BVerwG 6 P 16.07
In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 21. Januar 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hahn, Büge, Vormeier und Dr. Bier
beschlossen:
Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg - Fachsenat für Personalvertretungssachen des Bundes - vom 1. Februar 2007 wird aufgehoben. Die Sache wird zur erneuten Anhörung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.
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In der Zeit vom 10. bis 12. Mai 2004 fand die Wahl zum Bezirkspersonalrat bei der Wehrbereichsverwaltung Ost statt.
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In einer Reihe von nachgeordneten Kreiswehrersatzämtern befindet sich jeweils ein Auskunfts- und Beratungszentrum. Die maßgeblichen Organisationsbefehle für das „Unterstützungspersonal Auskunfts- und Beratungszentrum“ sehen vor, dass das Unterstützungspersonal einer benachbarten militärischen Dienststelle, „im besonderen Aufgabenbereich des STAN-Auftrags“ jedoch dem Leiter des Kreiswehrersatzamts truppendienstlich unterstellt ist. Nach der allgemeinen Aufgabenbeschreibung im Stärke- und Ausrüstungsnachweis (STAN) hat das Unterstützungspersonal für das Auskunfts- und Beratungszentrum der Kreiswehrersatzämter aus Sicht eines Grundwehrdienstleistenden zur Musterung heranstehende Wehrpflichtige zu Fragen des Truppenalltages, des Dienstablaufes und der Ausbildung in den Verbänden aufgrund eigener Erfahrung zu informieren. Bei dem Unterstützungspersonal handelt es sich jeweils um ein bis zwei Soldaten, die aufgrund der Wehrpflicht Wehrdienst leisten und die im Wege der Kommandierung dem jeweiligen Auskunfts- und Beratungszentrum zugewiesen sind. Diese so genannten Kontaktsoldaten waren nicht zu den Personalratswahlen zugelassen.
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Wegen Nichteinbeziehung der Kontaktsoldaten hat der Antragsteller am 27. Mai 2004 die Wahl zum Bezirkspersonalrat bei der Wehrbereichsverwaltung Ost angefochten. Den Wahlanfechtungsantrag hat das Verwaltungsgericht abgelehnt. Die Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht aus folgenden Gründen zurückgewiesen: Der persönliche Geltungsbereich des Bundespersonalvertretungsgesetzes erstrecke sich auf Beamte und Arbeitnehmer, nicht jedoch auf Soldaten; es fehle an einer Regelung, die es gestatten würde, bei einer Verwaltungsbehörde tätige und dorthin kommandierte Soldaten als Beschäftigte anzuerkennen. Abweichendes ergebe sich nicht aus den Bestimmungen des Soldatenbeteiligungsgesetzes. Gehörten Soldaten - wie vorliegend die Kontaktsoldaten - einem der in § 2 Abs. 1 SBG genannten Wahlbereiche an, so würden sie ausschließlich durch Vertrauenspersonen und deren Gremien vertreten. Das Wehrdienstverhältnis sei durch die Disziplinarbefugnis des jeweiligen Disziplinarvorgesetzten gekennzeichnet, die hier nicht etwa durch die Leiter der Kreiswehrersatzämter, sondern durch die jeweiligen Vorgesetzten der zugeordneten militärischen Dienststellen ausgeübt werde.
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Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner Beschwerde vor: Nach jahrzehntelanger, höchstrichterlich bestätigter Praxis seien in zivilen Dienststellen der Bundeswehr Personalvertretungen unter Einschluss der Soldaten zu bilden. Die maßgeblichen Organisationsbefehle wiesen das Organisationselement „Unterstützungspersonal Auskunfts- und Beratungszentrum Kreiswehrersatzamt“ durchgängig nicht als organischen Bestandteil der abstellenden militärischen Dienststelle aus. Vielmehr habe das Unterstützungspersonal eine gespaltene Unterstellung, nämlich sowohl unter einen militärischen Vorgesetzten als auch unter den Leiter des Kreiswehrersatzamtes. Die Unterstellung erfolge hinsichtlich der Wahrnehmung aller Amtsaufgaben des Unterstützungspersonals zum Leiter des Kreiswehrersatzamtes, nicht zum abstellenden Truppenteil. Aufgrund dieser vorrangigen fachlichen Unterstellung beschränke sich die truppendienstliche Unterstellung unter die militärische Dienststelle auf die soldatenrechtlichen Befugnisse, die ausschließlich dem Disziplinarvorgesetzten vorbehalten seien. Dies allein rechtfertige nicht die Verneinung der Dienststellenzugehörigkeit. Denn diese Rechtslage bestehe in allen Dienststellen der Bundeswehr, die von einem Beamten oder Arbeitnehmer geleitet würden, in gleicher Weise. Die Regelung in § 2 Abs. 1 Nr. 8 SBG könne nach Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck der Wahlberechtigung der Kontaktsoldaten zur Personalvertretung nicht entgegenstehen. Da diese Soldaten für ihre beim Kreiswehrersatzamt zu erfüllende Aufgabe zum Ende ihrer Wehrdienstzeit herangezogen würden, müsse ihre Kommandierung personalvertretungsrechtlich wie eine Versetzung behandelt werden. Anderenfalls sei nach § 13 Abs. 2 Satz 1 BPersVG die Wahlberechtigung zumindest derjenigen Kontaktsoldaten zu bejahen, bei denen die Stehzeit im Kreiswehrersatzamt drei Monate erreiche. Die bloße Abwicklung der Entlassungsformalitäten auf der militärischen Seite stelle keine Rückkehr in die alte Dienststelle im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz 3 BPersVG dar.
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Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
die Beschlüsse der Vorinstanzen aufzuheben und die Wahl zum Bezirkspersonalrat bei der Wehrbereichsverwaltung Ost vom 10. bis 12. Mai 2004 für ungültig zu erklären.
