BVerwG 6 P 16.02 , Beschluss vom 19. Mai 2003 | Bundesverwaltungsgericht

Beschluss

BVerwG 6 P 16.02 OVG Münster - 20.09.2002 - AZ: OVG 1 A 2836/00.PVB - OVG für das Land Nordrhein-Westfalen - 20.09.2002 - AZ: OVG 1 A 2836/00.PVB

In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 19. Mai 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundes-verwaltungsgericht Dr. H a h n , Dr. G e r h a r d t ,
B ü g e und V o r m e i e r
beschlossen:

Der Beschluss des Fachsenats für Bundespersonalvertretungssachen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 20. September 2002 wird aufgehoben. Die Beschwerde des Beteiligten gegen den Beschluss der Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts Köln vom 15. März 2000 wird zurückgewiesen.

Gründe

I
Mit Schreiben vom 11. Juli 1997 übersandte der Beteiligte dem Antragsteller den Entwurf einer Rahmenweisung für das Führen von Dienstkraftfahrzeugen durch zivile Angehörige der Bundeswehr als Selbstfahrer mit der Bitte um Zustimmung. In der Folgezeit machte der Antragsteller - zuletzt mit Schreiben vom 11. Dezember 1997 - unter verschiedenen Aspekten ein Mitbestimmungsrecht geltend und erhob inhaltliche Einwendungen. Mit Schreiben vom 19. Januar 1998 übersandte der Beteiligte dem Antragsteller den überarbeiteten Entwurf der Rahmenweisung für das Führen von Dienstkraftfahrzeugen durch Soldaten, Beamte und Arbeitnehmer des Geschäftsbereichs des Bundesministeriums der Verteidigung als Selbstfahrer (Rahmenweisung) zur Kenntnisnahme. Die Rahmenweisung wurde am 6. Februar 1998 (VMBl S. 109) erlassen; sie hat folgenden Wortlaut:
1. Zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit des Dienstbetriebes ist von der Möglichkeit des freiwilligen Selbstfahrens von Dienstkraftfahrzeugen1) durch Soldaten, Beamte und Arbeitnehmer vermehrt Gebrauch zu machen. Das gilt immer dann, wenn der Einsatz des Dienstkraftfahrzeuges aus Gründen der Wirtschaftlichkeit geboten ist. Für den verstärkten Einsatz von Selbstfahrern haben die Dienststellenleiter und sonst zuständigen Vorgesetzten Sorge zu tragen. Ihnen obliegt es, in geeigneter Weise die Bereitschaft des Personals ihres Zuständigkeitsbereiches zum Selbstfahren zu fördern.
2. Zum Führen eines Dienstkraftfahrzeuges durch Soldaten, Beamte und Arbeitnehmer als Selbstfahrer bedarf es nur der allgemeinen (zivilen) Fahrerlaubnis der entsprechenden Klasse. Um den Einsatz von Selbstfahrern zu erleichtern, ist die Anwendung der für Kraftfahrer der Bundeswehr geltenden militärischen Bestimmungen einschließlich der praktischen Einweisung am Dienstkraftfahrzeug für Selbstfahrer auf das Mindestmaß zu beschränken. Dazu entfallen ab sofort insbesondere folgende Voraussetzungen nach der ZDv 43/1, der ZDv 43/2 und den einschlägigen Besonderen Anweisungen:
- die Überprüfung der Eignung von Selbstfahrern in einer Kraftfahrgrundausbildungsstelle,
- die Auskunft aus dem Verkehrszentralregister,
- die Untersuchung auf Kraftfahrverwendungsfähigkeit,
- die einschränkende Bestimmung über den Einsatz von Dienstkraftfahrzeugen, die Zivilkraftfahrer als ständig eingeteilte Kraftfahrer übernommen haben (ZDv 43/2 Nr. 506, Satz 3); diese Bestimmung wird zunächst für die Dauer von zwei Jahren ab Inkrafttreten dieser Weisung ausgesetzt.
3. Selbstfahrer geben nur noch - nach entsprechender Belehrung - vor dem zuständigen Vorgesetzten eine schriftliche Erklärung ab (Anlage). Sie kann ohne Angabe von Gründen widerrufen werden.
4. Mit dem Merkblatt "Hinweise für das Führen eines Dienstkraftfahrzeuges"2) werden Selbstfahrer über Möglichkeiten von Zusatzversicherungen informiert.
5. Die Mitnahme von Personen durch Selbstfahrer ist zulässig, wenn dies zur Ausübung des Dienstes erforderlich sowie für Selbstfahrer und Mitfahrer zumutbar ist.
6. Die personalbearbeitenden Dienststellen klären bei Bewerbungen und Neueinstellungen die Bereitschaft zum Selbstfahren, insbesondere für Dienstposten, die Mobilität bei der Wahrnehmung der Dienstgeschäfte erfordern.
7. Einzelheiten werden in einer gesonderten Weisung des Führungsstabes des Heeres geregelt.
8. Der Hauptpersonalrat ist beteiligt worden.
_____________
1) handelsübliche, nicht geländegängige Personenkraftfahrzeuge mit nicht mehr als acht Sitzplätzen außer dem Führersitz
2) ZDv 43/2, Anlage 24
Anlage
Erklärung des Selbstfahrers ohne Fahrerlaubnis der Bundeswehr
___________________ __________________
Dienststelle Ort
___________________
Name, Vorname, PK
Ich erkläre hiermit, dass ich Fahrten als Selbstfahrer nur antrete, wenn ich
1. im Besitz einer gültigen allgemeinen Fahrerlaubnis der Klasse 3 oder entsprechenden Fahrerlaubnis bin,
2. mich gesundheitlich in der Lage fühle, das Dienstkraftfahrzeug sicher zu führen,
3. auf einem mir nicht bekannten Kraftfahrzeug-Typ eingewiesen bin.
