffen mit gezogenen Läufen, von Repetier-Langwaffen mit gezogenen Läufen sowie von einläufigen Einzellader-Kurzwaffen für Patronenmunition und von mehrschüssigen Kurz- und Langwaffen mit Zündhütchenzündung (Perkussionswaffen) berechtigt (Satz 1). Die Eintragung von Waffen, die aufgrund dieser unbefristeten Erlaubnis erworben werden, in die Waffenbesitzkarte ist durch den Erwerber binnen zwei Wochen zu beantragen (Satz 2).
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bb) Wie das Berufungsgericht zutreffend erkannt hat, gilt das sog. Erwerbsstreckungsgebot des § 14 Abs. 2 Satz 3 WaffG 2002 auch im Anwendungsbereich des § 14 Abs. 4 WaffG 2002. Das folgt vor allem aus der Systematik und dem Sinn und Zweck der Norm. Der gegenteiligen Auffassung (vgl. Steindorf, Waffenrecht, 8. Aufl. 2007, § 14 Rn. 6) vermag der Senat nicht zu folgen.
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(1) Der Wortlaut deutet zwar in mehrfacher Hinsicht auf die Geltung des Erwerbsstreckungsgebots im Anwendungsbereich des § 14 Abs. 4 WaffG 2002, ist aber auch offen für ein Verständnis dahin, dass § 14 Abs. 2 Satz 3 WaffG 2002 dort nicht Geltung beanspruchen kann.
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Das Erwerbsstreckungsgebot des § 14 Abs. 2 Satz 3 WaffG 2002 bezieht sich auf „Schusswaffen“. Zu den „Schusswaffen“ gehören alle Waffen, die in § 1 Abs. 2 Nr. 1 WaffG 2002 i.V.m. § 1 Abs. 4 WaffG 2002 und Anl. 1 Abschn. 1 Unterabschn. 1 Nr. 1.1 zum Waffengesetz als Schusswaffen definiert sind. Eine Einschränkung auf bestimmte Waffen ist der Bestimmung nicht zu entnehmen. Der Wortlaut des § 14 Abs. 2 WaffG 2002 schließt danach die Waffen, die § 14 Abs. 4 WaffG 2002 auflistet, nicht aus. Hinzu kommt, dass § 14 Abs. 4 WaffG 2002 als Erlaubnisnehmer „Sportschützen nach Absatz 2“ vorsieht. Damit kann Bezug genommen worden sein auf die dort enthaltene Umschreibung des betroffenen Personenkreises als „Mitglieder eines Schießsportvereins, der einem nach § 15 Abs. 1 anerkannten Schießsportverband angehört“. Andererseits ist die Bezugnahme auf Absatz 2 nicht auf Teile dieses Absatzes beschränkt. Das spricht dafür, dass in § 14 Abs. 4 WaffG 2002 die Gesamtregelung des Absatzes 2 einschließlich des Satzes 3 aufgegriffen worden ist.
