BVerwG 6 C 5.03
In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 20. August 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
für Recht erkannt:
Die Revisionen des Beklagten und des Beigeladenen gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz - Fachsenat für Personalvertretungssachen - Land - vom 19. Dezember 2002 werden zurückgewiesen.
Der Beklagte und der Beigeladene tragen je die Hälfte der Kosten des Revisionsverfahrens.
I
Die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion (ADD) besteht aus der Hauptdienststelle in Trier sowie Außenstellen in Koblenz und Neustadt, deren Beschäftigte Verselbständigungsbeschlüsse gefasst haben. Mit Schreiben vom 9. Mai 2001 bat der Beklagte unter Hinweis auf den Beförderungstermin 18. Mai 2001 um Zustimmung zu Beförderungen in die Besoldungsgruppen A 6 bis A 13; die für die Beförderung vorgesehenen Beamtinnen und Beamten waren nach Amtsbezeichnung, Vor- und Zunamen sowie Referatszugehörigkeit bezeichnet. Sie sollten nach ihrer Beförderung dort weiter beschäftigt werden, wo sie ihren Dienst bisher verrichtet hatten. Die Zustimmung wurde hinsichtlich der in Trier beschäftigten Bewerber vom dortigen örtlichen Personalrat, dem Beigeladenen, und hinsichtlich der in den Außenstellen tätigen Bewerber vom klagenden Gesamtpersonalrat erbeten. Das Schreiben nahm auf eine Anlage Bezug, in welcher auf der Grundlage von Anlassbeurteilungen unter allen Bewerbern eine Reihung vorgenommen worden war. Die beteiligten Personalräte erteilten die erbetenen Zustimmungen, der Kläger jedoch nur unter Protest gegen die Verletzung seiner Zuständigkeit.
Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass der Beklagte das Mitbestimmungsrecht des Klägers dadurch verletzt hat, dass er diesen bei der Vornahme von Beförderungen in der Hauptdienststelle zum Beförderungstermin 18. Mai 2001 nicht beteiligt hat. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Beklagten zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der Beklagte hätte gemäß § 73 Abs. 1, § 79 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RhPPersVG die Zustimmung des Klägers als der gemäß § 56 Abs. 2, § 53 Abs. 1 RhPPersVG zuständigen Personalvertretung einholen müssen. Er habe als übergeordnete Dienststelle entschieden, weil die fraglichen Beförderungen den gesamten Geschäftsbereich der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion betroffen hätten. Die Beförderungsstellen seien nicht bestimmten Dienststellen zugeordnet. Die Personalmaßnahme der Beförderung könne einer Dienststelle nur anhand des Stellenplans sachgerecht zugeordnet werden. Die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion verfüge aber - von bestimmten Ausnahmen abgesehen - nur über einen Gesamtstellenplan. Beförderungen erfolgten unter Inanspruchnahme der (in diesem "Topf") verfügbaren Planstellen, ohne dass der Bezug zur Gesamtdienststelle verloren gehe und dass es auf die Ausgestaltung der von den Beförderungsbewerbern aktuell betreuten Dienstposten ankäme. Die leistungsgerechte Vergabe der vorhandenen Beförderungsstellen liege im Interesse der Gesamtheit der Beschäftigten, die von dem Gesamtstellenplan erfasst würden. Dieses Interesse werde durch den Kläger repräsentiert; der Beigeladene sei in den Fällen der vorliegenden Art nicht in gleicher Weise legitimiert.
Der Beklagte und der Beigeladene tragen zur Begründung ihrer Revisionen im Wesentlichen vor: Die Verschiebbarkeit von Stellen in der gesamten Dienststelle ändere nichts daran, dass dann, wenn die Nutzung der Planstelle in der Hauptdienststelle erfolgen solle, die personelle Maßnahme der Beförderung, die diese mitbestimmungsfreie Maßnahme der Stellungsbewirtschaftung umsetze, ausschließlich eine Angelegenheit der Hauptdienststelle betreffe. Die vorliegende Fallgestaltung entspreche derjenigen so genannter fliegender Planstellen, bei denen die Zuweisung der Planstelle an eine bestimmte Dienststelle von der personellen Maßnahme der Beförderung zu unterscheiden sei. Beförderungsentscheidungen beträfen daher unabhängig von der Ausgestaltung des Haushaltsrechts jeweils eine bestimmte Dienststelle, im Streitfall die Hauptdienststelle. Es komme nicht darauf an, dass sich auch Beschäftigte der Außenstellen beworben hätten. Die Auffassung des Berufungsgerichts führe zu einer weitgehenden, vom Gesetzgeber nicht gewollten Verlagerung der Mitbestimmung in Personalangelegenheiten auf den Gesamtpersonalrat; diesem solle nur eine Auffangzuständigkeit zukommen, damit bei Verselbständigungsbeschlüssen nach § 5 Abs. 3 RhPPersVG keine Lücke in der Personalvertretung entstehe. Die ausnahmslose Beteiligung des Gesamtpersonalrats bei Beförderungen führe zu einer beträchtlichen Verzögerung des Mitbestimmungsverfahrens.
Der Beklagte und der Beigeladene beantragen,
die Urteile der Vorinstanzen aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Revisionen zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil.
II
Die zulässigen Revisionen des Beklagten und des Beigeladenen sind nicht begründet. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf der Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO, Art. 99 GG i.V.m. § 121 Abs. 2 des Rheinland-Pfälzischen Personal-
vertretungsgesetzes - RhPPersVG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. November 2000, GVBl S. 529, zuletzt geändert durch Gesetz vom 16. Dezember 2002, GVBl S. 481). Zu Recht haben die Vorinstanzen festgestellt, dass der Beklagte bei den Beförderungen in der Hauptdienststelle zum Beförderungstermin 18. Mai 2001 nicht den beigeladenen Personalrat der Hauptdienststelle, sondern den klagenden Gesamtpersonalrat hätte beteiligen müssen.