Ich habe das Merkblatt "Hinweise für das Führen eines Dienstkraftfahrzeuges" erhalten, dessen Inhalt und insbesondere das Verbot, ein Dienstkraftfahrzeug unter Alkohol- oder Betäubungsmitteleinfluss zu führen, zur Kenntnis genommen.
Mir ist bekannt, dass ich das freiwillige Selbstfahren im Einzelfall oder generell - ohne Angabe von Gründen - gegenüber dem zuständigen Vorgesetzten ablehnen kann.
______________________
Datum Unterschrift
Der Antragsteller hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Das Verwaltungsgericht hat antragsgemäß festgestellt, dass die Rahmenweisung der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt. Auf die Beschwerde des Beteiligten hat das Oberverwaltungsgericht den erstinstanzlichen Beschluss geändert und den Antrag abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt: Es handele sich bei der Rahmenweisung nicht um eine Maßnahme zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen im Sinne des § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG. Zwar seien die Regelungen in Nr. 2 Satz 2, Nr. 3 Satz 1 und Nr. 5 der Rahmenweisung objektiv auf Unfallverhütung gerichtet. Dies seien jedoch nur Nebenregelungen der Organisationsmaßnahme Förderung des Selbstfahrens. Sie enthielten eine die Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle betreffende Regelung, welche die Dienststellenleiter und sonstigen zuständigen Vorgesetzten zu beachten hätten, damit das erwünschte Ziel erreicht werde. Das Ziel, Förderung des Selbstfahrens, betreffe eine dienstliche Aufgabe. Die Regelungen zur Verhütung von Dienstunfällen seien davon nicht trennbar, sodass die Einräumung einer gesonderten Mitbestimmung außer Betracht bleibe. Durch die Rahmenweisung würden ferner Mitbestimmungsrechte des Antragstellers nach § 75 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 Nrn. 8, 15 und 16 sowie nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG nicht ausgelöst.
Mit der Rechtsbeschwerde beantragt der Antragsteller sinngemäß,
unter Aufhebung des angefochtenen Beschlusses die Beschwerde des Beteiligten gegen den erstinstanzlichen Beschluss zurückzuweisen und festzustellen, dass die Rahmenweisung des Beteiligten seiner Mitbestimmung unterliegt, "dabei
a) Nr. 1 Satz 1 und 2 der Rahmenweisung insbesondere aus § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG, u.a. wegen der erhöhten Beanspruchung der Selbstfahrer,
b) Nr. 2 Satz 2 und Satz 3 (1. Spiegelstrich) der Rahmenweisung insbesondere aus § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG,
c) Nr. 2 Satz 3 (3. Spiegelstrich) i.V.m. Nr. 3 der Rahmenweisung mit Anlage dazu insbesondere aus § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG,
d) Nr. 2 Satz 3 (4. Spiegelstrich) der Rahmenweisung insbe-sondere aus § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG,
e) Nr. 5 der Rahmenweisung insbesondere aus § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG,
f) Nr. 6 der Rahmenweisung insbesondere aus § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG,
g) Nr. 3 der Rahmenweisung i.V.m. der Anlage insbesondere aus § 75 Abs. 3 Nr. 8 und 11 BPersVG".
Der Beteiligte beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss.
II
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht auf der unrichtigen Anwendung von Normen des Bundespersonalvertretungsrechts (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG). Er ist daher aufzuheben; da der entscheidungserhebliche Sachverhalt geklärt ist, entscheidet der Senat in der Sache selbst (§ 96 Abs. 1 ArbGG i.V.m. § 562 Abs. 1, § 563 Abs. 3 ZPO). Dies führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Beschlusses. Die umstrittene Rahmenweisung unterliegt der Mitbestimmung des Antragstellers.
1. Der im vorliegenden Verfahren verfolgte Feststellungsantrag ist zulässig. Seine Neuformulierung in der Rechtsbeschwerdebegründung ist nicht als eine im Rechtsbeschwerdeverfahren unzulässige Antragsänderung anzusehen (vgl. § 81 Abs. 3, § 87 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2, § 92 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 ArbGG). Das in den Vorinstanzen verfolgte Begehren, die Mitbestimmungspflichtigkeit der Rahmenweisung feststellen zu lassen, war von vornherein auf die gerichtliche Überprüfung anhand sämtlicher in Betracht zu ziehender Mitbestimmungstatbestände gerichtet. So haben Verwaltungsgericht und Oberverwaltungsgericht - unge-achtet der unterschiedlichen Entscheidungsergebnisse - übereinstimmend ihr Prüfprogramm verstanden. Daran hat sich durch die Neufassung des Antrages in der Rechtsbeschwerdeinstanz nichts geändert. Wie die jeweilige Verwendung des Wortes "insbesondere" zeigt, hat der Antragsteller die im Einzelnen genannten Mitbestimmungstatbestände nicht etwa zum selbständigen Streitgegenstand erhoben (vgl. dazu Beschluss vom 25. August 1986 - BVerwG 6 P 16.84 - Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 46 S. 50 ff.; Beschluss vom 13. August 1992 - BVerwG 6 P 20.91 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 80 S. 87 f.). Mit der Detailformulierung wollte der Antragsteller ausdrücklich nur dem Umstand Rechnung tragen, dass sich die verschiedenen von ihm für einschlägig gehaltenen Mitbestimmungstatbestände jeweils auf verschiedene Teile der Rahmenweisung beziehen und zudem Mitbestimmungsrechte verschiedener Stärke (uneingeschränkt und eingeschränkt) in Rede stehen. Dies ist unschädlich, weil der geltend gemachte prozessuale Anspruch nicht verändert, sondern allenfalls in zulässiger Weise beschränkt wird (vgl. § 264 Nr. 2 ZPO).