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(2) Die Normsystematik des § 14 WaffG 2002 lässt darauf schließen, dass das Erwerbsstreckungsgebot für alle Erlaubnistatbestände der Vorschrift gelten soll. Die Vorschrift regelt Voraussetzungen zur Erteilung einer Erlaubnis für Erwerb und Besitz von Schusswaffen und Munition zum Zwecke des sportlichen Schießens. Absatz 1 enthält ein Alterserfordernis, das mit einem von seiner Grundregelung abweichenden Tatbestand für bestimmte Waffen verknüpft ist. Er stellt damit eine Verschärfung gegenüber den Anforderungen des § 4 Abs. 1 Nr. 1 WaffG 2002 dar. Dass dieser Absatz im gesamten Anwendungsbereich des § 14 WaffG 2002 gelten muss, ist nicht zweifelhaft. § 14 Abs. 2 WaffG 2002 erkennt für Mitglieder eines Schießsportvereins, der einem anerkannten Schießsportverband angehört, ein Bedürfnis für den Erwerb und Besitz von Schusswaffen und der dafür bestimmten Munition an. Damit füllt diese Vorschrift § 4 Abs. 1 Nr. 4 WaffG 2002 aus und ergänzt § 8 WaffG 2002. § 14 Abs. 2 WaffG 2002 erkennt ein Bedürfnis bei bestimmten organisierten Sportschützen an, ohne die Anzahl der Waffen zu bestimmen, für die das Bedürfnis anerkannt wird. Hinsichtlich der Art der Waffen wird auf die Zulassung und die Erforderlichkeit der zu erwerbenden Waffe für eine Sportdisziplin abgestellt. Erst aus dem Zusammenhang mit Absatz 3 und Absatz 4 ergibt sich, für welche Arten von Waffen und in welchem Umfang das Bedürfnis anerkannt wird. Aus § 14 Abs. 3 WaffG 2002 ist abzuleiten, dass der Erwerb der dort bezeichneten Schusswaffen über eine bestimmte Anzahl hinaus von bestimmten zusätzlichen Voraussetzungen abhängig gemacht wird. Daraus ergibt sich, dass die dort genannten Waffen bis zu der dort angegebenen Anzahl ohne zusätzliche Anforderungen nach Maßgabe des Absatzes 2 erworben werden dürfen (sog. Sportschützenkontingent). In die allgemeine Bedürfnisregelung des § 14 Abs. 2 WaffG 2002 ist das Erwerbsstreckungsgebot des Satzes 3 einbezogen. Dieses schränkt das anerkannte Bedürfnis ein, ohne dabei auf bestimmte Erlaubnistatbestände abzustellen.
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§ 14 Abs. 4 WaffG 2002 stellt für die dort aufgezählten Waffenarten eine Abweichung von der grundsätzlichen Bestimmung des § 10 Abs. 1 Satz 3 WaffG 2002 über die Geltungsdauer der Erwerbserlaubnis dar, die besagt, dass unter Einhaltung der sonstigen waffengesetzlichen Anforderungen eine unbefristete Erwerbserlaubnis für die aufgeführten Waffenarten erteilt wird. Damit löst sich die Erlaubnis nach § 14 Abs. 4 WaffG 2002 zugleich von den Erlaubnissen nach § 14 Abs. 2 und 3 WaffG 2002, die stets auf einzelne Waffen bezogen sind. Demgegenüber wird durch eine Erlaubnis nach § 14 Abs. 4 WaffG 2002 für eine nicht begrenzte Zeit der Erwerb einer unbestimmten Vielzahl von Waffen der dort aufgeführten Waffenarten gestattet. Die Bedeutung des § 14 Abs. 4 WaffG 2002 liegt deshalb darin, dass er hinsichtlich dieser Waffenarten die Erteilung einer unbefristeten Globalerlaubnis anordnet und auf diese Weise den Erwerb solcher Waffen nicht unerheblich erleichtert. Dies schließt aber nicht aus, dass auch die durch die Globalerlaubnis erfassten Waffen nur zeitlich gestreckt erworben werden dürfen. Denn die Wirkung der Erlaubnisse nach § 14 Abs. 2 und 3 WaffG 2002 unterscheidet sich nach dem Gesagten, abgesehen von ihrer beschränkten Geltungsdauer, von derjenigen nach § 14 Abs. 4 WaffG 2002 nur durch ihren Bezug auf die einzelne Waffe. Auch bei der Gestattung des Erwerbs einer Vielzahl von Waffen können die Voraussetzungen des § 14 Abs. 2 WaffG 2002 ohne Weiteres geprüft werden, wenn auch nicht stets bereits bei Erteilung, wohl aber bei der Eintragung der einzelnen Waffen, die nach § 14 Abs. 4 Satz 2 WaffG 2002 zu erfolgen hat. Der Normsystematik lässt sich daher nicht entnehmen, dass § 14 Abs. 4 WaffG 2002 einen von sonstigen Erteilungsvoraussetzungen losgelösten Erlaubnistatbestand darstellt. Vielmehr zeigt der Regelungsmechanismus der Vorschrift des § 14 WaffG 2002, dass § 14 Abs. 2 WaffG 2002 die Grundregelung für die Anerkennung eines Bedürfnisses für den Erwerb und den Besitz von Waffen und Munition für Sportschützen darstellt. Art und Anzahl der Waffen werden in den Absätzen 3 und 4 des § 14 WaffG 2002 geregelt; darüber hinaus findet sich in Absatz 3 eine teilweise Verschärfung der Bedürfnisanforderungen nach Absatz 2 sowie in Absatz 4 die Regelung eines speziellen, den dort aufgeführten Waffenarten angepassten und den Erwerb erleichternden Erlaubnistyps.
