BVerwG 6 P 1.06 VGH Kassel - 26.10.2005 - AZ: VGH 21 TK 3178/04 - Hessischer VGH - 26.10.2005 - AZ: VGH 21 TK 3178/04
In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die Anhörung vom 15. November 2006
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hahn, Büge, Vormeier und Dr. Bier
beschlossen:
Die Rechtsbeschwerde der Beteiligten gegen den Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs - Fachsenat für Personalvertretungssachen (Bund) - vom 26. Oktober 2005 wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass der Ausspruch im Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main, Fachkammer für Personalvertretungssachen des Bundes, vom 20. September 2004 durch folgende Feststellung ersetzt wird: 1. Die nicht nur vorübergehende, nicht statusberührende Zuweisung eines anderen Aufgabenbereichs an einen Beamten oder eine Beamtin bei einem anderen Betrieb der Beteiligten unterliegt auch dann der Mitbestimmung des Antragstellers, wenn diese Maßnahme aus Anlass der Beendigung einer Beurlaubung vorgenommen wird. 2. Die Verweigerung der Zustimmung des Antragstellers zu Versetzungen von Beamtinnen und Beamten, die aus Anlass der Beendigung ihrer Beurlaubung versetzt werden sollen, ist beachtlich im Sinne von § 29 Abs. 3 PostPersRG i.V.m. § 77 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG, soweit der Antragsteller beanstandet, dass in solchen Fällen im Betrieb geltende Auswahlrichtlinien von der Beteiligten nicht angewandt wurden. Gründe I
1 Ende 2003 bat die Beteiligte den Antragsteller um Zustimmung zur Versetzung von zwei Beamtinnen, die nach mehrjährigem Urlaub ohne Bezüge in den Betrieb zurückzukehren beabsichtigten. Die Versetzung sollte zur Vermittlungs- und Qualifizierungseinheit (Vivento) erfolgen. Der Antragsteller verweigerte seine Zustimmung mit der Begründung, durch die Versetzungen, denen kein nach den Rationalisierungsschutzbestimmungen vorgesehenes Auswahlverfahren vorausgegangen sei, würden die wegen Familienarbeit beurlaubten Beamtinnen in diskriminierender Weise benachteiligt. Die Beteiligte wertete die Zustimmungsverweigerung jeweils als unbeachtlich und wies die beiden Beamtinnen wie geplant Vivento zu.
2 Das daraufhin vom Antragsteller angerufene Arbeitsgericht hat den Rechtsweg zu den Arbeitsgerichten für unzulässig erklärt und den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht verwiesen. Dem dort gestellten Antrag auf Feststellung, 1. dass Versetzungen von Beamtinnen und Beamten auch dann der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegen, wenn sie aus Anlass der Beendigung einer Beurlaubung vorgenommen werden, 2. dass Zustimmungsverweigerungen des Antragstellers zu Versetzungen von Beamtinnen und Beamten, die beurlaubt waren und aus Anlass der Beendigung ihrer Beurlaubung versetzt werden sollen, wirksam im Sinne des § 69 Abs. 3 Satz 5 BPersVG i.V.m. § 77 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG sind, soweit geltend gemacht wird, dass für nicht beurlaubte Beamtinnen und Beamte geltende Auswahlrichtlinien auf die aus der Beurlaubung zurückkehrenden und versetzten Beamtinnen und Beamten nicht angewandt werden, hat das Verwaltungsgericht entsprochen. Die Beschwerde der Beteiligten hat der Verwaltungsgerichtshof aus folgenden Gründen zurückgewiesen: Der Feststellungsantrag zu 1 sei begründet, weil es sich bei der Zuweisung der aus unbezahlter Beurlaubung zurückkehrenden Beamten zu einer anderer Betriebseinheit um den Fall einer Versetzung im Sinne des § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG handele. Soweit nach § 13 Abs. 1 Satz 2 BPersVG Beschäftigte, die am Wahltage seit mehr als sechs Monaten unter Wegfall der Bezüge beurlaubt seien, zu den Wahlen der Personalvertretung nicht wahlberechtigt seien, zwinge dies nicht zu der Annahme, dass für die weitere Dauer der Beurlaubung jegliche organisationsrechtliche Zuordnung zu einer bestimmten Dienststelle entfalle. Ungeachtet des Ruhens der Hauptpflichten blieben die Zugehörigkeit zur bisherigen Dienststelle und die Beschäftigteneigenschaft auch während des weiteren Beurlaubungszeitraums erhalten. Letzteres habe wiederum zur Folge, dass die Beamten nach Beendigung ihrer Beurlaubung den Dienst bei der bisherigen Dienststelle anzutreten hätten, sofern nicht positiv eine anderweitige Zuweisung durch die Dienststellenleitung erfolge. Begründet sei auch der Feststellungsantrag zu 2. Es reiche für die Beachtlichkeit einer Zustimmungsverweigerung aus, dass sich die angegebene Begründung dem Mitbestimmungstatbestand selbst und einem gesetzlichen Zustimmungsverweigerungsgrund zuordnen lasse. Letzteres sei der Fall, soweit der Antragsteller die Nichtanwendung von Auswahlrichtlinien auf Beamte rüge, die aus einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge zurückkehrten und aus diesem Anlass versetzt würden.
