BVerwG 6 P 12.10
In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 21. Februar 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge, Vormeier, Dr. Bier und Dr. Möller
beschlossen:
Der Beschluss des Fachsenats für Landespersonalvertretungssachen des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 12. Mai 2010 wird aufgehoben, soweit darin das mit dem Hilfsantrag verfolgte Auflösungsbegehren abgelehnt wurde; in diesem Umfang wird die Sache zur weiteren Anhörung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.
Im Übrigen wird die Rechtsbeschwerde der Antragstellerin gegen den vorgenannten Beschluss zurückgewiesen.
Gründe
I
1
Der am 23. Juli 1988 geborene Beteiligte zu 1 absolvierte bei der Antragstellerin ab 1. August 2005 eine Berufsausbildung im Ausbildungsberuf „Vermessungstechniker“. In der Zeit vom 11. Juni 2006 bis 10. Juni 2008 war er Vorsitzender der Jugend- und Auszubildendenvertretung der Landeshauptstadt Magdeburg, der Beteiligten zu 3. Unter Hinweis darauf beantragte er mit Schreiben vom 15. Juni 2008 seine Übernahme in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis. Nachdem er am 1. Juli 2008 die Abschlussprüfung nicht bestanden hatte, beantragte er mit Schreiben vom 7. Juli 2008 die Verlängerung seines Berufsausbildungsverhältnisses. Unter dem 11. Dezember 2008 wandte sich die Antragstellerin mit folgendem Schreiben an den Beteiligten zu 1:
„Sehr geehrter Herr Bauer,
Ihren Antrag auf unbefristete Übernahme entsprechend der Mitgliedschaft in der Jugend- und Auszubildendenvertretung habe ich erhalten.
Da die Stadtverwaltung Vermessungstechniker/-innen über Bedarf ausbildet und keine vakanten besetzbaren ausbildungsadäquaten Dauerarbeitsplätze bzw. Planstellen zur Verfügung stehen, ist eine unbefristete Weiterbeschäftigung unzumutbar.
Es wird dementsprechend beim
Verwaltungsgericht Magdeburg
Fachkammer für Landespersonalvertretungsrecht
beantragt festzustellen, dass ein Arbeitsvertrag nach § 9 Abs. 2 PersVG LSA zwischen der Landeshauptstadt Magdeburg und Ihnen nicht begründet wird.“
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Am 26. Januar 2009 bestand der Beteiligte zu 1 die Wiederholungsprüfung.
3
Bereits am 19. Januar 2009 hatte die Antragstellerin das Verwaltungsgericht angerufen mit dem Begehren auf Feststellung, dass ein Arbeitsverhältnis auf unbestimmte Zeit zwischen ihr und dem Beteiligten zu 1 nicht begründet wird. Die Antragsschrift war von Stadtverwaltungsrätin Meinecke mit dem Zusatz „i.V.“ unterzeichnet. Für die Beamtin war damals eine vom Oberbürgermeister der Antragstellerin unterzeichnete Generalprozessvollmacht vom 4. Oktober 2001 beim Verwaltungsgericht hinterlegt. Das Begehren der Antragstellerin mit dem Antrag,
festzustellen, dass zwischen ihr und dem Beteiligten zu 1 kein Arbeitsverhältnis auf unbestimmte Zeit begründet worden ist,
hilfsweise, das etwa begründete Arbeitsverhältnis aufzulösen,
hat das Verwaltungsgericht abgelehnt. Die Beschwerde der Antragstellerin hat das Oberverwaltungsgericht aus folgenden Gründen zurückgewiesen: Auf die mit dem Hauptantrag aufgeworfene Vorfrage, ob ein Arbeitsverhältnis überhaupt zustande gekommen sei, sei die Ausschlussfrist des § 9 Abs. 4 Satz 1 BPersVG entsprechend anzuwenden. Haupt- und Hilfsantrag seien abzulehnen, weil Stadtverwaltungsrätin Meinecke ihre Befugnis, die Antragstellerin zu vertreten, nicht innerhalb der zweiwöchigen Antragsfrist durch Vorlage der Generalprozessvollmacht oder Bezugnahme darauf nachgewiesen habe. Zur Vertretung der Antragstellerin befugt sei der Oberbürgermeister und im Verhinderungsfalle der Bürgermeister als sein ständiger Vertreter. Eine wirksame Antragstellung durch den öffentlichen Arbeitgeber im Verfahren nach § 9 Abs. 4 BPersVG könne aber auch auf die Weise geschehen, dass die Antragsschrift von einem Bediensteten unterzeichnet, die schriftliche Vollmacht des gesetzlichen Vertreters aber beigefügt sei oder jedenfalls bis zum Ablauf der Ausschlussfrist vorgelegt werde. Im Falle der Antragstellung durch den Inhaber einer Generalprozessvollmacht müsse in der Antragsschrift oder in einem gesonderten Schriftsatz innerhalb der Ausschlussfrist auf die dem Gericht vorliegende Generalprozessvollmacht Bezug genommen werden. Nur so werde dem Zweck des § 9 Abs. 4 BPersVG Rechnung getragen, dem Jugendvertreter spätestens zwei Wochen nach Beendigung seines Ausbildungsverhältnisses Sicherheit über die verantwortlich entschiedenen Absichten seines Arbeitgebers zu verschaffen, damit ihm keine Zweifel darüber verblieben, dass er nunmehr um seinen Arbeitsplatz vor Gericht kämpfen müsse.