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Mit dieser Normstruktur ähnelt § 14 WaffG 2002 Parallelvorschriften in demselben Gesetz, die den Erwerb und Besitz von Schusswaffen und Munition durch andere Personengruppen als Sportschützen zum Gegenstand haben. § 14 WaffG 2002 gehört dem Unterabschnitt 3 des Abschnitts 2 über „besondere Erlaubnistatbestände für bestimmte Personengruppen“ (§§ 13 - 20 WaffG 2002) an. Innerhalb dieses Unterabschnitts wird für die einzelnen Personengruppen regelmäßig in Absatz 1 der betreffenden Vorschrift eine Bedürfnisregelung für den Erwerb und Besitz von Waffen und Munition getroffen, während im nachfolgenden Normtext Einzelheiten im Anwendungsbereich des jeweiligen Absatzes 1 bestimmt sind (vgl. z.B. § 13 WaffG 2002 für Jäger, § 17 WaffG 2002 für Waffen- oder Munitionssammler, § 18 WaffG 2002 für Waffen- oder Munitionssachverständige). Diese Systematik liegt auch dem § 14 WaffG 2002 zugrunde. Denn § 14 Abs. 1 WaffG 2002 ist erst im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens in den Gesetzentwurf übernommen und dem ursprünglich als § 14 Abs. 1 WaffG 2002 konzipierten, jetzigen § 14 Abs. 2 WaffG 2002 vorangestellt worden. Dies erklärt, warum erst der § 14 Abs. 2 WaffG 2002 eine allgemeine, für alle folgenden Absätze geltende Bedürfnisregelung enthält.
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(3) Sinn und Zweck gebieten die Geltung des Erwerbsstreckungsgebots auch im Rahmen des § 14 Abs. 4 WaffG 2002. Aus § 28 Abs. 2 Satz 1 des Waffengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. März 1976 (BGBl I S. 432), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. Dezember 2001 (BGBl I S. 3714), - WaffG 1976 - war vielfach abgeleitet worden, dass Sportschützen erlaubt war, unbeschränkt Einzelladerwaffen mit einer Länge von mehr als 60 cm zu erwerben (vgl. Steindorf, Waffenrecht, 7. Aufl. 1999, § 28 Rn. 14 m.w.N.). Wie sich aus der Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Waffenrechtsneuregelungsgesetz (BTDrucks 14/7758 S. 63) ergibt, ist die Bundesregierung davon ausgegangen, dass die frühere Regelung nicht verhindert hatte, dass Sportschützen eine größere Anzahl von Waffen („Waffensammlungen unter dem Deckmantel des Sportschützentums“) erworben hatten. Dabei ging der Gesetzgeber davon aus, dass das „Anlegen von Waffensammlungen“ namentlich wegen der für das frühere Recht angenommenen Nichtkontingentierung von Einzellader-Langwaffen möglich war. Dem gegenzusteuern ist erklärtes Ziel des Erwerbsstreckungsgebots.