3 Die Beteiligte trägt zur Begründung ihrer Rechtsbeschwerde vor: Der Antrag zu 1 sei wegen fehlender Bestimmtheit unzulässig, weil er kein konkretes Mitbestimmungsrecht bezeichne. Abgesehen davon sei dieser Antrag unbegründet. Das Bestehen eines Mitbestimmungsrechts des Antragstellers hinsichtlich bei der Beteiligten beschäftigter Beamter komme nur in Betracht, wenn diese Beamten demjenigen Betrieb angehörten, bei welchem der Antragsteller gebildet sei. Betriebszugehörig seien Arbeitnehmer, die in einem Arbeitsverhältnis zum Inhaber des Betriebes stünden und innerhalb der Betriebsorganisation des Arbeitgebers abhängige Arbeitsleistungen erbrächten. Für die Betriebszugehörigkeit sei somit neben dem Bestehen eines Arbeitsverhältnisses die tatsächliche Eingliederung des Arbeitnehmers in die Betriebsorganisation erforderlich. Ein Arbeitnehmer, welcher über einen längeren Zeitraum von der Arbeitsleistung freigestellt werde, trage nicht mehr zur betrieblichen Zweckverfolgung bei, sodass seine tatsächliche Eingliederung ende. Insoweit sei für den Bereich des Betriebsverfassungsrechts die analoge Heranziehung der Regelung in § 13 Abs. 1 Satz 2 BPersVG geboten. Die buchmäßige Führung von Mitarbeitern in demjenigen Betrieb der Beteiligten, in welchem diese vor Beurlaubung unter Wegfall der Bezüge tätig gewesen seien, knüpfe allein an die fortbestehende Rechtsbeziehung an und sei für die hier interessierende Frage der betrieblichen Eingliederung unbeachtlich. Das Vorliegen einer ausfüllungsbedürftigen Regelungslücke könne nicht mit Blick auf die Reform des Betriebsverfassungsrechts im Jahre 2001 verneint werden. Im Gegenteil habe der Gesetzgeber mit der Änderung der Regelungen in § 5 Abs. 1 und § 7 BetrVG den Stellenwert der tatsächlichen Eingliederung in einen Betrieb verdeutlicht. Aus den vorbezeichneten Bestimmungen und aus § 14 AÜG sei herzuleiten, dass es zur Aufrechterhaltung der Betriebszugehörigkeit von länger beurlaubten Mitarbeitern einer positiven gesetzlichen Anordnung bedürfe, an der es jedoch fehle. Unabhängig von der analogen Anwendung von § 13 Abs. 1 Satz 2 BPersVG scheide das Mitbestimmungsrecht bei Versetzungen hier deswegen aus, weil bei länger dauernden Beurlaubungen die Betriebszugehörigkeit unterbrochen werde. Denn die Suspendierung der Hauptpflichten aus dem Dienstverhältnis diene ausschließlich dem Zweck, dem Beamten den Bestand der Rechtsbeziehung zum Dienstherrn zu sichern, nicht aber darüber hinaus, ihm den bisherigen Arbeitsbereich zu erhalten. Den beschriebenen Wertungen des Betriebsverfassungsrechts folge sinngemäß auch das Personalvertretungsrecht, indem es das Mitbestimmungsrecht des Personalrats in Personalangelegenheiten davon abhängig mache, dass der betreffende Dienststellenangehörige Beschäftigter sei. Eine Versetzung im Sinne des § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG sei hier nicht gegeben, weil es an der tatsächlichen Eingliederung des Betroffenen in die Dienststelle im Zeitpunkt der Maßnahme fehle.
4 Die Beteiligte beantragt, die Beschlüsse der Vorinstanzen aufzuheben und die Anträge des Antragstellers abzulehnen.
5 Der Antragsteller hat im Anhörungstermin des Senats seine bisherigen Anträge neugefasst. Er beantragt nunmehr festzustellen: 1. Die nicht nur vorübergehende, nicht statusberührende Zuweisung eines anderen Aufgabenbereichs an einen Beamten oder eine Beamtin bei einem anderen Betrieb der Beteiligten unterliegt auch dann der Mitbestimmung des Antragstellers, wenn diese Maßnahme aus Anlass der Beendigung einer Beurlaubung vorgenommen wird. 2. Die Verweigerung der Zustimmung des Antragstellers zu Versetzungen von Beamten oder Beamtinnen, die aus Anlass der Beendigung ihrer Beurlaubung versetzt werden, ist beachtlich im Sinne von § 29 Abs. 3 PostPersRG i.V.m. § 77 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG, soweit der Antragsteller beanstandet, dass in solchen Fällen im Betrieb geltende Auswahlrichtlinien von der Beteiligten nicht angewendet wurden.
6 Ferner beantragt der Antragsteller, die Rechtsbeschwerde der Beteiligten nach Maßgabe seiner neugefassten Anträge zurückzuweisen.
7 Im Übrigen verteidigt er ebenso wie die Vertreterin des Bundesinteresses den angefochtenen Beschluss. II
8 Die zulässige Rechtsbeschwerde der Beteiligten ist nicht begründet. Der Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs beruht nicht auf der Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 29 Abs. 9 Satz 2 des Postpersonalrechtsgesetzes - PostPersRG - vom 14. September 1994, BGBl I S. 2325, zuletzt geändert durch Art. 270 der 9. Zuständigkeitsanpassungsverordnung vom 31. Oktober 2006, BGBl I S. 2407, i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Die Zuweisung eines Beamten zu einem anderen Betrieb der Beteiligten ist als Versetzung mitbestimmungspflichtig auch dann, wenn sie aus Anlass der Beendigung einer Beurlaubung vorgenommen wird. In einem solchen Fall darf es die Beteiligte nicht als unbeachtlich werten, wenn der Antragsteller seine Zustimmung mit der Begründung verweigert, im Betrieb geltende Auswahlrichtlinien müssten auch zugunsten aus der Beurlaubung zurückkehrender Beamter angewandt werden.
