BVerwG 6 P 1.10
In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 5. April 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge, Vormeier, Dr. Bier und Dr. Möller
beschlossen:
Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts, Fachsenat nach dem Hamburgischen Personalvertretungsgesetz, vom 23. November 2009 wird zurückgewiesen.
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Nachdem der Antragsteller im Dienststellengespräch vom 3. Juli 2008 erfahren hatte, dass an den Präsenztagen verschiedene Konferenzen geplant seien, machte er im Schreiben vom 7. Juli 2008 im Hinblick auf Zeitpunkt und Lage der Konferenzen ein Mitbestimmungsrecht geltend. Dem trat die Beteiligte mit Schreiben vom gleichen Tage unter Hinweis auf § 86 Abs. 2 HmbPersVG entgegen. Gemäß Aushang vom 9. Juli 2008 traf sie folgende Anordnung:
„Präsenztage 2008
25.8.08
…
Teamabsprachen
Klassenkonferenzen
Fachkonferenzen
26.8.08
9:00 Uhr Allgemeine Lehrerkonferenz
Personelles
Organisation des Schuljahresbeginns
Vorbereitungen zum Einschulungstag
Planung eines ‚Info-Point’ am Einschulungstag
Info: Baumaßnahmen
11:00 Uhr Abteilungskonferenzen
13:00 Uhr Gemeinsamer Imbiss
…
27.8.08
Teamabsprachen
Klassenkonferenzen
Fachkonferenzen
Die Teamabsprachen, Klassenkonferenzen, Fachkonferenzen am 25.8.08 und am 27.8.08 finden in Eigenregie der jeweiligen Teams, Klassenkollegien, Fachgruppen statt. Ort und Zeit werden individuell in den Gruppen vereinbart.
Die allgemeine Lehrerkonferenz beginnt um 9:00 Uhr. Die Anwesenheit aller Kollegen ist wie immer verbindlich.
Wie immer gilt für alle drei Tage die Vorgabe, dass alles, was zur Vorbereitung eines reibungslosen Schuljahresbeginns am 29.8.08 getan werden kann, innerhalb der Präsenztage zu erledigen ist.
…“
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Am gleichen Tage berief die Beteiligte die Lehrerkonferenz für den 26. August 2008 ein; die Einladung enthielt neben der vorgesehenen Tagesordnung den Hinweis: „Im Anschluss finden Konferenzen in den Abteilungen statt (siehe dazu die gesonderten Einladungen).“
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Das auf Feststellung seines Mitbestimmungsrechts gerichtete Begehren des Antragstellers hat das Verwaltungsgericht abgelehnt. Die Beschwerde des Antragstellers mit dem Antrag,
unter Änderung des erstinstanzlichen Beschlusses festzustellen, dass der Beteiligte das Recht des Antragstellers auf Mitbestimmung verletzt, wenn er, ohne dass der Antragsteller dem zugestimmt hat oder die Zustimmung des Antragstellers ersetzt wurde, an den letzten drei Tagen der Sommerferien (Präsenztage) die tägliche Anwesenheit des Lehrpersonals in den Schulgebäuden anordnet
a) zur Erledigung von Teamabsprachen, Klassenkonferenzen und Fachkonferenzen ohne die Angabe konkreter Uhrzeiten,
b) zur Durchführung einer allgemeinen Lehrerkonferenz und von Abteilungskonferenzen jeweils unter Angabe konkreter Anfangszeiten,
hat das Oberverwaltungsgericht aus folgenden Gründen zurückgewiesen: Das Mitbestimmungsrecht bei Festsetzung von Beginn und Ende der Dienstzeit greife nicht ein. Bereits aus der Dienstanweisung für Lehrerinnen und Lehrer der Behörde für Bildung und Sport vom 1. März 2005 ergebe sich, dass alle Lehrkräfte an den drei Präsenztagen während der regelmäßigen Dienststunden für Beamte Dienst zur Vorbereitung des neuen Schuljahres verrichten müssten und die Arbeitszeit der Lehrkräfte an diesen Tagen damit fixiert sei. Demnach stelle sich die Anberaumung von Sitzungen und Konferenzen an diesen Tagen für die Lehrkräfte nur als zeitliche Bestimmung für die Erledigung von bestimmten Aufgaben dar, die an diesen Tagen erfolgen solle, nicht aber als erstmalige oder weitere Bestimmung von Beginn und Ende der Dienstzeit. Darüber hinaus schließe § 86 Abs. 2 HmbPersVG die Mitbestimmung für die Anberaumung von Sitzungen und Konferenzen an den Präsenztagen aus. Der nach dieser Vorschrift der Mitbestimmung entzogene pädagogisch-organisatorische Freiraum für die Entscheidung, zu welchen Aufgaben die Lehrkräfte jeweils herangezogen würden, beziehe sich auf die erforderliche Organisation der Aufgabenerledigung durch die Lehrkräfte. Diese Organisation umfasse die Bestimmung, zu welchen Zeiten während der Präsenztage, an denen die Lehrkräfte keinen Urlaub nehmen könnten und an denen sie deshalb zur Dienstleistung während der regulären Arbeitszeit der Beamten verpflichtet seien, Konferenzen und Sitzungen in der Schule anberaumt würden.