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Die für Sportschützen erlaubnisfähigen Waffen sind nach § 14 Abs. 4 WaffG 2002 (über die von § 14 Abs. 2 und 3 WaffG 2002 erfassten Waffenarten hinaus) auf bestimmte Repetier-Langwaffen und Einzellader-Kurzwaffen sowie sog. Perkussionswaffen erweitert worden. Würde das Erwerbsstreckungsgebot des § 14 Abs. 2 Satz 3 WaffG 2002 nur auf die Fälle des § 14 Abs. 2 und 3 WaffG 2002 angewandt, so würde es weitgehend seines Zweckes beraubt. Denn die nach § 14 Abs. 2 WaffG 2002 in Verbindung mit einem Umkehrschluss aus § 14 Abs. 3 WaffG 2002 zulässigen Waffen (drei halbautomatische Langwaffen und zwei mehrschüssige Kurzwaffen) sind ohnehin zahlenmäßig kontingentiert, so dass das Erwerbsstreckungsgebot hier nur geringe Bedeutung erlangen kann, etwa zur Verhinderung einer allzu schnellen Anschaffung derartiger Waffen durch junge Schützen, wie es in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat angesprochen worden ist. Für einen über das Kontingent hinausgehenden Bedarf ist gemäß § 14 Abs. 3 WaffG 2002 eine Bescheinigung des Schießsportverbandes erforderlich, dass die weitere Waffe zur Ausübung weiterer Sportdisziplinen benötigt wird oder zur Ausübung des Wettkampfsports erforderlich ist. Diese Bescheinigung ist bei einem vorauszusetzenden rechtstreuen Verhalten eines anerkannten Schießsportverbandes (§ 15 WaffG 2002) nur zu erreichen, wenn die Voraussetzungen tatsächlich vorliegen. Ihr Vorliegen kann zugleich regelmäßig eine Abweichung von der Regel des § 14 Abs. 2 Satz 3 WaffG 2002 rechtfertigen. Ein bedeutsamer Anwendungsbereich für das Erwerbsstreckungsgebot kann danach nur in den Fällen des § 14 Abs. 4 WaffG 2002 gegeben sein. Nichts spricht dafür, dass gerade dieser Anwendungsbereich verschlossen sein soll, insbesondere wenn der bereits erwähnte Umstand berücksichtigt wird, dass der Gesetzgeber davon ausgegangen ist, dass auf der Grundlage des früheren Rechts Waffenansammlungen gerade bei nicht kontingentierten Waffen zustande gekommen waren. Eine mengenmäßige Kontingentierung ist für die in § 14 Abs. 4 WaffG 2002 aufgelisteten Waffen ebenfalls nicht angeordnet worden, so dass gerade hier die Erwägungen zur Einführung des Erwerbsstreckungsgebots gelten müssen. Aus dem Umstand, dass § 14 Abs. 4 WaffG 2002, wie bereits erwähnt, eine globale Genehmigung von Waffen bestimmter Kategorien gestattet, muss allerdings abgeleitet werden, dass die Einhaltung des Erwerbsstreckungsgebots nicht bereits bei Erteilung dieser Genehmigung geprüft werden kann, sondern erst im Zusammenhang mit der Eintragung des Erwerbs, die nach § 14 Abs. 4 Satz 2 WaffG 2002 binnen zwei Wochen zu beantragen ist. Zugleich wird mit der Anwendung des Erwerbsstreckungsgebots die sichere Aufbewahrung der Waffen aufgrund der geringeren Anzahl (§ 36 WaffG 2002) erleichtert.
