BVerwG 6 P 16.10 OVG Rheinland-Pfalz - 09.09.2010 - AZ: OVG 4 A 10679/10 VG Mainz - 20.04.2010 - AZ: VG 2 K 523/08.MZ
In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 13. Juli 2011
durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge, Dr. Graulich, Vormeier,
Dr. Bier und Dr. Möller
beschlossen:
Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz (Fachsenat für Personalvertretungssachen - Bund -) vom 9. September 2010 wird zurückgewiesen. Gründe I
1 Am 7. Mai 2008 fand im Lazarettregiment 21 die Wahl des aus einer Person bestehenden Personalrats statt. Das Wahlergebnis wurde noch am gleichen Tage ausgehängt.
2 Am 26. Mai 2008 hat sich der Antragsteller mit „Antrag im Beschlussverfahren nach § 83 BPersVG“ an das Verwaltungsgericht gewandt und dort beantragt: „Es wird festgestellt, dass für das Lazarettregiment 21 eine Personalvertretung nach § 49 SBG zu bilden ist; hilfsweise: die Wahlen zum Beteiligten zu 2 vom 6. bis 8. Mai 2008 werden für ungültig erklärt.“
3 Zur Begründung hat er vorgetragen: Zum Lazarettregiment 21 gehöre die Sanitätsausbildungskompanie, deren militärisches Stammpersonal zur Personalvertretung wahlberechtigt sei. Die Wahlen seien unter Ausschluss dieser Wahlberechtigten durchgeführt worden.
4 Während der Dauer des erstinstanzlichen Verfahrens sank die Zahl der zivilen Mitarbeiter des Lazarettregiments 21 dauerhaft unter fünf. Deshalb teilte das Sanitätskommando II unter dem 26. Mai 2009 im Einvernehmen mit dem Bezirkspersonalrat beim Sanitätsführungskommando das Lazarettregiment 21 personalvertretungsrechtlich dem Sanitätszentrum R. zu.
5 Den im Anhörungstermin vom 20. April 2010 gestellten Antrag, festzustellen, dass das Stammpersonal der Sanitätsausbildungskompanie 4 (heute: 5./Lazarettregiment 21) an den Personalratswahlen im Bereich dieser Dienststelle teilnimmt, hat das Verwaltungsgericht abgelehnt. Die Beschwerde des Antragstellers mit dem Antrag, unter Abänderung des erstinstanzlichen Beschlusses festzustellen, dass das Stammpersonal der 5./Lazarettregiment 21 an den Personalratswahlen des Sanitätszentrums Rennerod teilnimmt, hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen.
6 Zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde trägt der Antragsteller vor: Er habe bei der Antragstellung am 26. Mai 2008 vor dem Sachverhalt gestanden, dass der gerügte Mangel für das Wahlergebnis im Wahlgang der Arbeitnehmer nicht ursächlich gewesen sei, sodass die Wahl nicht insgesamt für ungültig zu erklären gewesen sei. Der gestellte Hauptantrag sei am ehesten dem Bedürfnis gerecht geworden, den Wahlgang der Arbeitnehmer unangetastet zu lassen. Bei stattgebendem Beschluss hätte lediglich eine Wahl in der Gruppe der Soldaten erfolgen müssen, um den Personalrat zu vervollständigen. Der Hilfsantrag sei ausdrücklich nur für den Fall gestellt worden, dass das Gericht eine vollständige Neuwahl für erforderlich erachte. Nach Zuteilung des Lazarettregiments 21 zur benachbarten Dienststelle habe sich die Notwendigkeit ergeben, zum Fortsetzungsfeststellungsantrag in der Weise überzugehen, dass das Ausbleiben eines weiteren notwendigen Wahlgangs in der Gruppe der Soldaten für Zwecke künftiger Wahlen auf unbestimmte Zeit festzustellen gewesen sei. Die Antragstellung in den Vorinstanzen sei jeweils auf Anraten des Gerichts erfolgt.