1. Wenn - wie hier - Nebenstellen einer Dienststelle nach Maßgabe von § 5 Abs. 3 RhPPersVG verselbständigt werden, so wird neben den einzelnen Personalräten in der Hauptdienststelle und den Nebenstellen ein Gesamtpersonalrat gebildet (§ 56 Abs. 1 RhPPersVG). Für die Verteilung der Zuständigkeit zwischen dem Personalrat der Hauptdienststelle und dem Gesamtpersonalrat erklärt § 56 Abs. 2 Satz 1 RhPPersVG die Regelungen in § 53 Abs. 1 und 7 RhPPersVG für entsprechend anwendbar. Diese Regelungen betreffen die Zuständigkeitsverteilungen zwischen den Stufenvertretungen und den örtlichen Personalräten. Gemäß § 53 Abs. 1 RhPPersVG ist in Angelegenheiten, in denen die Leitung einer übergeordneten Dienststelle entscheidet, die dort bestehende Stufenvertretung zu beteiligen. In diesem Fall hat die Stufenvertretung die örtlichen Personalräte nach Maßgabe von § 53 Abs. 7 RhPPersVG anzuhören. Bereits aus den vorbezeichneten Bestimmungen ist ohne weiteres ersichtlich, dass die Stufenvertretung zuständig ist, wenn die Leitung der übergeordneten Dienststelle in Angelegenheiten entscheidet, welche die Beschäftigten der nachgeordneten Dienststellen betreffen. § 53 Abs. 2 RhPPersVG bestimmt weiter, dass in den Fällen, in denen die Leitung einer übergeordneten Dienststelle wie die Leitung einer nachgeordneten Dienststelle tätig wird, der bei der übergeordneten Dienststelle bestehende örtliche Personalrat zu beteiligen ist. Der "Hauspersonalrat" der übergeordneten Dienststelle ist demnach zuständig, wenn es um beteiligungspflichtige Angelegenheiten ausschließlich der Beschäftigten der übergeordneten Dienststelle geht. Daraus sowie aus dem Umstand, dass die Stufenvertretung von den Beschäftigten sowohl der nachgeordneten Dienststellen als auch der übergeordneten Dienststelle gewählt wird (§ 54 Abs. 1 RhPPersVG), ist zu schließen, dass die Stufenvertretung beteiligungsbefugt ist, wenn die betreffende Angelegenheit die Beschäftigten der übergeordneten Dienststelle und diejenigen der nachgeordneten Dienststellen gleichermaßen betrifft. Diese Grundsätze gelten für die Verteilung der Zuständigkeit zwischen Gesamtpersonalrat und Personalrat der Hauptdienststelle entsprechend. Zwar verweist § 56 Abs. 2 Satz 1 RhPPersVG nicht auch auf die Regelung in § 53 Abs. 2 RhPPersVG, welche die vom Gesetzgeber gewollte Zuständigkeitsverteilung zwischen Stufenvertretung und örtlichem Personalrat der übergeordneten Dienststelle verdeutlicht. Daraus kann jedoch nicht geschlussfolgert werden, dass der Gesamtpersonalrat im Verhältnis zum Personalrat der Hauptdienststelle größere Kompetenzen hat, als sie der Stufenvertretung im Verhältnis zum Personalrat der übergeordneten Dienststelle zukommen. Wie sich aus der Begründung zur Neufassung des § 56 Abs. 2 RhPPersVG durch das Gesetz vom 26. September 2000, GVBl S. 402, ergibt, wurde die Neuregelung ausdrücklich in Anlehnung an § 82 Abs. 3 BPersVG getroffen. Zur Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats heißt es abschließend: "Der Gesamtpersonalrat wird beteiligt, wenn die Leitung der Hauptdienststelle für die beteiligungspflichtige Maßnahme zuständig ist, die Beschäftigte einer nach § 5 Abs. 3 verselbständigten Dienststelle oder mehrerer nach § 5 Abs. 3 verselbständigten Dienststellen oder den gesamten Geschäftsbereich ihrer Dienststelle (d.h. Hauptdienststelle und verselbständigte Dienststellen) betrifft." (vgl. LTDrucks 13/5500 S. 41).
Die vorbezeichnete Festlegung entspricht derjenigen, die sich aus der Senatsrechtsprechung zu § 82 BPersVG für die Zuständigkeitsaufteilung zwischen Gesamtpersonalrat und Personalrat der Hauptdienststelle herleiten lässt. (vgl. Beschluss vom 13. September 2002 - BVerwG 6 P 4.02 - Buchholz 250 § 82 BPersVG Nr. 17 S. 8 f.).
2. Im vorliegenden Fall war der klagende Gesamtpersonalrat zur Mitbestimmung berufen, weil von den gemäß § 79 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RhPPersVG mitbestimmungspflichtigen Beförderungen des Beklagten vom 18. Mai 2001 die Beamtinnen und Beamten der Hauptdienststelle der ADD in Trier in gleicher Weise betroffen waren wie diejenigen der Außenstellen in Koblenz und Neustadt. Er war daher anstelle des beigeladenen Personalrats der Hauptdienststelle sowie der Personalräte der Nebenstellen zu beteiligen (§ 56 Abs. 2 Satz 2 RhPPersVG).
a) Nach bisheriger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Vergabe eines Beförderungsdienstpostens, der planstellenmäßig bei einer bestimmten Dienststelle eingerichtet ist, eine Personalangelegenheit dieser Dienststelle. Diese Auffassung knüpft an den Mitbestimmungstatbestand an, der die Beförderung eines Beamten für mitbestimmungspflichtig erklärt. Beförderung ist die Verleihung eines anderen Amtes mit höherem Endgrundgehalt und anderer Amtsbezeichnung (§ 3 Abs. 3 Satz 1 der Laufbahnverordnung vom 26. Juni 1971, GVBl S. 143, zuletzt geändert durch Verordnung vom 13. Juli 2002, GVBl S. 336). Bei welcher Dienststelle dieses Amt besteht, wird durch die im Haushalt ausgebrachte Planstelle festgelegt (§ 17 Abs. 5 Satz 1 der Haushaltsordnung vom 20. Dezember 1971, GVBl 1972 S. 2, zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. Februar 2001, GVBl S. 29), durch die der Gesetzgeber den Bedarf der jeweiligen Dienststellen an Beamten und die von ihnen zu erfüllenden Aufgaben bestimmt (vgl. Beschluss vom 7. Februar 1980 - BVerwG 6 P 87.78 - Buchholz 238.37 § 78 PersVG NW Nr. 1 S. 6). Auf die bisherige Dienststellenzugehörigkeit des für den Dienstposten ausgewählten Bewerbers kommt es dagegen nicht an (vgl. Beschluss vom 19. Dezember 1975 - BVerwG 7 P 15.74 - BVerwGE 50, 80, 83).