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Das mit dem Erwerbsstreckungsgebot verfolgte Ziel fügt sich in das allgemeine Ziel des Waffenrechts ein, die Verbreitung von Schusswaffen einzudämmen und die Ausnahmen streng zu regulieren. Ein unbeschränkter Erwerb in den Fällen des § 14 Abs. 4 WaffG 2002 stünde nicht in Einklang mit der Absicht der Neuregelung des Waffengesetzes und dem Grundsatz, „so wenig Waffen wie möglich ins Volk“ (vgl. dazu Urteil vom 13. Juli 1999 - BVerwG 1 C 5.99 - Buchholz 402.5 WaffG Nr. 85 S. 8 = GewArch 1999, 483 ) gelangen zu lassen. Der Zweck des Gesetzes wird in § 1 Abs. 1 WaffG 2002 mit dem Merkmal zum Ausdruck gebracht, dass es den Umgang mit Waffen oder Munition „unter Berücksichtigung der Belange der öffentlichen Sicherheit und Ordnung“ regelt. Demgemäß muss zur Erbringung des Nachweises eines Bedürfnisses für eine waffenrechtliche Erlaubnis gemäß § 8 Abs. 1 WaffG 2002 ein gegenüber den Belangen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung besonders anzuerkennendes Interesse bestehen.
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(4) Die Gesetzesgeschichte steht dem dargelegten Verständnis jedenfalls nicht entgegen.
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Im Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Neuregelung des Waffenrechts (BTDrucks 14/7758) sah § 14 Abs. 1 Satz 3, der dem jetzigen § 14 Abs. 2 Satz 3 WaffG 2002 entspricht, das Erwerbsstreckungsgebot vor. § 14 Abs. 3 Satz 1 des Entwurfs, der § 14 Abs. 4 WaffG 2002 entspricht, enthielt einen ausdrücklichen Bezug auf diese Bestimmung („unter Beachtung des Absatzes 1 Satz 2 und 3“). In der Begründung zum Regierungsentwurf (BTDrucks 14/7758 S. 62) heißt es, für Sportschützen sei aufgrund des bisherigen § 28 Abs. 2 Satz 1 WaffG 1976 davon ausgegangen worden, dass sie unbegrenzt viele Einzellader-Langwaffen erwerben und besitzen dürften. Diese irrige Auffassung, die teilweise auch der Verwaltungspraxis entspreche, stehe nicht in Einklang mit dem bisherigen § 32 Abs. 1 Nr. 2 WaffG 1976. Das Verbot des Satzes 3 solle daher der Verhinderung des Anlegens von Waffensammlungen unter dem Deckmantel des Sportschützentums dienen (BTDrucks 14/7758 S. 63).
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Im weiteren Gesetzgebungsverfahren beschloss der Innenausschuss (4. Ausschuss) am 24. April 2002 zahlreiche Änderungen, welche am 26. April 2002 vom Bundestag in zweiter und dritter Lesung übernommen wurden. Nunmehr waren in § 14 Abs. 3 Satz 1 des Entwurfs die Wörter: „unter Beachtung des Absatzes 1 Satz 2 und 3“ gestrichen worden. Zugleich sah der Entwurf eine Ausweitung der „Gelben WBK“ auf Repetier-Langwaffen, einläufige Einzellader-Kurzwaffen für Patronenmunition sowie mehrschüssige Kurz- und Langwaffen mit Zündhütchenzündung (Perkussionswaffen) vor. Damit sollte der (vorausgesetzten) geringeren Deliktsrelevanz dieser Waffen und deren Verbreitung im Schießsport - in Ausweitung gegenüber der bestehenden Rechtslage - Rechnung getragen werden. Nach der früheren Rechtslage konnte der Sportschütze auf der Grundlage der Gelben Waffenbesitzkarte nämlich nur eine Waffenart (Einzellader-Langwaffen mit einer Länge von mehr als 60 cm) erwerben. Die Streichung der Wörter „unter Beachtung des Absatzes 1 Satz 2 und 3“ sollte der Begründung zufolge die Waffenbehörde beim Vorgang der Eintragung der bereits auf „Gelber WBK“ erworbenen Waffen der Prüfung der in Abs. 1 Satz 2 und 3 statuierten spezifischen Bedürfnisvoraussetzungen für Schießsportler entheben (BTDrucks 14/8886 S. 112).