9 1. Der Antrag zu 1 ist zulässig.
10 a) Bedenken dagegen unter dem Gesichtspunkt des Bestimmtheitsgebots bestehen nicht deshalb, weil der Antragsteller nicht einzelne gesetzliche Mitbestimmungstatbestände in die Antragsformulierung aufgenommen hat. Dem Personalrat ist es unbenommen, den Streitgegenstand durch einen auf einen oder mehrere Mitbestimmungstatbestände bezogenen Antrag zu präzisieren. Dem Bestimmtheitsgebot wird aber auch durch einen Antrag Rechnung getragen, mit welchem der Personalrat für eine genau bezeichnete Maßnahme ein Mitbestimmungsrecht geltend macht. Ein derartiges Begehren ist auf die gerichtliche Überprüfung anhand sämtlicher in Betracht zu ziehender Mitbestimmungstatbestände gerichtet (vgl. Beschlüsse vom 19. Mai 2003 - BVerwG 6 P 16.02 - PersR 2003, 314 und vom 29. September 2004 - BVerwG 6 P 4.04 - Buchholz 251.5 § 69 HePersVG Nr. 1 S. 1 f. m.w.N.; BAG, Beschlüsse vom 23. Oktober 1984 - 1 ABR 2/83 - BAGE 47, 96 und vom 11. Juni 2002 - 1 ABR 44/01 - BAGE 101, 277 ).
11 b) Dem Gebot, die für mitbestimmungspflichtig gehaltene Maßnahme genau zu bezeichnen, hat der Antragsteller im Anhörungstermin des Senats Rechnung getragen. Er hat dort den bisher verwandten Rechtsbegriff der „Versetzung“ durch denjenigen Sachverhalt umschrieben, der nach seiner Rechtsbehauptung vom geltend gemachten Mitbestimmungsrecht erfasst wird. Damit genügt er dem Grundsatz, dass ein lediglich den Gesetzeswortlaut wiederholender Antrag unzulässig ist, wenn - wie hier im Falle des in Rede stehenden Mitbestimmungstatbestandes - der Inhalt der Norm streitig ist (vgl. BAG, Beschluss vom 12. August 1997 - 1 ABR 7/97 - BAGE 86, 198 ). Mit dieser Umformulierung war eine im Rechtsbeschwerdeverfahren unzulässige Antragsänderung nicht verbunden (§ 81 Abs. 3, § 87 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 2, § 92 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 2 ArbGG).
12 aa) Wie sich aus den beiden Anlassfällen ergibt und aus dem Vortrag in den Vorinstanzen deutlich geworden ist, hat der Antragsteller mit „Versetzung“ im Sinne der bisherigen Antragsformulierung erkennbar stets die nicht nur vorübergehende Zuweisung eines Beamten zu einem anderen Betrieb der Beteiligten gemeint. Dagegen erstreckte sich sein Begehren zu keinem Zeitpunkt auf statusberührende Maßnahmen. Dies zeigt sich schon daran, dass die „Versetzung“ von Beamtinnen zu Vivento, welche den Anlass für die Einleitung des vorliegenden Verfahrens bildete, das statusrechtliche Amt unberührt lässt (Ziff. 5 Abs. 1 der Gesamtbetriebsvereinbarung zum Rationalisierungsschutz für Beamte zwischen der Beteiligten und ihrem Gesamtbetriebsrat vom 22. April 2005). Bei statusberührenden Maßnahmen in Betracht zu ziehende weitere Mitbestimmungsrechte hat der Antragsteller im Verlaufe des vorliegenden Verfahrens zu keinem Zeitpunkt geltend gemacht.
13 bb) Nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist ferner das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers bei Versetzungen nach § 95 Abs. 3, § 99 BetrVG. Ein solches Mitbestimmungsrecht besteht nur für solche Versetzungen, die nicht vom Mitbestimmungsrecht nach § 76 Abs. 1 BPersVG erfasst werden (vgl. BAG, Beschluss vom 12. August 1997 a.a.O. S. 207 ff.). Im Streitfall bezieht sich das Begehren des Antragstellers ausschließlich auf Maßnahmen, die mit einem Betriebswechsel verbunden sind. Dass in dieser Hinsicht jedenfalls im Grundsatz der Anwendungsbereich des § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG eröffnet ist, erscheint nicht zweifelhaft und ist zwischen den Beteiligten nicht streitig. Auf Maßnahmen, welche von dem weiten Versetzungsbegriff in § 95 Abs. 3 Satz 1 BetrVG, nicht aber von dem Mitbestimmungstatbestand in § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG erfasst sind, hat sich das Begehren des Antragstellers zu keinem Zeitpunkt bezogen.