7 Der Antragsteller beantragt sinngemäß, den angefochtenen Beschluss aufzuheben und nach dem in der Beschwerdeinstanz gestellten Antrag zu erkennen, ferner festzustellen, dass die Wahlen zum Personalrat beim Lazarettregiment 21 vom 6. bis 8. Mai 2008 wegen Unterbleibens eines Wahlgangs in der Gruppe der Soldaten ungültig gewesen sind.
8 Der Beteiligte zu 1 hält die Anträge für unzulässig. II
9 Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist nicht begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Sowohl der im Rechtsbeschwerdeverfahren weiter verfolgte Antrag auf Feststellung, dass das Stammpersonal der Sanitätsausbildungskompanie des Lazarettregiments 21 an den Personalratswahlen des Sanitätszentrums R. teilnimmt, als auch der erstmals im Schriftsatz vom 2. März 2011 gestellte Antrag auf Feststellung, dass die Wahlen zum Personalrat beim Lazarettregiment 21 vom 6. bis 8. Mai 2008 wegen Nichteinbeziehung der Soldaten des Stammpersonals der Sanitätsausbildungskompanie ungültig waren, sind unzulässig.
10 1. Ein Berufsverband für die Soldaten der Bundeswehr ist grundsätzlich nicht berechtigt, im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren feststellen zu lassen, dass in eine Personalratswahl bei einer militärischen Dienststelle Soldaten einer bestimmten Untergliederung einzubeziehen sind. Gewerkschaften sind, auch soweit sie in der Dienststelle vertreten sind, keine Organe der Personalvertretung, sondern außerhalb der Dienststelle stehende Organisationen. Den in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften sind in einer Reihe von gesetzlichen Bestimmungen spezielle personalvertretungsrechtliche Aufgaben und Befugnisse eingeräumt, die auf Bildung, Unterstützung und Kontrolle einer funktionsfähigen Personalvertretung ausgerichtet sind (vgl. Beschluss vom 25. Juli 2006 - BVerwG 6 P 17.05 - Buchholz 251.7 § 125 NWPersVG Nr. 1 Rn. 16). Diese Aufgaben und Befugnisse sind abschließend und erschöpfend. Aus ihnen kann weder im Wege der Analogie noch unter Heranziehung eines allgemeinen Rechtsgedankens ein allgemeines Kontrollrecht der Gewerkschaften auf Einhaltung der personalvertretungsrechtlichen Bestimmungen hergeleitet werden. Eine § 18 Abs. 2 BetrVG vergleichbare Bestimmung, der es Gewerkschaften gestattet, die Personalratsfähigkeit einer Dienststelle gerichtlich klären zu lassen, enthält das Bundespersonalvertretungsgesetz nicht (vgl. Beschlüsse vom 11. Mai 1962 - BVerwG 7 P 6.61 - BVerwGE 14, 153 = Buchholz 238.3 § 22 PersVG Nr. 4 S. 7, vom 8. Juni 1962 - BVerwG 7 P 7.61 - BVerwGE 14, 241 = Buchholz 238.3 § 22 PersVG Nr. 5 S. 10, vom 18. Januar 1990 - BVerwG 6 P 8.88 - Buchholz 251.0 § 9 BaWüPersVG Nr. 5 S. 4, vom 27. September 1990 - BVerwG 6 P 23.88 - Buchholz 250 § 33 BPersVG Nr. 4 S. 2 und vom 16. Dezember 2010 - BVerwG 6 PB 18.10 - juris Rn. 4 und 10).