4
Die Antragstellerin trägt zur Begründung ihrer Rechtsbeschwerde vor: Die Wirksamkeit der Antragstellung von der ausdrücklichen Bezugnahme in der Antragsschrift auf die dem Gericht vorliegende Generalprozessvollmacht abhängig zu machen, sei sachlich nicht zu rechtfertigender Formalismus. Der Oberbürgermeister als gesetzlicher Vertreter der Landeshauptstadt könne das Recht der Antragstellung nach § 9 Abs. 4 BPersVG auf einen ihm unterstellten Bediensteten übertragen. In formeller Hinsicht sei erforderlich, dass dieser Bedienstete beim Verwaltungsgericht eine schriftliche Vollmacht einreiche, die von demjenigen ausgestellt sei, der den Arbeitgeber von Gesetzes wegen vertrete. In materieller Hinsicht müsse die Bevollmächtigung innerhalb der Ausschlussfrist des § 9 Abs. 4 Satz 1 BPersVG stattfinden. Hier habe die Generalprozessvollmacht Stadtverwaltungsrätin Meinecke ermächtigt, die Landeshauptstadt in allen Rechtsstreitigkeiten zu vertreten, womit die Befugnis eingeschlossen gewesen sei, Rechtsverhältnisse zu begründen, zu ändern und aufzuheben. Davon sei der Antrag auf Auflösung eines Arbeitsverhältnisses nach § 9 Abs. 4 Satz 1 BPersVG erfasst gewesen. Eine ausdrückliche Bezugnahme auf die Generalprozessvollmacht in der Antragsschrift sei entbehrlich gewesen. Denn von einem Jugendvertreter sei die Kenntnis davon zu erwarten gewesen, dass eine Stadtverwaltungsrätin generell zur Prozessvertretung bevollmächtigt sei. Dies gelte insbesondere mit Blick auf die Dienstanweisung der Landeshauptstadt, wonach zur Führung von Rechtsstreitigkeiten vor Gericht das Amt 30 und der Fachbereich 01 zuständig seien und der Oberbürgermeister für die entsprechende prozessführende Person Generalprozessvollmacht und Vertretungsvollmacht ausstelle.
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Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,
die Beschlüsse der Vorinstanzen aufzuheben und nach dem dort gestellten Antrag zu erkennen.
6
Der Beteiligte zu 1 beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
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Er verteidigt den angefochtenen Beschluss.
8
Die zulässige Rechtsbeschwerde der Antragstellerin ist teilweise begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht, soweit das mit dem Hauptantrag verfolgte Feststellungsbegehren abgelehnt wurde, nicht auf der Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 78 Abs. 2 SAPersVG i.d.F. der Bekanntmachung vom 16. März 2004, GVBl S. 205, zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 20. Juli 2010, GVBl S. 447, i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Dagegen ist der angefochtene Beschluss aufzuheben, soweit darin das hilfsweise verfolgte Auflösungsbegehren abgelehnt wurde; in diesem Umfang ist die Sache an das Oberverwaltungsgericht zur neuen Anhörung und Entscheidung zurückzuverweisen (§ 96 Abs. 1 Satz 2 ArbGG i.V.m. § 562 Abs. 1, § 563 Abs. 1 Satz 1 ZPO). Zwischen der Antragstellerin und dem Beteiligten zu 1 ist mit dessen erfolgreicher Beendigung der Berufsausbildung am 26. Januar 2009 ein Arbeitsverhältnis begründet worden. Ob dieses aufzulösen ist, vermag der Senat anhand der bisherigen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts nicht abschließend zu beurteilen.
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1. Das streitige Begehren richtet sich sowohl im Haupt- wie im Hilfsantrag nach § 9 BPersVG. Dessen entsprechende Anwendung in den Ländern bestimmt § 107 Satz 2 BPersVG. Daraus sowie aus der Kapitelüberschrift „Unmittelbar für die Länder geltende Vorschriften“ ergibt sich, dass § 9 BPersVG unmittelbar für die Länder gilt (vgl. Beschluss vom 8. Juli 2008 - BVerwG 6 P 14.07 - Buchholz 250 § 9 BPersVG Nr. 31 Rn. 9 m.w.N.). Hieran hat das am 1. September 2006 in Kraft getretene Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl I S. 2034, nichts geändert.
10
a) Nach einer in Rechtsprechung und Literatur weit verbreiteten Auffassung konnte und kann der Bund für die Regelung in §§ 9, 107 Satz 2 BPersVG den Kompetenztitel „Arbeitsrecht“ nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG in Anspruch nehmen (vgl. BAG, Urteil vom 13. März 1986 - 6 AZR 207/85 – BAGE 51, 261 ; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 4. Juni 2009 - 60 PV 18.08 - juris Rn. 17; Altvater/Hamer/ Kröll/Lemcke/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 6. Aufl. 2008, § 94 Rn. 11 und § 107 Rn. 4; Fischer/Goeres/ Gronimus, in: GKÖD Band V, K § 9 Rn. 61; Kersten, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 3. Aufl. 2008, § 107 Rn. 5; Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 11. Aufl. 2008, § 107 Rn. 1; zweifelnd: Rehak, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 94 Rn. 7). Folgt man dieser Ansicht, so ist § 9 BPersVG in der Zeit ab 1. September 2006 unmittelbar in den Ländern anzuwenden.