14 cc) Schließlich erstreckt sich das Begehren des Antragstellers nicht auf sein Mitbestimmungsrecht bei Zuweisungen nach § 4 Abs. 4 Satz 1 bis 3, § 28 Abs. 1 Satz 1, § 29 Abs. 1 Satz 3 PostPersRG. Dieses Mitbestimmungsrecht kommt nur zum Tragen, wenn Beamte einem anderen Unternehmen, insbesondere einem Tochter- oder Enkelunternehmen der Beteiligten zugewiesen werden. Im vorliegenden Fall geht es aber ausschließlich um den Wechsel von Beamten zu anderen Betrieben des beteiligten Unternehmens.
15 c) Das Rechtsschutzbedürfnis für die Fortführung des vorliegenden Verfahrens ist auch mit Rücksicht auf das Urteil des beschließenden Gerichts vom 22. Juni 2006 - BVerwG 2 C 26.05 - zu bejahen. Nach dieser Entscheidung sind Maßnahmen, durch welche Beamten Vivento zugewiesen werden, rechtswidrig, weil dadurch der Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung verletzt wird. Da die Beteiligte dieser Entscheidung erwartungsgemäß Folge leistet, wie sie im Anhörungstermin des Senats bestätigt hat, werden sich die Fälle, welche Anlass zur Einleitung des vorliegenden Verfahrens boten, nicht mehr wiederholen. Das Begehren des Antragstellers beschränkt sich jedoch nicht auf den Sonderfall eines Wechsels zu Vivento, sondern erstreckt sich allgemein auf jeden Betriebswechsel von Beamten innerhalb des beteiligten Unternehmens. Die Frage, ob eine mitbestimmungspflichtige Versetzung auch dann vorliegt, wenn sie gegenüber einem Beamten ergeht, der sich seit Längerem im Urlaub ohne Dienstbezüge befindet, kann sich auch bei jedem gewöhnlichen Betriebswechsel stellen und ist unabhängig von einem Wechsel zu Vivento zu beantworten.
16 2. Der Antrag zu 1 ist begründet. Das mit ihm geltend gemachte Mitbestimmungsrecht folgt aus § 29 Abs. 1 Satz 1 PostPersRG i.V.m. § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG.
17 a) Nach der zuletzt genannten Vorschrift, die nach § 29 Abs. 1 Satz 1 PostPersRG auch für die Betriebsräte der Postnachfolgeunternehmen gilt, hat der Personalrat (Betriebsrat) mitzubestimmen in Personalangelegenheiten der Beamten bei Versetzung zu einer anderen Dienststelle. Unter Versetzung im Sinne von § 26 BBG ist die auf Dauer angelegte Übertragung eines anderen Amtes im funktionellen Sinn bei einer anderen Behörde desselben oder eines anderen Dienstherrn zu verstehen (organisationsrechtliche Versetzung; vgl. Urteile vom 29. April 1982 - BVerwG 2 C 41.80 - BVerwGE 65, 270 = Buchholz 237.7 § 28 LBG Nordrhein-Westfalen Nr. 7 S. 5, vom 7. Juni 1984 - BVerwG 2 C 84.81 - BVerwGE 69, 303 = Buchholz 232 § 55 BBG Nr. 5 S. 11 und vom 2. September 1999 - BVerwG 2 C 36.98 - BVerwGE 109, 292 = Buchholz 237.93 § 35 SächsLBG Nr. 1). Eine Versetzung in diesem Sinne unterfällt der Mitbestimmung nach § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG (vgl. Beschluss vom 2. August 2005 - BVerwG 6 P 11.04 - Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 5 S. 6).
18 Bei Beamten der Postnachfolgeunternehmen tritt an die Stelle des neuen funktionellen Amtes der neue Aufgabenbereich und an die Stelle des Dienststellen- bzw. Behördenwechsels der Betriebswechsel. Dies folgt schon aus der doppelten Fiktion in § 4 Abs. 1 und 2 PostPersRG, wonach die berufliche Tätigkeit der Beamten als Dienst und das jeweilige Postnachfolgeunternehmen als Verwaltung im Sinne von § 26 Abs. 1 BBG gilt. Dieser dienstrechtlichen Fiktion entspricht die Anpassung des personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmungstatbestandes an die Grundsätze und Strukturen der Betriebsverfassung, die nach § 24 Abs. 1 und 2 PostPersRG in den Postnachfolgeunternehmen unter Einschluss der dort beschäftigten Beamten Anwendung findet (vgl. BAG, Beschlüsse vom 12. August 1997 a.a.O. S. 214 sowie vom 10. Dezember 2002 - 1 ABR 27/01 - BAGE 104, 187 ; Lenders/Wehner/Weber, Postpersonalrechtsgesetz, 2006, § 29 Rn. 14). Demgemäß ist die nicht nur vorübergehende Zuweisung eines anderen Aufgabenbereichs an einen Beamten bei einem anderen Betrieb der Beteiligten als Versetzung mitbestimmungspflichtig gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 PostPersRG i.V.m. § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG.
19 b) Eine Versetzung ist auch dann gegeben, wenn der Betriebswechsel im Anschluss an eine längere Beurlaubung ohne Bezüge stattfinden soll. Dienstrechtlich ist dies nicht zweifelhaft, wie auch die Beteiligte im Anhörungstermin des Senats eingeräumt hat. Zwar setzt eine Versetzung definitionsgemäß voraus, dass der Beamte vor der Zuweisung zum neuen Betrieb noch dem alten Betrieb angehört. Dies ist jedoch auch im Falle der Beurlaubung zu bejahen. Am Ende der Beurlaubung hat der Beamte seine Tätigkeit in demselben Betrieb wieder aufzunehmen, welchem er vor Antritt der Beurlaubung angehörte. Abweichendes bedarf einer gesonderten Anordnung, nämlich einer Versetzungsverfügung. Die dienstrechtliche Zuordnung zum Betrieb bleibt somit vorbehaltlich abweichender Anordnung der Beteiligten erhalten. Der dienstrechtlichen Betrachtungsweise folgt grundsätzlich die beteiligungsrechtliche (vgl. Beschluss vom 2. August 2005 a.a.O. S. 6 m.w.N.).