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Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Die Ferienzeit diene nicht nur dem Erholungsurlaub der Lehrkräfte. Es handele sich bei der über den Erholungsurlaub hinausgehenden Ferienzeit in erheblichem Maße um den erforderlichen Freizeitausgleich für die während der Unterrichtszeit über die regelmäßige Arbeitszeit der Beamten hinaus geleistete wöchentliche Arbeitszeit. Die Beteiligte verlege die Erfüllung dienstlicher Pflichten aus der Unterrichtszeit in die Ferienzeit, mithin in eine Zeit, die dem Erholungsurlaub und in nicht unerheblichem Maße dem Freizeitausgleich diene. Die Arbeitszeitfixierung an den Präsenztagen sei daher mitbestimmungspflichtig. § 86 Abs. 2 HmbPersVG stehe dem nicht entgegen. Mit dieser Regelung sei es dem Gesetzgeber darum gegangen, Änderungen der Aufgabenzuweisung an die Lehrer aus der Mitbestimmung herauszunehmen und so den pädagogisch-organisatorischen Freiraum der für die Erfüllung der schulischen Aufgaben Verantwortlichen abzusichern. Die Anordnung der Teilnahme an Konferenzen, organisatorischen Besprechungen oder an sonstigen der Vorbereitung des neuen Schuljahres dienenden Maßnahmen berühre weder das Verhältnis von Unterrichtstätigkeit zu sonstiger dienstlicher Tätigkeit noch die der Mitbestimmung entzogene Festlegung der zeitlichen Lage der Unterrichtstätigkeit. Es handele sich um Maßnahmen, die die Verfügbarkeit des pädagogischen Personals beträfen. Solche Maßnahmen seien dem Anwendungsbereich des § 86 Abs. 2 HmbPersVG vorgelagert und unterfielen ihm nicht.
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Der Antragsteller beantragt,
die Beschlüsse der Vorinstanzen aufzuheben und nach seinem zweitinstanzlichen Antrag zu erkennen.
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Die Beteiligte beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
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Sie verteidigt den angefochtenen Beschluss.
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Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist zulässig; insbesondere unterliegt ihre Begründung keinen formellen Bedenken (§ 100 Abs. 2 HmbPersVG in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. Januar 1979, GVBl S. 17, zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 8. Juni 2010, GVBl S. 431, i.V.m. § 94 Abs. 2 Satz 2 ArbGG). Die Rechtsbeschwerde ist jedoch nicht begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Die Anordnung der Beteiligten, mit welcher sie das Lehrpersonal verpflichtet, an den Präsenztagen zur Erledigung von Teamabsprachen, Klassenkonferenzen und Fachkonferenzen sowie zur Durchführung einer Lehrerkonferenz und von Abteilungskonferenzen im Schulgebäude anwesend zu sein, ist nicht mitbestimmungspflichtig.