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b) Zählt man dagegen § 9 BPersVG zum Recht des öffentlichen Dienstes, so konnte der Bund sich für die Regelung in § 107 Satz 2 BPersVG auf seine Rahmenkompetenz nach Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG a.F. stützen. Zwar ist Art. 75 GG mit Wirkung vom 1. September 2006 aufgehoben worden; doch würde § 107 Satz 2 BPersVG als Bundesrecht fortgelten (Art. 125 a Abs. 1 Satz 1 GG). Das Land Sachsen-Anhalt hatte diese Regelung jedenfalls bis zum hier maßgeblichen Zeitpunkt der Beendigung des Berufsausbildungsverhältnisses am 26. Januar 2009 nicht durch Landesrecht ersetzt (Art. 125 a Abs. 1 Satz 2 GG). In der Zeit zwischen dem 1. September 2006 und dem 26. Januar 2009 ist das Landespersonalvertretungsgesetz Sachsen-Anhalt nur einmal geringfügig geändert worden, nämlich durch Art. 2 des Gesetzes vom 13. November 2007, GVBl. S. 356. Hierdurch wurde § 80 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 1 SAPersVG aus Anlass der Polizeistrukturreform geändert. Dies lässt nicht ansatzweise erkennen, dass der Landesgesetzgeber generell die rahmenrechtlichen Vorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes oder speziell die Regelung in § 107 Satz 2 BPersVG ablösen wollte (vgl. zum Fortbestehen der Beteiligungsrechte der Personalvertretungen der Länder beim betrieblichen Eingliederungsmanagement: Beschluss vom 23. Juni 2010 - BVerwG 6 P 8.09 - juris Rn. 33 ff.).
12
2. Die Antragstellerin kommt mit ihrem Hauptantrag nicht zum Zuge.
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a) Dieser Antrag ist freilich zulässig.
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aa) Bestreitet der öffentliche Arbeitgeber, dass ein Arbeitsverhältnis zwischen ihm und dem Jugendvertreter nach Maßgabe von § 9 Abs. 2 und 3 BPersVG überhaupt begründet worden ist, so kann er im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren - jedenfalls in Kombination mit einem hilfsweise verfolgten Auflösungsbegehren - einen dahingehenden Feststellungsantrag stellen. Für dieses Feststellungsbegehren gilt das Fristerfordernis nach § 9 Abs. 4 Satz 1 BPersVG nicht. Für die vom Oberverwaltungsgericht angenommene Analogie fehlt es an einer planwidrigen Lücke. Dass der öffentliche Arbeitgeber mit seinem Feststellungsbegehren, mit welchem er das Zustandekommen eines Arbeitsverhältnisses zwischen ihm und dem Jugendvertreter bestreitet, an die Zweiwochenfrist nach § 9 Abs. 4 Satz 1 BPersVG nicht gebunden ist, ist vom Gesetzgeber gewollt und im Übrigen system- und sachgerecht (vgl. im Einzelnen Beschluss vom 18. August 2010 - BVerwG 6 P 15.09 - juris Rn. 15 ff.).
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bb) Ist somit das Fristerfordernis nach § 9 Abs. 4 Satz 1 BPersVG auf den Hauptantrag der Antragstellerin nicht entsprechend anzuwenden, so kommt auch der daraus herzuleitende Grundsatz, wonach die vom gesetzlichen Vertreter des öffentlichen Arbeitgebers unterzeichnete Vollmacht innerhalb der Ausschlussfrist dem Gericht vorzulegen ist, nicht zum Tragen. Es gelten daher die allgemeinen Grundsätze. Danach reicht es aus, wenn die Frage der ordnungsgemäßen Bevollmächtigung im Laufe des Gerichtsverfahrens geklärt wird. Davon ist hier hinsichtlich des Hauptantrages auszugehen, seitdem die Antragstellerin anwaltlich vertreten ist (§ 88 Abs. 2 ZPO).
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b) Der Hauptantrag ist jedoch nicht begründet. Zwischen der Antragstellerin und dem Beteiligten zu 1 ist gemäß § 9 Abs. 2 und 3 BPersVG im Anschluss an das Bestehen der Wiederholungsprüfung (§ 21 Abs. 3 BBiG) am 26. Januar 2009 ein Arbeitsverhältnis auf unbestimmte Zeit begründet worden.
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aa) Der Beteiligte stand als Auszubildender im Ausbildungsberuf „Vermessungstechniker“ in einem Berufsausbildungsverhältnis nach dem Berufsbildungsgesetz. Bei Ausbildungsende war er zwar nicht mehr Mitglied der Jugend- und Auszubildendenvertretung der Landeshauptstadt Magdeburg, der Beteiligten zu 3. Zu diesem Zeitpunkt lag aber das Ende seiner Amtszeit (10. Juni 2008) noch nicht ein Jahr zurück (§ 9 Abs. 3 BPersVG).