20 c) Dass Dienst- und Beteiligungsrecht hier nicht auseinandergehen, wird bereits durch folgende rechtssystematische Überlegung nahe gelegt: Die Beteiligte verneint die Mitbestimmung des Betriebsrats des abgebenden Betriebes, bejaht dagegen diejenige des Betriebsrats des aufnehmenden Betriebes. Bei letzterer könnte es sich, wenn keine Versetzung mit der Folge des Beteiligungsrechts sowohl des Betriebsrats des abgebenden Betriebes als auch des Betriebsrats des aufnehmenden Betriebes vorläge, der Sache nach nur um die Mitbestimmung bei Einstellung nach § 29 Abs. 1 Satz 1 PostPersRG i.V.m. § 76 Abs. 1 Nr. 1 PPersVG handeln. Dies stünde jedoch im Widerspruch dazu, dass unter Einstellung die Ernennung unter Begründung eines Beamtenverhältnisses zu verstehen ist (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 BBG i.V.m. § 3 BLV). Diese Definition ist auch für die Mitbestimmung bei Einstellung nach § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG maßgeblich (vgl. Beschluss vom 13. September 2002 - BVerwG 6 P 4.02 - Buchholz 250 § 82 BPersVG Nr. 17). Bei dem hier in Rede stehenden Betriebswechsel wird das Beamtenverhältnis aber ungeachtet einer zwischenzeitlichen Beurlaubung ohne Unterbrechung fortgeführt. Letzteres ist aber wiederum ein Wesenselement der Versetzung (vgl. Lemhöfer, in: Plog/Wiedow/Lemhöfer/Bayer, Bundesbeamtengesetz, § 26 Rn. 4; Altvater/Hamer/Ohnesorg/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 5. Aufl. 2004, § 76 Rn. 8a).
21 d) Die vom Antrag zu 1 erfasste Fallkonstellation ist von der Mitbestimmungspflicht nach § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG nicht, wie die Beteiligte annimmt, im Wege teleologischer Reduktion nach Maßgabe spezieller personalvertretungsrechtlicher Grundsätze auszunehmen. Insbesondere kann solches nicht mit der Erwägung angenommen werden, die betreffenden Beamten seien während einer länger dauernden Beurlaubung aus dem Betrieb ausgegliedert worden, so dass es an der fortdauernden Eingliederung in den Betrieb als wesentliches Anknüpfungsmerkmal für die Mitbestimmung des Antragstellers fehle. Mit einer derartigen Erwägung kann die Mitbestimmung bei Versetzungen selbst im Bereich der Bundesverwaltungen gemäß § 1 BPersVG nicht verneint werden, in welchem bei Beurlaubungen ohne Bezüge von mehr als sechs Monaten unter Heranziehung des Rechtsgedankens in § 13 Abs. 1 Satz 2 BPersVG von einem Verlust der Dienststellenzugehörigkeit ausgegangen werden muss.
22 aa) Allerdings hat der Senat entschieden, dass die Zugehörigkeit zu einer Dienststelle eine ungeschriebene systemimmanente Voraussetzung des Beschäftigungsverhältnisses und damit des Mitbestimmungsrechts ist (vgl. Beschluss vom 29. Januar 1993 - BVerwG 6 P 2.92 - Buchholz 251.7 § 72 NW PersVG Nr. 22 S. 36). Soweit dem zu entnehmen ist, dass die tatsächliche Zugehörigkeit zur Dienststelle Voraussetzung des Mitbestimmungsrechts ist, hält der Senat daran nicht fest. Zwar bezieht sich die Mitbestimmung in Personalangelegenheiten hauptsächlich auf tatsächlich dienststellenzugehörige Beschäftigte. Sie ist auf diesen Personenkreis jedoch nicht beschränkt.
23 bb) Die personelle Mitbestimmung greift auch bei Maßnahmen ein, durch welche eine Dienststellenzugehörigkeit erst begründet wird. Eine solche Fallgestaltung ist für die Mitbestimmung bei Einstellungen gemäß § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG geradezu typisch, aber auch im Rahmen der Mitbestimmung bei Beförderungen gemäß § 76 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG nicht selten anzutreffen. In derartigen Fällen hat der Personalrat zur Wahrung der Interessen der von ihm repräsentierten Beschäftigten der Dienststelle eine Maßnahme zu überprüfen, durch welche unmittelbar ein „Externer“ betroffen ist. Die Rechtfertigung dafür ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Zustimmungsverweigerungsgründe in § 77 Abs. 2 BPersVG, von denen keiner die Dienststellenzugehörigkeit des von der personellen Maßnahme Betroffenen voraussetzt: Der Zustimmungsverweigerungsgrund der Gesetzes- und Tarifwidrigkeit (Nr. 1) ist neutral formuliert, derjenige der ungerechtfertigten Benachteiligung (Nr. 2) stellt außer auf den betroffenen Beschäftigten auch auf andere Beschäftigte ab und derjenige der Störung des Dienststellenfriedens (Nr. 3) erwähnt ausdrücklich neben den Beschäftigten auch den „Bewerber“. Daraus ergibt sich zugleich ohne Weiteres, dass der wesentliche Zweck der personellen Mitbestimmung, nämlich Beschäftigte der Dienststelle vor ungerechtfertigter Benachteiligung zu schützen, auch und gerade dann zum Tragen kommt, wenn von der beabsichtigten Maßnahme Personen betroffen sind, welche der Dienststelle erst künftig angehören sollen.