2. Der Antrag ist begründet. Die Rahmenweisung unterliegt der Mitbestimmung des Antragstellers nach § 75 Abs. 3 Nr. 11, 15 und 16 BPersVG. Weitere Mitbestimmungsrechte stehen ihm nicht zu.
3. Die Mitbestimmung des Antragstellers ist nicht unter dem Gesichtspunkt der Schutzzweckgrenze ausgeschlossen. Darunter versteht das Bundesverfassungsgericht das aus dem demokratischen Prinzip herzuleitende Gebot, wonach sich die Mitbestimmung des Personalrats nur auf innerdienstliche Maßnahmen erstrecken und nur soweit gehen darf, als die spezifischen im Beschäftigungsverhältnis angelegten Interessen der Angehörigen der Dienststelle sie rechtfertigen (Beschluss vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 - BVerfGE 93, 37, 70). Innerdienstlich sind Entscheidungen im internen Bereich von Regierung und Verwaltung. Durch sie werden die Beschäftigten in ihren spezifischen Interessen als Beamte und Arbeitnehmer berührt (a.a.O. S. 68).
a) Die Rahmenweisung ist eine innerdienstliche Maßnahme im vorbezeichneten Sinne. Sie regelt, unter welchen Voraussetzungen Soldaten, Beamte und Arbeitnehmer im Geschäftsbereich des Beteiligten befugt sind, Dienstfahrzeuge selbst zu führen, anstatt auf die Fahrdienste dafür speziell angestellter Zivilkraftfahrer angewiesen zu sein. Damit verlässt sie den internen Bereich von Regierung und Verwaltung nicht. Ihre Regelungen berühren die Beschäftigten vielmehr in ihren spezifischen Interessen. Wer für im dienstlichen Interesse notwendige Fahrten ein Dienstfahrzeug selbst steuern will, etwa weil er sich davon eine reibungslosere Wahrnehmung seiner Amtsgeschäfte verspricht, kann dies unter im Vergleich zum bisherigen Zustand erleichterten Voraussetzungen tun. Diese Frage betrifft nicht die Wahrnehmung des Amtsauftrages selbst. Ob die dem Geschäftsbereich des Beteiligten angehörenden Beschäftigten und Soldaten bei Fahrten zu dienstlichen Zwecken die Dienstfahrzeuge selbst steuern oder sich von Kraftfahrern fahren lassen, lässt die Erfüllung der militärischen Aufgaben der Bundeswehr und der darauf bezogenen Aufgaben der zivilen Bundeswehrverwaltung nach Art. 87 a, 87 b GG unberührt. Ebenso wenig tangiert die Rahmenweisung die Befugnis der Vorgesetzten, in Bezug auf die Wahrnehmung des Amtsauftrages den Beschäftigten und Soldaten fachliche Weisungen bzw. Befehle zu erteilen.
b) Die Rahmenweisung verliert ihren innerdienstlichen Charakter nicht dadurch, dass zwischen der Regelung des Selbstfahrens und der Erledigung der Amtsgeschäfte ein Zusammenhang besteht. Für innerdienstliche Maßnahmen ist auch sonst typisch, dass durch sie behördenintern die Voraussetzungen für die Wahrnehmung des Amtsauftrages geschaffen werden (vgl. BVerfG a.a.O. S. 68; ferner Beschluss vom 16. November 1999 - BVerwG 6 P 9.98 - Buchholz 251.95 § 51 MBGSH Nr. 2 S. 4 f.). Indem die Rahmenweisung dienstintern die Voraussetzungen für das Selbstfahren erleichtert, will sie zugleich die Grundlage für eine effektive und kostengünstige Wahrnehmung des Amtsauftrages schaffen.
c) Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts regelt die Rahmenweisung nicht deswegen die Erfüllung des Amtsauftrages, weil sie zugleich die Weisung an die Dienststellenleiter enthält, das Selbstfahren zu fördern. Denn die Rahmenweisung erschöpft sich nicht in der Aufforderung des Beteiligten an die Dienststellenleiter, das Selbstfahren zu fördern. Sie enthält darüber hinaus ab sofort verbindliche Regelungen, die von den Beschäftigten des Geschäftsbereichs unmittelbar zu beachten sind. Daran kann ein Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung anknüpfen.
d) Die mit der Rahmenweisung beabsichtigte Förderung des Selbstfahrens ist entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht selbst eine öffentliche Aufgabe. Der durch den Einsatz von Dienstfahrzeugen erfolgende Transport von Beschäftigten und Soldaten hat im Hinblick auf deren Beitrag zur nach außen gerichteten Erledigung des Amtsauftrages bloß dienende Funktion. Auf der behördeninternen Ebene bleibt daher auch die Frage angesiedelt, ob dieser Transport vorrangig unter Einsatz von Zivilkraftfahrern oder im Wege des Selbstfahrens realisiert wird.
e) Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass sich die Frage des Selbstfahrens und die Aufgabenerledigung durch die Dienststelle im Geschäftsbereich des Beteiligten eindeutig trennen lassen. Schon deswegen ist den auf Untrennbarkeit abstellenden Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts nicht zu folgen. Sie geben darüber hinaus Anlass, darauf hinzuweisen, dass es nach der neueren Senatsrechtsprechung nicht mehr geboten ist, mit Rücksicht auf die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zur Verantwortungsgrenze (a.a.O. S. 70 ff.) Mitbestimmungstatbestände entgegen ihrem Wortlaut zwecks Herstellung eines verfassungskonformen Ergebnisses restriktiv zu interpretieren (vgl. Beschluss vom 28. März 2001 - BVerwG 6 P 4.00 - BVerwGE 114, 103, 112 f.; Beschluss vom 3. Dezember 2001 - BVerwG 6 P 12.00 - Buchholz 251.4 § 83 HmbPersVG Nr. 1 S. 7 ff.).
f) Die dem Bundespersonalvertretungsgesetz zugrunde liegende Systematik enthält keine Anforderungen, die schärfer sind als diejenigen, die sich aus der Schutzzweckgrenze ergeben, wie sie vom Bundesverfassungsgericht aus dem demokratischen Prinzip hergeleitet worden ist. Auch insofern gilt, dass die Mitbestimmung des Personalrats nur ausgeschlossen ist, wenn die in Rede stehende Maßnahme keinen innerdienstlichen Charakter aufweist.
