BVerwG 6 P 2.03 OVG Berlin - 10.12.2002 - AZ: OVG 60 PV 9.02 - OVG Berlin-Brandenburg - 10.12.2002 - AZ: OVG 60 PV 9.02
In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 18. September 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
beschlossen:
Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten gegen den Beschluss des Fachsenats für Personalvertretungssachen Berlin des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 10. Dezember 2002 wird zurückgewiesen. Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 4 000 € festgesetzt.
Gründe
I
Das Jugendaufbauwerk Berlin (JAW) unterhält zwei Ausbildungsbetriebe, in denen derzeit etwa 325 Auszubildende aufgrund von Berufsausbildungsverträgen eine außerbetriebliche Berufsausbildung erfahren. Während eines Teils der Ausbildungszeit wird die Ausbildung aufgrund von Kooperationsabkommen in Betrieben von Privatunternehmen durchgeführt. Seit Ende 1994 verneint der Beteiligte die Zuständigkeit des Antragstellers für die genannten Auszubildenden mit der Begründung, es handele sich nicht um Dienstkräfte des JAW. Das daraufhin angerufene Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass der Antragsteller für die Angelegenheiten aller im Rahmen von Berufsausbildungsverträgen bei dem JAW beschäftigten Auszubildenden zuständig ist. Die Beschwerde des Beteiligten hat das Oberverwaltungsgericht durch den angefochtenen Beschluss aus folgenden Gründen zurückgewiesen: Aufgrund des § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG seien die in Rede stehenden Auszubildenden Dienstkräfte des JAW. Mit der Einführung dieser Spezialregel habe der Berliner Landesgesetzgeber den Zuständigkeitsbereich der Personalvertretung gegenüber demjenigen nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz erweitern wollen. Die Auszubildenden befänden sich ausschließlich zum Zweck über- oder außerbetrieblicher Ausbildung in einer Einrichtung des öffentlichen Dienstes, nämlich dem JAW. Daran ändere der Umstand, dass die Ausbildung phasenweise bei Kooperationsbetrieben stattfinde, wegen der fortbestehenden Gesamtverantwortung des JAW nichts. § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG stimme mit Bundesrahmenrecht überein. Der in den Rahmenvorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes benutzte Terminus "Beschäftigte" enthalte keine Vorgabe, welcher die Regelung in § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG widerspreche.
Der Beteiligte trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: § 4 Abs. 1 BPersVG definiere den "Beschäftigten im öffentlichen Dienst im Sinne dieses Gesetzes". Da der Begriff des Beschäftigten in den Rahmenvorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes wiederkehre, sei der Begriffsinhalt eine verbindliche Vorgabe für die Landesgesetzgeber. Dies entspreche dem Charakter von Rahmenvorschriften, die auf eine Rechtsvereinheitlichung im Bundesgebiet ausgerichtet seien. Das Personalvertretungsrecht als Teil des Rechts des öffentlichen Dienstes regele den kollektivrechtlichen Schutz derjenigen, die in den öffentlichen Dienst eingegliedert seien. Die im öffentlichen Dienst Tätigen wirkten an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit. Es entspreche deswegen dem Sinn und Zweck des Personalvertretungsrechts, diejenigen Auszubildenden, die bei einem Verwaltungsträger eine über- oder außerbetriebliche Ausbildung erführen, anders zu behandeln als diejenigen, die der Verwaltungsträger für seinen eigenen Bedarf oder den des öffentlichen Dienstes überhaupt ausbilde. Die dem widersprechende Regelung in § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG verstoße daher gegen Bundesrahmenrecht. Selbst bei unterstellter Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift seien die Auszubildenden mangels ihrer Eingliederung in eine Einrichtung des öffentlichen Dienstes nicht zu den Dienstkräften zu zählen. Denn ein Großteil der Ausbildung finde in den Betrieben von Kooperationsunternehmen statt.
Der Beteiligte beantragt,
die Beschlüsse der Vorinstanzen aufzuheben und den Antrag abzulehnen.
II
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Beteiligten ist nicht begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 91 Abs. 2 des Berliner Personalvertretungsgesetzes - BlnPersVG - i.d.F. der Bekanntmachung vom 14. Juli 1994, GVBl S. 338, zuletzt geändert durch Art. I des Gesetzes vom 26. Februar 2003, GVBl S. 118, i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG). Der Antragsteller ist für die Angelegenheit aller im Rahmen von Berufsausbildungsverträgen beim Jugendaufbauwerk Berlin beschäftigten Auszubildenden zuständig.