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bb) Zur Begründung des Arbeitsverhältnisses ist gemäß § 9 Abs. 2 BPersVG erforderlich, dass der Auszubildende innerhalb der letzten 3 Monate vor Beendigung des Berufsausbildungsverhältnisses schriftlich vom Arbeitgeber seine Weiterbeschäftigung verlangt. Dieses Erfordernis ist hier ebenfalls als erfüllt anzusehen. Zwar hat der Beteiligte zu 1 sein vor dem ersten Prüfungsversuch abgegebenes Weiterbeschäftigungsverlangen innerhalb des Dreimonatszeitraums vor Bestehen der Wiederholungsprüfung offenbar nicht erneut angebracht. Dies ist jedoch angesichts der hier vorliegenden Umstände unschädlich. Die Antragstellerin hat dem Beteiligten zu 1 mit Schreiben vom 11. Dezember 2008 - weniger als 2 Monate vor Ausbildungsende - mitgeteilt, sie habe seinen „Antrag auf unbefristete Übernahme entsprechend der Mitgliedschaft in der Jugend- und Auszubildendenvertretung“ erhalten. Dies konnte der Beteiligte zu 1 nur so verstehen, dass die Antragstellerin sein früheres Weiterbeschäftigungsverlangen weiterhin als gültig und ein Wiederholungsantrag als entbehrlichen Formalismus ansah. Angesichts dessen ist es treuwidrig, den Beteiligten zu 1 daran festzuhalten, dass er sein Weiterbeschäftigungsverlangen nicht förmlich erneuert hat.
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3. Der Erfolg des hilfsweise verfolgten Auflösungsbegehrens der Antragstellerin hängt von Feststellungen ab, die das Oberverwaltungsgericht noch zu treffen haben wird.
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Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 BPersVG kann der Arbeitgeber spätestens bis zum Ablauf von 2 Wochen nach Beendigung des Berufsausbildungsverhältnisses beim Verwaltungsgericht beantragen,
1. festzustellen, dass ein Arbeitsverhältnis nach § 9 Abs. 2 oder 3 BPersVG
nicht begründet wird, oder
2. das bereits nach § 9 Abs. 2 oder 3 BPersVG begründete Arbeitsverhältnis aufzulösen.
21
Da über das am 19. Januar 2009 beim Verwaltungsgericht eingegangene Feststellungsbegehren der Antragstellerin gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BPersVG nicht bis zum Bestehen der Abschlussprüfung am 26. Januar 2009 rechtskräftig entschieden wurde, wurde aufgrund der Fiktion in § 9 Abs. 2 und 3 BPersVG ein unbefristetes Arbeitsverhältnis mit dem Beteiligten zu 1 begründet. Zugleich wandelte sich der Feststellungsantrag in einen Auflösungsantrag gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BPersVG um, ohne dass es einer förmlichen Antragsänderung bedurfte (vgl. Beschluss vom 1. Dezember 2003 - BVerwG 6 P 11.03 - BVerwGE 119, 270 = Buchholz 250 § 9 BPersVG Nr. 23 S. 24 f. m.w.N.).
22
a) Arbeitgeber im Sinne von § 9 Abs. 4 Satz 1 BPersVG ist derjenige, der beim Vertragsschluss Vertragspartner des Arbeitnehmers wäre (vgl. Beschlüsse vom 1. Dezember 2003 a.a.O. S. 272 bzw. S. 25, vom 1. November 2005 - BVerwG 6 P 3.05 - BVerwGE 124, 292 = Buchholz 250 § 9 BPersVG Nr. 25 Rn. 14, vom 8. Juli 2008 - BVerwG 6 P 14.07 - Buchholz 250 § 9 BPersVG Nr. 31 Rn. 12 und vom 19. Januar 2009 - BVerwG 6 P 1.08 - BVerwGE 133, 42 = Buchholz 250 § 9 BPersVG Nr. 33 Rn. 18). Dies ist hier die Antragstellerin, die Landeshauptstadt Magdeburg, mit welcher der Beteiligte zu 1 bereits seinen Berufsausbildungsvertrag abgeschlossen hatte.
23
b) Der Senat hat bisher die Formulierung verwandt, im Verfahren nach § 9 Abs. 4 BPersVG handele für den Arbeitgeber allein derjenige, der ihn gerichtlich zu vertreten habe; nur wer zur gerichtlichen Vertretung befugt sei, könne beim Verwaltungsgericht Anträge nach § 9 Abs. 4 BPersVG stellen (vgl. Beschlüsse vom 1. Dezember 2003 a.a.O. S. 272 bzw. S. 25, vom 8. Juli 2008 a.a.O. Rn. 13 und vom 19. Januar 2009 a.a.O. Rn. 19). Der Senat hat dabei vorausgesetzt, dass der zur gerichtlichen Vertretung befugte Verantwortungsträger zugleich berechtigt ist, über die Weiterbeschäftigung des Jugendvertreters zu entscheiden (vgl. Beschlüsse vom 2. November 1994 - BVerwG 6 P 39.93 - BVerwGE 97, 68 , insoweit bei Buchholz 250 § 9 BPersVG Nr. 10 nicht abgedruckt, vom 20. Dezember 1994 - BVerwG 6 P 13.94 - juris Rn. 17 und vom 18. September 1996 - BVerwG 6 P 16.94 - Buchholz 250 § 9 BPersVG Nr. 14 S. 22).