4. Die Mitbestimmungspflichtigkeit der Rahmenweisung ist nicht mit Blick auf die Regelung in § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG ausgeschlossen. Nach dieser Vorschrift wirkt der Personalrat mit bei Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen einer Dienststelle für die innerdienstlichen, sozialen und persönlichen Angelegenheiten der Beschäftigten ihres Geschäftsbereichs.
a) Der Tatbestand der Vorschrift ist allerdings erfüllt.
Die Rahmenweisung ist eine Verwaltungsanordnung. Dieser Begriff beschreibt in seiner personalvertretungsrechtlichen Bedeutung jede Regelung, welche die Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Rechte als Dienstherr oder Arbeitgeber gegenüber allen ihren Beschäftigten, jedenfalls aber gegenüber einer unbestimmten Anzahl ihrer Beschäftigten trifft, ohne dass es auf ihre Form ankommt (vgl. Beschluss vom 6. Februar 1987 - BVerwG 6 P 9.85 - BVerwGE 77, 1, 2). Die Rahmenweisung enthält hinsichtlich der Voraussetzungen des Selbstfahrens eine allgemeine, an alle Beschäftigten und Soldaten im Geschäftsbereich des Beteiligten gerichtete Regelung. Sie betrifft deren innerdienstliche Angelegenheiten, wie oben unter 3. ausgeführt wurde.
b) Die Beschränkung der Beteiligung auf ein Mitwirkungsrecht in § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG besagt nicht, dass beim Erlass von Verwaltungsanordnungen Mitbestimmungsrechte des Personalrats nach §§ 75, 76 BPersVG ausscheiden.
aa) Eine dahingehende systematische Überlegung wird durch gegenläufige systematische Erwägungen widerlegt. Die Mitbestimmungstatbestände in § 75 Abs. 3 und § 76 Abs. 2 Satz 1 BPersVG erfassen, wie namentlich die dort vorgesehene Möglichkeit von Dienstvereinbarungen zeigt, auch abstrakt-generelle Regelungen. Einige Mitbestimmungstatbestände - wie diejenigen über Beurteilungsrichtlinien (§ 75 Abs. 3 Nr. 9 und § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BPersVG) und Auswahlrichtlinien (§ 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG) - sind darauf sogar ausdrücklich beschränkt. Diese Mitbestimmungstatbestände würden weitgehend oder vollständig entwertet, wenn sie bei Erlass einer Verwaltungsanordnung durch das Mitwirkungsrecht nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG stets verdrängt würden. Dieser Effekt wäre noch verstärkt, wenn man - was nach der zitierten Senatsrechtsprechung nahe liegt - in den Begriff der Verwaltungsanordnung auch konkret-generelle Regelungen einbezieht.
bb) Gegen ein derartiges Verständnis spricht auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift.
Nach § 58 des Personalvertretungsgesetzes (PersVG) vom 5. August 1955, BGBl I S. 477, sollte die Dienststelle, wenn sie Verwaltungsanordnungen für die innerdienstlichen sozialen oder persönlichen Angelegenheiten der Bediensteten ihres Geschäftsbereiches erlassen wollte, dem für diesen Bereich zuständigen Personalrat die Entwürfe rechtzeitig mitteilen und mit ihm beraten. Mit dieser Regelung wollte der Gesetzgeber die allgemeinen Aufgaben der Dienststelle und des Personalrats gegenüber den Bediensteten im Vorhinein erleichtern (BTDrucks 2/1189 S. 8). Als allgemeine Aufgabe des Personalrats war diejenige nach § 57 Abs. 1 Buchst. b PersVG gemeint, nämlich da-rüber zu wachen, dass die zugunsten der Bediensteten geltenden Verwaltungsanordnungen durchgeführt werden. Um eine Einschränkung der speziell normierten Mitbestimmungsrechte ging es dem Gesetzgeber dabei mithin nicht.
Solches verfolgte er auch nicht mit der Regelung in § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG. Im Gegenteil war ihm bei der Neufassung an der Anhebung des bisherigen Beratungsrechts auf das Niveau des Mitwirkungsrechts und damit an einer Rechtsverbesserung zugunsten des Personalrats gelegen (vgl. BTDrucks 7/176 S. 34 zu § 75). Freilich hat der Gesetzgeber auch zum Ausdruck gebracht, dass die Mitwirkungstatbestände sich auf Angelegenheiten erstrecken sollten, in denen die Verantwortung dem Dienststellenleiter auch nicht teilweise abgenommen werden kann. Ob dem eine entsprechende verfassungsrechtliche Beurteilung zugrunde liegt und ob der Gesetzgeber im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens, in welchem die Mitwirkungstatbestände zum erheblichen Teil zu Mitbestimmungstatbeständen verstärkt wurden (vgl. BTDrucks 7/1339 S. 36 f. zu § 75; 7/1373 S. 5 zu § 69), daran festgehalten hat, kann auf sich beruhen. Jedenfalls ist der geltenden Rechtslage der eindeutige Wille des Gesetzgebers, die Beteiligung des Personalrats bei der Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen auf ein Mitwirkungsrecht zu begrenzen, ungeachtet dessen zugrunde zu legen, dass das demokratische Prinzip insoweit ein wenn auch eingeschränktes Mitbestimmungsrecht gestattet (vgl. zur Zugehörigkeit dieser Angelegenheit zur Mitbestimmungsgruppe b: BVerfG a.a.O. S. 72). Indes bleibt es auch für den Mitwirkungstatbestand nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG bei dem Grundsatz, dass dadurch die allgemeine Aufgabe des Personalrats gestärkt werden soll, über die Einhaltung der zugunsten der Beschäftigten geltenden Verwaltungsanordnungen zu wachen (§ 68 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG). Dies lässt spezielle Mitbestimmungsrechte unberührt, die im Hinblick auf den Erlass einer Verwaltungsanordnung zum Zuge kommen.
