BVerwG 6 P 1.04
In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 15. Juli 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
beschlossen:
Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten zu 1 gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts - Fachsenat für Personalvertretungssachen/Bund - vom 1. August 2003 wird nach Maßgabe folgender Feststellung zurückgewiesen: Der Beteiligte zu 1 hat vor einem Beschluss in beteiligungspflichtigen Angelegenheiten, die den beiden Anlassfällen (Verlängerung der Abordnung des Polizeiobermeisters M. von der Hauptdienststelle Ratzeburg der Grenzschutzabteilung Ratzeburg zur Grenzschutzschule, Besetzung des Dienstpostens Fahrbereitschaftsleiter bei der Hauptdienststelle Ratzeburg) gleichartig sind, dem Antragsteller Gelegenheit zur Äußerung zu geben.
Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 4 000 € festgesetzt.
I
In der ersten Hälfte des Jahres 2002 hatte das Grenzschutzpräsidium Nord über zwei Personalangelegenheiten in der Hauptdienststelle der ihm nachgeordneten Grenzschutzabteilung Ratzeburg zu entscheiden: die Verlängerung der Abordnung des Polizeiobermeisters M. zur Grenzschutzschule sowie die Besetzung des Dienstpostens Fahrbereitschaftsleiter. Zur Grenzschutzabteilung Ratzeburg gehört die Technische Hundertschaft Lübeck, die personalvertretungsrechtlich verselbstständigt ist. Der in den beiden vorgenannten Fällen zur Mitbestimmung aufgerufene Bezirkspersonalrat beim Grenzschutzpräsidium Nord, der Beteiligte zu 1, gab dem Gesamtpersonalrat bei der Grenzschutzabteilung Ratzeburg, dem Beteiligten zu 2, Gelegenheit zur Äußerung. Der Personalrat bei der Hauptdienststelle Ratzeburg, der Antragsteller, ist jedoch der Auffassung, dass er in diesen und vergleichbaren Fällen anstelle des Beteiligten zu 2 vom Beteiligten zu 1 angehört werden muss. Ein dahingehendes Feststellungsbegehren hat das Verwaltungsgericht abgelehnt.
Auf die Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht den erstinstanzlichen Beschluss geändert und festgestellt, dass der Antragsteller vom Beteiligten zu 1 zu beteiligen ist, wenn eine mitbestimmungs- oder mitwirkungspflichtige Maßnahme ausschließlich Beschäftigungsverhältnisse in der Stammdienststelle der Bundesgrenzschutzabteilung Ratzeburg betrifft. Zur Begründung hat es ausgeführt: Der örtliche Personalrat bei der Stammdienststelle sei vom Bezirkspersonalrat im Rückäußerungsverfahren zu beteiligen, wenn sich eine Entscheidung nur auf Beschäftige der Stammdienststelle auswirke. In einem solchen Fall liege die zugrunde zu legende fiktive Entscheidungskompetenz des Dienststellenleiters bei ihm in seiner Funktion als Leiter der Stammdienststelle und nicht in derjenigen als Leiter der Gesamtdienststelle. Aufgrund der lückenfüllenden Funktion des Gesamtpersonalrats ergebe sich dessen Zuständigkeit nur dann, wenn der Leiter der Gesamtdienststelle Entscheidungen treffen wolle, für die kein anderer zuständiger Personalrat legitimiert sei. Sofern bei mitbestimmungsbedürftigen Maßnahmen mit Bezug auf die Stammdienststelle der Leiter in seiner Funktion nur für die Stammdienststelle zuständig sei, bestehe ein ihm zugeordneter örtlicher Personalrat, so dass eine durch den Gesamtpersonalrat zu füllende Lücke entfalle. Die weitergehende Fragestellung, in welchen Fällen sich eine Angelegenheit ausschließlich auf die Beschäftigten der Stammdienststelle auswirke, bedürfe hier nur der Klärung in Bezug auf die beiden dieses Verfahren auslösenden konkreten Vorgänge. In diesen Fällen sei nicht die Dienststelle in ihrer Gesamtheit betroffen, sondern nur die Stammdienststelle. Derartige Personalentscheidungen im Einzelfall hätten keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Dienststellenstruktur insgesamt. Aufgrund der räumlichen Entfernung voneinander seien Hauptdienststelle und Nebenstelle als jeweils selbstständige Einheiten mit eigenem Personal für die jeweils zu bewältigenden Aufgaben zu betrachten.
Der Beteiligte zu 1 trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, in den beiden Anlassfällen seien lediglich Beschäftigte der Stammdienststelle betroffen, sei unrichtig. Im Entscheidungsfindungsprozess vor der beabsichtigten Abordnungsverlängerung seien nicht nur die Belange des von der Abordnung betroffenen Mitarbeiters zu berücksichtigen, sondern auch diejenigen aller Beschäftigten der Gesamtdienststelle. Dementsprechend gehöre zum Prüfungsprogramm des Personalrats die Frage, ob durch eine Abordnung andere Beschäftigte benachteiligt würden. Diese Prüfung dürfe sich nicht auf die Stammdienststelle beschränken, sondern müsse die ausgelagerten Dienststellenteile einbeziehen. Für die Besetzung des Dienstpostens Fachbereichsleiter gelte Entsprechendes. Im Übrigen treffe es nicht zu, dass die Zuständigkeit des Personalrats bei der Hauptdienststelle immer schon dann gegeben sei, wenn von der Maßnahme ausschließlich Beschäftigte der Hauptdienststelle betroffen seien. Vielmehr sei auch in solchen Fällen der Gesamtpersonalrat zuständig, wenn der Leiter der Hauptdienststelle aufgrund einer Kompetenz handele, welche dem Leiter der Nebenstelle nicht zustehe. Auch in diesen Fällen treffe er die Maßnahme in seiner Eigenschaft als Leiter der Gesamtdienststelle.
Der Beteiligte zu 1 beantragt sinngemäß,
den angefochtenen Beschluss aufzuheben und die Beschwerde des Antragstellers gegen den erstinstanzlichen Beschluss zurückzuweisen.
Der Antragsteller beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss.
II
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Beteiligten zu 1 ist nicht begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG). Der Beteiligte zu 1 hat in den hier in Rede stehenden Angelegenheiten dem Antragsteller Gelegenheit zur Äußerung zu geben.