24
Hierzu ist nunmehr klarzustellen: Der Antrag des öffentlichen Arbeitgebers beim Verwaltungsgericht nach § 9 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BPersVG, das Arbeitsverhältnis mit dem Jugendvertreter aufzulösen, hat eine Doppelnatur. Er ist einerseits Prozesshandlung und zum anderen Ausübung eines materiellen, auf das Arbeitsverhältnis bezogenen Gestaltungsrechts. Für die Wirksamkeit des Antrages als Prozesshandlung reicht aus, dass eine Vollmacht zur Prozessführung besteht; andernfalls wäre der Antrag bereits unzulässig, weil von einem vollmachtlosen Vertreter gestellt. Für die Wirksamkeit der materiellrechtlichen Ausübung des Gestaltungsrechts ist hingegen erforderlich, dass derjenige, der den Antrag bei Gericht stellt, berechtigt ist, den Arbeitgeber gegenüber dem Arbeitnehmer in Angelegenheiten von dessen Arbeitsverhältnis zu vertreten. Fehlt es hieran, ist der Antrag als Ausübung des materiellrechtlichen Gestaltungsrechts unwirksam und der Antrag deshalb unbegründet. Die Befugnis, einen Prozess vor dem Verwaltungsgericht für die betreffende öffentlich-rechtliche Körperschaft, wie hier die Stadt, zu führen, und die Befugnis, in einem Arbeitsverhältnis verbindliche Erklärungen abzugeben, folgen jeweils anderen Regeln und können deshalb auseinanderfallen. Eine Prozessvollmacht kann, muss aber nicht gleichzeitig auch die Befugnis umfassen, materiellrechtliche Gestaltungsrechte für den Vollmachtgeber auszuüben.
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c) Wer nach den vorstehenden Grundsätzen berechtigt ist, die Antragstellerin im Verfahren nach § 9 Abs. 4 BPersVG wirksam zu vertreten, beurteilt sich nach den Bestimmungen der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt - GO LSA - vom 5. Oktober 1993 GVBl. S. 568, hier noch anzuwenden in der Fassung von Art. 3 des Gesetzes vom 14. Februar 2008, GVBl. S. 40.
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aa) In jedem Fall kann der Oberbürgermeister die Antragstellerin rechtswirksam vertreten. Denn er ist ihr gesetzlicher Vertreter (§ 57 Abs. 2 und 3 Satz 1 GO LSA). Das aus § 9 Abs. 4 Satz 1 BPersVG herzuleitende Erfordernis, wonach innerhalb der zweiwöchigen Ausschlussfrist eine verantwortliche Entscheidung des öffentlichen Arbeitgebers über die Weiterbeschäftigung des Jugendvertreters vorliegen muss, ist für alle Beteiligten sichtbar erfüllt, wenn die innerhalb der Ausschlussfrist eingegangene Antragsschrift vom Oberbürgermeister der Antragstellerin unterzeichnet ist (vgl. Beschlüsse vom 1. Dezember 2003 a.a.O. S. 274 bzw. S. 26, vom 8. Juli 2008 a.a.O. Rn. 17, vom 19. Januar 2009 a.a.O. Rn. 20 und vom 18. August 2010 a.a.O. Rn. 34).
27
bb) Ist der Oberbürgermeister verhindert, so ist der Bürgermeister als dessen allgemeiner Vertreter zur Antragstellung nach § 9 Abs. 4 BPersVG berechtigt. Das ist derjenige Beigeordnete, der den Oberbürgermeister als erster vertritt (§ 57 Abs. 3 Satz 2, § 64 Abs. 2 Satz 2 GO LSA). In diesem Fall ist ein kurzer Hinweis auf den Verhinderungsgrund in der Antragsschrift ausreichend, aber auch geboten, um der Signalfunktion des Fristerfordernisses Rechnung zu tragen. Der betroffene Jugendvertreter weiß dann, dass er um den Erhalt seinen Arbeitsplatzes vor Gericht kämpfen muss, und er ist gut beraten, sich parallel zum laufenden Verfahren vorsorglich um einen alternativen Arbeitsplatz zu bemühen (vgl. Beschluss vom 8. Juli 2008 a.a.O. Rn. 20).
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cc) Zur Antragstellung nach § 9 Abs. 4 BPersVG berechtigt ist ferner der zuständige Beigeordnete. Dies ergibt sich aus § 65 Abs. 3 Satz 1 GO LSA, wonach die Beigeordneten den Oberbürgermeister ständig in ihrem Geschäftskreis vertreten. Die Vorschrift verschafft dem Beigeordneten eine auf seinen Geschäftskreis beschränkte Außenvertretungsmacht, welche die Vertretung vor Gericht einschließt (vgl. Wiegand/Grimberg, Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt, 3. Aufl. 2003, § 65 Rn. 11; zum hauptamtlichen Vizepräsidenten niedersächsischer Hochschulen: Beschluss vom 8. Juli 2008 a.a.O. Rn. 25).