cc) Nach alledem kommt das Mitwirkungsrecht bei der Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen für innerdienstliche, soziale und persönliche Angelegenheiten dort zum Zuge, wo deren Inhalt von speziellen Mitbestimmungsrechten nicht erfasst wird. Da-rüber hinaus kann es in den Fällen eingreifen, in denen eine Verwaltungsanordnung nur in Teilaspekten Mitbestimmungsrechte berührt; es verbleibt dann im Übrigen bei einem Mitwirkungsrecht. Hingegen kommt es nicht darauf an, ob die Verwaltungsanordnung ähnlich wie eine Einzelmaßnahme unmittelbar eine mitbestimmungspflichtige Angelegenheit regelt; eine dahingehende Abgrenzung der Beteiligungsrechte des Personalrats im Zusammenhang mit § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG trägt der dargestellten Gesetzessystematik und Entstehungsgeschichte nicht Rechnung (ebenso bereits zu § 84 HmbPersVG: Beschluss vom 24. April 2002 - BVerwG 6 P 3.01 - BVerwGE 116, 216, 218 f.).
5. Die Rahmenweisung unterliegt mit ihren Regelungen in Nr. 2 Satz 2, Nr. 3 Satz 1 sowie der Anlage der Mitbestimmung des Antragstellers nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG.
Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat ein Mitbestimmungsrecht bei Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen. Nach Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Vorschrift muss die beabsichtigte Maßnahme darauf abzielen, das Risiko von Dienstunfällen zu mindern (vgl. Beschluss vom 18. Mai 1994 - BVerwG 6 P 27.92 - Buchholz 251.0 § 79 BaWüPersVG Nr. 16 S. 4; Beschluss vom 8. Januar 2001 - BVerwG 6 P 6.00 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 102 S. 23).
a) Nr. 2 Satz 2, Nr. 3 Satz 1 sowie die Anlage der Rahmenweisung enthalten eigenständige Regelungen im Bereich der Unfallverhütung. Sie legen fest, dass der Selbstfahrer vor Fahrtantritt auf einem ihm nicht bekannten Kraftfahrzeugtyp eingewiesen sein und dass er eine schriftliche Erklärung abgeben muss, die ihm unter anderem vor Augen führt, dass er das Dienstkraftfahrzeug nur führen darf, wenn er sich gesundheitlich dazu in der Lage fühlt, und dass das Verbot, ein Dienstkraftfahrzeug unter Alkohol- und Betäubungsmitteleinfluss zu führen, strikt einzuhalten ist. Anhand dieser Regelungen wird deutlich, dass sich die Rahmenweisung im Bereich der Unfallverhütung nicht darin erschöpft, gemäß ihrer Nr. 2 Satz 3 die weitergehenden Anforderungen der ZDv 43/1, 43/2 sowie der Besonderen Anweisungen für das militärische Kraftfahrwesen zu beseitigen und im Übrigen auf die Weitergeltung dieser Vorschriften Bezug zu nehmen. Die Regelungen zur Einweisung und zur Selbstfahrererklärung enthalten vielmehr eine grundlegende richtlinienartige Festlegung, die der Ausfüllung durch die in Nr. 7 der Rahmenweisung vorgesehenen Durchführungsweisung bedarf. Die Durchführungsweisung für den Einsatz von Selbstfahrern ohne Fahrerlaubnis der Bundeswehr vom 3. Dezember 1998 (abgedruckt im Bundeswehrkalender unter Abschnitt F 56 b), die in ihren Nrn. 5 und 6 zur Erklärung des Selbstfahrers und zur Einweisung auf der Grundlage der Rahmenweisung die Regelungen in den oben genannten älteren Verwaltungsvorschriften ersetzen oder modifizieren, bestätigt diese Einschätzung.
b) Die Mitbestimmungspflichtigkeit nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG entfällt nicht deshalb, weil der vorrangige Zweck der Rahmenweisung ausweislich ihrer Nr. 1 die Verbesserung der Wirtschaftlichkeit des Dienstbetriebes ist. Allerdings unterliegen Maßnahmen des Dienststellenleiters, die in erster Linie andere Zwecke verfolgen und sich nur mittelbar auf den Unfallschutz auswirken, nicht dem Mitbestimmungsrecht des Personalrats (vgl. Beschluss vom 17. Juli 1987 - BVerwG 6 P 3.84 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 51 S. 15; Beschluss vom 18. Mai 1994 a.a.O.). In dieser Hinsicht können indes die Maßstäbe für die Beurteilung einer Einzelmaßnahme nicht unverändert auf die Bewertung einer Verwaltungsvorschrift übertragen werden, die unter verschiedenen Aspekten Regelungen trifft, von denen eine oder mehrere den Unfallschutz betreffen. In einem solchen Fall ist die Mitbestimmungspflichtigkeit nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG jedenfalls dann zu bejahen, wenn die die Unfallverhütung bezweckende Teilregelung nicht nur von untergeordneter Bedeutung ist.