1. Gegen die Zulässigkeit des zur gerichtlichen Entscheidung gestellten Feststellungsbegehrens bestehen im Ergebnis keine Bedenken.
a) Allerdings trägt der zweitinstanzlich formulierte Antrag, dem das Oberverwaltungsgericht entsprochen hat und den der Antragsteller in der Rechtsbeschwerdeinstanz verteidigt, für sich gesehen dem Bestimmtheitsgebot nicht hinreichend Rechnung (§ 46 Abs. 2 Satz 1, § 80 Abs. 2 Satz 1 ArbGG i.V.m. § 253 Abs. 2 Nr. 2 ZPO). Soweit die vom Antragsteller angestrebte Feststellung ausdrücklich darauf abstellt, dass die beteiligungspflichtige Maßnahme "ausschließlich Beschäftigungsverhältnisse in der Stammdienststelle der Bundesgrenzschutzabteilung Ratzeburg betrifft", ist sie nicht geeignet, den gebotenen Rechtsfrieden zwischen den Beteiligten herzustellen. Wann eine Maßnahme ausschließlich die Beschäftigungsverhältnisse in der Hauptdienststelle betrifft, ist eine für divergierende rechtliche Wertungen offene Frage, die unter den beteiligten Personalvertretungen streitig sein kann. Sie ist auch im vorliegenden Fall streitig. Denn wie sämtliche Stellungnahmen des Beteiligten zu 1 in den Vorinstanzen wie auch im Rechtsbeschwerdeverfahren zeigen, vertritt er ein derart enges Verständnis von der "ausschließlichen Betroffenheit", dass eine dahingehende gerichtliche Feststellung für den Antragsteller ohne nennenswerten praktischen Nutzen wäre, weil der Beteiligte zu 1 sich vor allem in den hier besonders bedeutsamen Personalangelegenheiten stets auf den Standpunkt stellen würde, die Maßnahme betreffe die Beschäftigten der Hauptdienststelle in Ratzeburg und der Nebenstelle in Lübeck gleichermaßen (vgl. in diesem Zusammenhang zu einer lediglich den Gesetzeswortlaut wiederholenden Antragstellung: BAG, Beschluss vom 17. März 1987 - 1 ABR 65/85 - AP Nr. 7 zu § 23 BetrVG 1972 Bl. 54).
b) Wie jedoch das Oberverwaltungsgericht in der Sache zutreffend ausgeführt hat, wird das Feststellungsbegehren des Antragstellers inhaltlich von den beiden Anlassfällen geprägt. Diese Mitbestimmungsverfahren sind zwar abgeschlossen und die davon erfassten Personalangelegenheiten erledigt. Doch da Fälle dieser Art im Verhältnis zwischen dem Grenzschutzpräsidium Nord und der ihr nachgeordneten Grenzschutzabteilung Ratzeburg jederzeit wieder auftreten können, können sie Anknüpfungspunkt für eine abstrakte Feststellung sein. Der Senat hat ebenso wenig wie das Oberverwaltungsgericht Bedenken, den Feststellungsantrag in dieser Weise zu deuten. Dem Rechtsschutzziel des Antragstellers wird dadurch in vollem Umfang Rechnung getragen, wie die folgenden Ausführungen belegen.
2. Der Feststellungsantrag ist begründet. Der Beteiligte zu 1 hat in Personalangelegenheiten, die den beiden Anlassfällen gleichartig sind, den Antragsteller zu hören.
In diesen Angelegenheiten ist der Beteiligte zu 1 die zur Mitbestimmung aufgerufene Personalvertretung. Dies ergibt sich aus § 82 Abs. 1 BPersVG. Danach ist in Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist, anstelle des Personalrates die bei der zuständigen Dienststelle gebildete Stufenvertretung zu beteiligen. Im vorliegenden Fall geht es um mitbestimmungspflichtige Angelegenheiten nach § 76 Abs. 1 Nrn. 3 und 5 BPersVG. Für diese Personalangelegenheiten von Beamten nachgeordneter Dienststellen, nämlich Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit sowie Abordnung, ist nach den einschlägigen Bestimmungen des Bundesinnenministeriums innerhalb des Bundesgrenzschutzes das Grenzschutzpräsidium zuständig. Somit entscheidet im vorliegenden Fall das Grenzschutzpräsidium Nord als Mittelbehörde gemäß § 57 Abs. 2 Satz 1 des Bundesgrenzschutzgesetzes - BGSG - vom 19. Oktober 1994, BGBl I S. 2978, in Personalangelegenheiten der nach § 57 Abs. 2 Satz 3 BGSG nachordneten Dienststelle Grenzschutzabteilung Ratzeburg. In einem solchen Fall ist der Bezirkspersonalrat bei der Mittelbehörde zur Mitbestimmung berufen (vgl. Beschluss vom 13. September 2002 - BVerwG 6 P 4.02 - Buchholz 250 § 82 BPersVG Nr. 17 S. 8 m.w.N.).
3. In Personalangelegenheiten der nachgeordneten Dienststelle Grenzschutzabteilung Ratzeburg hat der Beteiligte zu 1 in seiner Eigenschaft als Bezirkspersonalrat bei der Mittelbehörde Grenzschutzpräsidium Nord einem Personalrat bei der Grenzschutzabteilung Gelegenheit zur Äußerung zu geben. Dies folgt aus § 82 Abs. 2 Satz 1 BPersVG. Danach gibt die Stufenvertretung vor einem Beschluss in Angelegenheiten, die einzelne Beschäftigte oder Dienststellen betreffen, dem Personalrat Gelegenheit zur Äußerung.
a) Die hier in Rede stehenden Personalangelegenheiten betreffen einzelne Beschäftigte der Grenzschutzabteilung Ratzeburg. Einzelne Beschäftigte sind stets i.S. von § 82 Abs. 2 Satz 1 BPersVG betroffen in Personalangelegenheiten nach § 76 Abs. 1 BPersVG (vgl. Altvater/Hamer/Ohnesorg/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 5. Aufl. 2004, § 82 Rn. 18; Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 10. Aufl. 2004, § 82 Rn. 10; Lorenzen, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/ Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 82 Rn. 20; Fischer/Goeres, in: GKÖD, Band V K § 82 Rn. 11). Um solche Personalangelegenheiten geht es hier.
b) Diese Angelegenheiten betreffen zudem auch einzelne Dienststellen. Im Sinne von § 82 Abs. 2 Satz 1 BPersVG sind einzelne Dienststellen immer dann betroffen, wenn die beteiligungspflichtige Maßnahme nicht für den gesamten Geschäftsbereich der Mittelbehörde ergeht (vgl. Altvater a.a.O.; Lorenzen a.a.O. Rn. 21; Fischer/ Goeres a.a.O.). Die hier in Rede stehenden Personalangelegenheiten betreffen nicht den gesamten Geschäftsbereich des Grenzschutzpräsidiums Nord, sondern innerhalb dieses Geschäftsbereichs nur die Grenzschutzabteilung Ratzeburg.
4. In Angelegenheiten, die ausschließlich die Beschäftigten der Hauptdienststelle Ratzeburg betreffen, hat der Beteiligte zu 1 dem dortigen örtlichen Personalrat, dem Antragsteller, Gelegenheit zur Äußerung zu geben.