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Der Beteiligte zu 1 beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
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Er verteidigt ebenso wie der Vertreter des Bundesinteresses den angefochtenen Beschluss.
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Die zulässige Beschwerde des Antragstellers ist begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht auf der unrichtigen Anwendung von Rechtsnormen (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Er ist daher aufzuheben; die Sache ist zur neuen Anhörung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 96 Abs. 1 Satz 2 ArbGG i.V.m. § 562 Abs. 1, § 563 Abs. 1 Satz 1 ZPO).
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Gemäß § 25 BPersVG kann eine in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft binnen einer Frist von 12 Arbeitstagen nach Bekanntgabe des Wahlergebnisses die Wahl beim Verwaltungsgericht anfechten, wenn gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht verstoßen worden ist, es sei denn, dass durch den Verstoß das Wahlergebnis nicht beeinflusst werden konnte. Diese Vorschrift ist auf die Wahl des Bezirkspersonalrats entsprechend anzuwenden (§ 53 Abs. 3 Satz 1 BPersVG). Ob in der Nichteinbeziehung der Kontaktsoldaten bei den betroffenen Kreiswehrersatzämtern ein wesentlicher Wahlrechtsverstoß liegt, der das Ergebnis der Wahl zum Bezirkspersonalrat bei der Wehrbereichsverwaltung Ost vom 10. bis 12. Mai 2004 beeinflusst haben kann, vermag der Senat anhand der bisherigen vom Oberverwaltungsgericht getroffenen Feststellungen nicht zu beurteilen.
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1. Ein Wahlrechtsverstoß kann nicht von vornherein unter Hinweis darauf verneint werden, dass Soldaten kein Wahlrecht zu den Personalvertretungen der Bundeswehrverwaltung haben. Diese Annahme trifft nämlich nicht zu.
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a) Die Bundeswehrverwaltung ist eine zivile bundeseigene Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau. Sie dient den Aufgaben des Personalwesens und der unmittelbaren Deckung des Sachbedarfs der Streitkräfte; ihr sind Aufgaben des Wehrersatzwesens übertragen (Art. 87b Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 2 Satz 1 GG i.V.m. § 14 Abs. 1 WPflG). Sie gliedert sich nach fachlichen und hierarchischen Gesichtspunkten (vgl. die Übersicht im Bundeshaushaltsplan 2007 Einzelplan 14 S. 41). Im vorliegenden Zusammenhang ist insbesondere die territoriale Wehrverwaltung zu nennen, zu der die Wehrbereichsverwaltungen als Behörden der Mittelstufe mit den ihnen nachgeordneten Kreiswehrersatzämtern und Bundeswehrdienstleistungszentren (früher Standortverwaltungen) als Dienststellen der unteren Verwaltungsstufe zählen. Die Bundeswehrverwaltung gehört zu den Verwaltungen des Bundes, in denen gemäß § 1 Satz 1 BPersVG Personalvertretungen gebildet werden. Freilich sind Soldaten in den Dienststellen der Bundeswehrverwaltung - im Gegensatz zu den dort tätigen Beamten und Arbeitnehmern - keine Beschäftigten im Sinne von § 4 BPersVG.
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b) Im Gegensatz zur Bundeswehrverwaltung gehören die Streitkräfte (Art. 87a Abs. 1 GG) nicht zu den Verwaltungen des Bundes im Sinne von § 1 BPersVG. Deswegen bestimmt § 91 Abs. 1 des Soldatengesetzes (SG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 30. Mai 2005, BGBl I S. 1482, dass für die Beamten und Arbeitnehmer bei den militärischen Dienststellen und Einrichtungen der Bundeswehr das Bundespersonalvertretungsgesetz gilt (ebenso bereits § 70 Abs. 1 SG i.d.F. der Bekanntmachung vom 14. Februar 2001, BGBl I S. 232).
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Für Soldaten schreibt § 48 Satz 1 des Soldatenbeteiligungsgesetzes (SBG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 15. April 1997, BGBl I S. 766, hier anzuwenden i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 20. Dezember 2001, BGBl I S. 4013, vor, dass nach Maßgabe der §§ 48 bis 51 SBG das Bundespersonalvertretungsgesetz gilt. Insoweit werden die Streitkräfte der Verwaltung gleichgestellt (§ 48 Satz 2 SBG). Grundlegend bestimmt § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG, dass Soldaten in anderen als den in § 2 Abs. 1 SBG genannten Dienststellen und Einrichtungen Personalvertretungen wählen. Wenn sie dagegen einem der in § 2 Abs. 1 SBG aufgeführten Wahlbereiche angehören, wählen sie Vertrauenspersonen. Der Senat hat inzwischen in einer Reihe von Entscheidungen zur Abgrenzung von Wahlbereichen, in denen die Soldaten Vertrauenspersonen wählen, von solchen Dienststellen und Einrichtungen der Streitkräfte Stellung genommen, in denen sie Personalvertretungen wählen (vgl. zum Wahlbereich Einheit: Beschlüsse vom 29. Oktober 2002 - BVerwG 6 P 5.02 - Buchholz 252 § 2 SBG Nr. 4, vom 16. März 2006 - BVerwG 6 P 12.05 - Buchholz 449.7 § 2 SBG Nr. 5 und vom 8. Oktober 2007 - BVerwG 6 P 2.07 -; zum Wahlbereich Stab eines Verbandes: Beschluss vom 23. Januar 2002 - BVerwG 6 P 2.01 - Buchholz 252 § 2 SBG Nr. 3; zum Wahlbereich Lehrgangsteilnehmer: Beschluss vom 23. Juni 1999 - BVerwG 6 P 6.98 - Buchholz 252 § 2 SBG Nr. 2; ferner zur Systematik der §§ 2, 49 SBG: Beschluss vom 23. September 2004 - BVerwG 6 P 2.04 - Buchholz 252 § 49 SBG Nr. 2). Steht nach Maßgabe der §§ 48 bis 51 SBG fest, dass die Soldaten in einer militärischen Dienststelle oder Einrichtung eine Personalvertretung wählen, so bilden sie neben den Beamten und Arbeitnehmern eine weitere Gruppe im Sinne von § 5 BPersVG (§ 49 Abs. 2 Satz 1 SBG). Ihre Vertreter in den Personalräten haben grundsätzlich die gleiche Rechtsstellung wie die Beamten- und Arbeitnehmervertreter (§ 49 Abs. 2 Satz 2 SBG). Auch in diesen Fällen sind Soldaten zwar keine Beschäftigten im Sinne von § 4 BPersVG, sie werden aber grundsätzlich wie solche behandelt. Entgegen der Auffassung der Vorinstanzen kann daher die Einbeziehung der Kontaktsoldaten in die Wahl zum Bezirkspersonalrat der Wehrbereichsverwaltung Ost nicht schon unter Hinweis auf die fehlende Beschäftigteneigenschaft von Soldaten verneint werden.