Diese Rechtsprechung legt bei der personalvertretungsrechtlichen Beurteilung das Schwergewicht auf die künftigen Auswirkungen der mitbestimmungspflichtigen Maßnahme. Bei dieser Betrachtungsweise ist von der Beförderung ausschließlich diejenige Dienststelle betroffen, bei der der erfolgreiche Bewerber nach seiner Beförderung tätig sein wird. Damit korrespondiert die primäre Betroffenheit der bei dieser Dienststelle Beschäftigten. Denn sie sind es, die zum Zwecke der Erfüllung der der Dienststelle gestellten öffentlichen Aufgaben mit dem beförderten Beamten zusammenarbeiten und daher - im Grundsatz ebenso wie ihre Dienststelle - daran interessiert sein müssen, dass der nach den rechtlich anzuerkennenden Maßstäben beste Bewerber den Beförderungsdienstposten erhält. Wird für die Zuständigkeit der Personalvertretungen ausschließlich auf den Zeitraum nach der Beförderung abgestellt, so ist unerheblich, ob dieser Bewerber der Dienststelle bereits angehört oder ob er aus dem Kreis anderer Dienststellen des Geschäftsbereichs kommt oder ob es sich um einen externen Kandidaten handelt, der von keiner der in Betracht zu ziehenden Personalvertretungen repräsentiert wird. Entsprechendes gilt für die Auswahlentscheidung, welche der Beförderung vorausgeht. Zwar sind davon bei einer dienststellenübergreifenden Bewerberkonkurrenz auch die Bewerber aus anderen Dienststellen betroffen. Dieser Aspekt tritt jedoch in den Hintergrund, wenn die künftigen Auswirkungen der Beförderung wegen der beschriebenen Zusammenhänge allein maßgeblich sind.
b) Die zitierte Rechtsprechung kommt auch zum Zuge, wenn es um eine "fliegende" Planstelle geht, die nicht einer bestimmten Dienststelle zusteht, sondern bei einer von mehreren genau bezeichneten Dienststellen verwandt werden kann und je nach Besetzung zu der betreffenden Dienststelle wandert. Der Benutzung einer "fliegenden" Planstelle geht nämlich immer die Entschließung voraus, bei welcher der in Betracht kommenden Dienststellen sie besetzt werden soll (vgl. Beschluss vom 7. Februar 1980, a.a.O. S. 6 f.). Nichts anderes kann grundsätzlich in Fällen der "Topfwirtschaft" gelten, bei welcher Beförderungsstellen nicht bindend bestimmten Funktionsstellen der Dienststelle zugeordnet, sondern von Fall zu Fall dort verwandt werden, wo eine Beförderungsmöglichkeit ausgeschöpft werden soll (vgl. Beschluss vom 8. Dezember 1999 - BVerwG 6 P 10.98 - Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 39 S. 5). Überhaupt wird haushaltstechnischen Gegebenheiten für die personalvertretungsrechtliche Beurteilung, welche Dienststellen von einer ins Auge gefassten mitbestimmungspflichtigen Beförderung betroffen sind, typischerweise kein ausschlaggebendes Gewicht beigemessen werden können. Dementsprechend hat im Falle einer Verselbständigung von Dienststellen nach § 5 Abs. 3 RhPPersVG entgegen der Auffassung der Vorinstanzen der Umstand, dass für die betroffene Dienststelle im Landeshaushalt weiterhin nur ein Gesamtstellenplan enthalten ist, für die Frage der personalvertretungsrechtlichen Zuständigkeit keine entscheidende Aussagekraft. Denn die Indifferenz des Haushaltsgesetzgebers, die schon wegen der in § 5 Abs. 3 RhPPersVG vorausgesetzten Entschließungsfreiheit der Beschäftigten nahe liegt, muss einer personalvertretungsrechtlichen Kompetenzverteilung nicht entgegenstehen, die an die ausschließliche Betroffenheit der Hauptdienststelle anknüpft. Voraussetzung dafür ist freilich, dass die Verwendung des zur Beförderung vorgeschlagenen Bewerbers bei der Hauptdienststelle in dem Zeitpunkt bereits feststeht, in welchem die Beteiligung der Personalvertretung ansteht. Daran fehlt es hier nicht.