Wäre die Grenzschutzabteilung Ratzeburg als Dienststelle ungeteilt, so verfügte sie über einen einzigen Personalrat, den der Beteiligte zu 1 in Personalangelegenheiten der vorliegenden Art gemäß § 82 Abs. 2 Satz 1 BPersVG vor seiner eigenen Entscheidung über den Zustimmungsantrag des Leiters des Grenzschutzpräsidiums Nord anzuhören hätte. Tatsächlich verfügt sie jedoch wegen der Verselbstständigung der Technischen Hundertschaft Lübeck nach § 6 Abs. 3 BPersVG über drei Personalvertretungen: den Antragsteller als Personalrat der Hauptdienststelle Ratzeburg, den Personalrat der Nebenstelle Lübeck und den Beteiligten zu 2 als Ge-
samtpersonalrat der Grenzschutzabteilung gemäß § 55 BPersVG. Welchem dieser
Personalräte in einem solchen Fall die Stufenvertretung Gelegenheit zur Äußerung zu geben hat, beantwortet sich danach, welcher Personalrat zu beteiligen wäre, wenn der Leiter der nachgeordneten Dienststelle entscheidungsbefugt wäre. Diese fiktive Sichtweise gebietet sich wegen der Ersatzfunktion der Stufenvertretung, die gemäß § 82 Abs. 1 BPersVG "anstelle des Personalrats" zu beteiligen ist (vgl. Beschluss vom 8. Juli 1977 - BVerwG 7 P 19.75 - Buchholz 238.3A § 82 BPersVG Nr. 2 S. 11; Beschluss vom 2. Oktober 2000 - BVerwG 6 P 11.99 - Buchholz 250 § 82 BPersVG Nr. 16 S. 3; Altvater u.a., a.a.O. Rn. 20; Ilbertz/Widmaier a.a.O. Rn. 13; Lorenzen a.a.O. Rn. 22; Fischer/Goeres a.a.O. Rn. 19). Es kommt also - da eine Zuständigkeit des Personalrats der Nebenstelle hier von vornherein ausscheidet - auf die (fiktive) Zuständigkeitsverteilung zwischen dem örtlichen Personalrat der Hauptdienststelle und dem Gesamtpersonalrat an. Indem § 82 Abs. 3 BPersVG insofern die Regelung in § 82 Abs. 1 BPersVG für entsprechend anwendbar erklärt, ist festgelegt, dass die Zuständigkeitsverteilung derjenigen zwischen dem Hauspersonalrat der Mittelbehörde und dem dortigen Bezirkspersonalrat folgt. Insofern gilt, dass der Bezirkspersonalrat zu beteiligen ist, wenn der Leiter der Mittelbehörde eine Maßnahme trifft, welche die Beschäftigten nachgeordneter Dienststellen oder des gesamten Geschäftsbereichs betrifft, dass aber der Hauspersonalrat der Mittelbehörde zu beteiligen ist, wenn deren Leiter Maßnahmen trifft, die ausschließlich die Beschäftigten der Mittelbehörde betreffen (vgl. Beschluss vom 13. September 2002 a.a.O. S. 8 f. m.w.N.). Diese Grundsätze auf die Zuständigkeitsverteilung zwischen Personalrat und Gesamtpersonalrat entsprechend angewandt, bedeutet, dass der Personalrat der Hauptdienststelle zuständig ist, wenn deren Leiter Maßnahmen trifft, die ausschließlich die Beschäftigten der Hauptdienststelle betreffen (vgl. Beschluss vom 15. August 1983 - BVerwG 6 P 18.81 - BVerwGE 67, 353, 358; Beschluss vom 27. Februar 1986 - BVerwG 6 P 32.82 - Buchholz 238.37 § 79 NWPersVG Nr. 3 S. 4; Urteil vom 20. August 2003 - BVerwG 6 C 5.03 - PersR 2004, 150 f.).
Im Gegensatz dazu steht die Auffassung des Beteiligten zu 1 und des Verwaltungsgerichts im stattgegebenen erstinstanzlichen Beschluss, wonach der Personalrat der Hauptdienststelle nur in den Fällen zuständig sein soll, in denen die Zuständigkeit des Leiters der Hauptdienststelle eine Parallelität findet in der Zuständigkeit des Leiters der Nebenstelle. Danach wäre der Gesamtpersonalrat auch dann zuständig, wenn sich die Maßnahme des Leiters der Hauptdienststelle nur auf die dortigen Beschäftigten auswirkt, seine Kompetenz aber insoweit über diejenige des Leiters der Nebenstelle hinausgeht. Diese kompetenzbezogene Konzeption müsste nach dem für Stufenvertretungen und Gesamtpersonalräte einheitlichen Zuständigkeitssystem nach § 82 Abs. 1 und 3 BPersVG in gleicher Weise für die Zuständigkeitsverteilung zwischen Stufenvertretung und Hauspersonalrat der höherrangigen Dienststelle gelten (so ausdrücklich Altvater u.a., a.a.O. Rn. 12). Demgegenüber betont der Senat in ständiger Rechtsprechung - in Übereinstimmung mit dem Wortlaut des § 82 Abs. 1 BPersVG, wonach die Stufenvertretung "an Stelle des Personalrats" zu beteiligen ist - die Ersatzfunktion der Stufenvertretung (vgl. die Nachweise im Beschluss vom 13. September 2002 a.a.O. S. 8 f.; ferner Beschluss vom 1. April 1986 - BVerwG 6 P 7.82 - Buchholz 238.3A § 82 BPersVG Nr. 12 S. 7; Beschluss vom 20. Januar 1993 - BVerwG 6 P 21.90 - Buchholz 250 § 70 BPersVG Nr. 2 S. 9 f.). Trifft der Leiter der Mittelbehörde eine Maßnahme ausschließlich für die Beschäftigen seiner Dienststelle, so besteht für ein ersatzweises Tätigwerden des Bezirkspersonalrats kein Anlass: Die Beteiligung des örtlichen Personalrats der Mittelbehörde trägt zum einen dem in § 82 Abs. 1 BPersVG zum Ausdruck gekommenen Partnerschaftsgrundsatz Rechnung, wonach nur ein solcher Personalrat beteiligt werden kann, der bei einer für die Maßnahme zuständigen Dienststelle gebildet ist. Sie entspricht zum anderen dem Repräsentationsgrundsatz, wonach der Personalrat nur für Beschäftigte tätig werden kann, die er aufgrund eines durch Wahl erworbenen Mandats repräsentiert (vgl. Beschluss vom 14. September 1983 - BVerwG 6 P 21.82 - Buchholz 238.3A § 82 BPersVG Nr. 10). Für die Zuständigkeit des Personalrats der Hauptdienststelle in allen Angelegenheiten, die der Leiter der Hauptdienststelle ausschließlich für die Beschäftigten der Hauptdienststelle trifft, kann wegen § 82 Abs. 3 BPersVG nichts anderes gelten.