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c) Soldaten in Dienststellen der Bundeswehrverwaltung wählen die dortigen Personalvertretungen mit.
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aa) Die grundlegende Bestimmung in § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG, wonach in anderen als den in § 2 Abs. 1 SBG genannten Dienststellen und Einrichtungen Soldaten Personalvertretungen wählen, lässt sich sprachlich und systematisch zwanglos auf Soldaten in Dienststellen der Bundeswehrverwaltung anwenden. Denn die Wahlbereiche des § 2 Abs. 1 SBG, in welchen Soldaten Vertrauenspersonen wählen, sind ausnahmslos im Bereich der Streitkräfte angesiedelt. Da die Dienststellen der Bundeswehrverwaltung somit keineswegs Wahlbereiche im Sinne von § 2 Abs. 1 SBG sind, drängt sich die Schlussfolgerung geradezu auf, dass die Soldaten dort - auch und erst recht - Personalvertretungen wählen.
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bb) Auch die Entstehungsgeschichte des Gesetzes spricht dafür, die Soldaten in den Dienststellen der Bundeswehrverwaltung in die Wahl der dortigen Personalvertretungen einzubeziehen.
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(1) § 35a des Soldatengesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 19. August 1975, BGBl I S. 2273, (SG 1975) bestimmte, dass Soldaten in anderen als den in § 35 Abs. 1 und 2 SG 1975 genannten Dienststellen und Einrichtungen „der Bundeswehr“ Vertretungen nach den Vorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes wählten. Da die Bundeswehr - namentlich mit Blick auf Art. 87a und 87b GG - Streitkräfte und Bundeswehrverwaltung gleichermaßen umfasst, lag nach der damaligen Gesetzesformulierung bereits nahe, dass nach dem Willen des Gesetzgebers die Soldaten in der Bundeswehrverwaltung an den dortigen Personalratswahlen teilnehmen sollten. Dieser Auslegung entsprach die Begründung im Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 8. April 1974, wonach „die Soldaten wie bisher in Teileinheiten, Einheiten, Verbänden und vergleichbaren Gliederungen der Truppe Vertrauensmänner nach dem Vertrauensmänner-Wahlgesetz, in allen anderen Dienststellen und Einrichtungen dagegen Soldatenvertreter nach dem Personalvertretungsgesetz wählen“ (vgl. BTDrucks 7/1968 S. 7).
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(2) In § 5 des Soldatenbeteiligungsgesetzes vom 16. Januar 1991, BGBl I S. 47 (SBG 1991), der der Sache nach an die Stelle der bisherigen Regelung in § 35a SG 1975 trat, fehlte ein Hinweis auf die „Bundeswehr“. Die dazugehörige Begründung im Gesetzentwurf der Bundesregierung konzentrierte sich auf „die Personalvertretung in den nicht in § 2 Abs. 1 aufgeführten Organisationsbereichen der Streitkräfte“ (BTDrucks 11/7323 S. 18). Gleichwohl mangelt es an Anhaltspunkten dafür, dass der Gesetzgeber im Soldatenbeteiligungsgesetz 1991 die Soldaten in der Bundeswehrverwaltung von der Personalvertretung ausschließen wollte. Demnach hatte der Senat bei dieser Gesetzeslage keine Bedenken, angesichts der engen Verknüpfung von Bundeswehrverwaltung und Streitkräften zu den für Soldaten personalratsfähigen Dienststellen nicht nur das Bundesministerium der Verteidigung, sondern auch die ihm unterstehenden Einrichtungen der Bundeswehrverwaltung zu rechnen, in denen Soldaten neben Beamten und Arbeitnehmern tätig sind (vgl. Beschluss vom 18. Mai 1994 - BVerwG 6 P 6.92 - BVerwGE 96, 35 = Buchholz 250 § 4 BPersVG Nr. 5 S. 3).
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(3) Es kann ausgeschlossen werden, dass der Gesetzgeber im Ersten Gesetz zur Änderung des Soldatenbeteiligungsgesetzes vom 20. Februar 1997, BGBl I S. 298, die beteiligungsrechtliche Rechtslage zum Nachteil der Soldaten in der Bundeswehrverwaltung ändern wollte. Er hatte sich mit diesem Gesetz die vertiefte Integration der Vertreter der Soldaten in die Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes zum Ziel gesetzt, und er wollte dies durch Erhöhung der Zahl der für die Soldaten personalratsfähigen Dienststellen erreichen (vgl. BTDrucks 13/5740 S. 1 und 13/6148 S. 1). Er hat dies vor allem dadurch realisiert, dass er für das - zahlenmäßig ins Gewicht fallende - Stammpersonal an den Schulen der Streitkräfte die Wahl von Personalvertretungen eingeführt hat (§ 2 Abs. 1 Nr. 6, § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG). Angesichts der ausdrücklich verlautbarten und praktisch umgesetzten Grundhaltung des Gesetzgebers fehlt es für die Annahme, dieser habe einen - offenbar bereits jahrzehntelang praktizierten und höchstrichterlich bestätigten - personalvertretungsrechtlichen Standard der Soldaten in der Bundeswehrverwaltung zurücknehmen wollen, an jeglichem Anhalt.