29
(1) Bedenken dagegen, dass der Oberbürgermeister im Rahmen seiner Organisationsgewalt nach § 63 Abs. 1 GO LSA Personalangelegenheiten der Arbeitnehmer unter Einschluss der Weiterbeschäftigung von Jugendvertretern auf einen Beigeordneten überträgt, bestehen mit Blick auf § 63 Abs. 5 GO LSA nicht. Danach ist der Oberbürgermeister oberste Dienstbehörde der Beamten und Arbeitnehmer der Landeshauptstadt.
30
Der Vorschrift liegt das Begriffsverständnis des Beamtengesetzes Sachsen-Anhalt (BG LSA), hier noch anzuwenden in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. Februar 1998, GVBl. S. 50, und von Art. 1 des Gesetzes vom 12. August 2008, GVBl. S. 290, zugrunde (vgl. Wiegand/Grimberg, a.a.O. § 63 Rn. 9). Nach § 3 Abs. 1 BG LSA ist oberste Dienstbehörde des Beamten die oberste Behörde seines Dienstherren, in deren Dienstbereich er ein Amt bekleidet. In dieser Eigenschaft entscheidet der Oberbürgermeister über die Ernennung und Entlassung der städtischen Beamten sowie über deren Versetzung in den Ruhestand, soweit durch Rechtssatz nichts anderes bestimmt ist (§ 2 Satz 2, § 10 Abs. 4 Satz 1 BG LSA). Der Oberbürgermeister der Antragstellerin entscheidet über die Entlassung der städtischen Beamten bis einschließlich Besoldungsgruppe A 12 (§ 44 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GO LSA i.V.m. § 11 Abs. 7 der Hauptsatzung der Antragstellerin vom 11. Juli 2007, Amtsblatt der Landeshauptstadt Magdeburg S. 248). Nach diesen Bestimmungen ist er zugleich zuständig für die Entlassung der Arbeitnehmer der Antragstellerin bis einschließlich Entgeltgruppe 12 TVöD. Da die Entlassung eines Arbeitnehmers nicht weniger einschneidend ist als diejenige eines Beamten, handelt der Oberbürgermeister auch in dieser Hinsicht als oberste Dienstbehörde im Sinne von § 63 Abs. 5 GO LSA. Darunter fällt ebenfalls die Entscheidung, einen Jugendvertreter nicht weiterzubeschäftigen. Das Gewicht dieser Entscheidung wird dadurch verstärkt, dass bei ihr der spezielle soziale Schutzzweck des § 9 BPersVG zu beachten ist. Dieser geht dahin, den Jugendvertreter vor nachteiligen Folgen seiner Amtsausübung zu schützen und die Kontinuität der Gremienarbeit sicherzustellen (vgl. Beschlüsse vom 1. Dezember 2003 a.a.O. S. 277 bzw. S. 28 f., vom 1. November 2005 a.a.O. S. 297 bzw. Rn. 23 und vom 19. Januar 2009 a.a.O. Rn. 26 f. und 30).
31
Für den staatlichen Bereich ist anerkannt, dass der Leiter der obersten Dienstbehörde seine Aufgaben nicht nur persönlich, sondern auch durch damit betraute Beschäftigte seiner Behörde wahrnehmen kann (vgl. Beschlüsse vom 21. August 1995 - BVerwG 2 B 83.95 - Buchholz 237.95 § 4 S-HLBG Nr. 1, vom 26. Februar 2008 - BVerwG 2 B 122.07 - Buchholz 235.1 § 55 BDG Nr. 2 Rn. 17 und vom 8. Mai 2008 - BVerwG 2 C 135.07 - Buchholz 232 § 69 a BBG Nr. 1 Rn. 5; Lemhöfer, in: Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, § 3 Rn. 4). Angesichts der exponierten Rechtsstellung der Beigeordneten als leitende Beamte der Stadt und ständige Vertreter des Oberbürgermeisters in ihrem Geschäftskreis ist es erst recht zulässig, ihnen auch diejenigen bedeutsamen Personalangelegenheiten zu überantworten, die der obersten Dienstbehörde vorbehalten sind.
32
(2) Hat der Oberbürgermeister einem Beigeordneten die Personalangelegenheiten für Arbeitnehmer vorbehaltlos übertragen, so ist davon die Entscheidung über die Weiterbeschäftigung von Jugendvertretern und die Antragstellung nach § 9 Abs. 4 BPersVG erfasst. Zu deren Wirksamkeit ist erforderlich, dass die delegierenden Bestimmungen veröffentlicht sind oder innerhalb der zweiwöchigen Antragsfrist dem Gericht vorgelegt werden (vgl. Beschlüsse vom 8. Juli 2008 a.a.O. Rn. 26, vom 23. Juli 2008 - BVerwG 6 PB 13.08 - Buchholz 250 § 9 BPersVG Nr. 32 Rn. 11 f. und vom 18. September 2009 - BVerwG 6 PB 23.09 - Buchholz 250 § 9 BPersVG Nr. 37 Rn. 6 f.). § 12 Abs. 1 Satz 1 der Hauptsatzung der Antragstellerin ist nicht hinreichend aussagekräftig, weil sich daraus der Geschäftskreis des zuständigen Beigeordneten nicht verlässlich ablesen lässt.