11 2. Gewerkschaften sind nur unter bestimmten Voraussetzungen ausnahmsweise befugt, die Personalratsfähigkeit einer Dienststelle gerichtlich klären zu lassen. Sie sind nach Maßgabe von § 25 BPersVG zur Wahlanfechtung berechtigt. So können sie z.B. eine Personalratswahl mit der Begründung anfechten, die Dienststelle sei entgegen der Annahme des Wahlvorstandes auch für Soldaten personalratsfähig oder Soldaten einer bestimmten Untergliederung hätten in die Wahl einbezogen werden müssen (vgl. Beschluss vom 8. Oktober 2007 - BVerwG 6 P 2.07 - Buchholz 449.7 § 2 SBG Nr. 6 Rn. 11 ff.). Das Wahlanfechtungsbegehren erledigt sich mit Ablauf der Amtszeit desjenigen Personalrats, dessen Wahl angefochten war. In solchen Fällen ist die Zulässigkeit eines abstrakten Feststellungsantrages anzuerkennen, wenn dabei die den Kern des Rechtsstreit bildende Rechtsfrage bezeichnet wird, dieser Antrag wenigstens hilfsweise bereits in der Beschwerdeinstanz gestellt wurde, der Vorgang, welcher die Wahlanfechtung ausgelöst hat, sich wiederholen wird und die an ihn anknüpfenden Rechtsfragen sich unter denselben Verfahrensbeteiligten voraussichtlich - mit mehr als nur geringfügiger Wahrscheinlichkeit - erneut stellen werden (vgl. Beschlüsse vom 26. November 1997 - BVerwG 6 P 12.95 - Buchholz 250 § 27 BPersVG Nr. 3 S. 12, vom 8. Dezember 1999 - BVerwG 6 P 11.98 - BVerwGE 110, 163 = Buchholz 436.61 § 24 SchwbG Nr. 3 S. 2, vom 23. Januar 2002 - BVerwG 6 P 2.01 - Buchholz 252 § 2 SBG Nr. 3 S. 9 f. und vom 21. Januar 2008 - BVerwG 6 P 16.07 - Buchholz 449.7 § 49 SBG Nr. 3 Rn. 47, insoweit bei BVerwGE 130, 165 nicht abgedruckt). Für die Zulässigkeit des Übergangs zum abstrakten Statusfeststellungsantrag ist jedenfalls bei einer anfechtungsberechtigten Gewerkschaft erforderlich, dass im Zeitpunkt der Erledigung der Wahlanfechtung ein rechtswirksames Anfechtungsbegehren vorlag. Andernfalls liefe die Entscheidung des Gesetzgebers zur Begrenzung der personalvertretungsrechtlichen Befugnisse der Gewerkschaften leer.
12 3. Der Übergang zum Fortsetzungsfeststellungsantrag ist - wie auch sonst im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren - in jedem Falle unzulässig. Eine dahingehende Feststellung entfaltet keine materielle Rechtskraftwirkung für künftige personalvertretungsrechtliche Vorgänge (vgl. Beschluss vom 9. Juli 2007 - BVerwG 6 P 9.06 - Buchholz 250 § 46 BPersVG Nr. 30 Rn. 13 m.w.N.; BAG, Beschluss vom 13. März 1991 - 7 ABR 5/90 - BAGE 67, 316 ).
13 4. In Ansehung der vorstehenden Grundsätze erweisen sich die im Rechtsbeschwerdeverfahren gestellten Anträge als unzulässig.
14 a) Zwar handelt es sich beim Antragsteller um eine in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft im Sinne der Bestimmungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes (vgl. Beschluss vom 8. Oktober 2007 a.a.O. Rn. 11 ff.). Diese sind hier anzuwenden, weil das Sanitätszentrum R. eine Dienststelle ist, in welcher die Soldaten eine Personalvertretung nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz wählen (§§ 48, 49 Abs. 1 Satz 1 SBG i.V.m. ZDv 10/2 Anlage 4 Nr. 2). Das Begehren auf Feststellung, dass Soldaten eines Organisationselements (Sanitätsausbildungskompanie) der gemäß § 12 Abs. 2 BPersVG zugeteilten Dienststelle (Lazarettregiment 21) in die Personalratswahl der benachbarten Dienststelle (Sanitätszentrum R.) einzubeziehen sind, lässt sich jedoch nicht auf die speziellen Aufgaben und Befugnisse zurückführen, welche das Bundespersonalvertretungsgesetz den Gewerkschaften zuweist (vgl. §§ 19, 20, 22, 23, 25, 28, 36, 39, 41, 49, 52 BPersVG).