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cc) Sinn und Zweck der Regelung, die die Vertretung der Soldaten durch Personalräte in den Streitkräften sicherstellt, gebieten die Einbeziehung der Soldaten in die Wahl der Personalräte bei der Bundeswehrverwaltung. Mit der Regelung in § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG will der Gesetzgeber die Personalvertretungen in solchen militärischen Dienststellen und Einrichtungen für Soldaten offenhalten, in denen diese und zivile Mitarbeiter weitgehend gleichartige oder vergleichbare Funktionen wahrnehmen. Es handelt sich um Dienststellen, die nicht zum mobilen Teil der Streitkräfte gehören und in denen die Soldaten zusammen mit Beamten und Arbeitnehmern ihre Aufgaben weitgehend in verwaltungsförmlicher Weise erledigen (vgl. Beschluss vom 23. Januar 2002 a.a.O. S. 20 unter Hinweis auf BTDrucks 7/1968 S. 7 und 9). Diese stationären Dienststellen und Einrichtungen mit administrativer, technischer oder sonstiger fachlicher Aufgabenstellung stehen im Gegensatz zu den mobilen Einheiten des Heeres, den fliegenden Einheiten der Luftwaffe und den schwimmenden Einheiten der Marine, welche nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 2 SBG das Leitbild für das Vertrauenspersonenmodell in den Streitkräften liefern (vgl. Beschlüsse vom 29. Oktober 2002 a.a.O. S. 32, vom 16. März 2006 a.a.O. Rn. 24 und vom 8. Oktober 2007 - BVerwG 6 P 2.07 - juris Rn. 31).
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Die Vorstellung des Gesetzgebers, die er mit der Anwendung des Personalratsmodells für den nichtmobilen Teil der Streitkräfte verfolgt, kommt auch und erst recht zum Zuge, wenn es um die Soldatenbeteiligung in den Dienststellen der Bundeswehrverwaltung geht. Bei dieser handelt es sich - ungeachtet ihrer streitkräftebezogenen Unterstützungsfunktion - um eine zivile Verwaltung mit Fachaufgaben, bei der sich - anders als bei militärischen Dienststellen - Abgrenzungsfragen nach den Maßstäben von Mobilität und militärischem Einsatz nicht stellen. Hier ist die Kooperation von Beamten, Arbeitnehmern und Soldaten in gleichartigen und vergleichbaren Funktionen von vornherein vorgegeben. Dem entspricht es, die Soldaten in der Bundeswehrverwaltung in den beteiligungsrechtlichen Rahmen einzubeziehen, wie er für die dort beschäftigten Beamten und Arbeitnehmer gilt. Nach Sinn und Zweck des Regelungssystems in § 2 Abs. 1, § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG gibt es keinerlei sachliche Gründe dafür, die Soldaten in der Bundeswehrverwaltung beteiligungsrechtlich anders zu behandeln als die Soldaten im nichtmobilen Teil der Streitkräfte, die Personalvertretungen wählen. Die Gleichstellung dieser beiden Soldatengruppen erweist sich mithin zugleich auch als ein Gebot des Art. 3 Abs. 1 GG.
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dd) Der Wortlaut der Regelung in § 48 Satz 2 SBG steht der Anwendung des § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG auf die Soldaten in der Bundeswehrverwaltung nicht entgegen. Wenn es dort im Anschluss an § 48 Satz 1 SBG heißt, insoweit - nämlich im Anwendungsbereich der §§ 49 ff. SBG - würden die Streitkräfte der Verwaltung gleichgestellt, so führt dies nicht sprachlich zwingend zu der Schlussfolgerung, die Anwendung des Bundespersonalvertretungsgesetzes auf Soldaten komme nur im Bereich der Streitkräfte in Betracht. § 48 Satz 2 SBG kann auch als bloße Klarstellung mit Blick darauf verstanden werden, dass die Streitkräfte, in denen die Soldaten typischerweise ihren Dienst leisten, eigentlich vom Geltungsbereich des Bundespersonalvertretungsgesetzes gemäß dessen § 1 nicht erfasst werden. Dann aber besteht kein Hindernis, die Grundaussage in § 48 Satz 1 SBG auf Soldaten der Bundeswehrverwaltung zu erstrecken, für welche § 1 Satz 1 BPersVG ohnedies gilt.
