BVerwG 6 P 17.02 , Beschluss vom 07. Mai 2003 | Bundesverwaltungsgericht

Beschluss

BVerwG 6 P 17.02 VGH Mannheim - 19.11.2002 - AZ: VGH PL 15 S 1413/02 - VGH Baden-Württemberg - 19.11.2002 - AZ: VGH PL 15 S 1413/02

In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 7. Mai 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundes-verwaltungsgericht Dr. H a h n , Dr. G e r h a r d t , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
beschlossen:

Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg - Fachsenat für Personalvertretungssachen - vom 19. November 2002 wird zurückgewiesen. Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 4 000 € festgesetzt.

Gründe

I
Der Beteiligte zu 1 ist seit Mai 1997, bestätigt durch die regelmäßige Personalratswahl im April 2001 und die in diesem Verfahren angefochtene Wahl am 15. Januar 2002, Mitglied des Personalrats der Verwaltung der Stadt Rastatt, des Beteiligten zu 2, und zugleich dessen Vorsitzender. Auf Antrag des Oberbürgermeisters der Stadt Rastatt, des Antragstellers, vom 9. März 2000 wurde der Beteiligte zu 1 durch Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs vom 13. November 2001, rechtskräftig seit 14. Januar 2002, aus dem Personalrat ausgeschlossen. Dieser trat am 15. November 2001 geschlossen zurück. Der Wahlvorstand leitete die Wahl durch Aushang des Wahlausschreibens am 3. Dezember 2001 ein. In diesem setzte er den 15. Januar 2002 als Wahltag fest und benannte den 18. Dezember 2001, 15.30 Uhr, als den Zeitpunkt, bis zu dem Wahlvorschläge einzureichen seien. Die Gewerkschaft ver.di reichte am 6. Dezember 2001 Wahlvorschläge für die Beschäftigtengruppen ein, mit denen im Wesentlichen die bisherigen Personalratsmitglieder kandidierten. Weitere Wahlvorschläge gingen beim Wahlvorstand nicht ein. Das Wahlergebnis wurde dem Antragsteller am 16. Januar 2002 mitgeteilt.
Der Antragsteller hat am 29. Januar 2002 beim Verwaltungsgericht beantragt, die Wahl zum Personalrat der Verwaltung der Stadt Rastatt vom 15. Januar 2002 für ungültig zu erklären. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt. Die Beschwerde ist ohne Erfolg geblieben. Der Verwaltungsgerichtshof hat zur Begründung seiner Entscheidung ausgeführt (vgl. im Einzelnen PersR 2003, 81): Der im April 2001 gewählte Personalrat sei am 15. November 2001 wirksam zurückgetreten. Das damit verfolgte Ziel, die Wirkungen des Ausschlusses des Beteiligten zu 1 zu minimieren, ändere daran ebenso wenig wie die Mitwirkung des Beteiligten zu 1 an dem Rücktrittsbeschluss oder die Vorschrift des § 28 Abs. 2 des Landespersonalvertretungsgesetzes - BaWüPersVG -. Der Ausschluss des Beteiligten zu 1 aus dem Personalrat führe nicht zum Verlust seiner Wählbarkeit. Die Frist zur Einreichung von Wahlvorschlägen sei entgegen dem Wahlausschreiben erst am 19. Dezember 2001 abgelaufen. Dieser Verstoß gegen wesentliche Vorschriften des Wahlverfahrens führe indes nicht zur Ungültigkeit der Wahl, weil er das Wahlergebnis nicht habe beeinflussen können. Es sei nach den konkreten Umständen praktisch ausgeschlossen, dass weitere Wahlvorschläge eingegangen wären, die sich auf das Wahlergebnis hätten auswirken können.
Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Der Rücktrittsbeschluss des Personalrats vom 15. November 2001 sei wegen Verstoßes gegen den Rechtsgedanken des § 28 Abs. 2 BaWüPersVG unwirksam. Danach solle sich ein Personalratsmitglied gegenüber dem Ausschluss nicht darauf berufen können, dass es bei einer erneuten Personalratswahl durch den Wähler wieder gewählt worden sei. Dies müsse erst recht gelten, wenn wie hier die "Amtszeit" des Personalratsmitglieds manipulativ verkürzt und damit die Wiederwahl ermöglicht werde. Als "folgende Amtszeit" im Sinne von § 28 Abs. 2 BaWüPersVG sei nach dem Zweck des Gesetzes eine wiederholte Amtszeit zu verstehen. Aus diesen Gründen sei auch der Beteiligte zu 1 nicht wählbar gewesen. Ferner sei der Wahlvorschlag ungültig, der im Wesentlichen Personen des zurückgetretenen Personalrats enthalten habe und in treuwidrigem Zusammenwirken dieser Personen zustande gekommen sei. Der vom Beschwerdegericht festgestellte Verstoß gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren könne das Wahlergebnis beeinflusst haben, weil es keinen Erfahrungssatz gebe, demzufolge keine Wahlvorschläge am Tage des Fristablaufs eingereicht würden, und weil nicht klärbar sei, ob bei richtiger Fristangabe noch ein Wahlvorschlag eingereicht worden wäre.