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dd) Nach § 69 Abs. 1 Satz 1 GO LSA kann der Oberbürgermeister Beamte oder Arbeitnehmer mit seiner Vertretung auf bestimmten Aufgabengebieten oder in einzelnen Angelegenheiten der Stadtverwaltung beauftragen. Die Vorschrift regelt die Befugnis zur Außenvertretung durch öffentlich-rechtlichen Hoheitsakt (vgl. Wiegand/Grimberg a.a.O. § 69 Rn. 2). Die Beauftragung ist gegenständlich beschränkt; unzulässig ist es, Mitarbeitern eine umfassende, generelle Vertretungsmacht einzuräumen, weil ihnen sonst - ohne entsprechende demokratische Legitimation - Befugnisse wie dem Oberbürgermeister oder den Beigeordneten zukämen (vgl. Wiegand/Grimberg, a.a.O. § 69 Rn. 5).
34
Danach ist es zwar nicht ausgeschlossen, die Vertretung von Angelegenheiten der obersten Dienstbehörde nach § 69 Abs. 1 GO LSA auf einen Beschäftigten zu übertragen. Die besondere Bedeutung dieser Angelegenheiten verlangt es aber, dass diese beim Übertragungsakt ausdrücklich bezeichnet werden. Auf diese Weise ist der Oberbürgermeister gehalten, sich zu vergewissern, ob er die Vertretung der Antragstellerin in diesen Angelegenheiten übertragen oder sich selbst vorbehalten will. Dies gilt in besonderem Maße für die Weiterbeschäftigung von Jugendvertretern. Hierbei handelt es sich um keine beiläufig zu erledigende Routineangelegenheit. Vielmehr geht es um die berufliche Existenz junger Menschen, die sich mit der Übernahme einer personalvertretungsrechtlichen Funktion für die Belange jugendlicher Beschäftigter und Auszubildender in der Dienststelle eingesetzt haben (vgl. Beschluss vom 18. September 2009 a.a.O. Rn. 5). Eine Beauftragung etwa mit der Vertretung von Personalangelegenheiten der Arbeitnehmer reicht dabei nicht aus. Eine wirksame Antragstellung nach § 9 Abs. 4 BPersVG durch einen nach § 69 Abs. 1 GO LSA beauftragten Beschäftigten setzt vielmehr voraus, dass der Beschäftigte mit der Vertretung solcher Personalangelegenheiten der Arbeitnehmer beauftragt wurde, die zum Aufgabenkreis der obersten Dienstbehörde zählen. In jedem Falle reicht es aus, wenn ihm die Befugnis zur Entscheidung über die Weiterbeschäftigung von Jugendvertretern einschließlich der Antragstellung nach § 9 Abs. 4 BPersVG ausdrücklich übertragen wurde.
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Die vorgenannten Grundsätze gelten entsprechend, wenn der Oberbürgermeister seine Befugnis zur Beauftragung auf den zuständigen Beigeordneten übertragen hat (§ 69 Abs. 1 Satz 2 GO LSA).
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ee) Nach § 69 Abs. 2 Satz 1 GO LSA kann der Oberbürgermeister in einzelnen Angelegenheiten rechtsgeschäftliche Vollmacht erteilen. Auch diese Befugnis kann er auf Beigeordnete für deren Geschäftskreis übertragen (§ 69 Abs. 2 Satz 2 GO LSA). Die Vollmacht kann sich auf ein einmaliges Rechtsgeschäft beziehen (Spezialvollmacht) oder sich auf bestimmte Arten von Rechtsgeschäften erstrecken (Artvollmacht). Eine Generalvollmacht, also die Berechtigung zur Vertretung in allen in Betracht kommenden Rechtsgeschäften der Stadt ist ausgeschlossen (vgl. Wiegand/Grimberg, a.a.O. § 69 Rn. 9).
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Nicht ausgeschlossen ist es danach, Beamten oder Arbeitnehmern der Stadt in Angelegenheiten der obersten Dienstbehörde Vollmacht zu erteilen. Auch hier gilt, dass diese Aufgaben ausdrücklich zum Gegenstand der Bevollmächtigung gemacht werden müssen. Eine wirksame Antragstellung nach § 9 Abs. 4 BPersVG ist möglich, wenn der betreffende Beschäftigte zur Entscheidung über die Weiterbeschäftigung von Jugendvertretern einschließlich deren gerichtlicher Durchsetzung ausdrücklich ermächtigt wurde.
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ff) Der Oberbürgermeister, der zuständige Beigeordnete oder der sonst für Erklärungen im Arbeitsverhältnis zuständige Beschäftigte können einem Beamten oder Arbeitnehmer der Stadt, aber auch einem Dritten wie z.B. einem Rechtsanwalt bezogen auf einen konkreten Fall Einzelprozessvollmacht für einen Antrag nach § 9 Abs. 4 BPersVG erteilen. Darin liegt zugleich erkennbar die Ermächtigung, die mit dem Prozessantrag notwendig einhergehende Ausübung des materiellrechtlichen Gestaltungsrechts wahrzunehmen. Eine rechtzeitige Antragstellung ist demgemäß durch eine Antragsschrift möglich, die von der bevollmächtigten Person unterschrieben ist; diese muss allerdings ihre Vertretungsbefugnis innerhalb der Ausschlussfrist durch Vorlage einer Vollmacht nachweisen, die vom zuständigen Vollmachtgeber unterzeichnet ist (vgl. Beschlüsse vom 1. Dezember 2003 a.a.O. S. 274 ff. bzw. S. 26 ff., vom 8. Juli 2008 a.a.O. Rn. 17, vom 19. Januar 2009 a.a.O. Rn. 20 und vom 18. August 2010 a.a.O. Rn. 34). Die Antragstellung nach § 9 Abs. 4 BPersVG findet in diesen Fällen in zwei Schritten statt. Zunächst entscheidet die zuständige Person, dass der Jugendvertreter nicht weiterbeschäftigt werden soll. Sodann stellt der Bevollmächtigte den Antrag bei Gericht. Mit der Antragstellung vollzieht der Bevollmächtigte die Entscheidung des zuständigen Vertreters des öffentlichen Arbeitgebers über die Weiterbeschäftigung. Die rechtzeitige Vorlage der Vollmacht belegt, dass die Entscheidung rechtzeitig getroffen wurde (vgl. Beschluss vom 18. August 2010 a.a.O. Rn. 36).