1. Der Antragsteller ist als Personalrat des Jugendaufbauwerks Berlin (JAW), einer rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts (§ 1 des Gesetzes über die Errichtung des Jugendaufbauwerks Berlin - JAWG - i.d.F. vom 3. März 1967, GVBl S. 452, geändert durch Gesetz vom 23. Juni 1995, GVBl S. 380), für die Angelegenheiten aller beim JAW beschäftigten Dienstkräfte zuständig. Unter dem Begriff Dienstkräfte sind dabei gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 BlnPersVG zunächst die Angestellten, Arbeiter und Beamten einschließlich der zu ihrer Berufsausbildung Beschäftigten zu verstehen. Zum letztgenannten Personenkreis zählen diejenigen, welche sich im Rahmen einer Berufsausbildung auf die Mitwirkung an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben vorbereiten. Dass der Antragsteller für diesen Personenkreis beim JAW zuständig ist, ist zwischen den Beteiligten unstreitig. Die hier in Rede stehenden Auszubildenden erfüllen indes nicht die Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 Satz 1 BlnPersVG.
2. § 3 Abs.1 Satz 2 BlnPersVG bestimmt jedoch weiter, dass Dienstkräfte auch solche Personen sind, die sich ausschließlich zum Zwecke einer über- oder außerbetrieblichen Ausbildung im Sinne des § 1 Abs. 5 des Berufsbildungsgesetzes in einer Einrichtung des öffentlichen Dienstes befinden. Diese Voraussetzungen sind hinsichtlich der drei streitigen Gruppen von Auszubildenden beim JAW erfüllt.
a) Dies gilt zunächst für den in § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG bezeichneten Ausbildungszweck. Insoweit verweist die Vorschrift auf § 1 Abs. 5 des Berufsbildungsgesetzes - BBiG - vom 14. August 1969, BGBl I S. 1112. Danach wird Berufsausbildung durchgeführt in Betrieben der Wirtschaft, in vergleichbaren Einrichtungen außerhalb der Wirtschaft, insbesondere des öffentlichen Dienstes, der Angehörigen freier Berufe und in Haushalten (betriebliche Berufsbildung) sowie in berufsbildenden Schulen und sonstigen Berufsbildungseinrichtungen außerhalb der schulischen und betrieblichen Berufsbildung. Die Bestimmung zählt drei Bereiche auf, in denen Berufsausbildung durchgeführt werden kann: betriebliche Berufsbildung, berufsbildende Schulen und sonstige Berufsausbildungseinrichtungen außerhalb der schulischen und betrieblichen Ausbildung. Zum letztgenannten Bereich gehören überbetriebliche Ausbildungswerkstätten, Berufsbildungswerke für die Ausbildung Jugendlicher und Berufsförderungswerke für die Ausbildung Erwachsener (vgl. Herkert, Berufsbildungsgesetz, § 1 Rn. 41; Leinemann/Taubert, Berufsbildungsgesetz, 2002, § 1 Rn. 93). Eine derartige Einrichtung ist nach dem Aufgabenkatalog in § 2 Abs. 1 JAWG, worunter namentlich die Förderung junger Menschen in Angelegenheiten der praktischen Berufsausbildung fällt, auch das JAW. In der Begründung für den Fraktionsantrag, der zur Einfügung des § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG führte, wird das JAW ausdrücklich als von der Gesetzesänderung erfasster Beispielsfall genannt (vgl. Abgeordnetenhaus von Berlin, Drucks 11/170 S. 4).
Der für die Anwendung von § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG wesentliche Zweck der über- oder außerbetrieblichen Ausbildung trifft auf die streitigen Gruppen von Auszubildenden zu. Bei ihnen handelt es sich um sozial benachteiligte Auszubildende im Sinne von § 242 Abs. 1 SGB III bzw. § 13 Abs. 1 SGB VIII, denen der Weg der üblichen betrieblichen Ausbildung versperrt ist und die deswegen durch das JAW eine außerbetriebliche Ausbildung erhalten.