c) Im vorliegenden Fall würde jedoch eine personalvertretungsrechtliche Beurteilung, die hinsichtlich des hier maßgeblichen Abgrenzungskriteriums der Betroffenheit ausschließlich auf die Verwendung der erfolgreichen Bewerber bei der Hauptdienststelle abstellt, den Besonderheiten des Lebenssachverhalts nicht gerecht. Dieser zeichnet sich dadurch aus, dass Bewerbungen aus dem Kreis der Beamten der Hauptdienststelle und der Nebenstellen eingeholt, die Bewerber sodann beurteilt und dem Beurteilungsergebnis entsprechend in eine bestimmte Reihenfolge gebracht wurden, aus der sich in Verbindung mit der Zahl der haushaltsrechtlich festgelegten Beförderungsmöglichkeiten die Auswahl der zur Beförderung vorgeschlagenen Bewerber ergab. Für die hier in Rede stehende Frage der Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats ist von entscheidender Bedeutung, dass die erfolgreichen Bewerberinnen und Bewerber dort weiter beschäftigt werden sollten, wo sie ihren Dienst bisher verrichtet hatten: Nach dem zugrunde liegenden, für die Bewerber der Hauptdienststelle sowie der Nebenstellen einheitlich angewandten Auswahlsystem kamen jeweils diejenigen Bewerber zum Zuge, die auf der Grundlage der Anlassbeurteilungen und etwaiger Hilfskriterien einen der zur Beförderung genügenden vorderen Listenplätze erreicht hatten. Im Rahmen dieses auf die Gesamtdienststelle bezogenen Auswahlsystems spielte die bisherige Dienststellenzugehörigkeit der Bewerber keine Rolle; an dieser Dienststellenzugehörigkeit sollte sich auch nach der Beförderung nichts ändern. Damit lag der Schwerpunkt des Beförderungsvorgangs auf der Auswahlentscheidung, die gesamtdienststellenbezogen getroffen wurde. Dementsprechend war die - den bisherigen Zustand nur fortschreibende - Entscheidung über die weitere Verwendung des erfolgreichen Bewerbers in seiner bisherigen Dienststelle für die Wahrnehmung des Mitbestimmungsrechts durch die Personalvertretung ohne jede Bedeutung. Diese musste nicht erwägen, ob der vorgeschlagene Bewerber gerade für die auf den Beförderungsdienstposten wahrzunehmenden Funktionen bei einer bestimmten Dienststelle nach Maßgabe der gesetzlich anzuerkennenden Kriterien besonders qualifiziert war. Vielmehr erstreckte sich ihr Mitbestimmungsrecht inhaltlich auf die dienststellenübergreifende, gesamtdienststellenbezogene Auswahlentscheidung des Beklagten. Es war daher in Bezug auf die Bewerber aus Hauptdienststelle und Nebenstellen gleichermaßen auf die Überprüfung gerichtet, ob das Prinzip der Bestenauslese eingehalten und kein Bewerber sachwidrig benachteiligt wurde. Für die Entscheidung der Personalvertretung, die Zustimmung zu den vorgeschlagenen Beförderungen zu erteilen oder zu verweigern, kam es daher allein darauf an, ob nach Maßgabe der Anlassbeurteilungen und sonstiger anzuerkennender Kriterien die Reihung unter den Bewerbern der Gesamtdienststelle zutreffend erfolgt war. Die Weiterverwendung des jeweils erfolgreichen Bewerbers bei seiner bisherigen Dienststelle war dabei für die Personalvertretung eine ebenso selbstverständliche Entscheidungsgrundlage wie für den Beförderungsvorschlag des Dienststellenleiters.
d) Der Einwand des Beklagten, bei Bejahung der Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats in Fällen der vorliegenden Art werde die Bedeutung des örtlichen Personalrats der Hauptdienststelle deutlich reduziert und zugleich der Kosten- und Verwaltungsaufwand spürbar erhöht, überzeugt nicht.
Wie bereits eingangs dargelegt wurde, folgt die Zuständigkeitsverteilung zwischen Gesamtpersonalrat und örtlichen Personalräten derjenigen zwischen Stufenvertre-
tung und örtlichen Personalräten. In den Vorschriften über Zuständigkeit, Wahl und Zusammensetzung der Stufenvertretung (§§ 53, 54 RhPPersVG) hat sich der Gesetzgeber nicht darauf beschränkt, Beteiligungslücken zu schließen, die dadurch entstehen, dass die Zuständigkeit vor allem in Personalangelegenheiten nachgeordneter Dienststellen häufig bei übergeordneten Dienststellen liegt. Dafür hätte die Einrichtung einer Personalvertretung ausgereicht, die von den Beschäftigten der nachgeordneten Dienststellen gewählt wird. Indem der Gesetzgeber jedoch den von den Beschäftigten des Geschäftsbereichs gewählten Stufenvertretungen die Kompetenz in allen gemeinsamen Angelegenheiten der Beschäftigten des Geschäftsbereichs zugewiesen hat, hat er zugleich die Kompetenz des Personalrats der übergeordneten Dienststelle auf diejenigen Angelegenheiten begrenzt, die ausschließlich die Beschäftigten der übergeordneten Dienststellen betreffen. Diese im Modell angelegte Zuständigkeitsbegrenzung gilt aufgrund der Verweisungsvorschrift des § 56 Abs. 2 Satz 1 RhPPersVG ebenfalls für den Personalrat der Hauptdienststelle. Ein Verlust materieller Beteiligungsrechte ist damit für die Beschäftigten der Hauptdienststelle nicht verbunden; denn der Gesamtpersonalrat ist auch "ihr" Personalrat (§ 57 Satz 1 RhPPersVG).
Mehrkosten und erhöhter Verwaltungsaufwand sind ebenfalls bereits in dem vom Gesetzgeber vorgesehenen Modell der Stufenvertretung strukturell vorgegeben. Das Auseinanderfallen von zuständiger und örtlicher Personalvertretung bringt die Notwendigkeit von Anhörungen und die Verlängerung von Äußerungsfristen mit sich (§ 53 Abs. 7, § 74 Abs. 2 Satz 5 RhPPersVG). Diese Regelungen sind auch für die Beteiligung des Gesamtpersonalrats verbindlich (§ 56 Abs. 2 Satz 1 RhPPersVG). Soweit gerade dadurch Kosten und Aufwand nicht unerheblich erhöht werden, weil die nach § 5 Abs. 3 RhPPersVG zulässige Verselbständigung sich bei den Beschäftigten großer Beliebtheit erfreut, ist dies Folge der gesetzgeberischen Entscheidung. Dass die Funktionsfähigkeit der Verwaltung bei vermehrter Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats Schaden nimmt, ist nicht anzunehmen. Die Befugnis des Dienststellenleiters, Fristen abzukürzen (§ 74 Abs. 2 Satz 6 RhPPersVG) oder vorläufige Regelungen zu treffen (§ 74 Abs. 6 Satz 1 RhPPersVG), bleibt davon unberührt.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und 3, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO.