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Die streitigen Anordnungen der Beteiligten unterliegen nicht der hier allein in Betracht kommenden Mitbestimmung des Personalrats bei Festsetzung von Beginn und Ende der Dienstzeit sowie Verteilung von angeordneter Mehrarbeit nach § 86 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 und 3 HmbPersVG. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Voraussetzungen dieser Mitbestimmungsrechte hier überhaupt vorliegen. Jedenfalls scheitert das Begehren des Antragstellers an § 86 Abs. 2 HmbPersVG. Danach gilt § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG nicht für die Aufteilung der Arbeitszeit und die Stundenverteilung für pädagogisches Personal.
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1. Der Wortlaut des Ausschlusstatbestandes ist weit gefasst. Werden die Lehrkräfte vom Schulleiter verpflichtet, an den Präsenztagen an Konferenzen und sonstigen Besprechungen teilzunehmen, so lässt sich dies sprachlich unschwer als Maßnahme verstehen, durch welche die Arbeitszeit für das pädagogische Personal aufgeteilt wird.
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2. Die Entstehungsgeschichte hindert ein derartiges Verständnis nicht. Die Regelung in § 86 Abs. 2 HmbPersVG ist durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Hamburgischen Personalvertretungsgesetzes vom 9. November 1977, GVBl S. 356, eingefügt worden. Sie geht zurück auf eine Initiative von Abgeordneten, welche die Entlastungsstunden für Lehrer zugunsten der Neuschaffung von Stellen im Berufsschulbereich verringern wollten und sich daran durch das Mitbestimmungsrecht der Personalräte gehindert sahen (vgl. Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, Drucks. 8/2372; 8/2894 S. 2). Daraus kann nicht hergeleitet werden, dass sich die Reichweite des Ausschlusstatbestandes auf die Thematik der Entlastungsstunden begrenzt. Eine solche Schlussfolgerung steht mit dem weit gefassten Gesetzeswortlaut nicht im Einklang und wird im Übrigen durch den historischen Gesetzgeber widerlegt. Dieser hatte bereits erkannt, dass das Thema „Entlastungsstunden“ nur der aktuelle Anlass für eine weitgehende Einschränkung der Mitbestimmung bei der Arbeitszeit der Lehrkräfte sein sollte. Dementsprechend hat der federführende Ausschuss der Bürgerschaft für den öffentlichen Dienst die Initiative der Abgeordneten wie folgt charakterisiert: „Ziel des Antrages ist es, gesetzlich sicherzustellen, dass … die Festlegung der Stundenverteilung und die Aufteilung der Arbeitszeit für Lehrer nicht der Mitbestimmung der Personalräte unterliegen sollen und dadurch u.a. die Anordnung der Verringerung von Entlastungsstunden ohne die Mitbestimmung der Personalräte möglich wird“ (Drucks. 8/2894 S. 1).
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3. Der Senat hat die Reichweite des Ausschlusstatbestandes unter systematischen und teleologischen Gesichtspunkten reduziert. Er hat unterschieden zwischen mitbestimmungsfreien pädagogisch-organisatorischen Entscheidungen beim Einsatz des pädagogischen Personals, namentlich bei der Stundenplangestaltung, einerseits und mitbestimmungspflichtigen die Verfügbarkeit des pädagogischen Personals betreffenden Maßnahmen andererseits. Letztere seien dem Anwendungsbereich des § 86 Abs. 2 HmbPersVG vorgelagert und unterfielen ihm nicht. Als Beispiele dafür hat der Senat die Betrauung eines Lehrers mit Fortbildungsaufgaben außerhalb der Schule sowie die Reduzierung der Pflichtstundenzahl eines Lehrers wegen Schwerbehinderung oder Alters genannt. Im entschiedenen Fall hat er eine Regelung, nach der teilzeitbeschäftigte Lehrer nur an einer bestimmten Zahl von Unterrichtstagen pro Woche eingesetzt werden dürfen, als nicht vom Ausschlusstatbestand erfasst angesehen (vgl. Beschluss vom 24. April 2002 - BVerwG 6 P 3.01 - BVerwGE 116, 216 = Buchholz 251.4 § 81 HmbPersVG Nr. 2 S. 3 ff.).