b) Dass der Zweck einer derartigen über- oder außerbetrieblichen Ausbildung nicht darauf gerichtet ist, die Auszubildenden selbst später im öffentlichen Dienst einzusetzen, liegt auf der Hand. Sie sollen keine spezielle, auf die Belange der öffentlichen Verwaltung zugeschnittene, sondern eine sonst in der Wirtschaft angebotene Ausbildung erhalten, um auf diese Weise die Chance auf eine Eingliederung ins Arbeits- und Berufsleben zu wahren. Indem § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG gerade diesen Personenkreis erfasst, wird der sonst im Personalvertretungsrecht gültige Grundsatz durchbrochen, dass die Ausbildung zumindest auch für die Aufgaben der Dienststelle erfolgen muss (vgl. Germelmann/Binkert, Personalvertretungsgesetz Berlin, 2. Auflage 2002, § 3 Rn. 14). Die damit verbundene inhaltliche Erweiterung des Begriffs der Dienstkraft ist vom Gesetzgeber ausdrücklich gewollt. Dies wird bereits durch den Wortlaut "ausschließlich zum Zwecke einer über- oder außerbetrieblichen Ausbildung" unmissverständlich belegt und durch die bereits erwähnte Entstehungsgeschichte bestätigt (vgl. Abgeordnetenhaus von Berlin, Drucks 11/170 S. 4; Sitzungsprotokoll vom 22. Juni 1989, S. 382).
c) Alle drei hier in Rede stehenden Gruppen von Auszubildenden befinden sich während ihrer Ausbildung im JAW.
aa) Mit dem Begriff des "sich Befindens" meint § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG, dass der Auszubildende in die Einrichtung des öffentlichen Dienstes eingegliedert sein muss. Insofern gilt grundsätzlich nichts anderes als auch sonst für den Begriff der Dienstkraft nach § 3 Abs. 1 Satz 1 BlnPersVG. Die über- oder außerbetriebliche Ausbildung muss sich daher grundsätzlich in der Einrichtung unter Weisung ihrer Leitung oder der von ihr beauftragten Dienstkräfte vollziehen. Rechtliches Band ist dabei regelmäßig der Ausbildungsvertrag zwischen dem Auszubildenden und der Einrichtung.
Die Eingliederung des Auszubildenden in die Einrichtung des öffentlichen Dienstes wird nicht dadurch aufgehoben oder unterbrochen, dass die Ausbildung während ihrer bis zu dreieinhalbjährigen Dauer teilweise in privaten Kooperationsunternehmen stattfindet. Dies folgt aus § 12 Abs. 2 BlnPersVG und den daraus herzuleitenden Rechtsgedanken. Nach dieser Vorschrift sind abgeordnete Dienstkräfte, Beamte im Vorbereitungsdienst und Dienstkräfte in entsprechender Ausbildung nur bei ihrer Stammbehörde wahlberechtigt. Die damit ausgesprochene Rechtsfolge betrifft unmittelbar das aktive Wahlrecht ("Wahlberechtigung"). Da die Wahlberechtigung jedoch gemäß § 12 Abs. 1 BlnPersVG die Dienstkrafteigenschaft voraussetzt, lässt sich § 12 Abs. 2 BlnPersVG mittelbar auch die Aussage entnehmen, dass die dort erfassten Personen während der fraglichen Abordnungs- oder Ausbildungszeiten Dienstkräfte der Stammbehörde bleiben. Aus § 12 Abs. 2 BlnPersVG ergibt sich ferner, dass die vorübergehende Tätigkeit in einer anderen Dienststelle, wie sie mit einer Abordnung verbunden ist, die Eingliederung in der bisherigen Dienststelle nicht beseitigt. Gleichfalls bleiben Beamte im Vorbereitungsdienst - ebenso wie Dienstkräfte in vergleichbarer Ausbildung außerhalb des Beamtenverhältnisses - in die Stammbehörde eingegliedert. Für solche Ausbildungen im öffentlichen Dienst ist typisch, dass sie nicht nur an einer einzigen, sondern in mehreren Dienststellen ("Stationen") stattfinden. Hier wollte der Gesetzgeber etwaigen Zweifeln darüber, ob und inwieweit in den verschiedenen Ausbildungsdienststellen eine Eingliederung stattfindet, von vornherein dadurch begegnen, dass er diejenige Dienststelle, die für die Ausbildung die Gesamtverantwortung trägt ("Stammbehörde"), für maßgeblich erklärt hat. Es ist typischerweise diese Behörde, welche die wesentlichen die Ausbildung betreffenden Entscheidungen trifft und auch sonst in Personalangelegenheiten des Auszubildenden zuständig ist (vgl. zu § 13 Abs. 3 BPersVG: Schlatmann, in: Lorenzen/Schmitt/Etzel/Gerhold/ Schlatmann/Rehak, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 13 Rn. 50; Fischer/Goeres, in: GKÖD, Band V, § 13 Rn. 25). Diese Anknüpfung an die Stammbehörde bietet den Vorteil, dass sich die personalvertretungsrechtliche Zuständigkeit nicht mit jedem Wechsel der Ausbildungsstätte ändert, sondern bei einer Personalvertretung zusammengefasst ist, die bei der die Gesamtverantwortung für die Ausbildung tragenden Dienststelle gebildet ist. Die damit gegebene Kontinuität und Konzentration der personalvertretungsrechtlichen Zuständigkeit während der gesamten Ausbildungsdauer liegt im Interesse der Auszubildenden und der effektiven Wahrnehmung ihrer Belange.