5. Bei den hier in Rede stehenden Maßnahmen handelt es sich um Angelegenheiten, die ausschließlich die Beschäftigten der Hauptdienststelle Ratzeburg betreffen.
a) Dies gilt zunächst für die Verlängerung der Abordnung des Polizeiobermeisters M. von der Hauptdienststelle Ratzeburg zur Grenzschutzschule.
aa) Auf der Seite der abgebenden Dienststelle war ausschließlich die Hauptdienststelle Ratzeburg betroffen. Da Polizeiobermeister M. Beschäftigter der Hauptdienststelle war, konnte die Verlängerung seiner Abordnung nur dort, nicht aber in der Nebenstelle Lübeck Probleme aufwerfen, die unter Belastungsgesichtspunkten für die Zustimmung der Personalvertretung nach § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG von Bedeutung sein konnten. Dass Beschäftigte der Nebenstelle Lübeck durch die Abordnung unter Konkurrenzgesichtspunkten in nach § 77 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 BPersVG relevanter Weise benachteiligt worden sind, etwa weil sich eine von ihnen angestrebte Abordnung nunmehr verzögert hat, ist weder vom Oberverwaltungsgericht festgestellt noch aus dem Vortrag der Beteiligten ersichtlich. Dass die Abordnung eines Beschäftigten der Hauptdienststelle sich abstrakt betrachtet auf die Beschäftigten der Nebenstelle auswirken kann, reicht für die Betroffenheit als Maßstab der Zuständigkeitsverteilung nach § 82 Abs. 1 und 3 BPersVG nicht aus. Denn bei abstrakter Betrachtungsweise wäre für die Zuständigkeit des örtlichen Personalrats - dem Grundsatz der Ersatzzuständigkeit zuwider - nur noch im geringen Maße Raum.
bb) Die Seite der aufnehmenden Dienststelle ist bei der vorliegenden Fallkonstellation nicht zu berücksichtigen. Die Grenzschutzschule hat nämlich nach § 57 Abs. 1 und 4 BGSG als zentrale Aus- und Fortbildungsstelle des Bundesgrenzschutzes bundesweite Kompetenz und steht daher außerhalb des Geschäftsbereichs sowohl des Grenzschutzpräsidiums Nord als auch der Grenzschutzabteilung Ratzeburg, so dass keine der dort angesiedelten Personalvertretungen die Interessen der Beschäftigten der aufnehmenden Dienststelle Grenzschutzschule vertreten kann.
b) Ebenso betraf die Besetzung des Dienstpostens Fahrbereitschaftsleiter bei der Hauptdienststelle Ratzeburg ausschließlich die dort Beschäftigten. Folgt man uneingeschränkt der Auffassung, wonach die Besetzung eines Beförderungsdienstpostens bei einer bestimmten Dienststelle eine Angelegenheit ausschließlich dieser Dienststelle ist (vgl. die Nachweise aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 20. August 2003 a.a.O. S. 151), so ist schon aus diesem Grunde für die Hinzuziehung des Gesamtpersonalrats kein Raum. Im Ergebnis ändert sich aber auch dann nichts, wenn man das der Stellenbesetzung vorausgehende Auswahlverfahren mit Bewerbern aus mehreren Dienststellen generell oder unter bestimmten Umständen in die Behandlung der Zuständigkeitsproblematik einbezieht (vgl. Urteil vom 20. August 2003 a.a.O. S. 151 f.).
aa) Die Betroffenheit der Beschäftigten mehrerer Dienststellen lässt sich unter dieser Voraussetzung mit Blick auf § 77 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 BPersVG nur begründen, wenn es tatsächlich zu Bewerbungen aus dem Kreis der Beschäftigten mehrerer Dienststellen kommt. Die bloße dienststellenübergreifende Ausschreibung reicht dafür nicht aus. Anderenfalls würde wiederum der Grundsatz der Ersatzzuständigkeit verletzt (ebenso Lautenbach, PersV 2004, 164, 168). Dass es im vorliegenden Fall für die Besetzung des Dienstpostens Fahrbereitschaftsleiter Bewerbungen aus der Nebenstelle Lübeck gegeben hat, hat das Oberverwaltungsgericht nicht festgestellt und ist aus dem Vortrag der Beteiligten nicht ersichtlich.
bb) Die Betroffenheit auch der Beschäftigten der Nebenstelle lässt sich mit Blick auf § 77 Abs. 2 Nr. 3 BPersVG schließlich nicht daraus herleiten, dass die Kompetenz des Fahrbereitschaftsleiters gesamtdienststellenbezogen ist. Unter der Dienststelle, deren inneren Frieden § 77 Abs. 2 Nr. 3 BPersVG gewahrt wissen will, ist diejenige Dienststelle zu verstehen, in die der Bewerber in Vollzug der beabsichtigten personellen Maßnahme eingegliedert wird oder bleibt. Im Falle der Verselbstständigung von Dienststellen nach § 6 Abs. 3 BPersVG ist dies jeweils die Hauptdienststelle oder die Nebenstelle, in welcher der Bewerber seine Tätigkeit wahrnehmen soll. Dies ist nicht nur wegen der in § 6 Abs. 3 Satz 1 BPersVG normierten personalvertretungsrechtlichen Fiktion systemgerecht, sondern auch mit Blick auf das materielle Merkmal der räumlichen Distanz der Dienststellen gerechtfertigt; auf den letztgenannten Gesichtspunkt hat bereits das Oberverwaltungsgericht zutreffend hingewiesen. Diese Sichtweise ist aber auch deswegen geboten, weil andernfalls wegen der durch § 82 Abs. 1 und 3 BPersVG geforderten einheitlichen Betrachtungsweise die Stellenbesetzung bei höheren Dienststellen wegen der damit verbundenen Vorgesetztenfunktion stets die Zuständigkeit der Stufenvertretung begründen müsste. Dies würde wiederum zu einer erheblichen, vom Gesetzgeber nicht gewollten Kompetenzausweitung zu Gunsten der Stufenvertretung und zu Lasten der örtlichen Personalräte führen (vgl. Lautenbach a.a.O. S. 169).
6. Der Senat hat die vom Oberverwaltungsgericht ausgesprochene und im Ergebnis bestätigte Feststellung aus den unter 1. dargelegten Gründen neu gefasst. Diese Feststellung bezieht sich auf alle Personalangelegenheiten nach § 76 Abs. 1 Nrn. 3 und 5 BPersVG, die den beiden Anlassfällen gleichartig sind. Für die Bestimmung der Gleichartigkeit sind diejenigen Kriterien maßgeblich, welche nach den Ausführungen zu 5. für die ausschließliche Betroffenheit der Hauptdienststelle Ratzeburg entscheidend waren.
7. Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 8 Abs. 2 Satz 2, § 10 Abs. 1 BRAGO. Eine Verdoppelung des Regelwertes wegen zweier zu beurteilender Anlassfälle kommt entgegen der Anregung der Bevollmächtigten des Beteiligten zu 1 nicht in Betracht. Eine Erhöhung des Regelwertes ist nur in den Fällen subjektiver und objektiver Antragshäufung vorzunehmen.
Gründe
I
In der ersten Hälfte des Jahres 2002 hatte das Grenzschutzpräsidium Nord über zwei Personalangelegenheiten in der Hauptdienststelle der ihm nachgeordneten Grenzschutzabteilung Ratzeburg zu entscheiden: die Verlängerung der Abordnung des Polizeiobermeisters M. zur Grenzschutzschule sowie die Besetzung des Dienstpostens Fahrbereitschaftsleiter. Zur Grenzschutzabteilung Ratzeburg gehört die Technische Hundertschaft Lübeck, die personalvertretungsrechtlich verselbstständigt ist. Der in den beiden vorgenannten Fällen zur Mitbestimmung aufgerufene Bezirkspersonalrat beim Grenzschutzpräsidium Nord, der Beteiligte zu 1, gab dem Gesamtpersonalrat bei der Grenzschutzabteilung Ratzeburg, dem Beteiligten zu 2, Gelegenheit zur Äußerung. Der Personalrat bei der Hauptdienststelle Ratzeburg, der Antragsteller, ist jedoch der Auffassung, dass er in diesen und vergleichbaren Fällen anstelle des Beteiligten zu 2 vom Beteiligten zu 1 angehört werden muss. Ein dahingehendes Feststellungsbegehren hat das Verwaltungsgericht abgelehnt.
Auf die Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht den erstinstanzlichen Beschluss geändert und festgestellt, dass der Antragsteller vom Beteiligten zu 1 zu beteiligen ist, wenn eine mitbestimmungs- oder mitwirkungspflichtige Maßnahme ausschließlich Beschäftigungsverhältnisse in der Stammdienststelle der Bundesgrenzschutzabteilung Ratzeburg betrifft. Zur Begründung hat es ausgeführt: Der örtliche Personalrat bei der Stammdienststelle sei vom Bezirkspersonalrat im Rückäußerungsverfahren zu beteiligen, wenn sich eine Entscheidung nur auf Beschäftige der Stammdienststelle auswirke. In einem solchen Fall liege die zugrunde zu legende fiktive Entscheidungskompetenz des Dienststellenleiters bei ihm in seiner Funktion als Leiter der Stammdienststelle und nicht in derjenigen als Leiter der Gesamtdienststelle. Aufgrund der lückenfüllenden Funktion des Gesamtpersonalrats ergebe sich dessen Zuständigkeit nur dann, wenn der Leiter der Gesamtdienststelle Entscheidungen treffen wolle, für die kein anderer zuständiger Personalrat legitimiert sei. Sofern bei mitbestimmungsbedürftigen Maßnahmen mit Bezug auf die Stammdienststelle der Leiter in seiner Funktion nur für die Stammdienststelle zuständig sei, bestehe ein ihm zugeordneter örtlicher Personalrat, so dass eine durch den Gesamtpersonalrat zu füllende Lücke entfalle. Die weitergehende Fragestellung, in welchen Fällen sich eine Angelegenheit ausschließlich auf die Beschäftigten der Stammdienststelle auswirke, bedürfe hier nur der Klärung in Bezug auf die beiden dieses Verfahren auslösenden konkreten Vorgänge. In diesen Fällen sei nicht die Dienststelle in ihrer Gesamtheit betroffen, sondern nur die Stammdienststelle. Derartige Personalentscheidungen im Einzelfall hätten keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Dienststellenstruktur insgesamt. Aufgrund der räumlichen Entfernung voneinander seien Hauptdienststelle und Nebenstelle als jeweils selbstständige Einheiten mit eigenem Personal für die jeweils zu bewältigenden Aufgaben zu betrachten.
Der Beteiligte zu 1 trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, in den beiden Anlassfällen seien lediglich Beschäftigte der Stammdienststelle betroffen, sei unrichtig. Im Entscheidungsfindungsprozess vor der beabsichtigten Abordnungsverlängerung seien nicht nur die Belange des von der Abordnung betroffenen Mitarbeiters zu berücksichtigen, sondern auch diejenigen aller Beschäftigten der Gesamtdienststelle. Dementsprechend gehöre zum Prüfungsprogramm des Personalrats die Frage, ob durch eine Abordnung andere Beschäftigte benachteiligt würden. Diese Prüfung dürfe sich nicht auf die Stammdienststelle beschränken, sondern müsse die ausgelagerten Dienststellenteile einbeziehen. Für die Besetzung des Dienstpostens Fachbereichsleiter gelte Entsprechendes. Im Übrigen treffe es nicht zu, dass die Zuständigkeit des Personalrats bei der Hauptdienststelle immer schon dann gegeben sei, wenn von der Maßnahme ausschließlich Beschäftigte der Hauptdienststelle betroffen seien. Vielmehr sei auch in solchen Fällen der Gesamtpersonalrat zuständig, wenn der Leiter der Hauptdienststelle aufgrund einer Kompetenz handele, welche dem Leiter der Nebenstelle nicht zustehe. Auch in diesen Fällen treffe er die Maßnahme in seiner Eigenschaft als Leiter der Gesamtdienststelle.
Der Beteiligte zu 1 beantragt sinngemäß,
den angefochtenen Beschluss aufzuheben und die Beschwerde des Antragstellers gegen den erstinstanzlichen Beschluss zurückzuweisen.
Der Antragsteller beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss.
II
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Beteiligten zu 1 ist nicht begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG). Der Beteiligte zu 1 hat in den hier in Rede stehenden Angelegenheiten dem Antragsteller Gelegenheit zur Äußerung zu geben.