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Die vorbezeichnete Senatsentscheidung ist zu § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG in der damaligen und noch bis zum 27. Januar 2006 geltenden Fassung ergangen. Diese ging in ihren Tatbestandsalternativen wesentlich weiter als die aktuelle Fassung der Vorschrift und enthielt in ihrer letzten Alternative den Auffangtatbestand „sonstige Regelungen, die die Dienstdauer beeinflussen“. Von diesem Auffangtatbestand waren sowohl die genannten Beispielsfälle als auch die entschiedene Fallgestaltung erfasst (vgl. Beschluss vom 24. April 2002 a.a.O. S. 219 bzw. S. 3).
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4. Durch das Gesetz zur Änderung personalvertretungs- und richterrechtlicher Vorschriften vom 26. Januar 2006, GVBl S. 15, ist § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG wesentlich enger gefasst worden; der bisherige Auffangtatbestand ist entfallen (vgl. dazu Bürgerschaft, Drucks. 18/2240 S. 15). Zwar mag § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG auch in seiner aktuellen Fassung noch Raum lassen für Lehrkräfte betreffende Fallgestaltungen, die im Sinne des zitierten Senatsbeschlusses vom 24. April 2002 nicht vom Ausschlusstatbestand des § 86 Abs. 2 HmbPersVG erfasst sind. In jedem Falle erweisen sich aber die Einberufungen zu Lehrer-, Abteilungs-, Fach- und Klassenkonferenzen sowie sonstigen unterrichtsbezogenen Besprechungen der Lehrkräfte und entsprechende zeitliche Festlegungen durch den Schulleiter als pädagogisch-organisatorische Entscheidungen, die nach § 86 Abs. 2 HmbPersVG mitbestimmungsfrei sind. Von dieser Vorschrift nach Wortlaut sowie Sinn und Zweck erfasst sind die Stundenpläne sowie die darauf bezogenen arbeitszeitlichen Zuordnungen der jeweils betroffenen Lehrkräfte (vgl. Beschluss vom 24. April 2002 a.a.O. S. 221 bzw. S. 4). Hinsichtlich der hier in Rede stehenden Konferenzen und Besprechungen ist eine vergleichbare Bewertung geboten. Bei ihnen handelt es sich um klassische Instrumente der Organisation schulischer Arbeit, deren Aufgaben, Zusammensetzung und Verfahrensabläufe im Wesentlichen im Schulgesetz geregelt sind (vgl. §§ 57 ff. des Hamburgischen Schulgesetzes vom 16. April 1997, GVBl S. 97, zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. September 2010, GVBl S. 551). Die Mitwirkung in diesen Gremien wie auch die Teilnahme an sonstigen der Unterrichtsvorbereitung dienenden Besprechungen ist ebenso typischer Bestandteil pädagogischer Arbeit wie der Unterricht selbst. Die darauf entfallende Arbeitszeit ist lehrerspezifisch (vgl. § 2 Abs. 1 der Lehrkräfte-Arbeitszeit-Verordnung vom 1. Juli 2003, GVBl S. 197, zuletzt geändert durch Verordnung vom 15. Februar 2011, GVBl S. 79). Dazu ergehende Anordnungen des Schulleiters sind daher keine von schulischen Besonderheiten unabhängige Entscheidungen. Sie sind nicht mit Maßnahmen sonstiger Behörden vergleichbar, welche die Verfügbarkeit ihrer personellen Ressourcen betreffen (vgl. Beschlüsse vom 24. April 2002 a.a.O. S. 222 bzw. S. 5 und vom 23. August 2007 - BVerwG 6 P 7.06 - Buchholz 251.4 § 86 HmbPersVG Nr. 13 Rn. 38).
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5. Mit Rücksicht darauf ist die Maßnahme der Beteiligten, mit welcher sie für die Präsenztage zur allgemeinen Lehrerkonferenz einlädt, den Beginn der Abteilungskonferenzen festlegt und anordnet, dass Teamabsprachen sowie Klassen- und Fachkonferenzen stattzufinden haben, als Aufteilung der Arbeitszeit für pädagogisches Personal im Sinne von § 86 Abs. 2 HmbPersVG zu werten. Es handelt sich um eine schul- und lehrerspezifische Entscheidung, durch welche ein Teil der den Lehrkräften obliegenden Arbeit zwecks Vorbereitung des neuen Schuljahres auf die letzten drei Tage der unterrichtsfreien Zeit verlagert wird.