Nach alledem lässt sich die Regelung in § 12 Abs. 2 BlnPersVG dahin charakterisieren, dass sie im Falle einer Abordnung oder einer mit einem Dienststellenwechsel verbundenen Ausbildung der rechtlichen Bindung zur Stammbehörde ein größeres Gewicht zumisst als der tatsächlichen Beschäftigung bei einer anderen Dienststelle (vgl. Germelmann/Binkert, a.a.O. § 12 Rn. 24). Ihre unmittelbare Anwendbarkeit bezieht sich freilich auf Fallgestaltungen, in denen Dienstkräfte innerhalb der öffentlichen Verwaltung den Arbeits- bzw. Ausbildungsplatz wechseln; auf dem Berufsbildungsgesetz unterfallende Ausbildungen ist sie nicht zugeschnitten (vgl. Schlatmann, a.a.O. Rn. 54; Fischer/Goeres, a.a.O. Rn. 26). Doch lassen sich die in ihr enthaltenen Rechtsgedanken auch für den Bereich des Betriebsverfassungsrechts nutzen, wenn das Ausbildungszentrum eines Betriebes die Ausbildung steuert, aber auch andere Betriebe in die Ausbildung einbezogen werden (vgl. unter ausdrücklichem Hinweis auf § 13 Abs. 3 BPersVG: BAG, Beschluss vom 13. März 1991 - 7 ABR 89/89 - BAGE 67, 320, 327 ff.). Diese Rechtsgedanken kommen ferner zum Tragen, wenn ein Auszubildender, der aufgrund eines Ausbildungsvertrages mit einer Einrichtung des öffentlichen Dienstes eine außerbetriebliche Berufsausbildung erfährt, während der Ausbildungszeit teilweise in einem Privatunternehmen ausgebildet wird. Trägt die Einrichtung des öffentlichen Dienstes aufgrund des die gesamte Ausbildungszeit abdeckenden Berufsausbildungsvertrages die Gesamtverantwortung, so dient es dem Gebot effektiver Interessenwahrnehmung, wenn ihr hinsichtlich aller die Auszubildenden betreffenden beteiligungspflichtigen Entscheidungen die dort gebildete Personalvertretung als Partner gegenübersteht.
bb) Für die hier in Rede stehenden drei Gruppen von insgesamt etwa 325 Auszubildenden gilt demnach Folgendes:
(1) Die erste - mit Abstand größte - Gruppe besteht aus über 280 Auszubildenden, deren Ausbildung als "Benachteiligtenausbildung" nach Maßgabe von §§ 240 ff. SGB III durch das Arbeitsamt finanziert wird (vgl. dazu Brandts, in: Niesel, SGB III, 2. Auflage 2002, § 241 Rn. 4 ff., § 242 Rn. 3 ff.). Der Berufsausbildungsvertrag wird mit dem JAW für die gesamte - je nach Beruf zwei bis dreieinhalb Jahre dauernde - Ausbildungszeit abgeschlossen. Die Ausbildung findet - mit Ausnahme eines Betriebspraktikums von zwei bis drei Monaten Dauer - durchgehend im JAW statt. Mit Rücksicht auf die nur relativ kurze Verweildauer in einem privaten Kooperationsunternehmen, die keine andere Beurteilung erlaubt als eine Abordnung und durch die die Hauptverantwortung des JAW für die Ausbildung auch nicht zeitweise in Frage gestellt wird, ist die Eingliederung der Auszubildenden ins JAW als durchgehend gegeben zu betrachten.
(2) Dasselbe gilt für die zweite Gruppe, die im Zeitpunkt der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts aus lediglich 12 Auszubildenden bestand. Diese Gruppe unterscheidet sich von der ersten nur dadurch, dass für die Finanzierung ihrer Ausbildung die subsidiäre Zuständigkeit des Jugendamtes nach § 13 Abs. 2 SGB VIII zum Tragen kommt (vgl. dazu Fieseler, in: GK-SGB VIII § 13 Rn. 5).