Bardenhewer Richter am Bundes- Büge
verwaltungsgericht Dr. Hahn
kann wegen Urlaubs nicht
unterschreiben.
Bardenhewer
Gründe
I
Die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion (ADD) besteht aus der Hauptdienststelle in Trier sowie Außenstellen in Koblenz und Neustadt, deren Beschäftigte Verselbständigungsbeschlüsse gefasst haben. Mit Schreiben vom 9. Mai 2001 bat der Beklagte unter Hinweis auf den Beförderungstermin 18. Mai 2001 um Zustimmung zu Beförderungen in die Besoldungsgruppen A 6 bis A 13; die für die Beförderung vorgesehenen Beamtinnen und Beamten waren nach Amtsbezeichnung, Vor- und Zunamen sowie Referatszugehörigkeit bezeichnet. Sie sollten nach ihrer Beförderung dort weiter beschäftigt werden, wo sie ihren Dienst bisher verrichtet hatten. Die Zustimmung wurde hinsichtlich der in Trier beschäftigten Bewerber vom dortigen örtlichen Personalrat, dem Beigeladenen, und hinsichtlich der in den Außenstellen tätigen Bewerber vom klagenden Gesamtpersonalrat erbeten. Das Schreiben nahm auf eine Anlage Bezug, in welcher auf der Grundlage von Anlassbeurteilungen unter allen Bewerbern eine Reihung vorgenommen worden war. Die beteiligten Personalräte erteilten die erbetenen Zustimmungen, der Kläger jedoch nur unter Protest gegen die Verletzung seiner Zuständigkeit.
Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass der Beklagte das Mitbestimmungsrecht des Klägers dadurch verletzt hat, dass er diesen bei der Vornahme von Beförderungen in der Hauptdienststelle zum Beförderungstermin 18. Mai 2001 nicht beteiligt hat. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Beklagten zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der Beklagte hätte gemäß § 73 Abs. 1, § 79 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RhPPersVG die Zustimmung des Klägers als der gemäß § 56 Abs. 2, § 53 Abs. 1 RhPPersVG zuständigen Personalvertretung einholen müssen. Er habe als übergeordnete Dienststelle entschieden, weil die fraglichen Beförderungen den gesamten Geschäftsbereich der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion betroffen hätten. Die Beförderungsstellen seien nicht bestimmten Dienststellen zugeordnet. Die Personalmaßnahme der Beförderung könne einer Dienststelle nur anhand des Stellenplans sachgerecht zugeordnet werden. Die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion verfüge aber - von bestimmten Ausnahmen abgesehen - nur über einen Gesamtstellenplan. Beförderungen erfolgten unter Inanspruchnahme der (in diesem "Topf") verfügbaren Planstellen, ohne dass der Bezug zur Gesamtdienststelle verloren gehe und dass es auf die Ausgestaltung der von den Beförderungsbewerbern aktuell betreuten Dienstposten ankäme. Die leistungsgerechte Vergabe der vorhandenen Beförderungsstellen liege im Interesse der Gesamtheit der Beschäftigten, die von dem Gesamtstellenplan erfasst würden. Dieses Interesse werde durch den Kläger repräsentiert; der Beigeladene sei in den Fällen der vorliegenden Art nicht in gleicher Weise legitimiert.
Der Beklagte und der Beigeladene tragen zur Begründung ihrer Revisionen im Wesentlichen vor: Die Verschiebbarkeit von Stellen in der gesamten Dienststelle ändere nichts daran, dass dann, wenn die Nutzung der Planstelle in der Hauptdienststelle erfolgen solle, die personelle Maßnahme der Beförderung, die diese mitbestimmungsfreie Maßnahme der Stellungsbewirtschaftung umsetze, ausschließlich eine Angelegenheit der Hauptdienststelle betreffe. Die vorliegende Fallgestaltung entspreche derjenigen so genannter fliegender Planstellen, bei denen die Zuweisung der Planstelle an eine bestimmte Dienststelle von der personellen Maßnahme der Beförderung zu unterscheiden sei. Beförderungsentscheidungen beträfen daher unabhängig von der Ausgestaltung des Haushaltsrechts jeweils eine bestimmte Dienststelle, im Streitfall die Hauptdienststelle. Es komme nicht darauf an, dass sich auch Beschäftigte der Außenstellen beworben hätten. Die Auffassung des Berufungsgerichts führe zu einer weitgehenden, vom Gesetzgeber nicht gewollten Verlagerung der Mitbestimmung in Personalangelegenheiten auf den Gesamtpersonalrat; diesem solle nur eine Auffangzuständigkeit zukommen, damit bei Verselbständigungsbeschlüssen nach § 5 Abs. 3 RhPPersVG keine Lücke in der Personalvertretung entstehe. Die ausnahmslose Beteiligung des Gesamtpersonalrats bei Beförderungen führe zu einer beträchtlichen Verzögerung des Mitbestimmungsverfahrens.
Der Beklagte und der Beigeladene beantragen,
die Urteile der Vorinstanzen aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Revisionen zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil.
II
Die zulässigen Revisionen des Beklagten und des Beigeladenen sind nicht begründet. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf der Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO, Art. 99 GG i.V.m. § 121 Abs. 2 des Rheinland-Pfälzischen Personal-
vertretungsgesetzes - RhPPersVG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. November 2000, GVBl S. 529, zuletzt geändert durch Gesetz vom 16. Dezember 2002, GVBl S. 481). Zu Recht haben die Vorinstanzen festgestellt, dass der Beklagte bei den Beförderungen in der Hauptdienststelle zum Beförderungstermin 18. Mai 2001 nicht den beigeladenen Personalrat der Hauptdienststelle, sondern den klagenden Gesamtpersonalrat hätte beteiligen müssen.