24 cc) Der Schutzzweck der personellen Mitbestimmung kann gleichfalls berührt sein, wenn von der personellen Maßnahme „ehemalige“ Dienststellenangehörige betroffen sind. Jedenfalls trifft dies auf Arbeitnehmer und Beamte zu, welche - und sei es auch für längere Zeit - unter Wegfall der Bezüge beurlaubt sind. Bei diesem Personenkreis dauert das Dienstverhältnis zum Rechtsträger der Dienststelle fort. Während die wechselseitigen Pflichten zur Verrichtung des Dienstes einerseits und zur Gewährung der Dienstbezüge andererseits ruhen, bleiben die übrigen Pflichten aus dem Dienstverhältnis unberührt. Die organisatorische Zuordnung des Bediensteten zur Dienststelle bleibt erhalten; denn in Ermangelung einer besonderen Anordnung ist - wie erwähnt - nach dem Ende der Beurlaubung der Dienst in der „alten“ Dienststelle wieder aufzunehmen. Durch die beschriebene Fortgeltung rechtlicher und tatsächlicher Bindungen zur Dienststelle unterscheidet sich der vorgenannte Personenkreis wesentlich von Personen, die weder in einem Dienstverhältnis zum Rechtsträger der Dienststelle stehen noch durch Verrichtung weisungsabhängiger Tätigkeit tatsächlich in die Dienststelle eingegliedert sind.
25 dd) Fortdauernde Bindung zur Dienststelle und anhaltender Schutzbedarf lassen sich anhand einschlägiger Bestimmungen des Bundesbeamtenrechts belegen.
26 Dieses sieht Beurlaubungen unter Wegfall der Bezüge in mannigfacher Hinsicht vor: die Beurlaubung wegen Betreuung von Familienangehörigen nach § 72a Abs. 4 BBG, die Beurlaubung aus arbeitsmarktpolitischen Gründen nach § 72e BBG sowie die Fälle der §§ 3, 9 und 13 SUrlV. Die Elternzeit nach § 80 Nr. 2 BBG i.V.m. § 15 Abs. 1 BErzGG und den Bestimmungen der Elternzeitverordnung - EltZV - gehört ebenfalls hierher; dabei handelt es sich nämlich um einen gesetzlich besonders geregelten Fall von Sonderurlaub ohne Dienstbezüge (vgl. Lemhöfer, a.a.O. § 80 Rn. 8). All diesen Fällen ist gemein, dass eine Rückkehr des Beamten in die Dienststelle bzw. den Betrieb vorgesehen oder jedenfalls möglich ist. Überdies ist eine vorzeitige Rückkehr aus dem Urlaub unter bestimmten Voraussetzungen zulässig (§ 72a Abs. 4 Satz 7 und 8, § 72e Abs. 2 Satz 4 BBG, § 15 Abs. 1 SUrlV, § 2 Abs. 3 EltZV).
27 Dass auch während einer länger dauernden Beurlaubung ein personalvertretungsrechtlicher Schutzbedarf anzuerkennen ist, lässt sich am Beispiel der Beurlaubung von Beamtinnen aus familiären Gründen darstellen. Nach § 72a Abs. 6 BBG können während dieser Beurlaubung unter bestimmten Voraussetzungen Nebentätigkeiten genehmigt werden. Die Versagung einer solchen Genehmigung unterliegt gemäß § 76 Abs. 1 Nr. 7 BPersVG der Mitbestimmung des Personalrats. Es ist nicht ersichtlich, weshalb die Beamtin dieses personalvertretungsrechtlichen Schutzes nicht mehr bedarf, wenn die Dauer ihrer Beurlaubung eine bestimmte Zeitspanne überschreitet. Entsprechendes gilt für die Nebentätigkeitsgenehmigung, derer es in den Fällen des § 1 Abs. 4 Satz 2 und 3 EltZV bedarf (vgl. dazu Lemhöfer, a.a.O. § 80 Rn. 15). Ebenso bedürfen Beamtinnen des personalvertretungsrechtlichen Schutzes nach § 76 Abs. 1 Nr. 8 BPersVG, wenn sie während der bereits laufenden Beurlaubung einen Verlängerungsantrag stellen (§ 72a Abs. 4 Satz 4 BBG). In diesen und vergleichbaren Fällen bietet § 77 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG eine geeignete Rechtsgrundlage dafür, dass der Personalrat im Wege der Mitbestimmung auf der Einhaltung der zugunsten der betroffenen Beamten geltenden gesetzlichen Bestimmungen besteht.
28 ee) Jedenfalls gebieten es Sinn und Zweck der Mitbestimmung bei Versetzung, dass auch solche Beamte in deren Schutzbereich einbezogen werden, die aus Anlass ihrer Rückkehr aus einer Beurlaubung einer anderen Dienststelle zugewiesen werden sollen.