15 b) Ferner lagen bei dem Antragsteller nicht die Voraussetzungen vor, unter welchen eine Gewerkschaft ausnahmsweise von der Wahlanfechtung zu einem abstrakten Statusfeststellungsantrag übergehen kann.
16 aa) Allerdings hätte sich ein rechtswirksames Anfechtungsbegehren während der Dauer des vorliegenden personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens erledigt. Anknüpfungspunkt für die Antragsschrift vom 26. Mai 2008 war die Wahl des aus einer Person bestehenden Personalrats vom 7. Mai 2008 im Lazarettregiment 21. Die Amtszeit dieses Personalrats endete am 1. Mai 2009, nachdem die Zahl der zivilen Mitarbeiter des Lazarettregiments 21 dauerhaft unter fünf abgesunken war (§ 12 Abs. 1 BPersVG) und deswegen die übergeordnete Dienststelle, das Sanitätskommando II, im Einvernehmen mit der zuständigen Stufenvertretung, dem Bezirkspersonalrat beim Sanitätsführungskommando, das Lazarettregiment 21 gemäß § 12 Abs. 2 BPersVG der benachbarten Dienststelle, dem Sanitätszentrum R., zugeteilt hatte (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 13. November 1984 - 15 S 2525/83 - ZBR 1985, 232; Lemcke, in: Altvater/Baden/Kröll/Lemcke/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 7. Aufl. 2011, § 12 Rn. 3; Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 11. Aufl. 2008, § 12 Rn. 11; Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Band V, K § 12 Rn. 7d; Dörner, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 3. Aufl. 2008, § 12 Rn. 14 und Schwarze, ebd. § 27 Rn. 47; Schlatmann, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 12 Rn. 11).
17 bb) Der Übergang zum abstrakten Statusfeststellungsantrag scheiterte jedoch daran, dass ein rechtswirksames Wahlanfechtungsbegehren des Antragstellers zu keinem Zeitpunkt vorlag.
18 (1) Der Hauptantrag in der Antragsschrift vom 26. Mai 2008 auf Feststellung, „dass für das Lazarettregiment 21 eine Personalvertretung nach § 49 SBG zu bilden ist“, ist kein Wahlanfechtungsbegehren. Er ist nach seinem Wortlaut darauf gerichtet, den personalvertretungsrechtlichen Status der Dienststelle mit Wirkung für die Zukunft zu klären, nämlich dahin, dass das Lazarettregiment 21 auch für Soldaten personalratsfähig ist. Sein Wortlaut unterscheidet sich erkennbar vom Hilfsantrag, der eindeutig als Wahlanfechtungsbegehren formuliert ist.
19 Die Begründung der Antragsschrift lässt eine Deutung des Hauptantrages als Wahlanfechtungsbegehren nicht zu. Ihr größerer Teil (Abschnitt 2) befasst sich mit dem personalvertretungsrechtlichen Charakter der Dienststelle und ist auf einen abstrakten Statusfeststellungsantrag zugeschnitten. Es wird konkretisiert, dass die Sanitätsausbildungskompanie dasjenige Organisationselement sei, dessen Soldaten das Wahlrecht zum Personalrat der Dienststelle zukomme. Zwar wird dies in Abschnitt 3 der Antragsschrift sinngemäß als Mangel der durchgeführten Wahl bezeichnet. Dass es dem Antragsteller gerade darauf ankam, dass die Wahl - ganz oder teilweise - für ungültig erklärt wird, ist jedoch angesichts des Gesamtinhalts der Antragsschrift nicht deutlich geworden.