1. Gegen die Zulässigkeit des zur gerichtlichen Entscheidung gestellten Feststellungsbegehrens bestehen im Ergebnis keine Bedenken.
a) Allerdings trägt der zweitinstanzlich formulierte Antrag, dem das Oberverwaltungsgericht entsprochen hat und den der Antragsteller in der Rechtsbeschwerdeinstanz verteidigt, für sich gesehen dem Bestimmtheitsgebot nicht hinreichend Rechnung (§ 46 Abs. 2 Satz 1, § 80 Abs. 2 Satz 1 ArbGG i.V.m. § 253 Abs. 2 Nr. 2 ZPO). Soweit die vom Antragsteller angestrebte Feststellung ausdrücklich darauf abstellt, dass die beteiligungspflichtige Maßnahme "ausschließlich Beschäftigungsverhältnisse in der Stammdienststelle der Bundesgrenzschutzabteilung Ratzeburg betrifft", ist sie nicht geeignet, den gebotenen Rechtsfrieden zwischen den Beteiligten herzustellen. Wann eine Maßnahme ausschließlich die Beschäftigungsverhältnisse in der Hauptdienststelle betrifft, ist eine für divergierende rechtliche Wertungen offene Frage, die unter den beteiligten Personalvertretungen streitig sein kann. Sie ist auch im vorliegenden Fall streitig. Denn wie sämtliche Stellungnahmen des Beteiligten zu 1 in den Vorinstanzen wie auch im Rechtsbeschwerdeverfahren zeigen, vertritt er ein derart enges Verständnis von der "ausschließlichen Betroffenheit", dass eine dahingehende gerichtliche Feststellung für den Antragsteller ohne nennenswerten praktischen Nutzen wäre, weil der Beteiligte zu 1 sich vor allem in den hier besonders bedeutsamen Personalangelegenheiten stets auf den Standpunkt stellen würde, die Maßnahme betreffe die Beschäftigten der Hauptdienststelle in Ratzeburg und der Nebenstelle in Lübeck gleichermaßen (vgl. in diesem Zusammenhang zu einer lediglich den Gesetzeswortlaut wiederholenden Antragstellung: BAG, Beschluss vom 17. März 1987 - 1 ABR 65/85 - AP Nr. 7 zu § 23 BetrVG 1972 Bl. 54).
b) Wie jedoch das Oberverwaltungsgericht in der Sache zutreffend ausgeführt hat, wird das Feststellungsbegehren des Antragstellers inhaltlich von den beiden Anlassfällen geprägt. Diese Mitbestimmungsverfahren sind zwar abgeschlossen und die davon erfassten Personalangelegenheiten erledigt. Doch da Fälle dieser Art im Verhältnis zwischen dem Grenzschutzpräsidium Nord und der ihr nachgeordneten Grenzschutzabteilung Ratzeburg jederzeit wieder auftreten können, können sie Anknüpfungspunkt für eine abstrakte Feststellung sein. Der Senat hat ebenso wenig wie das Oberverwaltungsgericht Bedenken, den Feststellungsantrag in dieser Weise zu deuten. Dem Rechtsschutzziel des Antragstellers wird dadurch in vollem Umfang Rechnung getragen, wie die folgenden Ausführungen belegen.
2. Der Feststellungsantrag ist begründet. Der Beteiligte zu 1 hat in Personalangelegenheiten, die den beiden Anlassfällen gleichartig sind, den Antragsteller zu hören.
In diesen Angelegenheiten ist der Beteiligte zu 1 die zur Mitbestimmung aufgerufene Personalvertretung. Dies ergibt sich aus § 82 Abs. 1 BPersVG. Danach ist in Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist, anstelle des Personalrates die bei der zuständigen Dienststelle gebildete Stufenvertretung zu beteiligen. Im vorliegenden Fall geht es um mitbestimmungspflichtige Angelegenheiten nach § 76 Abs. 1 Nrn. 3 und 5 BPersVG. Für diese Personalangelegenheiten von Beamten nachgeordneter Dienststellen, nämlich Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit sowie Abordnung, ist nach den einschlägigen Bestimmungen des Bundesinnenministeriums innerhalb des Bundesgrenzschutzes das Grenzschutzpräsidium zuständig. Somit entscheidet im vorliegenden Fall das Grenzschutzpräsidium Nord als Mittelbehörde gemäß § 57 Abs. 2 Satz 1 des Bundesgrenzschutzgesetzes - BGSG - vom 19. Oktober 1994, BGBl I S. 2978, in Personalangelegenheiten der nach § 57 Abs. 2 Satz 3 BGSG nachordneten Dienststelle Grenzschutzabteilung Ratzeburg. In einem solchen Fall ist der Bezirkspersonalrat bei der Mittelbehörde zur Mitbestimmung berufen (vgl. Beschluss vom 13. September 2002 - BVerwG 6 P 4.02 - Buchholz 250 § 82 BPersVG Nr. 17 S. 8 m.w.N.).
3. In Personalangelegenheiten der nachgeordneten Dienststelle Grenzschutzabteilung Ratzeburg hat der Beteiligte zu 1 in seiner Eigenschaft als Bezirkspersonalrat bei der Mittelbehörde Grenzschutzpräsidium Nord einem Personalrat bei der Grenzschutzabteilung Gelegenheit zur Äußerung zu geben. Dies folgt aus § 82 Abs. 2 Satz 1 BPersVG. Danach gibt die Stufenvertretung vor einem Beschluss in Angelegenheiten, die einzelne Beschäftigte oder Dienststellen betreffen, dem Personalrat Gelegenheit zur Äußerung.
a) Die hier in Rede stehenden Personalangelegenheiten betreffen einzelne Beschäftigte der Grenzschutzabteilung Ratzeburg. Einzelne Beschäftigte sind stets i.S. von § 82 Abs. 2 Satz 1 BPersVG betroffen in Personalangelegenheiten nach § 76 Abs. 1 BPersVG (vgl. Altvater/Hamer/Ohnesorg/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 5. Aufl. 2004, § 82 Rn. 18; Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 10. Aufl. 2004, § 82 Rn. 10; Lorenzen, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/ Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 82 Rn. 20; Fischer/Goeres, in: GKÖD, Band V K § 82 Rn. 11). Um solche Personalangelegenheiten geht es hier.
b) Diese Angelegenheiten betreffen zudem auch einzelne Dienststellen. Im Sinne von § 82 Abs. 2 Satz 1 BPersVG sind einzelne Dienststellen immer dann betroffen, wenn die beteiligungspflichtige Maßnahme nicht für den gesamten Geschäftsbereich der Mittelbehörde ergeht (vgl. Altvater a.a.O.; Lorenzen a.a.O. Rn. 21; Fischer/ Goeres a.a.O.). Die hier in Rede stehenden Personalangelegenheiten betreffen nicht den gesamten Geschäftsbereich des Grenzschutzpräsidiums Nord, sondern innerhalb dieses Geschäftsbereichs nur die Grenzschutzabteilung Ratzeburg.
4. In Angelegenheiten, die ausschließlich die Beschäftigten der Hauptdienststelle Ratzeburg betreffen, hat der Beteiligte zu 1 dem dortigen örtlichen Personalrat, dem Antragsteller, Gelegenheit zur Äußerung zu geben.