1. Wenn - wie hier - Nebenstellen einer Dienststelle nach Maßgabe von § 5 Abs. 3 RhPPersVG verselbständigt werden, so wird neben den einzelnen Personalräten in der Hauptdienststelle und den Nebenstellen ein Gesamtpersonalrat gebildet (§ 56 Abs. 1 RhPPersVG). Für die Verteilung der Zuständigkeit zwischen dem Personalrat der Hauptdienststelle und dem Gesamtpersonalrat erklärt § 56 Abs. 2 Satz 1 RhPPersVG die Regelungen in § 53 Abs. 1 und 7 RhPPersVG für entsprechend anwendbar. Diese Regelungen betreffen die Zuständigkeitsverteilungen zwischen den Stufenvertretungen und den örtlichen Personalräten. Gemäß § 53 Abs. 1 RhPPersVG ist in Angelegenheiten, in denen die Leitung einer übergeordneten Dienststelle entscheidet, die dort bestehende Stufenvertretung zu beteiligen. In diesem Fall hat die Stufenvertretung die örtlichen Personalräte nach Maßgabe von § 53 Abs. 7 RhPPersVG anzuhören. Bereits aus den vorbezeichneten Bestimmungen ist ohne weiteres ersichtlich, dass die Stufenvertretung zuständig ist, wenn die Leitung der übergeordneten Dienststelle in Angelegenheiten entscheidet, welche die Beschäftigten der nachgeordneten Dienststellen betreffen. § 53 Abs. 2 RhPPersVG bestimmt weiter, dass in den Fällen, in denen die Leitung einer übergeordneten Dienststelle wie die Leitung einer nachgeordneten Dienststelle tätig wird, der bei der übergeordneten Dienststelle bestehende örtliche Personalrat zu beteiligen ist. Der "Hauspersonalrat" der übergeordneten Dienststelle ist demnach zuständig, wenn es um beteiligungspflichtige Angelegenheiten ausschließlich der Beschäftigten der übergeordneten Dienststelle geht. Daraus sowie aus dem Umstand, dass die Stufenvertretung von den Beschäftigten sowohl der nachgeordneten Dienststellen als auch der übergeordneten Dienststelle gewählt wird (§ 54 Abs. 1 RhPPersVG), ist zu schließen, dass die Stufenvertretung beteiligungsbefugt ist, wenn die betreffende Angelegenheit die Beschäftigten der übergeordneten Dienststelle und diejenigen der nachgeordneten Dienststellen gleichermaßen betrifft. Diese Grundsätze gelten für die Verteilung der Zuständigkeit zwischen Gesamtpersonalrat und Personalrat der Hauptdienststelle entsprechend. Zwar verweist § 56 Abs. 2 Satz 1 RhPPersVG nicht auch auf die Regelung in § 53 Abs. 2 RhPPersVG, welche die vom Gesetzgeber gewollte Zuständigkeitsverteilung zwischen Stufenvertretung und örtlichem Personalrat der übergeordneten Dienststelle verdeutlicht. Daraus kann jedoch nicht geschlussfolgert werden, dass der Gesamtpersonalrat im Verhältnis zum Personalrat der Hauptdienststelle größere Kompetenzen hat, als sie der Stufenvertretung im Verhältnis zum Personalrat der übergeordneten Dienststelle zukommen. Wie sich aus der Begründung zur Neufassung des § 56 Abs. 2 RhPPersVG durch das Gesetz vom 26. September 2000, GVBl S. 402, ergibt, wurde die Neuregelung ausdrücklich in Anlehnung an § 82 Abs. 3 BPersVG getroffen. Zur Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats heißt es abschließend: "Der Gesamtpersonalrat wird beteiligt, wenn die Leitung der Hauptdienststelle für die beteiligungspflichtige Maßnahme zuständig ist, die Beschäftigte einer nach § 5 Abs. 3 verselbständigten Dienststelle oder mehrerer nach § 5 Abs. 3 verselbständigten Dienststellen oder den gesamten Geschäftsbereich ihrer Dienststelle (d.h. Hauptdienststelle und verselbständigte Dienststellen) betrifft." (vgl. LTDrucks 13/5500 S. 41).
Die vorbezeichnete Festlegung entspricht derjenigen, die sich aus der Senatsrechtsprechung zu § 82 BPersVG für die Zuständigkeitsaufteilung zwischen Gesamtpersonalrat und Personalrat der Hauptdienststelle herleiten lässt. (vgl. Beschluss vom 13. September 2002 - BVerwG 6 P 4.02 - Buchholz 250 § 82 BPersVG Nr. 17 S. 8 f.).
2. Im vorliegenden Fall war der klagende Gesamtpersonalrat zur Mitbestimmung berufen, weil von den gemäß § 79 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RhPPersVG mitbestimmungspflichtigen Beförderungen des Beklagten vom 18. Mai 2001 die Beamtinnen und Beamten der Hauptdienststelle der ADD in Trier in gleicher Weise betroffen waren wie diejenigen der Außenstellen in Koblenz und Neustadt. Er war daher anstelle des beigeladenen Personalrats der Hauptdienststelle sowie der Personalräte der Nebenstellen zu beteiligen (§ 56 Abs. 2 Satz 2 RhPPersVG).
a) Nach bisheriger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Vergabe eines Beförderungsdienstpostens, der planstellenmäßig bei einer bestimmten Dienststelle eingerichtet ist, eine Personalangelegenheit dieser Dienststelle. Diese Auffassung knüpft an den Mitbestimmungstatbestand an, der die Beförderung eines Beamten für mitbestimmungspflichtig erklärt. Beförderung ist die Verleihung eines anderen Amtes mit höherem Endgrundgehalt und anderer Amtsbezeichnung (§ 3 Abs. 3 Satz 1 der Laufbahnverordnung vom 26. Juni 1971, GVBl S. 143, zuletzt geändert durch Verordnung vom 13. Juli 2002, GVBl S. 336). Bei welcher Dienststelle dieses Amt besteht, wird durch die im Haushalt ausgebrachte Planstelle festgelegt (§ 17 Abs. 5 Satz 1 der Haushaltsordnung vom 20. Dezember 1971, GVBl 1972 S. 2, zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. Februar 2001, GVBl S. 29), durch die der Gesetzgeber den Bedarf der jeweiligen Dienststellen an Beamten und die von ihnen zu erfüllenden Aufgaben bestimmt (vgl. Beschluss vom 7. Februar 1980 - BVerwG 6 P 87.78 - Buchholz 238.37 § 78 PersVG NW Nr. 1 S. 6). Auf die bisherige Dienststellenzugehörigkeit des für den Dienstposten ausgewählten Bewerbers kommt es dagegen nicht an (vgl. Beschluss vom 19. Dezember 1975 - BVerwG 7 P 15.74 - BVerwGE 50, 80, 83).