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ee) Die übrigen Bestimmungen in Kapitel 4 des Soldatenbeteiligungsgesetzes enthalten keine durchgreifenden Hinweise darauf, dass die Mitarbeit von Soldaten in Personalvertretungen der Bundeswehrverwaltung unterbleiben muss. Unbedenklich ist, dass die Soldaten dort - ebenso wie in den Streitkräften - eine weitere Gruppe im Sinne von § 5 BPersVG bilden mit der Folge, dass die Soldatenvertreter unter den gleichen Voraussetzungen Personalratsarbeit leisten wie die Vertreter der Beamten und Arbeitnehmer (§ 49 Abs. 2 Satz 1 und 2 SBG). In den gemeinsamen - gruppenübergreifenden - Angelegenheiten findet gemeinsame Beratung und Beschlussfassung im Personalratsplenum statt (§ 49 Abs. 2 Satz 3 SBG i.V.m. § 38 Abs. 1 BPersVG). Dagegen haben in Soldatenangelegenheiten die - allein zur Entscheidung berufenen - Soldatenvertreter im Personalrat die Befugnisse der Vertrauensperson (§ 49 Abs. 2 Satz 3, § 52 Abs. 1 Satz 1 SBG i.V.m. § 38 Abs. 2 Satz 1 BPersVG). Hauptanwendungsfall sind die Personalangelegenheiten, in welchen die Soldatenvertreter nach Maßgabe von § 23 Abs. 1 Satz 1 SBG das Anhörungsrecht haben. Der Leiter einer Dienststelle der Bundeswehrverwaltung ist zwar - weil selbst kein Soldat - nicht Disziplinarvorgesetzter des von der Personalmaßnahme betroffenen Soldaten (§ 1 Abs. 4 SG i.V.m. §§ 27 ff. der Wehrdisziplinarordnung - WDO - vom 16. August 2001, BGBl I S. 2093, zuletzt geändert durch Art. 7 Abs. 1 des Gesetzes vom 26. März 2007, BGBl I S. 358). Gleichwohl ist er in der Lage, das Beteiligungsverfahren durchzuführen und die Äußerung der Soldatenvertreter der personalbearbeitenden Stelle bei den Streitkräften mitzuteilen, welche das Ergebnis der Anhörung in die Personalentscheidung einzubeziehen hat (§ 23 Abs. 2, § 52 Abs. 1 Satz 2 SBG i.V.m. § 7 BPersVG). Ob und inwieweit dabei der Disziplinarvorgesetzte des von der Personalmaßnahme betroffenen Soldaten einzuschalten ist, braucht hier nicht geklärt zu werden. Denn unabhängig davon steht fest, dass die Beteiligung von Soldatenvertretern in Personalangelegenheiten von Soldaten der Bundeswehrverwaltung sich nach der bestehenden Gesetzeslage konstruktiv bewältigen lässt.
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Auch die Sonderregelungen in § 86 Abs. 1 Nr. 13 BPersVG und § 51 Abs. 4 SBG zur Personalvertretung für Soldaten beim Bundesnachrichtendienst und im Geschäftsbereich des Auswärtigen Amtes, auf welche der Beteiligte zu 1 im Schriftsatz vom 4. August 2004 an das Verwaltungsgericht hingewiesen hat, lassen sich in das gefundene Auslegungsergebnis einordnen. Sie bestätigen, dass es für die Wahl von Personalvertretungen durch Soldaten außerhalb der Bundeswehr und des Geschäftsbereichs des Bundesministeriums der Verteidigung einer besonderen gesetzlichen Regelung bedarf (vgl. Beschluss vom 18. Mai 1994 a.a.O.). Dadurch werden die Aussagen, die sich für Soldaten in der Bundeswehrverwaltung aus den Bestimmungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes und des Soldatenbeteiligungsgesetzes gewinnen lassen, nicht berührt.
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2. Als Soldaten, die zur Teilnahme an den Personalratswahlen in der Bundeswehrverwaltung berechtigt sind, kommen auch wehrpflichtige Soldaten in Betracht. Zwar wählen gemäß § 49 Abs. 1 Satz 3 SBG Soldaten, die aufgrund des Wehrpflichtgesetzes Wehrdienst leisten, abweichend von § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG in den nach dieser Bestimmung personalratsfähigen Dienststellen und Einrichtungen nicht Personalvertretungen, sondern Vertrauenspersonen, wenn sie eine Gruppe von mindestens fünf bilden. Daraus folgt jedoch nicht, dass die wehrpflichtigen Soldaten stets von der Teilnahme an den Personalratswahlen ausgeschlossen sind. Vielmehr ergibt sich aus Wortlaut, rechtssystematischem Zusammenhang, Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck der Regelung in § 49 Abs. 1 Satz 3 SBG, dass in für Soldaten personalratsfähigen Dienststellen auch wehrpflichtige Soldaten Personalvertretungen wählen, soweit ihre Gruppe nicht mindestens fünf Soldaten umfasst (vgl. BTDrucks 13/5740 S. 21). Da nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts die Zahl der wehrpflichtigen Kontaktsoldaten je Kreiswehrersatzamt zwei nicht übersteigt, steht § 49 Abs. 1 Satz 3 SBG deren Teilnahme an den Personalratswahlen nicht entgegen.
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3. Die Frage, ob die Kontaktsoldaten bei den Kreiswehrersatzämtern das Wahlrecht zu den dortigen Personalvertretungen haben, ist anhand derjenigen Bestimmungen zu beurteilen, die im Falle eines Dienststellen- bzw. Wahlbereichswechsels zur Anwendung kommen.
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a) Das Oberverwaltungsgericht ist ohne nähere Prüfung davon ausgegangen, dass die zum Zeitpunkt der angefochtenen Wahl in der Wehrbereichsverwaltung Ost tätigen Kontaktsoldaten vor Aufnahme ihres Dienstes beim Kreiswehrersatzamt einem Wahlbereich nach § 2 Abs. 1 SBG angehörten. War im Zeitpunkt ihrer Zugehörigkeit zum Wahlbereich eine Vertrauensperson zu wählen, so waren sie wahlberechtigt nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 SBG. Im Anschluss an diese Regelung bestimmt § 3 Abs. 1 Satz 2 SBG, dass kommandierte Soldaten in dem Bereich wahlberechtigt sind, zu dem sie kommandiert sind, wenn ihre Kommandierung voraussichtlich länger als drei Monate dauert. Diese Vorschrift ist hier entsprechend anzuwenden.