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gg) Eine Generalprozessvollmacht berechtigt als solche nicht zur Antragstellung nach § 9 Abs. 4 BPersVG. Sie vermittelt nicht die arbeitsrechtliche Befugnis, über die Weiterbeschäftigung der Jugendvertreter zu entscheiden und das mit dem Prozessantrag nach § 9 Abs. 4 BPersVG verbundene materiellrechtliche Gestaltungsrecht auszuüben. Ihr allgemeiner, weitgefasster Inhalt gibt nicht zu erkennen, auf welche materiellrechtlichen Erklärungen sie sich beziehen soll. Insbesondere ist aus ihr nicht zu ersehen, dass sich der Oberbürgermeister bei der Ausstellung vergewissert hat, ob er die Antragstellerin gerade in Bezug auf die weitere Beschäftigung von Jugendvertretern selbst vertreten oder ob er die Vertretung einem nachgeordneten Beschäftigten überlassen will. Dies aber ist wegen des Schutzzwecks nach § 9 BPersVG geboten, wie oben bereits ausgeführt wurde.
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Anders liegt es, wenn die zuständige Person (Oberbürgermeister, Beigeordneter, besonders berechtigter Beschäftigter) im Einzelfall intern entscheidet, den betreffenden Jugendvertreter nicht weiter zu beschäftigen und damit zugleich die Zustimmung zur Antragstellung nach § 9 Abs. 4 BPersVG erteilt. Dadurch wird der Inhaber der Generalprozessvollmacht wirksam ermächtigt, die Rechte der Antragstellerin gerichtlich durchzusetzen.
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In einem derartigen Fall ist die Bezugnahme in der Antragsschrift auf die bei Gericht hinterlegte Generalprozessvollmacht zweckmäßig, zum Schutz des Jugendvertreters aber nicht zwingend geboten. Ihm ist es unbenommen, sich nach Zustellung der Antragsschrift umgehend vom Vorliegen der Vollmacht durch Nachfrage bei Gericht zu vergewissern. Insoweit besteht kein nennenswerter Unterschied zwischen der Vollmacht, welche der Antragsschrift beigefügt wurde, und der Vollmacht, die bei Gericht hinterlegt ist.
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d) Ob in Ansehung der vorbezeichneten Grundsätze Stadtverwaltungsrätin Meinecke am 19. Januar 2009 berechtigt war, den Antrag nach § 9 Abs. 4 BPersVG zu stellen, kann erst nach noch ausstehenden Tatsachenfeststellungen des Oberverwaltungsgerichts beurteilt werden. Die auf sie ausgestellte Generalprozessvollmacht des Oberbürgermeisters vom 4. Oktober 2001 ermächtigte dazu nicht ohne Weiteres. Eine Berechtigung zur Antragstellung könnte sich aber aus dem Schreiben vom 11. Dezember 2008 ergeben, mit welchem ein entsprechendes gerichtliches Vorgehen angekündigt wurde. Dies setzt zunächst voraus, dass die Dienstkraft, welche das Schreiben unterzeichnet hat, selbst zum Kreis derjenigen Personen zählte, die berechtigt waren, die Antragstellerin im Verfahren nach § 9 Abs. 4 BPersVG rechtswirksam zu vertreten. Sie müsste daher befugt gewesen sein, über die Weiterbeschäftigung von Jugendvertretern zu entscheiden und diese Entscheidung gerichtlich durchzusetzen. Dafür reicht es aus, wenn sie berechtigt war, die Antragstellerin in solchen Personalangelegenheiten der Arbeitnehmer gerichtlich und außergerichtlich zu vertreten, die zum Aufgabenkreis der obersten Dienstbehörde zählen. Ist dies zu bejahen, so ist zur rechtswirksamen Antragstellung weiter erforderlich, dass die delegierende Vorschrift veröffentlicht war (vgl. Beschlüsse vom 8. Juli 2008 a.a.O. Rn. 26, vom 23. Juli 2008 a.a.O. Rn. 11 f. und vom 18. September 2009 a.a.O. Rn. 6 f.). Ergeben die vorbezeichneten Ermittlungen des Oberverwaltungsgerichts, dass ein rechtswirksames Auflösungsbegehren vorliegt, so ist über die Zumutbarkeit der Weiterbeschäftigung zu entscheiden.