So liegt es hier. Will der Dienststellenleiter unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten das Selbstfahren der Beschäftigten fördern, dann wird damit zugleich wegen der mit dem Führen von Kraftfahrzeugen stets verbundenen Unfallgefahr die Frage nach einer angemessenen Unfallverhütung aufgeworfen. Die Notwendigkeit einer entsprechenden Regelung liegt in der Natur der zu regelnden Sachmaterie begründet. Es handelt sich dabei nicht nur um einen nachrangigen Teilaspekt der Gesamtregelung. Dass die Bestimmungen der Rahmenweisung zur Einweisung und Selbstfahrererklärung auf die Unfallverhütung abzielen und damit die in § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG vorausgesetzte Finalität enthalten, ist nicht zweifelhaft.
c) Die Teilregelungen in Nr. 2 Satz 3 Spiegelstriche 1 und 3 der Rahmenweisung sind nicht nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG mitbestimmungspflichtig. Diese Regelungen erschöpfen sich in der Abschaffung bisher geltender Unfallverhütungsvorschriften. Dass dies seinerseits der Unfallverhütung dient, ist nicht ersichtlich (vgl. dazu OVG Münster, PersR 2001, 25, 26). Der Schutzzweck des Mitbestimmungstatbestandes gebietet im vorliegenden Fall schon deswegen keine abweichende Beurteilung, weil bereits das hier zuerkannte Mitbestimmungsrecht dem Antragsteller die Gelegenheit eröffnet, im Zusammenhang mit dem Fördern des Selbstfahrens die Fragen der Unfallverhütung im Rahmen des Mitbestimmungsverfahrens einer umfassenden Klärung zuzuführen. Sollte dieses - etwa auf der Ebene der Einigungsstelle - ergeben, dass an bislang geltenden Anforderungen ganz oder teilweise festgehalten werden sollte, so ist der Beteiligte im Rahmen der ihm obliegenden Umsetzung (§ 74 Abs. 1 BPersVG) durch die vorherige Aufhebung der Regelungen nicht gehindert, diese wieder einzuführen.
6. Die Rahmenweisung unterliegt mit ihrer Regelung in Nr. 5 der Mitbestimmung des Antragstellers nach § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG.
Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat ein Mitbestimmungsrecht bei der Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten. Es handelt sich dabei um einen einheitlichen Mitbestimmungstatbestand. Dieser erstreckt sich auf die Gesamtheit der allgemeinen Verhaltensmaßregeln, die das Miteinander der Beschäftigten und den Gebrauch der ihnen von der Dienststelle zur Verfügung gestellten Gegenstände ordnen. Ausgenommen sind Regelungen, mit denen die Erbringung der den Beschäftigten obliegenden Arbeitsleistungen konkretisiert wird (vgl. Beschluss vom 13. August 1992 - BVerwG 6 P 20.91 - a.a.O. S. 89; Beschluss vom 7. Juli 1993 - BVerwG 6 P 4.91 - Buchholz 250 § 92 BPersVG Nr. 4 S. 6).
a) Nr. 5 der Rahmenweisung regelt, unter welchen Voraussetzungen die Mitnahme von Personen durch Selbstfahrer zulässig ist. Die Bestimmung gehört damit zu den Verhaltensmaßregeln, die das Miteinander der Beschäftigten im Zusammenhang mit dem Gebrauch von Dienstfahrzeugen ordnen.
b) Wie dargelegt wurde, handelt es sich bei der Rahmenweisung um eine innerdienstliche Maßnahme. Nichts anderes gilt für die Teilregelung in Nr. 5. Dass die Mitnahme von Personen durch den Selbstfahrer einen dienstlichen Grund verlangt, bedeutet nicht, dass die Dienstpflichten von Selbstfahrer und Mitfahrer in Bezug auf die Wahrnehmung der Amtsaufgaben konkretisiert werden. Diese werden nicht durch die Art und Weise berührt, wie der Mitfahrer zum Ort seiner Diensthandlung gelangt.
7. Die Rahmenweisung unterliegt mit ihrer Regelung in Nr. 2 Satz 3 Spiegelstrich 4 der Mitbestimmung des Antragstellers nach § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG.
Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat ein Mitbestimmungsrecht bei der Gestaltung der Arbeitsplätze. Dabei ist unter Arbeitsplatz der räumliche Bereich zu verstehen, in dem der Beschäftigte tätig ist, und seine unmittelbare Umgebung. Darunter fällt die Anordnung der Arbeitsmittel und der Arbeitsgegenstände, mit denen der Beschäftigte an diesem umgrenzten Ort seine Arbeitsleistung erbringt. Der Arbeitsplatz muss nicht in einem bestimmten Gebäude liegen oder stationär sein; er kann sich auch im Freien oder in einem Fahrzeug befinden und darüber hinaus in der Weise beweglich sein, dass der Beschäftigte an verschiedenen Orten die ihm zufallende Arbeitsleistung erbringen muss. Der Zweck der Vorschrift besteht darin, durch eine menschengerechte Gestaltung des Arbeitsplatzes die schutzwürdigen Belange des Beschäftigten zu wahren. Zu diesen schutzwürdigen Belangen gehört die Ausstattung mit Geräten und Einrichtungsgegenständen (vgl. Beschluss vom 15. Dezember 1978 - BVerwG 6 P 13.78 - Buchholz 238.3 A § 76 BPersVG Nr. 1 S. 12 f.; Beschluss vom 17. Juli 1987 - BVerwG 6 P 6.85 - BVerwGE 78, 47, 49; Beschluss vom 16. Dezember 1992 - BVerwG 6 P 29.91 - Buchholz 250 § 75 Nr. 83 S. 107).