Die Beteiligten treten der Rechtsbeschwerde entgegen.
II
Die Rechtsbeschwerde ist unbegründet. Der angefochtene Beschluss beruht nicht auf der Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 86 Abs. 2 BaWüPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG). Die Wahlanfechtung des Antragstellers bleibt ohne Erfolg, weil kein Verstoß gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren vorliegt, der das Wahlergebnis geändert oder beeinflusst haben konnte (§ 25 Abs. 1 BaWüPersVG).
1. Der Personalrat war gemäß § 19 Abs. 2 Nr. 3 BaWüPersVG neu zu wählen, weil der amtierende einstimmig am 15. November 2001 seinen Rücktritt beschlossen hatte. Der Rücktrittsbeschluss ist wirksam. Die Motive für den von Gesetzes wegen nicht begründungsbedürftigen Rücktritt unterliegen keiner gerichtlichen Kontrolle. Die Frage, ob die erkennbar gewordenen Motive billigenswert sind, hat allein der Wähler zu beantworten. Dafür sprechen nicht nur Aspekte der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit sowie der Praktikabilität. Vor allem wird damit auch dem Umstand Rechnung getragen, dass die Mitglieder des Personalrats nicht gezwungen werden können, im Amt zu bleiben (vgl. Beschlüsse vom 26. September 1969 - BVerwG 7 P 13.68 - Buchholz 238.3 § 10 PersVG Nr. 6 = ZBR 1970, 334 und vom 26. November 1992 - BVerwG 6 P 14.91 - Buchholz 251.2 § 24 BlnPersVG Nr. 1 = PersR 1993, 119). Die zum gegenteiligen Ergebnis führenden Erwägungen des Antragstellers überzeugen nicht.
Entgegen der Ansicht der Rechtsbeschwerde lässt sich aus § 28 Abs. 2 BaWüPersVG nicht ableiten, dass ein Rücktritt des Personalrats mit dem Ziel unwirksam sei, die Folgen des Ausschlusses eines Personalratsmitglieds, hier des Beteiligten zu 1, aus dem Personalrat zu minimieren. Nach § 28 Abs. 2 BaWüPersVG ist dann, wenn über den Antrag auf Ausschluss eines Mitglieds bis zum Ablauf der Amtszeit noch nicht rechtskräftig entschieden ist, das gerichtliche Verfahren mit Wirkung für die folgende Amtszeit fortzusetzen, wenn das Mitglied für die folgende Amtszeit wieder gewählt worden ist. Mit dieser Regelung wird grundsätzlich verhindert, dass sich ein Ausschlussverfahren mit dem Ablauf der Amtszeit erledigt. Allerdings besteht kein Anlass für die Weiterführung des Ausschlussverfahrens, wenn das Personalratsmitglied nicht erneut gewählt und deshalb ohnehin aus dem Personalrat ausgeschieden ist; dieser Gedanke liegt der Regelung im letzten Halbsatz des § 28 Abs. 2 BaWüPersVG zugrunde. Der Vorschrift des § 28 Abs. 2 BaWüPersVG kommt - auch unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte (vgl. LTDrucks 6/6400 S. 52) - keine weiter gehende Bedeutung zu, so dass entgegen der Ansicht der Rechtsbeschwerde die in den erwähnten Beschlüssen des Bundesverwaltungsgerichts dargelegten Erwägungen auch für die Rechtslage in Baden-Württemberg zutreffen. Zwar stimmt es, dass ein Personalratsmitglied, gegen das ein Ausschlussverfahren anhängig ist, nach dem Rechtsgedanken dieser Vorschrift nicht einwenden kann, die ihm vorgehaltenen Verfehlungen seien wegen des neuerlichen Wählervotums hinfällig. Daraus lassen sich aber nicht, wie die Rechtsbeschwerde meint, Schlüsse auf die Rechtslage n a c h Ausschluss des Personalratsmitglieds ziehen. Der Gesetzgeber hat der gerichtlichen Entscheidung über den Ausschluss aus dem amtierenden Personalrat abgesehen von ihrer