Wäre die Grenzschutzabteilung Ratzeburg als Dienststelle ungeteilt, so verfügte sie über einen einzigen Personalrat, den der Beteiligte zu 1 in Personalangelegenheiten der vorliegenden Art gemäß § 82 Abs. 2 Satz 1 BPersVG vor seiner eigenen Entscheidung über den Zustimmungsantrag des Leiters des Grenzschutzpräsidiums Nord anzuhören hätte. Tatsächlich verfügt sie jedoch wegen der Verselbstständigung der Technischen Hundertschaft Lübeck nach § 6 Abs. 3 BPersVG über drei Personalvertretungen: den Antragsteller als Personalrat der Hauptdienststelle Ratzeburg, den Personalrat der Nebenstelle Lübeck und den Beteiligten zu 2 als Ge-
samtpersonalrat der Grenzschutzabteilung gemäß § 55 BPersVG. Welchem dieser
Personalräte in einem solchen Fall die Stufenvertretung Gelegenheit zur Äußerung zu geben hat, beantwortet sich danach, welcher Personalrat zu beteiligen wäre, wenn der Leiter der nachgeordneten Dienststelle entscheidungsbefugt wäre. Diese fiktive Sichtweise gebietet sich wegen der Ersatzfunktion der Stufenvertretung, die gemäß § 82 Abs. 1 BPersVG "anstelle des Personalrats" zu beteiligen ist (vgl. Beschluss vom 8. Juli 1977 - BVerwG 7 P 19.75 - Buchholz 238.3A § 82 BPersVG Nr. 2 S. 11; Beschluss vom 2. Oktober 2000 - BVerwG 6 P 11.99 - Buchholz 250 § 82 BPersVG Nr. 16 S. 3; Altvater u.a., a.a.O. Rn. 20; Ilbertz/Widmaier a.a.O. Rn. 13; Lorenzen a.a.O. Rn. 22; Fischer/Goeres a.a.O. Rn. 19). Es kommt also - da eine Zuständigkeit des Personalrats der Nebenstelle hier von vornherein ausscheidet - auf die (fiktive) Zuständigkeitsverteilung zwischen dem örtlichen Personalrat der Hauptdienststelle und dem Gesamtpersonalrat an. Indem § 82 Abs. 3 BPersVG insofern die Regelung in § 82 Abs. 1 BPersVG für entsprechend anwendbar erklärt, ist festgelegt, dass die Zuständigkeitsverteilung derjenigen zwischen dem Hauspersonalrat der Mittelbehörde und dem dortigen Bezirkspersonalrat folgt. Insofern gilt, dass der Bezirkspersonalrat zu beteiligen ist, wenn der Leiter der Mittelbehörde eine Maßnahme trifft, welche die Beschäftigten nachgeordneter Dienststellen oder des gesamten Geschäftsbereichs betrifft, dass aber der Hauspersonalrat der Mittelbehörde zu beteiligen ist, wenn deren Leiter Maßnahmen trifft, die ausschließlich die Beschäftigten der Mittelbehörde betreffen (vgl. Beschluss vom 13. September 2002 a.a.O. S. 8 f. m.w.N.). Diese Grundsätze auf die Zuständigkeitsverteilung zwischen Personalrat und Gesamtpersonalrat entsprechend angewandt, bedeutet, dass der Personalrat der Hauptdienststelle zuständig ist, wenn deren Leiter Maßnahmen trifft, die ausschließlich die Beschäftigten der Hauptdienststelle betreffen (vgl. Beschluss vom 15. August 1983 - BVerwG 6 P 18.81 - BVerwGE 67, 353, 358; Beschluss vom 27. Februar 1986 - BVerwG 6 P 32.82 - Buchholz 238.37 § 79 NWPersVG Nr. 3 S. 4; Urteil vom 20. August 2003 - BVerwG 6 C 5.03 - PersR 2004, 150 f.).
Im Gegensatz dazu steht die Auffassung des Beteiligten zu 1 und des Verwaltungsgerichts im stattgegebenen erstinstanzlichen Beschluss, wonach der Personalrat der Hauptdienststelle nur in den Fällen zuständig sein soll, in denen die Zuständigkeit des Leiters der Hauptdienststelle eine Parallelität findet in der Zuständigkeit des Leiters der Nebenstelle. Danach wäre der Gesamtpersonalrat auch dann zuständig, wenn sich die Maßnahme des Leiters der Hauptdienststelle nur auf die dortigen Beschäftigten auswirkt, seine Kompetenz aber insoweit über diejenige des Leiters der Nebenstelle hinausgeht. Diese kompetenzbezogene Konzeption müsste nach dem für Stufenvertretungen und Gesamtpersonalräte einheitlichen Zuständigkeitssystem nach § 82 Abs. 1 und 3 BPersVG in gleicher Weise für die Zuständigkeitsverteilung zwischen Stufenvertretung und Hauspersonalrat der höherrangigen Dienststelle gelten (so ausdrücklich Altvater u.a., a.a.O. Rn. 12). Demgegenüber betont der Senat in ständiger Rechtsprechung - in Übereinstimmung mit dem Wortlaut des § 82 Abs. 1 BPersVG, wonach die Stufenvertretung "an Stelle des Personalrats" zu beteiligen ist - die Ersatzfunktion der Stufenvertretung (vgl. die Nachweise im Beschluss vom 13. September 2002 a.a.O. S. 8 f.; ferner Beschluss vom 1. April 1986 - BVerwG 6 P 7.82 - Buchholz 238.3A § 82 BPersVG Nr. 12 S. 7; Beschluss vom 20. Januar 1993 - BVerwG 6 P 21.90 - Buchholz 250 § 70 BPersVG Nr. 2 S. 9 f.). Trifft der Leiter der Mittelbehörde eine Maßnahme ausschließlich für die Beschäftigen seiner Dienststelle, so besteht für ein ersatzweises Tätigwerden des Bezirkspersonalrats kein Anlass: Die Beteiligung des örtlichen Personalrats der Mittelbehörde trägt zum einen dem in § 82 Abs. 1 BPersVG zum Ausdruck gekommenen Partnerschaftsgrundsatz Rechnung, wonach nur ein solcher Personalrat beteiligt werden kann, der bei einer für die Maßnahme zuständigen Dienststelle gebildet ist. Sie entspricht zum anderen dem Repräsentationsgrundsatz, wonach der Personalrat nur für Beschäftigte tätig werden kann, die er aufgrund eines durch Wahl erworbenen Mandats repräsentiert (vgl. Beschluss vom 14. September 1983 - BVerwG 6 P 21.82 - Buchholz 238.3A § 82 BPersVG Nr. 10). Für die Zuständigkeit des Personalrats der Hauptdienststelle in allen Angelegenheiten, die der Leiter der Hauptdienststelle ausschließlich für die Beschäftigten der Hauptdienststelle trifft, kann wegen § 82 Abs. 3 BPersVG nichts anderes gelten.