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aa) Nach Nr. 7 Abs. 1 des Erlasses B 171 der ZDv 14/5 ist Kommandierung der Befehl zur vorübergehenden Dienstleistung bei einer anderen Dienststelle oder an einem anderen Dienstort oder bei einer sonstigen (auch nicht deutschen) Stelle, z.B. einem Wirtschaftsunternehmen (vgl. auch Eichen, in: Walz/Eichen/Sohm, Soldatengesetz, 2006, § 3 Rn. 65). Es bestehen keine Bedenken dagegen, diese dienstrechtliche Definition auch im vorliegenden beteiligungsrechtlichen Zusammenhang zugrunde zu legen (vgl. Gronimus, Die Beteiligungsrechte der Vertrauensperson in der Bundeswehr, 5. Aufl. 2005, § 3 Rn. 7, § 23 Rn. 26; Altvater/Hamer/Ohnesorg/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 5. Aufl. 2004, § 23 SBG Rn. 1). Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts sind die Kontaktsoldaten im Wege der Kommandierung dem Auskunfts- und Beratungszentrum beim jeweiligen Kreiswehrersatzamt zur Dienstleistung für etwa zwei bis drei Monate zugewiesen worden. Damit sind die Merkmale der genannten Definition erfüllt.
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bb) Freilich bestimmt Nr. 9 Abs. 1 des Erlasses B 171, dass Soldaten, die nach Maßgabe des Wehrpflichtgesetzes Wehrdienst leisten, zu einer anderen Dienststelle oder an einen anderen Dienstort zu kommandieren sind, wenn a) entweder die Rückkehr zu der bisherigen Dienststelle oder an den bisherigen Dienstort oder wenn die Versetzung zu der neuen Dienststelle vorgesehen ist oder b) der Soldat, dessen Versetzung verfügt worden ist, bis zum Dienstantritt bei einer anderen Dienststelle oder an einem anderen Dienstort Dienst leisten soll. Ob die Kommandierung von Soldaten an das Auskunfts- und Beratungszentrum eines Kreiswehrersatzamtes in den letzten Monaten ihres Grundwehrdienstes mit dieser dienstrechtlichen Erlasslage vollständig in Einklang steht, kann hier dahinstehen. Denn es bestehen keine Bedenken dagegen, eine in solchen Fällen angeordnete Kommandierung als solche im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 2 SBG anzusehen.
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Diese Vorschrift knüpft an die Grundregel in § 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 SBG an, wonach der Soldat das Wahlrecht zur Vertrauensperson in demjenigen Wahlbereich hat, dem er angehört. Im Regelfall kommt es somit auf die tatsächliche Eingliederung an; § 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 SBG spricht Ausnahmefälle an, in welchem der Soldat nicht in einen bestimmten Wahlbereich eingegliedert ist (vgl. Gronimus, a.a.O. § 3 Rn. 4 f.; Altvater u.a., a.a.O. § 3 Rn. 1). Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 SBG verliert der Soldat bei einer voraussichtlich länger als drei Monate dauernden Kommandierung sein Wahlrecht im bisherigen Wahlbereich und gewinnt dafür das Wahlrecht im Wahlbereich, zu welchem er kommandiert ist (vgl. Gronimus, a.a.O. § 3 Rn. 7; Altvater u.a., a.a.O.). Der Gesetzgeber geht demnach davon aus, dass der Soldat mit dem Wirksamwerden einer auf mehr als drei Monate angelegten Kommandierung aus dem alten Wahlbereich ausscheidet und in den neuen eingegliedert wird. Für diese beteiligungsrechtliche Zielvorstellung ist unerheblich, ob ein wahlberechtigter Soldat nach Ablauf des Kommandierungszeitraums seinen Dienst noch im alten oder einem weiteren, neuen Wahlbereich fortsetzt oder ob er seinen Grundwehrdienst im Kommandierungswahlbereich beendet. Für die nach § 3 Abs. 1 Satz 2 SBG erheblichen Eingliederungszusammenhänge ist allein die Dauer der Kommandierung entscheidend. Deren Charakter als vorübergehende Zuweisung zu einer anderen Dienststelle wird durch die Beendigung des Wehrdienstes mit Ablauf des Kommandierungszeitraums nicht infrage gestellt.
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Der Senatsbeschluss vom 18. September 1984 - BVerwG 6 P 19.83 - (Buchholz 238.36 § 78 NdsPersVG Nr. 5), auf welchen der Antragsteller in diesem Sachzusammenhang hingewiesen hat, ist nicht einschlägig. In dem damals entschiedenen Fall hat der Senat eine Abordnung, die ohne erkennbaren sachlichen Grund zeitlich aufgespalten worden war und überdies einer bereits beschlossenen Versetzung vorausgehen sollte, missbilligt und als mitbestimmungspflichtig angesehen. Diese Fallgestaltung ist mit der hier vorliegenden nicht vergleichbar, in welcher die Dienstleistung in der Dienststelle, zu welcher kommandiert wird, von vornherein befristet ist.
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cc) Die Kommandierung erfolgt in den in Rede stehenden Fällen nicht zu einer militärischen Dienststelle, sondern zum Kreiswehrersatzamt. Die Organisationsbefehle für die Aufstellung „Unterstützungspersonal Auskunfts- und Beratungszentrum“ pflegen die truppendienstliche Unterstellung unter eine dem jeweiligen Kreiswehrersatzamt benachbarte militärische Dienststelle anzuordnen. Ausgenommen davon ist der „besondere Aufgabenbereich des STAN-Auftrages“; in dieser Hinsicht ist das Unterstützungspersonal dem Leiter des jeweiligen Kreiswehrersatzamtes unterstellt. Nach der STAN-Aufgaben-beschreibung informiert das Unterstützungspersonal aus Sicht eines Grundwehrdienstleistenden zur Musterung heranstehende Wehrpflichtige zu Fragen des Truppenalltages, des Dienstablaufs und der Ausbildung in den Verbänden aufgrund eigener Erfahrung. Empfänger der von den Kontaktsoldaten zu erbringenden Dienstleistung sind daher Wehrpflichtige, die noch keine Soldaten sind. Mit der Betreuung dieses Personenkreises bewegen sich die Kontaktsoldaten im Aufgabenspektrum des Kreiswehrersatzamtes. Dessen Leiter sind sie folgerichtig im übertragenen Aufgabenkreis unterstellt. Die Kontaktsoldaten erfüllen daher in der Dienststelle Kreiswehrersatzamt öffentliche Aufgaben und unterliegen dabei der Weisung ihres Leiters. Dass sie dies im Interesse der Streitkräfte tun, entspricht der dienenden Rolle der Bundeswehrverwaltung (Art. 87b Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 GG).