Gestaltungswirkung keine Wirkung beigemessen, die über die Bedeutung der gerichtlichen Feststellung, dass das Personalratsmitglied seine gesetzlichen Pflichten in grober Weise verletzt hat, als solcher hinaus ginge (vgl. dazu im Einzelnen Beschluss vom 26. September 1969, a.a.O.). Das Fehlen einer gesetzlichen Beschränkung der Wählbarkeit aus dem Personalrat ausgeschlossener Mitglieder kann nicht durch eine Auslegung des § 28 Abs. 2 BaWüPersVG ersetzt werden, die einer solchen Regelung gleich kommt. Dementsprechend ist der Personalrat durch diese Vorschrift nicht gehindert, mittels eines kollektiven Rücktritts den Weg zur Wiederwahl des ausgeschlossenen Personalratsmitglieds zu eröffnen.
Der Rücktrittsbeschluss ist auch nicht wegen eines Verstoßes gegen die guten Sitten oder wegen unzulässiger Rechtsausübung nichtig. Er beruht nicht auf der illegitimen Ausnutzung formaler Gestaltungsmöglichkeiten. An den diesbezüglichen Ausführungen im erwähnten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. September 1969 (a.a.O.) ist festzuhalten. Die dagegen erhobenen Bedenken greifen nicht durch. Sie gehen dahin, dass sich die Personalvertretung bewusst gegen die Entscheidung eines Gerichts wende, das eine grobe Verletzung gesetzlicher Pflichten oder eine grobe Vernachlässigung gesetzlicher Befugnisse gerade desjenigen Personalratsmitglieds festgestellt habe, mit dem sich die Personalvertretung solidarisch erkläre; diese Erklärung der Solidarität beinhalte zumindest eine stillschweigende Billigung grober Pflichtverletzungen und mute den Wählern, die in der Regel eine bestimmte Liste unterstützen wollten, zu, das aufgrund schwerwiegender Fehler ausgeschlossene Mitglied dennoch zu wählen, dadurch mittelbar ebenfalls die Pflichtverletzung zu tolerieren und die gerichtliche Entscheidung gegenstandslos zu machen (Grabendorff/Ilbertz/ Widmaier, BPersVG, 9. Aufl. 1999, § 25 Rn. 11). Bei diesen Erwägungen wird zunächst übersehen, dass die in ihnen vorausgesetzte Haltung des Personalrats als massiver Pflichtenverstoß konsequenterweise zu seiner Auflösung und damit ebenfalls, wenn auch zu einem späteren Zeitpunkt, zu einer Neuwahl führen müsste (§ 28 Abs. 1 und 3, § 19 Abs. 2 Nr. 4 BaWüPersVG). Ferner wird der Personalrat aus Gründen der Solidarität typischerweise - wie nach der Darstellung im Schreiben des Personalrats vom 15. November 2001 an die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Stadtverwaltung, auch hier - nur dann zurücktreten, wenn das zum Ausschluss eines Mitglieds führende Verhalten von ihm gebilligt worden war, so dass es auch unter Berücksichtigung gegenläufiger Aspekte legitim sein kann, eine Neuwahl herbeizuführen. Auch führt der Rücktritt des Personalrats im Hinblick auf das demokratische Wahlverfahren zu den Personalvertretungen keineswegs zwangsläufig dazu, dass die Wahlberechtigten gewissermaßen genötigt würden, die Pflichtverletzung nachträglich zu billigen. Die Entscheidung des Gesetzgebers gegen Beschränkungen der Wählbarkeit eines aus dem Personalrat ausgeschlossenen Mitglieds schließt es aus, bestehende Gestaltungsmöglichkeiten der Personalvertretungen mit dem Ziel einzuschränken, dafür Ersatz zu schaffen.
2. Der Verwaltungsgerichtshof hat zutreffend dargelegt, dass der Ausschluss des Beteiligten zu 1 aus dem Personalrat durch Beschluss vom 13. November 2001 keine Auswirkung auf seine Wählbarkeit gehabt hat. Insbesondere hat der Ausschluss in Ermangelung einer entsprechenden gesetzlichen Regelung nicht zum Verlust der Fähigkeit geführt, Rechte aus öffentlichen Wahlen zu erlangen (§ 12 Abs. 2 Nr. 2 BaWüPersVG). Die Rechtsbeschwerde leitet die Nichtwählbarkeit des Beteiligten zu 1 - jedenfalls bis zum Ablauf der regelmäßigen Amtszeit (April 2005) - allein aus den von ihr für treuwidrig erachteten Umständen des Rücktritts des Personalrats ab. Abgesehen davon, dass aus den dargelegten Gründen der Rücktritt des Personalrats in rechtlicher Hinsicht nicht beanstandet werden kann, kommt ein Verlust der Wählbarkeit nur in den gesetzlich ausdrücklich angeordneten Fällen in Betracht.