Das Dienstfahrzeug, welches einem Zivilkraftfahrer zur ständigen Benutzung zugewiesen ist, gehört zu seinem Arbeitsplatz. Es ist der Arbeitsgegenstand, mit welchem der Berufskraftfahrer seine Arbeitsleistung erbringt. Der so definierte Arbeitsplatz wird durch die Regelung in Nr. 2 Satz 3 Spiegelstrich 4 der Rahmenweisung umgestaltet. Nach der zuvor geltenden Bestimmung in Nr. 506 Satz 3 der ZDv 43/2 sollten Selbstfahrer solche Kraftfahrzeuge, die ein Zivilkraftfahrer als ständig eingeteilter Kraftfahrer übernommen hatte, nur einsetzen, wenn dieser Zivilkraftfahrer nicht zur Verfügung stand. Diese Regelung ist durch Nr. 2 Satz 3 Spiegelstrich 4 der Rahmenweisung zunächst für zwei Jahre und sodann durch weiteren im Februar 2000 ergangenen Erlass des Beteiligten bis auf weiteres ausgesetzt worden. Durch die Neuregelung wird der ständige Zugriff des Zivilkraftfahrers auf das ihm zugewiesene Fahrzeug eingeschränkt. Er kann nunmehr nicht damit rechnen, die ihm obliegende Dienstleistung immer mit dem Fahrzeug zu erbringen, mit dessen Gebrauch er vertraut ist. Zudem ist die Neuregelung geeignet, den Verschleiß der Fahrzeuge zu erhöhen, die nunmehr auch von solchen Beschäftigten genutzt werden, die mit ihrem Gebrauch nicht oder weniger vertraut sind. Dies kann wiederum beim Zivilkraftfahrer zu einer stärkeren Belastung im Zusammenhang mit der Nutzung des Fahrzeuges und den darauf bezogenen dienstlichen Pflichten führen. Ob die durch die Neuregelung erzeugte potentielle Mehrbelastung letztlich zumutbar ist, ist keine Frage des Bestehens des Mitbestimmungsrechts, sondern von den Beteiligten im Rahmen des Mitbestimmungsverfahrens zu klären.
8. Die Rahmenweisung unterliegt mit ihrer Regelung in Nr. 3 und der Anlage nicht der Mitbestimmung des Antragstellers nach § 75 Abs. 3 Nr. 8 bzw. § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BPersVG.
Nach diesen Vorschriften hat der Personalrat ein Mitbestimmungsrecht beim Inhalt von Personalfragebogen. Darunter ist ein Erhebungsbogen zu verstehen, der Fragen nach der Person, den persönlichen Verhältnissen, dem beruflichen Werdegang, den fachlichen Kenntnissen und sonstigen Fähigkeiten eines Bewerbers oder Beschäftigten enthält. Die formularmäßige Erhebung von personenbezogenen Daten fällt nur dann unter den Mitbestimmungstatbestand, wenn der Arbeitgeber dadurch Erkenntnisse über die Beschäftigten gewinnt, die ihm noch nicht bekannt sind (vgl. Beschluss vom 2. August 1989 - BVerwG 6 P 5.88 - Buchholz 251.0 § 79 BaWüPersVG Nr. 9 S. 8 f.; Beschluss vom 22. Dezember 1993 - BVerwG 6 P 11.92 - Buchholz 251.2 § 85 BlnPersVG Nr. 6 S. 11).
Die Selbstfahrererklärung gemäß Nr. 3 und Anlage der Rahmenweisung ist schon deswegen kein Personalfragebogen, weil damit keine Fragen beantwortet werden. Sie erschöpft sich vielmehr in einer Belehrung des Beschäftigten durch die Dienststelle über die Voraussetzungen, unter welchen die Fahrten vom Selbstfahrer angetreten werden dürfen.
9. Die Rahmenweisung unterliegt mit ihrer Nr. 1 Sätze 1 und 2 nicht der Mitbestimmung des Antragstellers nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG.
Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat ein Mitbestimmungsrecht bei Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung und Erleichterung des Arbeitsablaufs.
a) In Bezug auf diejenigen Beschäftigten, die bislang nicht Selbstfahrer waren, fehlt es in Nr. 1 der Rahmenweisung bereits an einer Maßnahme im Sinne von § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 bzw. § 69 Abs. 1 BPersVG. Eine Maßnahme liegt nur vor, wenn das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren. Dies ist hier nicht der Fall. Wie Nr. 1 Satz 1 der Rahmenweisung ausdrücklich betont und in Nr. 3 Satz 2 und der Anlage wiederholt wird, lässt die beabsichtigte Förderung des Selbstfahrens den Grundsatz der Freiwilligkeit unberührt. Wer daher bisher nicht bereit oder nicht in der Lage war, ein Dienstfahrzeug selbst zu führen, muss sein Verhalten nicht ändern.
b) Für diejenigen Beschäftigten und Soldaten, die schon bisher von der Möglichkeit des Selbstfahrens Gebrauch gemacht haben, stellt der in Nr. 1 der Rahmenweisung formulierte Grundsatz ebenso wie dessen Konkretisierung in den folgenden Bestimmungen zwar eine Maßnahme im Sinne von § 69 Abs. 1, § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG dar, weil das Selbstfahren nunmehr unter erleichterten Voraussetzungen zulässig ist. Gleichwohl ist bereits der objektive Tatbestand des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 Alternative 1 BPersVG nicht erfüllt. Die Hebung der Arbeitsleistung muss mit der erhöhten Inanspruchnahme des betroffenen Beschäftigten verbunden sein, wobei diese in gesteigerten körperlichen Anforderungen oder in einer vermehrten geistig-psychischen Belastung bestehen kann (vgl. Beschluss vom 13. Juni 1997 - BVerwG 6 P 1.95 - Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 36 S. 13 f.; Beschluss vom 28. Dezember 1998 - BVerwG 6 P 1.97 - BVerwGE 108, 233, 236). Für diejenigen Beschäftigten und Soldaten, die schon bisher von der Möglichkeit des Selbstfahrens Gebrauch gemacht haben, ist es aber mit keiner zusätzlichen Belastung verbunden, wenn das Selbstfahren nunmehr unter erleichterten verfahrensmäßigen Voraussetzungen zugelassen wird.