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dd) Allerdings findet § 3 Abs. 1 Satz 2 SBG direkte Anwendung nur beim vorübergehenden Wechsel eines Soldaten von einem Wahlbereich für Vertrauenspersonen in einen anderen. Beim Wechsel von einem Wahlbereich nach § 2 Abs. 1 SBG in eine Dienststelle, in welcher die Soldaten eine Personalvertretung wählen, ist § 3 Abs. 1 Satz 2 SBG jedoch analog anzuwenden.
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(1) In dieser Hinsicht besteht eine planwidrige Lücke. Mit den Regelungen in § 3 Abs. 1 Satz 2 SBG einerseits sowie in § 13 Abs. 2 Satz 1 und 3 BPersVG andererseits hat der Gesetzgeber für den Fall des vorübergehenden Wahlbereichs- bzw. Dienststellenwechsels durch zeitliche Festlegungen für den Verlust bzw. Erwerb des Wahlrechts Rechtssicherheit schaffen wollen. Es kann angenommen werden, dass ihm an der Herstellung vergleichbarer Rechtssicherheit für die Fälle gelegen war, in denen der Wechsel eines Soldaten von einem Wahlbereich nach § 2 Abs. 1 SBG in eine personalsratsfähige Dienststelle in Rede steht. Dabei geht es nicht nur um den hier interessierenden Sonderfall des Übertritts eines Soldaten in eine Dienststelle der Bundeswehrverwaltung. Regelungsbedarf besteht auch - und in erster Linie - für den weitaus häufiger auftretenden Fall, dass ein Soldat von einem Wahlbereich nach § 2 Abs. 1 SBG in eine für Soldaten personalratsfähige Dienststelle der Streitkräfte überwechselt.
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(2) Es ist anzunehmen, dass der Gesetzgeber bei Kenntnis des Regelungsbedarfs die Bestimmung des § 3 Abs. 1 Satz 2 SBG auf den Fall des Übertritts in eine für Soldaten personalratsfähige Dienststelle - sei es der Streitkräfte oder der Bundeswehrverwaltung - erstreckt hätte. Dies liegt schon deswegen nahe, weil der erste Teil der in § 3 Abs. 1 Satz 2 SBG angeordneten Rechtsfolge, nämlich der Verlust des Wahlrechts im bisherigen Wahlbereich, einen Fall der unmittelbaren Anwendung der Vorschrift darstellt. Der gleichzeitige Erwerb des Wahlrechts in der neuen Dienststelle als Ersatz für den Verlust der bisherigen Wahlberechtigung ist die vom Gesetzgeber nach dem Maßstab der voraussichtlichen Kommandierungsdauer gewollte Rechtsfolge.
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b) Der Senat vermag beim bisherigen Erkenntnisstand nicht auszuschließen, dass im Wahlzeitpunkt als Kontaktsoldaten auch solche Soldaten fungierten, die vor ihrem Übertritt ins Kreiswehrersatzamt in einer für Soldaten personalratsfähigen Dienststelle Dienst geleistet haben. In diesem Fall finden die Regelungen in § 13 Abs. 2 Satz 1 und 3 BPersVG Anwendung. Danach wird jemand, der zu einer Dienststelle abgeordnet ist, in ihr wahlberechtigt, sobald die Abordnung länger als drei Monate gedauert hat; im gleichen Zeitpunkt verliert er das Wahlrecht in der alten Dienststelle. Dies gilt nicht, wenn feststeht, dass der Betreffende binnen weiterer sechs Monate in die alte Dienststelle zurückkehren wird.
37
aa) Sieht man unter beteiligungsrechtlichen Aspekten das Wesen der Abordnung im vorübergehenden Dienststellenwechsel, so bestehen keine Schwierigkeiten, als Abordnung im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz 1 und 3 BPersVG auch die Kommandierung als das der Abordnung von Beamten oder Arbeitnehmern vergleichbare Instrument im soldatischen Bereich zu begreifen. Andernfalls drängt sich die Analogie geradezu auf.
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bb) § 13 Abs. 2 Satz 3 BPersVG kommt nicht zur Anwendung, wenn die Kontaktsoldaten ihren Wehrdienst im Kreiswehrersatzamt beenden. Dies ist auch dann der Fall, wenn sie nur zur Regelung der Entlassungsformalitäten in die militärische Dienststelle zurückkehren („Auskleidung“).
39
cc) Bei der entsprechenden Anwendung des § 3 Abs. 1 Satz 2 SBG verbleibt es im Fall des § 49 Abs. 1 Satz 3 SBG. Dieser Fall ist gegeben, wenn der Kontaktsoldat aus einer für Soldaten personalratsfähigen Dienststelle kommt, in welcher er zusammen mit mindestens vier anderen Wehrpflichtigen eine Vertrauensperson zu wählen hatte.
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c) § 2 Abs. 1 Nr. 8 SBG steht der Anwendung der § 3 Abs. 1 Satz 2 SBG, § 13 Abs. 2 Satz 1 und 3 BPersVG nicht entgegen. Danach werden Vertrauenspersonen gewählt von Soldaten, die zu einer Dienststelle oder Einrichtung außerhalb der Streitkräfte kommandiert sind, und zwar in dem Wahlbereich, der ihrem nächsten Disziplinarvorgesetzten (§ 29 Abs. 1 Satz 2 WDO) zugeordnet ist. Zwar werden Dienststellen der Bundeswehrverwaltung vom Wortlaut der Vorschrift erfasst, weil zwischen den Streitkräften (Art. 87a GG) und der Bundeswehrverwaltung (Art. 87b GG) zu unterscheiden ist. Doch ist die Vorschrift des § 2 Abs. 1 Nr. 8 SBG im Wege der teleologischen Reduktion dahin auszulegen, dass sie sich auf die Kommandierung zu Dienststellen außerhalb des Geschäftsbereichs des Bundesministeriums der Verteidigung bezieht.