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Die Ereignisse von Erfurt am 26. April 2002 führten dann jedoch dazu, dass Nachbesserungen für notwendig gehalten wurden. Der Bundesrat rief deshalb am 31. Mai 2002 den Vermittlungsausschuss an und verlangte eine nochmalige Überarbeitung des vom Bundestag verabschiedeten Gesetzes (BTDrucks 14/9341 S. 1 und 2). Dabei sollte „der nach dem Bundestagsbeschluss (in Ausweitung sowohl der geltenden Rechtslage als auch des ursprünglichen Regierungsentwurfs) im Verfahren erleichterte Erwerb bestimmter Repetier-Langwaffen mittels unbefristeter Erwerbserlaubnis ohne Voreintragung der erwerbbaren Waffe (‚Gelbe WBK’) wieder zurückgenommen“ werden (BRDrucks 355/1/02 S. 3). Dem Bundesrat war die „Beschränkung des erleichterten Erwerbes gefährlicher Gebrauchswaffen durch Sportschützen“ ein ausdrückliches Anliegen. Außerdem wurde die Heraufsetzung der Altersgrenze für den Erwerb und Besitz von Schusswaffen durch Sportschützen auf 21 Jahre gefordert.
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Im Ergebnis dieses Prozesses ist das Alterserfordernis entsprechend dem Verlangen des Bundesrats bestimmt worden (BTDrucks 14/9432 S. 2) mit der Folge, dass dem bisherigen § 14 Abs. 1 ein neuer § 14 Abs. 1 WaffG vorangestellt wurde. Außerdem wurde in den nunmehrigen Absatz 3 hinter dem Eingangswort „Sportschützen“ der Zusatz „nach Absatz 2“ eingefügt. In gleicher Weise wurden in den nunmehrigen § 14 Abs. 4 nach dem Wort „Sportschützen“ die Wörter „nach Absatz 2“ eingefügt. Diese Fassung ist sodann Gesetz geworden.
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Eine Begründung für die doppelte Bezugnahme auf Absatz 2 in § 14 Abs. 3 und 4 WaffG 2002 findet sich in der Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses nicht. Der dargelegte Geschehensablauf lässt jedoch vermuten, dass der Vermittlungsausschuss und ihm folgend die Gesetzgebungsorgane von der Absicht geleitet waren, es einerseits bei dem vom Bundestag beschlossenen erweiterten Geltungsbereich der „Gelben Waffenbesitzkarte“ zu belassen, andererseits aber in Anlehnung an den Regierungsentwurf jeden Waffenerwerb durch organisierte Sportschützen den Grundanforderungen des § 14 Abs. 2 WaffG 2002 und damit insbesondere dem dort normierten Erwerbsstreckungsgebot zu unterwerfen.
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Selbst wenn die Entstehungsgeschichte des Gesetzes, wie der Kläger meint, wegen der sein Gesetzesverständnis stützenden, freilich den Ereignissen von Erfurt am 26. April 2002 vorangegangenen Stellungnahme des Innenausschusses des Deutschen Bundestages (a.a.O.) nicht zugunsten der Anwendbarkeit des § 14 Abs. 2 Satz 3 WaffG 2002 im Rahmen des § 14 Abs. 4 WaffG 2002 angeführt werden könnte, würde dies das nach den vorrangigen Auslegungsmethoden gewonnene Ergebnis nicht erschüttern. Für die Auslegung einer Gesetzesvorschrift ist der in dieser zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers maßgebend, so wie er sich aus dem Wortlaut und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist. Der Entstehungsgeschichte kommt für die Auslegung nur insoweit Bedeutung zu, als sie die Richtigkeit einer nach den angeführten Grundsätzen ermittelten Auslegung bestätigt oder Zweifel behebt, die auf dem angegebenen Weg allein nicht ausgeräumt werden können (zum Ganzen BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1981 - 1 BvR 898/79 u.a. - BVerfGE 59, 128 ). Vor allem die Systematik und der Zweck streiten aber nach dem Gesagten ausschlaggebend dafür, dass das Erwerbsstreckungsgebot auch in den Fällen des § 14 Abs. 4 WaffG 2002 gilt.