(3) Die dritte Gruppe besteht aus etwa 30 Auszubildenden der "Verbundausbildung". Auch hier wird der Berufsausbildungsvertrag mit dem JAW für die gesamte Ausbildungszeit abgeschlossen. Die Ausbildung findet dort freilich nur während knapp der Hälfte der Ausbildungszeit statt, wohingegen sie im Übrigen in einem Betrieb der Privatwirtschaft aufgrund eines Kooperationsvertrages zwischen dem JAW und dem Unternehmen durchgeführt wird. Gleichwohl sind diese Auszubildenden durchgehend ins JAW eingegliedert. Der ausbildungsbedingte Aufenthalt im Kooperationsunternehmen ist trotz des beachtlichen Zeitraums als nur vorübergehend konzipiert; die Auszubildenden kehren jeweils zum Zwecke der Fortsetzung der Ausbildung bzw. der Vorbereitung auf die Gesellenprüfung ins JAW zurück. Außerdem bleibt auch hier die Gesamtverantwortung des JAW durchgehend erhalten. Ergibt sich für dieses die Notwendigkeit, in Angelegenheiten der Auszubildenden zu entscheiden, so ist die Beteiligung derjenigen kollektiven Interessenvertretung sachgerecht, die mit diesen Angelegenheiten von Anfang an befasst war.
(4) Klarzustellen bleibt mit Blick auf das im Zeitpunkt der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts offenbar noch nicht realisierte Modell "Benachteiligtenausbildung Vertrag 2002", dass die Zuständigkeit des Antragstellers wegfällt, wenn das Berufsausbildungsverhältnis mit dem JAW beendet wird und ein neuer Ausbildungsbetrieb den Berufsausbildungsvertrag übernimmt. In diesem Fall befindet sich der Auszubildende nicht mehr im JAW, weil es an jedem Anknüpfungspunkt für den Fortbestand der Eingliederung fehlt. Mit der Beendigung des Ausbildungsverhältnisses ist nicht nur die faktische Durchführung der Ausbildung, sondern auch das rechtliche Band zum JAW entfallen. Die nachgehende Betreuung des Auszubildenden nach Maßgabe des Jugendhilferechts reicht für die Kontinuität des Eingliederungstatbestandes nicht aus.
3. Nach § 3 Abs. 3 Nr. 4 BlnPersVG sind Dienstkräfte im Sinne des Gesetzes nicht Personen, die vorwiegend zu ihrer Heilung, Wiedereingewöhnung, sittlichen Besserung oder Erziehung beschäftigt werden, es sei denn, es handelt sich um Dienstkräfte im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG. Da es sich bei den hier in Rede stehenden Auszubildenden um Dienstkräfte nach § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG handelt, kommt § 3 Abs. 3 Nr. 4 BlnPersVG nach seinem eindeutigen Wortlaut nicht zum Zuge.
4. § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG verstößt nicht gegen Bundesrahmenrecht.
a) § 4 Abs. 1 BPersVG, der die Definition des Beschäftigten im öffentlichen Dienst enthält, ist selbst keine rahmenrechtliche Bestimmung. Dies ergibt sich aus der systematischen Stellung der Vorschrift im 1. Teil des Bundespersonalvertretungsgesetzes, der allein den Personalvertretungen im Bundesdienst gilt.
b) § 4 Abs. 1 BPersVG wird auch nicht dadurch mittelbar zu einer die Länder im Sinne einer Vollregelung bindenden Rahmenvorschrift, dass eine Reihe von Rahmenvorschriften im 2. Teil des Bundespersonalvertretungsgesetzes den Begriff des Beschäftigten verwenden (§ 95 Abs. 1 Halbsatz 2, § 100 Abs. 2, § 101 Abs. 3 Satz 2, §§ 103, 104 Satz 1, § 105 Sätze 1 und 2 BPersVG) und die Definition in § 4 Abs. 1 BPersVG von Beschäftigten im öffentlichen Dienst "im Sinne dieses Gesetzes" spricht.