Diese Rechtsprechung legt bei der personalvertretungsrechtlichen Beurteilung das Schwergewicht auf die künftigen Auswirkungen der mitbestimmungspflichtigen Maßnahme. Bei dieser Betrachtungsweise ist von der Beförderung ausschließlich diejenige Dienststelle betroffen, bei der der erfolgreiche Bewerber nach seiner Beförderung tätig sein wird. Damit korrespondiert die primäre Betroffenheit der bei dieser Dienststelle Beschäftigten. Denn sie sind es, die zum Zwecke der Erfüllung der der Dienststelle gestellten öffentlichen Aufgaben mit dem beförderten Beamten zusammenarbeiten und daher - im Grundsatz ebenso wie ihre Dienststelle - daran interessiert sein müssen, dass der nach den rechtlich anzuerkennenden Maßstäben beste Bewerber den Beförderungsdienstposten erhält. Wird für die Zuständigkeit der Personalvertretungen ausschließlich auf den Zeitraum nach der Beförderung abgestellt, so ist unerheblich, ob dieser Bewerber der Dienststelle bereits angehört oder ob er aus dem Kreis anderer Dienststellen des Geschäftsbereichs kommt oder ob es sich um einen externen Kandidaten handelt, der von keiner der in Betracht zu ziehenden Personalvertretungen repräsentiert wird. Entsprechendes gilt für die Auswahlentscheidung, welche der Beförderung vorausgeht. Zwar sind davon bei einer dienststellenübergreifenden Bewerberkonkurrenz auch die Bewerber aus anderen Dienststellen betroffen. Dieser Aspekt tritt jedoch in den Hintergrund, wenn die künftigen Auswirkungen der Beförderung wegen der beschriebenen Zusammenhänge allein maßgeblich sind.
b) Die zitierte Rechtsprechung kommt auch zum Zuge, wenn es um eine "fliegende" Planstelle geht, die nicht einer bestimmten Dienststelle zusteht, sondern bei einer von mehreren genau bezeichneten Dienststellen verwandt werden kann und je nach Besetzung zu der betreffenden Dienststelle wandert. Der Benutzung einer "fliegenden" Planstelle geht nämlich immer die Entschließung voraus, bei welcher der in Betracht kommenden Dienststellen sie besetzt werden soll (vgl. Beschluss vom 7. Februar 1980, a.a.O. S. 6 f.). Nichts anderes kann grundsätzlich in Fällen der "Topfwirtschaft" gelten, bei welcher Beförderungsstellen nicht bindend bestimmten Funktionsstellen der Dienststelle zugeordnet, sondern von Fall zu Fall dort verwandt werden, wo eine Beförderungsmöglichkeit ausgeschöpft werden soll (vgl. Beschluss vom 8. Dezember 1999 - BVerwG 6 P 10.98 - Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 39 S. 5). Überhaupt wird haushaltstechnischen Gegebenheiten für die personalvertretungsrechtliche Beurteilung, welche Dienststellen von einer ins Auge gefassten mitbestimmungspflichtigen Beförderung betroffen sind, typischerweise kein ausschlaggebendes Gewicht beigemessen werden können. Dementsprechend hat im Falle einer Verselbständigung von Dienststellen nach § 5 Abs. 3 RhPPersVG entgegen der Auffassung der Vorinstanzen der Umstand, dass für die betroffene Dienststelle im Landeshaushalt weiterhin nur ein Gesamtstellenplan enthalten ist, für die Frage der personalvertretungsrechtlichen Zuständigkeit keine entscheidende Aussagekraft. Denn die Indifferenz des Haushaltsgesetzgebers, die schon wegen der in § 5 Abs. 3 RhPPersVG vorausgesetzten Entschließungsfreiheit der Beschäftigten nahe liegt, muss einer personalvertretungsrechtlichen Kompetenzverteilung nicht entgegenstehen, die an die ausschließliche Betroffenheit der Hauptdienststelle anknüpft. Voraussetzung dafür ist freilich, dass die Verwendung des zur Beförderung vorgeschlagenen Bewerbers bei der Hauptdienststelle in dem Zeitpunkt bereits feststeht, in welchem die Beteiligung der Personalvertretung ansteht. Daran fehlt es hier nicht.