5. Bei den hier in Rede stehenden Maßnahmen handelt es sich um Angelegenheiten, die ausschließlich die Beschäftigten der Hauptdienststelle Ratzeburg betreffen.
a) Dies gilt zunächst für die Verlängerung der Abordnung des Polizeiobermeisters M. von der Hauptdienststelle Ratzeburg zur Grenzschutzschule.
aa) Auf der Seite der abgebenden Dienststelle war ausschließlich die Hauptdienststelle Ratzeburg betroffen. Da Polizeiobermeister M. Beschäftigter der Hauptdienststelle war, konnte die Verlängerung seiner Abordnung nur dort, nicht aber in der Nebenstelle Lübeck Probleme aufwerfen, die unter Belastungsgesichtspunkten für die Zustimmung der Personalvertretung nach § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG von Bedeutung sein konnten. Dass Beschäftigte der Nebenstelle Lübeck durch die Abordnung unter Konkurrenzgesichtspunkten in nach § 77 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 BPersVG relevanter Weise benachteiligt worden sind, etwa weil sich eine von ihnen angestrebte Abordnung nunmehr verzögert hat, ist weder vom Oberverwaltungsgericht festgestellt noch aus dem Vortrag der Beteiligten ersichtlich. Dass die Abordnung eines Beschäftigten der Hauptdienststelle sich abstrakt betrachtet auf die Beschäftigten der Nebenstelle auswirken kann, reicht für die Betroffenheit als Maßstab der Zuständigkeitsverteilung nach § 82 Abs. 1 und 3 BPersVG nicht aus. Denn bei abstrakter Betrachtungsweise wäre für die Zuständigkeit des örtlichen Personalrats - dem Grundsatz der Ersatzzuständigkeit zuwider - nur noch im geringen Maße Raum.
bb) Die Seite der aufnehmenden Dienststelle ist bei der vorliegenden Fallkonstellation nicht zu berücksichtigen. Die Grenzschutzschule hat nämlich nach § 57 Abs. 1 und 4 BGSG als zentrale Aus- und Fortbildungsstelle des Bundesgrenzschutzes bundesweite Kompetenz und steht daher außerhalb des Geschäftsbereichs sowohl des Grenzschutzpräsidiums Nord als auch der Grenzschutzabteilung Ratzeburg, so dass keine der dort angesiedelten Personalvertretungen die Interessen der Beschäftigten der aufnehmenden Dienststelle Grenzschutzschule vertreten kann.
b) Ebenso betraf die Besetzung des Dienstpostens Fahrbereitschaftsleiter bei der Hauptdienststelle Ratzeburg ausschließlich die dort Beschäftigten. Folgt man uneingeschränkt der Auffassung, wonach die Besetzung eines Beförderungsdienstpostens bei einer bestimmten Dienststelle eine Angelegenheit ausschließlich dieser Dienststelle ist (vgl. die Nachweise aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 20. August 2003 a.a.O. S. 151), so ist schon aus diesem Grunde für die Hinzuziehung des Gesamtpersonalrats kein Raum. Im Ergebnis ändert sich aber auch dann nichts, wenn man das der Stellenbesetzung vorausgehende Auswahlverfahren mit Bewerbern aus mehreren Dienststellen generell oder unter bestimmten Umständen in die Behandlung der Zuständigkeitsproblematik einbezieht (vgl. Urteil vom 20. August 2003 a.a.O. S. 151 f.).
aa) Die Betroffenheit der Beschäftigten mehrerer Dienststellen lässt sich unter dieser Voraussetzung mit Blick auf § 77 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 BPersVG nur begründen, wenn es tatsächlich zu Bewerbungen aus dem Kreis der Beschäftigten mehrerer Dienststellen kommt. Die bloße dienststellenübergreifende Ausschreibung reicht dafür nicht aus. Anderenfalls würde wiederum der Grundsatz der Ersatzzuständigkeit verletzt (ebenso Lautenbach, PersV 2004, 164, 168). Dass es im vorliegenden Fall für die Besetzung des Dienstpostens Fahrbereitschaftsleiter Bewerbungen aus der Nebenstelle Lübeck gegeben hat, hat das Oberverwaltungsgericht nicht festgestellt und ist aus dem Vortrag der Beteiligten nicht ersichtlich.
bb) Die Betroffenheit auch der Beschäftigten der Nebenstelle lässt sich mit Blick auf § 77 Abs. 2 Nr. 3 BPersVG schließlich nicht daraus herleiten, dass die Kompetenz des Fahrbereitschaftsleiters gesamtdienststellenbezogen ist. Unter der Dienststelle, deren inneren Frieden § 77 Abs. 2 Nr. 3 BPersVG gewahrt wissen will, ist diejenige Dienststelle zu verstehen, in die der Bewerber in Vollzug der beabsichtigten personellen Maßnahme eingegliedert wird oder bleibt. Im Falle der Verselbstständigung von Dienststellen nach § 6 Abs. 3 BPersVG ist dies jeweils die Hauptdienststelle oder die Nebenstelle, in welcher der Bewerber seine Tätigkeit wahrnehmen soll. Dies ist nicht nur wegen der in § 6 Abs. 3 Satz 1 BPersVG normierten personalvertretungsrechtlichen Fiktion systemgerecht, sondern auch mit Blick auf das materielle Merkmal der räumlichen Distanz der Dienststellen gerechtfertigt; auf den letztgenannten Gesichtspunkt hat bereits das Oberverwaltungsgericht zutreffend hingewiesen. Diese Sichtweise ist aber auch deswegen geboten, weil andernfalls wegen der durch § 82 Abs. 1 und 3 BPersVG geforderten einheitlichen Betrachtungsweise die Stellenbesetzung bei höheren Dienststellen wegen der damit verbundenen Vorgesetztenfunktion stets die Zuständigkeit der Stufenvertretung begründen müsste. Dies würde wiederum zu einer erheblichen, vom Gesetzgeber nicht gewollten Kompetenzausweitung zu Gunsten der Stufenvertretung und zu Lasten der örtlichen Personalräte führen (vgl. Lautenbach a.a.O. S. 169).
6. Der Senat hat die vom Oberverwaltungsgericht ausgesprochene und im Ergebnis bestätigte Feststellung aus den unter 1. dargelegten Gründen neu gefasst. Diese Feststellung bezieht sich auf alle Personalangelegenheiten nach § 76 Abs. 1 Nrn. 3 und 5 BPersVG, die den beiden Anlassfällen gleichartig sind. Für die Bestimmung der Gleichartigkeit sind diejenigen Kriterien maßgeblich, welche nach den Ausführungen zu 5. für die ausschließliche Betroffenheit der Hauptdienststelle Ratzeburg entscheidend waren.
7. Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 8 Abs. 2 Satz 2, § 10 Abs. 1 BRAGO. Eine Verdoppelung des Regelwertes wegen zweier zu beurteilender Anlassfälle kommt entgegen der Anregung der Bevollmächtigten des Beteiligten zu 1 nicht in Betracht. Eine Erhöhung des Regelwertes ist nur in den Fällen subjektiver und objektiver Antragshäufung vorzunehmen.
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