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aa) Bereits für die Rechtslage vor Inkrafttreten der Novelle zum Soldatenbeteiligungsgesetz vom 20. Februar 1997, BGBl I S. 298, war geklärt, dass die Dienststellen der Bundeswehrverwaltung dem Grunde nach für eine Interessenvertretung der Soldaten durch Personalräte offen waren (vgl. Beschluss vom 18. Mai 1994 a.a.O. S. 37 bzw. S. 3). Das Bedürfnis zum Schließen einer Beteiligungslücke bestand daher nur für die Dienststellen außerhalb des Geschäftsbereichs des Bundesministeriums der Verteidigung. Dieses Verständnis legt auch die Begründung zum Gesetzentwurf vom 9. Oktober 1996 nahe, wonach die Regelung in § 2 Abs. 1 Nr. 8 SBG für erforderlich gehalten wurde, um die Vertretung der Soldaten, die sich ohne Aufgabe des Soldatenstatus außerhalb der Streitkräfte - im Wesentlichen in Ausbildungsmaßnahmen - befinden, sicherzustellen (vgl. BTDrucks 13/5740 S. 17).
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bb) Die Anwendung von § 2 Abs. 1 Nr. 8 SBG auf Kommandierungen zu Dienststellen der Bundeswehrverwaltung würde zu einem nicht zu rechtfertigenden Wertungswiderspruch führen. Es kann nach den obenstehenden Ausführungen nicht zweifelhaft sein, dass einer Einheit angehörende Soldaten in entsprechender Anwendung des § 3 Abs. 1 Satz 2 SBG das Wahlrecht zur Personalvertretung erwerben, wenn sie für längere Zeit zu einer Dienststelle oder Einrichtung der Streitkräfte kommandiert werden, die nach Maßgabe der §§ 48 bis 52 SBG für Soldaten personalratsfähig ist. Dass sie sich im Falle einer vergleichbaren Kommandierung zu einer Dienststelle der Bundeswehrverwaltung mit der schwächeren Beteiligungsform - Wahl einer Vertrauensperson im Wahlbereich des nächsten Disziplinarvorgesetzten - begnügen müssten, wäre nicht erklärbar.
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4. Anhand der bisherigen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts vermag der Senat weder festzustellen noch auszuschließen, dass die Nichteinbeziehung der Kontaktsoldaten bei den Kreiswehrersatzämtern zu einem wesentlichen Wahlrechtsverstoß führte, der das Ergebnis der Wahl zum Bezirkspersonalrat bei der Wehrbereichsverwaltung Ost beeinflusst haben kann.
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a) Ungeklärt ist mit Blick auf § 3 Abs. 1 Satz 2 SBG, ob und in welchem Umfang den nachgeordneten Kreiswehrersatzämtern im Zeitpunkt der Wahl Kontaktsoldaten angehörten, deren voraussichtliche Kommandierungsdauer drei Monate überstieg. Der vom Oberverwaltungsgericht angenommene Kommandierungszeitraum „von etwa zwei bis drei Monaten“ lässt offen, ob dieser Zeitraum im Einzelfall mehr als drei Monate betrug, wie es der Antragsteller behauptet, ohne dass der Beteiligte zu 1 dem insoweit entgegentritt (vgl. die im Nichtzulassungsbeschwerdeverfahren eingereichte Beschwerdebegründung des Antragstellers vom 29. August 2007 S. 11 nebst Vermerk vom 8. Februar 2007 S. 3 sowie die Beschwerdeerwiderung des Beteiligten zu 1 vom 10. Oktober 2007 S. 2). Das Oberverwaltungsgericht brauchte den exakten Kommandierungszeitraum nicht aufzuklären, weil es darauf nach seinem Rechtsstandpunkt nicht ankam.
45
b) Soweit nach den obenstehenden Ausführungen § 13 Abs. 2 Satz 1 BPersVG anzuwenden ist, muss festgestellt werden, ob die Kommandierungsdauer am Wahltag bereits mehr als drei Monate betrug.
46
c) Soweit danach ein Wahlrechtsverstoß überhaupt angenommen werden kann, bedarf - ggf. auch mit Blick auf § 51 Abs. 2 Satz 1 SBG i.V.m. § 17 Abs. 5, § 53 Abs. 5 Satz 3 BPersVG - der Aufklärung, ob sich dies auf das Wahlergebnis ausgewirkt haben kann.
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5. Mit der Durchführung der Neuwahl, die wie alle Personalratswahlen im Bereich der Bundeswehr für Mai 2008 vorgesehen ist, erledigt sich das vorliegende Wahlanfechtungsbegehren. Soweit die Beteiligten die sie interessierenden Rechtsfragen durch den vorstehenden Senatsbeschluss als geklärt ansehen, werden sie vor dem Oberverwaltungsgericht zweckmäßigerweise übereinstimmend die Hauptsache für erledigt erklären. Andernfalls wird der Antragsteller zu einem abstrakten Feststellungsantrag übergehen müssen, über dessen Zulässigkeit das Oberverwaltungsgericht nach Maßgabe von § 81 Abs. 3, § 87 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 2 ArbGG zu entscheiden haben wird (vgl. Beschluss vom 26. November 1997 - BVerwG 6 P 12.95 - Buchholz 250 § 27 BPersVG Nr. 3 S. 12).