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cc) Die Anwendung des Erwerbsstreckungsgebots auch bei Erwerbsvorgängen im Anwendungsbereich des § 14 Abs. 4 WaffG 2002 stößt nicht auf verfassungsrechtliche Bedenken.
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(1) Verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab ist in erster Linie Art. 2 Abs. 1 GG. In den Schutzbereich dieses Grundrechts fällt als Betätigungsform menschlichen Handelns auch der Erwerb von Schusswaffen und Munition zum Zwecke der Betätigung als Sportschütze. Freilich gehört eine solche Betätigung nicht zum Kernbereich privater Lebensgestaltung. Sie kann daher durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden, sofern dabei der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet wird (vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 6. Juni 1989 - 1 BvR 921/85 - BVerfGE 80, 137 <155, 159>). An Letzterem besteht kein Zweifel. Die Verwendung von Waffen soll in erster Linie dem Schutz der Rechtsordnung dienen, für deren Verteidigung mit Waffengewalt der Staat ein Monopol hat (BVerfG, Kammerbeschluss vom 1. April 2003 - 1 BvR 539/03 - GewArch 2003, 241 ). Wer Schusswaffen zu privaten Zwecken verwenden möchte, begründet eine erhöhte Gefahr für die Allgemeinheit. Das Gesetz gestattet dem Sportschützen den Erwerb von Waffen in beschränktem Umfang und nimmt damit bereits eine erhöhte Gefahr für die Allgemeinheit im privaten Interesse hin. Es ist nicht erforderlich, dass der Waffenerwerb von Sportschützen in unbegrenzter Anzahl erlaubt wird. Das gilt auch für die möglicherweise weniger gefährlichen Waffen, die in § 14 Abs. 4 WaffG 2002 aufgelistet sind. Gefahrlos sind auch diese nicht. Dem Gebot der Verhältnismäßigkeit wird auch noch dadurch Rechnung getragen, dass das Erwerbsstreckungsgebot als Regeltatbestand ausgestaltet ist. Es lässt danach für von der Regel abweichende Fallgestaltungen einen überschießenden Waffenerwerb zu (vgl. zu diesem Aspekt in anderem Zusammenhang Urteil vom 13. Dezember 1994 - BVerwG 1 C 31.92 - BVerwGE 97, 245 ).
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(2) Art. 3 Abs. 1 GG, der ebenfalls als Prüfungsmaßstab in Betracht kommt, ist nicht verletzt. Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verlangt, niemanden im Vergleich zu anderen Normadressaten anders zu behandeln, ohne dass zwischen ihnen Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie eine ungleiche Behandlung rechtfertigen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts belässt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit. Mit Blick auf den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht zu prüfen, ob der Gesetzgeber die gerechteste und zweckmäßigste Regelung getroffen hat, sondern allein, ob die äußeren Grenzen seiner Gestaltungsfreiheit gewahrt sind. Bei der Bestimmung des Personenkreises, auf den eine gesetzliche Regelung Anwendung finden soll, steht dem Gesetzgeber im Rahmen der Grundwerteentscheidung der Verfassung ein weiter Spielraum zu. Dieser ist nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts namentlich bei einer rechtsgewährenden Regelung, hier der waffenrechtlichen Privilegierung von Sportschützen, besonders weit (vgl. etwa Beschluss vom 2. Mai 2006 - BVerwG 6 B 53.05 - Buchholz 448.0 § 12 WPflG Nr. 206 = NVwZ-RR 2006, 626). Nach diesen Maßstäben durfte der Gesetzgeber im Zusammenhang mit der waffenrechtlichen Erlaubnis für Sportschützen (auch im Anwendungsbereich des § 14 Abs. 4 WaffG 2002) ein Erwerbsstreckungsgebot erlassen, auch wenn er für andere Erwerbstatbestände eine solche Regelung nicht vorsah.