c) Im vorliegenden Fall würde jedoch eine personalvertretungsrechtliche Beurteilung, die hinsichtlich des hier maßgeblichen Abgrenzungskriteriums der Betroffenheit ausschließlich auf die Verwendung der erfolgreichen Bewerber bei der Hauptdienststelle abstellt, den Besonderheiten des Lebenssachverhalts nicht gerecht. Dieser zeichnet sich dadurch aus, dass Bewerbungen aus dem Kreis der Beamten der Hauptdienststelle und der Nebenstellen eingeholt, die Bewerber sodann beurteilt und dem Beurteilungsergebnis entsprechend in eine bestimmte Reihenfolge gebracht wurden, aus der sich in Verbindung mit der Zahl der haushaltsrechtlich festgelegten Beförderungsmöglichkeiten die Auswahl der zur Beförderung vorgeschlagenen Bewerber ergab. Für die hier in Rede stehende Frage der Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats ist von entscheidender Bedeutung, dass die erfolgreichen Bewerberinnen und Bewerber dort weiter beschäftigt werden sollten, wo sie ihren Dienst bisher verrichtet hatten: Nach dem zugrunde liegenden, für die Bewerber der Hauptdienststelle sowie der Nebenstellen einheitlich angewandten Auswahlsystem kamen jeweils diejenigen Bewerber zum Zuge, die auf der Grundlage der Anlassbeurteilungen und etwaiger Hilfskriterien einen der zur Beförderung genügenden vorderen Listenplätze erreicht hatten. Im Rahmen dieses auf die Gesamtdienststelle bezogenen Auswahlsystems spielte die bisherige Dienststellenzugehörigkeit der Bewerber keine Rolle; an dieser Dienststellenzugehörigkeit sollte sich auch nach der Beförderung nichts ändern. Damit lag der Schwerpunkt des Beförderungsvorgangs auf der Auswahlentscheidung, die gesamtdienststellenbezogen getroffen wurde. Dementsprechend war die - den bisherigen Zustand nur fortschreibende - Entscheidung über die weitere Verwendung des erfolgreichen Bewerbers in seiner bisherigen Dienststelle für die Wahrnehmung des Mitbestimmungsrechts durch die Personalvertretung ohne jede Bedeutung. Diese musste nicht erwägen, ob der vorgeschlagene Bewerber gerade für die auf den Beförderungsdienstposten wahrzunehmenden Funktionen bei einer bestimmten Dienststelle nach Maßgabe der gesetzlich anzuerkennenden Kriterien besonders qualifiziert war. Vielmehr erstreckte sich ihr Mitbestimmungsrecht inhaltlich auf die dienststellenübergreifende, gesamtdienststellenbezogene Auswahlentscheidung des Beklagten. Es war daher in Bezug auf die Bewerber aus Hauptdienststelle und Nebenstellen gleichermaßen auf die Überprüfung gerichtet, ob das Prinzip der Bestenauslese eingehalten und kein Bewerber sachwidrig benachteiligt wurde. Für die Entscheidung der Personalvertretung, die Zustimmung zu den vorgeschlagenen Beförderungen zu erteilen oder zu verweigern, kam es daher allein darauf an, ob nach Maßgabe der Anlassbeurteilungen und sonstiger anzuerkennender Kriterien die Reihung unter den Bewerbern der Gesamtdienststelle zutreffend erfolgt war. Die Weiterverwendung des jeweils erfolgreichen Bewerbers bei seiner bisherigen Dienststelle war dabei für die Personalvertretung eine ebenso selbstverständliche Entscheidungsgrundlage wie für den Beförderungsvorschlag des Dienststellenleiters.
d) Der Einwand des Beklagten, bei Bejahung der Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats in Fällen der vorliegenden Art werde die Bedeutung des örtlichen Personalrats der Hauptdienststelle deutlich reduziert und zugleich der Kosten- und Verwaltungsaufwand spürbar erhöht, überzeugt nicht.
Wie bereits eingangs dargelegt wurde, folgt die Zuständigkeitsverteilung zwischen Gesamtpersonalrat und örtlichen Personalräten derjenigen zwischen Stufenvertre-
tung und örtlichen Personalräten. In den Vorschriften über Zuständigkeit, Wahl und Zusammensetzung der Stufenvertretung (§§ 53, 54 RhPPersVG) hat sich der Gesetzgeber nicht darauf beschränkt, Beteiligungslücken zu schließen, die dadurch entstehen, dass die Zuständigkeit vor allem in Personalangelegenheiten nachgeordneter Dienststellen häufig bei übergeordneten Dienststellen liegt. Dafür hätte die Einrichtung einer Personalvertretung ausgereicht, die von den Beschäftigten der nachgeordneten Dienststellen gewählt wird. Indem der Gesetzgeber jedoch den von den Beschäftigten des Geschäftsbereichs gewählten Stufenvertretungen die Kompetenz in allen gemeinsamen Angelegenheiten der Beschäftigten des Geschäftsbereichs zugewiesen hat, hat er zugleich die Kompetenz des Personalrats der übergeordneten Dienststelle auf diejenigen Angelegenheiten begrenzt, die ausschließlich die Beschäftigten der übergeordneten Dienststellen betreffen. Diese im Modell angelegte Zuständigkeitsbegrenzung gilt aufgrund der Verweisungsvorschrift des § 56 Abs. 2 Satz 1 RhPPersVG ebenfalls für den Personalrat der Hauptdienststelle. Ein Verlust materieller Beteiligungsrechte ist damit für die Beschäftigten der Hauptdienststelle nicht verbunden; denn der Gesamtpersonalrat ist auch "ihr" Personalrat (§ 57 Satz 1 RhPPersVG).
Mehrkosten und erhöhter Verwaltungsaufwand sind ebenfalls bereits in dem vom Gesetzgeber vorgesehenen Modell der Stufenvertretung strukturell vorgegeben. Das Auseinanderfallen von zuständiger und örtlicher Personalvertretung bringt die Notwendigkeit von Anhörungen und die Verlängerung von Äußerungsfristen mit sich (§ 53 Abs. 7, § 74 Abs. 2 Satz 5 RhPPersVG). Diese Regelungen sind auch für die Beteiligung des Gesamtpersonalrats verbindlich (§ 56 Abs. 2 Satz 1 RhPPersVG). Soweit gerade dadurch Kosten und Aufwand nicht unerheblich erhöht werden, weil die nach § 5 Abs. 3 RhPPersVG zulässige Verselbständigung sich bei den Beschäftigten großer Beliebtheit erfreut, ist dies Folge der gesetzgeberischen Entscheidung. Dass die Funktionsfähigkeit der Verwaltung bei vermehrter Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats Schaden nimmt, ist nicht anzunehmen. Die Befugnis des Dienststellenleiters, Fristen abzukürzen (§ 74 Abs. 2 Satz 6 RhPPersVG) oder vorläufige Regelungen zu treffen (§ 74 Abs. 6 Satz 1 RhPPersVG), bleibt davon unberührt.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und 3, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO.
Bardenhewer Richter am Bundes- Büge
verwaltungsgericht Dr. Hahn
kann wegen Urlaubs nicht
unterschreiben.
Bardenhewer
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