Der Vortrag der Rechtsbeschwerde, die der Wahl vom 15. Januar 2002 zugrunde liegen Wahlvorschläge beruhten auf einem kollusiven Zusammenwirken mit dem alten Personalrat und seien deshalb nicht aus der Mitte der Wählerschaft gekommen, führt lediglich ihre Erwägungen zur Ungültigkeit des Rücktritts des Personalrats fort und bleibt wie diese ohne Erfolg. Aus den genannten Gründen scheidet auch die Annahme einer gegen die guten Sitten verstoßenden Beeinflussung der Wahl des Personalrats aus (§ 24 Abs. 1 Satz 1 BaWüPersVG).
3. Dem Verwaltungsgerichtshof ist ferner darin zu folgen, dass die in der unzutreffenden Bezeichnung des Ablaufs der Frist, in welcher Wahlvorschläge einzureichen waren, liegende Verletzung einer wesentlichen Vorschrift über das Wahlverfahren (§ 8 Abs. 2 Nr. 11 der Wahlordnung zum Landespersonalvertretungsgesetz) nicht zur Ungültigkeit der angefochtenen Wahl führt, weil die Möglichkeit einer Veränderung oder Beeinflussung des Wahlergebnisses nicht bestand (§ 25 Abs. 1 BaWüPersVG). Ob dies der Fall war, beantwortet sich in der Regel aus der Art des Verstoßes unter Berücksichtigung des konkreten Sachverhalts (vgl. Beschlüsse vom 23. September 1966 - BVerwG 7 P 14.65 - BVerwGE 25, 120, 121 und vom 27. April 1983 - BVerwG 6 P 17.81 - BVerwGE 67, 145, 152 = PersV 1984, 322,324). Die Angabe einer um einen Tag verkürzten Einreichungsfrist für Wahlvorschläge im Wahlausschreiben stellt der Art nach einen Mangel des Wahlverfahrens dar, der ohne Einfluss auf das Wahlergebnis bleiben kann (vgl. Grabendorff/Ilbertz/Widmaier, BPersVG, a.a.0., § 25 Rn. 18, unter Hinweis auf OVG Rheinland-Pfalz, PersR 1993, 424). Unter den hier gegebenen Umständen lässt sich auch mit hinreichender Sicherheit ausschließen, dass durch die falsche Angabe im Wahlausschreiben Wahlberechtigte in ihrer Entschließung beeinträchtigt worden sein könnten, einen Wahlvorschlag einzureichen und auf diese Weise auf das Wahlergebnis Einfluss zu nehmen. Für die gegenteilige Annahme besteht kein tatsächlicher Anhaltspunkt, und auch die Rechtsbeschwerde weist lediglich abstrakt auf eine solche Möglichkeit hin. Nachdem die zur Neuwahl führenden Umstände den Beschäftigten seit Mitte November 2001 bekannt waren und die Gewerkschaft ver.di bereits am 6. Dezember 2001 Wahlvorschläge eingereicht hatte, die im Wesentlichen bisherige Personalratsmitglieder enthielten, wäre zu erwarten gewesen, dass etwaige Gegenvorschläge in den folgenden Arbeitstagen zumindest vorbereitet worden wären. Ob ein Wahlvorschlag bis zum 18. oder bis zum 19. Dezember 2001 einzureichen war, spielt dafür bei einer an der Lebenserfahrung orientierten Betrachtungsweise keine Rolle. Der Vortrag der Rechtsbeschwerde, bei einer Stadtverwaltung von der Größe derjenigen der Stadt Rastatt komme in Betracht, dass ein an sich zum Wahlvorschlag entschlossener Mitarbeiter aus Krankheits- oder Urlaubsgründen oder wegen einer privaten Verhinderung erst so kurz vor dem unzutreffend angegebenen Ende der Einreichungsfrist Kenntnis von der Wahlausschreibung nehme und bei einer um einen Tag längeren Frist den Wahlvorschlag noch eingereicht hätte, gehört - auch im Hinblick darauf, dass jeder Wahlvorschlag der Beschäftigten von mindestens einem Zwanzigstel der wahlberechtigten Gruppenangehörigen unterzeichnet sein muss (§ 17 Abs. 4 Satz 2 BaWüPersVG) - zu jenen theoretischen Erwägungen, die sich in vergleichbarer Weise bei jeder Verletzung wahlrechtlicher Vorschriften anstellen lassen und daher für die Frage eines möglichen Einflusses des Verfahrensmangels auf das Wahlergebnis gemäß § 25 Abs. 1 letzter Halbsatz BaWüPersVG nicht maßgeblich sein können.
4. Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 8 Abs. 2 Satz 2, § 10 Abs. 1 BRAGO.


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