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Als Vergleichsgruppe können Jäger (§ 13 WaffG 2002) herangezogen werden. Die Tatbestände des § 13 WaffG 2002 und des § 14 WaffG 2002 betreffen jedoch unterschiedliche Fälle, die eine unterschiedliche gesetzliche Regelung rechtfertigen können. § 13 WaffG 2002 betrifft einen besonderen Personenkreis. Jäger im Sinne dieser Regelung sind, wie aus § 13 Abs. 1 Satz 1 WaffG 2002 folgt, Inhaber von gültigen Jagdscheinen im Sinne von § 15 Abs. 1 Satz 1 BJagdG. Aus den Anforderungen des § 15 Abs. 5 BJagdG ergibt sich, dass die erstmalige Ausstellung eines Jagdscheines die erfolgreiche Ablegung der Jägerprüfung voraussetzt, die ausreichende Kenntnisse u.a. im Waffenrecht, der Waffentechnik und der Waffenführung einschließt. Damit kann als weitgehend sichergestellt angesehen werden, dass die Waffen stets ordnungsgemäß genutzt und aufbewahrt werden. Eine entsprechende Prüfung wird von Sportschützen nicht verlangt. Der Tatbestand des § 13 Abs. 1 WaffG 2002, der die Anerkennung eines Bedürfnisses für den Erwerb und Besitz von Schusswaffen und Munition betrifft, setzt zudem voraus, dass die Schusswaffen für die umschriebenen jagdlichen Zwecke benötigt werden und nach dem Bundesjagdgesetz nicht verboten sind, also Jagdwaffen sind. Damit soll verhindert werden, dass die Waffen zu anderen Zwecken als der Jagd erworben werden. Ist nach Maßgabe des § 13 Abs. 2 WaffG 2002 eine nur eingeschränkte Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen erforderlich, bezieht sich diese Privilegierung nur auf Inhaber von Jahresjagdscheinen für den Besitz von Langwaffen und zwei Kurzwaffen, die Jagdwaffen sein müssen. Diese Beschränkungen verhindern jedenfalls regelmäßig die Anlegung von Waffensammlungen ohne Bezug zur Jagd, so dass ein Erwerbsstreckungsgebot wie bei Sportschützen für entbehrlich gehalten werden durfte, das dazu dienen soll, der „Anlegung von Waffensammlungen unter dem Deckmantel des Sportschützentums“ (BTDrucks 14/7758 S. 63) entgegenzuwirken.
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Ein Vergleich mit den Regelungen über die anderen privilegierten Erlaubnistatbestände bietet sich nicht an. Brauchtumsschützen (§ 16 WaffG 2002) sind nur hinsichtlich des Erwerbs und Besitzes von Einzellader-Langwaffen und bis zu drei Repetier-Langwaffen privilegiert, dürfen also der Art nach nicht auf der Grundlage des § 16 WaffG 2002 das ganze in § 14 Abs. 2, 3 und 4 WaffG 2002 umschriebene Waffenarsenal erwerben. Die Tatbestände des § 17 WaffG 2002 (Waffensammler, Munitionssammler) und des § 18 WaffG 2002 (Waffen- oder Munitionssachverständige) können aus der Natur der Sache heraus ein Erwerbsstreckungsgebot nicht rechtfertigen. Der Erwerbstatbestand des § 19 WaffG 2002 (gefährdete Personen) betrifft nur eine Waffe, so dass regelmäßig kein Raum für ein Erwerbsstreckungsgebot ist. Der Erwerb infolge Erbfalls (§ 20 WaffG 2002) betrifft einen von den sonstigen Erwerbsvorgängen abweichenden Sachverhalt, der einen über den Nachlass hinausgehenden Erwerb nicht einschließt und deshalb einem Erwerbsstreckungsgebot nicht zugänglich ist.
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2. Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.