20 Wegen der Verschiedenartigkeit beider Begehren verbietet es sich, im abstrakten Statusfeststellungsantrag ein Wahlanfechtungsbegehren zu sehen oder umgekehrt. Die erfolgreiche Wahlanfechtung führt mit Rechtskraft der gerichtlichen Entscheidung zur Wiederholung der angegriffenen Wahl (vgl. Beschluss vom 19. Dezember 2006 - BVerwG 6 PB 12.06 - Buchholz 250 § 17 BPersVG Nr. 4 Rn. 26). Dagegen lässt die gerichtliche Entscheidung, mit welcher der personalvertretungsrechtliche Status der Dienststelle geklärt wird, die durchgeführte Wahl - von den seltenen Fällen ihrer Nichtigkeit abgesehen - in ihrer Rechtswirksamkeit unberührt. Ihre Bindungswirkung schafft die Voraussetzungen dafür, dass künftige Personalratswahlen ordnungsgemäß durchgeführt und Unsicherheiten über die Zuständigkeit des Personalrats ausgeräumt werden (vgl. Beschluss vom 23. September 2004 - BVerwG 6 P 2.04 - Buchholz 252 § 49 SBG Nr. 2 S. 9; zu § 18 Abs. 2 BetrVG: BAG, Beschlüsse vom 17. Januar 2007 - 7 ABR 63/05 - BAGE 121, 7 und vom 9. Dezember 2009 - 7 ABR 38/08 - AP Nr. 19 zu § 4 BetrVG 1972 Rn. 18).
21 Der Hauptantrag kann ferner nicht deswegen als Wahlanfechtungsbegehren gedeutet werden, weil Schwierigkeiten bei der Antragsformulierung für einen solchen Antragsteller bestehen, dem es primär darauf ankommt, eine Nachwahl in der Gruppe der Soldaten zu erreichen, ohne zugleich die Wirksamkeit der Wahl im Bereich der Zivilbeschäftigen in Frage zu stellen. Auch ein derartiger Antragsteller geht keinerlei rechtliches Risiko ein, wenn er ohne Einschränkungen beantragt, die Personalratswahl für ungültig zu erklären. Es ist Sache des Gerichts, seine Ungültigerklärung auf die Gruppe der Soldaten zu beschränken, wenn der festzustellende Wahlrechtsverstoß sich auf die Personalratswahl im Bereich der Zivilbeschäftigten nicht ausgewirkt haben kann (vgl. Beschlüsse vom 6. Juni 1991 - BVerwG 6 P 8.89 Buchholz 251.2 § 12 BlnPersVG Nr. 1 S. 4 f. und vom 10. Januar 2007 - BVerwG 6 PB 18.06 Buchholz 251.2 § 22 BlnPersVG Nr. 2 Rn. 2).
22 Dass es dem Antragsteller mit dem Hauptantrag möglicherweise darum ging, die Wahl beschränkt auf die Gruppe der Soldaten anzufechten, ist erstmals im Schriftsatz vom 25. August 2008 (S. 3) deutlich geworden. Zu diesem Zeitpunkt war aber die Wahlanfechtungsfrist des § 25 BPersVG - 12 Arbeitstage ab Bekanntgabe des Wahlergebnisses - längst abgelaufen. Der Schriftsatz vom 25. August 2008 kann daher zur Auslegung der Antragsschrift vom 26. Mai 2008 nicht herangezogen werden. Abgesehen davon ist der Antragsteller im späteren Schriftsatz vom 3. November 2008 (S. 1) zum Verständnis des Hauptantrages im Sinne eines abstrakten Statusfeststellungsantrages zurückgekehrt.
23 (2) Ein rechtswirksames Wahlanfechtungsbegehren liegt nicht im Hilfsantrag der Antragsschrift. Eine Wahlanfechtung, die hilfsweise im Anschluss an einen abstrakten Statusfeststellungsantrag erklärt wird, ist rechtsunwirksam.
24 Wie sich aus § 25 BPersVG ergibt, kann die Personalratswahl nicht beliebig lange nach Bekanntgabe des Wahlergebnisses angefochten werden, sondern nur innerhalb einer Frist von 12 Arbeitstagen. Hierbei handelt es sich um eine materielle Ausschlussfrist. Der materiellrechtliche Charakter des Fristerfordernisses folgt aus dem Zusammenhang mit der Gültigkeit der Personalratswahl. Eine nicht rechtzeitig angefochtene Wahl ist - vom Ausnahmefall der Wahlnichtigkeit abgesehen - nach materiellem Recht von Anfang an gültig; der so gewählte Personalrat ist rechtmäßig in seinem Amt (vgl. Beschluss vom 23. Oktober 2003 - BVerwG 6 P 10.03 - BVerwGE 119, 138 = Buchholz 250 § 25 BPersVG Nr. 15 S. 9 m.w.N.).