c) Für diese Beschäftigten greift auch § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 Alternative 2 BPersVG nicht ein. Eine Erleichterung des Arbeitsablaufs liegt hier nach Sinn und Zweck des Mitbestimmungstatbestandes nicht vor. Dieser ist - wie auch der rechtssystematische Zusammenhang mit Alternative 1 der Vorschrift belegt - darauf gerichtet, die von der Maßnahme Betroffenen vor Überlastung oder Überbeanspruchung zu schützen. Deswegen muss die rationellere Gestaltung des Arbeitsablaufs typischerweise zu einer höheren Beanspruchung der daran beteiligten Beschäftigten führen (vgl. Beschluss vom 15. Dezember 1978 - BVerwG 6 P 13.78 - Buchholz 238.3 A § 76 BPersVG Nr. 1 S. 15). Eine solche Mehrbelastung ist aber ausgeschlossen, wenn die Beschäftigten und Soldaten von der schon bisher genutzten Möglichkeit des Selbstfahrens nunmehr unter erleichterten verfahrensmäßigen Voraussetzungen Gebrauch machen können.
10. Die Rahmenweisung unterliegt mit ihrer Regelung in Nr. 6 nicht der Mitbestimmung des Antragstellers nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG.
Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat ein Mitbestimmungsrecht beim Erlass von Richtlinien über die personelle Auswahl bei Einstellungen, Versetzungen, Umgruppierungen und Kündigungen. Unter Auswahlrichtlinien sind Grundsätze zu verstehen, die für eine Mehrzahl von personellen Entscheidungen positiv oder negativ vorwegnehmend festlegen, welche Kriterien im Zusammenhang mit den zu beachtenden fachlichen und persönlichen Voraussetzungen und sozialen Gesichtspunkten in welcher Weise zu berücksichtigen sind (vgl. Beschluss vom 5. September 1990 - BVerwG 6 P 27.87 - Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 20 S. 14; ferner BAG, Beschluss vom 27. Oktober 1992 - 1 ABR 4/92 - BAGE 71, 259, 270).
Nr. 6 der Rahmenweisung enthält derartige Grundsätze nicht, und die Regelung ergänzt auch nicht solche bereits anderweitig geltenden Grundsätze. Die Regelung legt nicht selbst fest, dass die Bereitschaft zum Selbstfahren ein bei der Auswahl von Bewerbern zu beachtender Gesichtspunkt sein kann, und schon gar nicht unternimmt sie es, das Gewicht dieser Bereitschaft im Verhältnis zu anderen Auswahlkriterien zu bestimmen. Sie erschöpft sich vielmehr darin, sicherzustellen, dass diese Bereitschaft überhaupt festgehalten wird, und setzt dabei voraus, dass sie für die Auswahlentscheidung unter Umständen von Bedeutung sein kann, insbesondere bei Dienstposten, die Mobilität bei der Wahrnehmung der Dienstgeschäfte erfordern. Letzteres ist aber unabhängig davon selbstverständlich, ob das den Einstellungsbehörden nach den rechtlichen Vorgaben verbleibende Auswahlermessen durch Auswahlrichtlinien im Sinne von § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG ausgefüllt wird oder nicht. Nr. 6 der Rahmenweisung hat für die Auswahl die Bedeutung einer Verfahrensbestimmung, welche die tatsächlichen Voraussetzungen dafür schafft, dass die Bereitschaft zum Selbstfahren als Auswahlkriterium unter Umständen eine Rolle spielen kann.
Allerdings ist Gegenstand des Mitbestimmungsrechts nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG nicht nur die Festlegung aller, mehrerer oder einzelner Entscheidungskriterien, sondern auch das Verfahren, in dem das Vorliegen dieser Entscheidungsvoraussetzungen festgestellt wird (vgl. Beschluss vom 5. September 1990 a.a.O. S. 15). Dabei handelt es sich aber nur um eine Annexkompetenz, die nur eingreift, wenn materielle Auswahlkriterien festgelegt werden. Dies ist aber, wie dargelegt, nicht der Fall.
11. Ein Mitbestimmungsrecht aus § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG steht dem Antragsteller offensichtlich nicht zu. Die Rahmenweisung enthält an keiner Stelle ausdrücklich oder sinngemäß eine arbeitszeitbezogene Regelung, die von diesem Mitbestimmungstatbestand erfasst wird. Dass die Zulassung des Selbstfahrens arbeitszeitrechtliche Fragen aufwirft, ist unerheblich, solange eine entsprechende Folgeregelung unterbleibt.
12. Der Senat hat sich im Ausspruch auf die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Tenors beschränkt. Die Benennung der zum Zuge kommenden Mitbestimmungstatbestände im Tenor scheidet aus, weil diese nicht Streitgegenstand geworden sind, wie oben unter 1. dargelegt wurde. Die Benennung der mitbestimmungspflichtigen Teile der Rahmenweisung ist gleichfalls nicht geboten. Aus den Gründen dieses Beschlusses ergibt sich, hinsichtlich welcher Mitbestimmungstatbestände die Rahmenweisung mitbestimmungspflichtig ist und auf welche Teile der Rahmenweisung sich dies jeweils bezieht. Damit steht zugleich fest, dass der Antragsteller im Rahmen des nachzuholenden Mitbestimmungsverfahrens seine Zustimmung zur Rahmenweisung nur aus Gründen verweigern kann, die in diesen Mitbestimmungstatbeständen angelegt sind.
Bardenhewer Hahn Gerhardt


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