29 Die Mitbestimmung nach § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG durch den Personalrat der abgebenden Dienststelle erfüllt mit Blick auf § 77 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BPersVG Schutzaufgaben in mehrfacher Hinsicht. Erfolgt die Versetzung gegen den Willen des betroffenen Beamten, so handelt es sich um eine belastende Maßnahme, so dass der Personalrat zu prüfen hat, ob der betroffene Beamte durch sie ungerechtfertigt benachteiligt wird. Zugleich stellt sich für den Personalrat die Frage, ob die beabsichtigte Maßnahme für die Beschäftigten der abgebenden Dienststelle mit unzumutbarer Mehrbelastung verbunden ist. Häufig ist eine Versetzung geeignet, dem beruflichen Fortkommen des betreffenden Beamten zu dienen, womit die Frage aufgeworfen ist, ob die schützenswerten Belange etwaiger Mitbewerber hinreichend Beachtung gefunden haben (vgl. Beschluss vom 28. Mai 2002 - BVerwG 6 P 9.01 - Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 27 S. 21 m.w.N.; Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Bd. V K § 76 Rn. 21; Altvater u.a., a.a.O. § 76 Rn. 8c; Rehak, in: Lorenzen u.a., a.a.O. § 76 Rn. 54a; Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 10. Aufl. 2004, § 76 Rn. 15).
30 Alle vorbezeichneten Aspekte kommen zum Tragen, wenn Beamte betroffen sind, die aus einer Beurlaubung zurückkehren. Hat der beabsichtigte Dienststellenwechsel belastenden Charakter, so sind solche Beamte in gleicher Weise schutzwürdig wie diejenigen, die in der Dienststelle ununterbrochen Dienst geleistet haben. Ebenso hat der Personalrat zu prüfen, ob es für die Mitarbeiter der Dienststelle mit unzumutbaren Mehrbelastungen verbunden ist, wenn die Zuweisung zu einer anderen Dienststelle mit dem Ende der Beurlaubung wirksam werden soll. Schließlich hat der Personalrat darauf zu achten, dass der Dienststellenwechsel in der Person des beurlaubten Beamten sich nicht als unangemessene Bevorzugung gegenüber anderen Mitarbeitern der Dienststelle darstellt, die ebenfalls an einer Versetzung interessiert sind.
31 Die genannten Gesichtspunkte erfordern die Beteiligung gerade des Personalrats der abgebenden Dienststelle, da es jeweils um die Wahrung der Belange der Beamten dieser Dienststelle geht. Dazu ist der Personalrat der aufnehmenden Dienststelle weder geeignet noch legitimiert. Dies gilt insbesondere auch für die Frage, ob die Versetzung eines Beamten diesen im Verhältnis zu anderen Beamten der abgebenden Dienststelle benachteiligt (vgl. Beschluss vom 2. August 2005 a.a.O. S. 11).
32 ff) Die vorbezeichneten für Beamte in Bundesverwaltungen entwickelten Grundsätze beanspruchen ebenfalls Geltung, wenn Beamten der Beteiligten aus Anlass der Rückkehr aus einer Beurlaubung ein Aufgabenkreis bei einem anderen Betrieb zugewiesen werden soll (§ 28 Abs. 1 Satz 1, § 29 Abs. 1 Satz 1 und 2 PostPersRG).
33 Das Mitbestimmungsrecht entfällt hier nicht deshalb, weil die Beteiligte bei der Bewilligung der Beurlaubung vorsorglich darauf hinweist, dass sich bei der Rückkehr die Notwendigkeit eines Betriebswechsels ergeben könnte. Ein derartiger Hinweis nimmt der Maßnahme nicht ihre für den Beamten belastende Wirkung, wenn die Beteiligte bei der Rückkehr von ihrer Versetzungsbefugnis Gebrauch macht. Das Bedürfnis nach kollektivem Schutz durch die betriebliche Interessenvertretung wird demnach nicht dadurch berührt, dass der Beamte seine Beurlaubung in Kenntnis eines damit verbundenen Risikos angetreten hat (vgl. zum Betriebsverfassungsrecht: BAG, Beschlüsse vom 20. September 1990 - 1 ABR 37/90 - BAGE 66, 57 und vom 2. April 1996 - 1 ABR 39/95 - AP Nr. 9 zu § 99 BetrVG 1972 Versetzung Bl. 1841 R f.).