25 Angesichts dessen muss uneingeschränkte Rechtssicherheit darüber bestehen, ob die Personalratswahl innerhalb der Ausschlussfrist angegriffen wird oder nicht. Die Frage darf nicht offenbleiben. Das aber ist der Fall, wenn ein außerhalb der Wahlanfechtung stehender abstrakter Statusfeststellungsantrag zum Hauptantrag erhoben und die Wahl nur hilfsweise angefochten wird. Es ist mit dem das Wahlrecht beherrschenden Grundsatz der Rechtssicherheit nicht vereinbar, dass eine Wahlanfechtung mit der Abweisung des Hauptantrages „wiederauflebt“. Denn während die gerichtliche Statusfeststellung die Existenz des gewählten Personalrats in aller Regel unberührt lässt, endet die Amtszeit des Personalrats mit Rechtskraft der erfolgreichen Wahlanfechtung (vgl. Beschluss vom 10. August 1978 - BVerwG 6 P 37.78 - BVerwGE 56, 208 = Buchholz 238.3 A § 25 BPersVG Nr. 2 S. 7 f.; BAG, Beschluss vom 29. Mai 1991 - 7 ABR 54/90 - BAGE 68, 67 ).
26 Eine abweichende Beurteilung kann nicht damit gerechtfertigt werden, dass die den Gegenstand des abstrakten Feststellungsantrages bildende Rechtsfrage und der Anfechtungsgrund inhaltsgleich sind. Die gerichtliche Überprüfung einer Personalratswahl ist nicht auf den vom Antragsteller gerügten Wahlrechtsverstoß begrenzt (vgl. Beschlüsse vom 13. Mai 1998 - BVerwG 6 P 9.97 - BVerwGE 106, 378 = Buchholz 251.7 § 22 NWPersVG Nr. 4 S. 3 und vom 28. Mai 2009 - BVerwG 6 PB 11.09 - Buchholz 251.91 § 25 SächsPersVG Nr. 1 Rn. 6). Ließe man die Wahlanfechtung als Hilfsantrag zu, so könnten die Gerichte die Wahl aus einem Grund für ungültig erklären, der nicht zugleich Gegenstand des mit dem Hauptantrag verfolgten abstrakten Feststellungsbegehrens war. Auch hierin erweist sich der grundlegende Unterschied zwischen Wahlprüfung und Statusfeststellung. Damit verbietet sich eine Sichtweise, wonach das Statusfeststellungsbegehren quasi stellvertretend für das hilfsweise geltend gemachte Wahlanfechtungsbegehren die Ausschlussfrist wahrt.
27 Davon unberührt bleibt die prozessuale Möglichkeit, fristgerechte Angriffe gegen die Wahl als solche in Haupt- und Hilfsantrag aufzugliedern etwa in der Weise, dass die Wahl in der Gruppe, hilfsweise insgesamt für ungültig oder dass sie für nichtig, hilfsweise für ungültig erklärt wird. Bei solchen oder vergleichbaren Fallgestaltungen ist das Verhältnis zwischen Haupt- und Hilfsantrag „unecht“. Hier wird hinreichend deutlich, dass die Wahl angegriffen ist und es dem Gericht überlassen bleibt, den Ausspruch in seinem Umfang gegebenenfalls zu modifizieren (vgl. in diesem Zusammenhang BAG, Beschlüsse vom 13. November 1991 - 7 ABR 18/91 - BAGE 69, 49 und vom 19. November 2003 - 7 ABR 24/03 - BAGE 108, 375 ).
28 c) Der im Schriftsatz vom 2. März 2011 gestellte Fortsetzungsfeststellungsantrag ist im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren unzulässig, wie oben ausgeführt wurde.
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