34 e) Angesichts dessen kann auf sich beruhen, ob dasselbe Ergebnis auch mit der Begründung hergeleitet werden kann, die betreffenden Beamten seien nach dem insoweit anzuwendenden Betriebsverfassungsrecht (§ 24 Abs. 1 und 2, § 26 PostPersRG) während ihrer Beurlaubung Betriebszugehörige geblieben. Die Fortdauer der Betriebszugehörigkeit im Falle einer Beurlaubung wird von der Kommentarliteratur zum Betriebsverfassungsrecht überwiegend bejaht (vgl. Fitting/Engels/Schmidt/Trebinger/Linsenmaier, Betriebsverfassungsgesetz, 23. Aufl. 2006, § 7 Rn. 29; Löwisch/Kaiser, Betriebsverfassungsgesetz, 5. Aufl. 2002, § 7 Rn. 18; Hess/Schlochauer/Worzalla/Glock, Betriebsverfassungsgesetz, 6. Aufl. 2003, § 7 Rn. 5; Schneider, in: Däubler/Kittner/ Klebe, Betriebsverfassungsgesetz, 10. Aufl. 2006, § 7 Rn. 12; Thüsing, in: Richardi, Betriebsverfassungsgesetz, 10. Aufl. 2006, § 7 Rn. 48; a.A. Kreutz, in: GK-BetrVG § 7 Rn. 22). Auch das Bundesarbeitsgericht geht im Falle der Elternzeit - früher Erziehungsurlaub - davon aus (vgl. Urteil vom 31. Mai 1989 - 7 AZR 574/88 - AP Nr. 9 zu § 44 BetrVG 1972 sowie Beschluss vom 16. April 2003 - 7 ABR 53/02 - BAGE 106, 64 ; ebenso zum Wehrdienst: Beschluss vom 29. März 1974 - 1 ABR 27/73 - BAGE 26, 107 ). Bei fortdauernder Betriebszugehörigkeit und damit auch der Wahlberechtigung nach § 7 Satz 1 BetrVG während der Beurlaubung kann das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers bei Versetzungen nach § 29 Abs. 1 Satz 1 PostPersRG i.V.m. § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG schon aus diesem Grund nicht zweifelhaft sein.
35 3. Der Antrag zu 2 hat ebenfalls Erfolg.
36 a) Er ist zulässig. Mit ihm will der Antragsteller geklärt wissen, dass seine Zustimmungsverweigerung beachtlich ist und nicht zum Abbruch des Mitbestimmungsverfahrens führen darf, wenn er die Anwendung von Auswahlrichtlinien auch für solche Beamte einfordert, die aus Anlass ihrer Rückkehr aus einer Beurlaubung versetzt werden sollen. Bei diesem Verständnis ist der Antrag hinreichend bestimmt.
37 Die Neufassung des Antrages zu 2 im Anhörungstermin auf Anregung des Senats beruht darauf, dass es sich bei der Bezugnahme auf § 69 Abs. 3 Satz 5 BPersVG gemäß der bisherigen Antragsformulierung um ein offensichtliches und daher für die Zulässigkeit des Antrages unschädliches Redaktionsversehen handelt. Weder § 69 Abs. 3 Satz 5 BPersVG noch die stattdessen möglicherweise gemeinte Regelung in § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG ist hier anwendbar. Diese Bestimmungen werden durch die speziellen Verfahrensvorschriften in § 29 Abs. 2 und 3 PostPersRG verdrängt. Das Verwaltungsgericht hat dies in seinen Ausführungen zum Antrag zu 2 zutreffend erkannt, indem es hinsichtlich des Fortgangs des Verfahrens nach beachtlicher Zustimmungsverweigerung ausdrücklich auf § 29 Abs. 3 PostPersRG verwiesen hat (Beschlussabdruck S. 10).
38 b) Mit dieser Maßgabe ist der Antrag zu 2 begründet. Hat der Antragsteller in den vom Antrag zu 1 erfassten Fällen ein Mitbestimmungsrecht nach § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG, dann ist er gemäß § 29 Abs. 1 Satz 2 PostPersRG i.V.m. § 77 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG berechtigt, seine Zustimmung mit der Begründung zu verweigern, die Maßnahme verstoße gegen eine Richtlinie über die personelle Auswahl bei Versetzungen gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG. Kommt es sodann zwischen ihm und der Beteiligten zu keiner Einigung, so richtet sich der weitere Gang des Mitbestimmungsverfahrens nach § 29 Abs. 3 PostPersRG.
39 Eine Zustimmungsverweigerung ist nur dann unbeachtlich, wenn sie entweder (objektiv) das Vorliegen eines gesetzlichen Zustimmungsverweigerungsgrundes als nicht möglich erscheinen lässt, weil ein Verweigerungsgrund von vornherein und eindeutig nicht vorliegen kann, oder wenn sie aus sonstigen (subjektiven) Gründen rechtsmissbräuchlich ist, weil der Personalrat sich von vornherein besserer Erkenntnis verschließt oder aber seinen Standpunkt nur zum Schein einnimmt (vgl. Beschluss vom 7. Dezember 1994 - BVerwG 6 P 35.92 - Buchholz 251.8 § 80 RhPPersVG Nr. 10 S. 7 f.). Keine dieser Voraussetzungen ist erfüllt, wenn der Antragsteller seine Zustimmung zur Versetzung mit der Begründung verweigert, im Betrieb geltende Auswahlrichtlinien für die Versetzung von Beamten müssten auch zur Anwendung kommen, wenn die Versetzung aus Anlass der Rückkehr aus einer Beurlaubung ausgesprochen werden soll. In solchen Fällen ist das Eingreifen des Zustimmungsverweigerungsgrundes nach § 77 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG stets möglich. Auch ein rechtsmissbräuchliches Verhalten des Antragstellers in diesem Zusammenhang erscheint ausgeschlossen. Denn der hier in Rede stehende Personenkreis beurlaubter Beamter ist schutzwürdig. Der Antragsteller darf darauf bestehen, dass dieser Personenkreis keiner Versetzungsautomatik ausgesetzt, sondern dass auch in ihrem Fall die Entscheidung erst nach sorgfältiger Prüfung anhand materieller Auswahlkriterien in direkter oder jedenfalls sinngemäßer Anwendung geltender Auswahlrichtlinien getroffen wird.
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