aa) Dagegen spricht bereits die erwähnte systematische Stellung des § 4 Abs. 1 BPersVG. Diese Bestimmung befindet sich nicht in einem für die Personalvertretungen in Bund und Ländern gleichermaßen geltenden Gesetzesabschnitt, sondern gehört zu den "Allgemeinen Vorschriften" im 1. Teil des Gesetzes, der sich lediglich auf die Personalvertretungen im Bundesdienst bezieht. Zwar gehört die Unterteilung eines gesetzlichen Regelwerks - etwa wie im Falle des Bundespersonalvertretungsgesetzes in Teile, Kapitel und Abschnitte - nicht zum Inhalt der getroffenen Regelung. Da die Unterteilung aber vom Gesetzgeber selbst beschlossen ist, enthält sie wichtige Anhaltspunkte für die systematische Gesetzesauslegung.
bb) Noch gewichtiger ist, dass der Gesetzgeber im 2. Teil des Bundespersonalvertretungsgesetzes, welcher Regelungen für die Personalvertretungen in den Ländern enthält, hinsichtlich des Beschäftigtenbegriffs von einer Bezugnahme auf § 4 Abs. 1 BPersVG abgesehen hat. Diesem Umstand kommt deswegen besondere Bedeutung zu, weil sich der Gesetzgeber an anderer Stelle des Gesetzes dieser Technik bedient hat. In der unmittelbar für die Länder geltenden Vorschrift des § 107 Satz 2 BPersVG hat er bestimmt: "§ 9 gilt entsprechend". Damit hat er der Schutzvorschrift zu Gunsten von Auszubildenden als Mitgliedern der Personalvertretungen oder der Jugend- und Auszubildendenvertretungen unmittelbare Geltung in den Ländern verliehen.
cc) Die Wendung "im Sinne dieses Gesetzes" findet sich im Bundespersonalvertretungsgesetz nicht nur in § 4 Abs. 1, sondern auch in § 4 Abs. 3 ("Angestellte im Sinne dieses Gesetzes"), § 4 Abs. 4 ("Arbeiter im Sinne dieses Gesetzes") und § 6 Abs. 1 ("Dienststellen im Sinne dieses Gesetzes"). Jedenfalls für die Abgrenzung von Angestellten und Arbeitern ist anerkannt, dass die Länder frei sind, statt der in § 4 Abs. 3 und 4 BPersVG gewählten tarifvertraglichen Lösung andere Abgrenzungskriterien wie z.B. Versicherungspflicht, Einzelarbeitsvertrag und Verkehrsanschauung festzulegen (vgl. Fischer/Goeres, a.a.O. § 4 Rn. 59; Faber, in: Lorenzen u.a., a.a.O. § 4 Rn. 105; Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/ Schneider/Vohs, Bundespersonalvertretungsgesetz, 4. Auflage 1996, § 95 Rn. 6 b).
dd) Eine spezielle, auf den Bereich der Auszubildenden bezogene Bindung der Länder lässt sich auch der Regelung in § 95 Abs. 1 Halbsatz 2 BPersVG nicht entnehmen. Danach können die Länder für Beamte im Vorbereitungsdienst und Beschäftigte in entsprechender Berufsausbildung, Staatsanwälte, Polizeibeamte und Angehörige von Rundfunk- und Fernsehanstalten sowie von Dienststellen, die bildenden, wissenschaftlichen oder künstlerischen Zwecken dienen, eine besondere Regelung unter Beachtung des § 104 BPersVG vorsehen. Die Vorschrift ermächtigt zu Sonderregelungen für Angehörige von Dienststellen mit spezieller Aufgabenstellung (Polizei, Staatsanwaltschaft, Rundfunk und Fernsehen sowie Bildung, Wissenschaft und Kunst) sowie für den Ausbildungsbereich. Diesen bestimmt sie näher mit "Beamte im Vorbereitungsdienst und Beschäftigte in entsprechender Berufsausbildung". Damit bedient sich der Gesetzgeber der Formulierung in § 13 Abs. 3 BPersVG. Hier wie dort ging es ihm bei der Verwendung des Beschäftigtenbegriffs nur darum, Beamte im Vorbereitungsdienst Personen in vergleichbarer Berufsausbildung außerhalb des Beamtenverhältnisses gleichzustellen, und zwar auch insoweit nur zur Ermöglichung einer Sonderregelung. Dies liefert keinen Anhalt dafür, der Bundesgesetzgeber habe mit dieser Wortwahl die Länder generell oder in Bezug auf die Auszubildenden auf den Inhalt des von ihm in § 4 Abs. 1 BPersVG verwandten Beschäftigtenbegriffs verpflichten wollen (vgl. Faber, in: Lorenzen u.a., a.a.O. § 4 Rn. 105; Altvater u.a., a.a.O. § 95 Rn. 9; Fischer/Goeres, a.a.O. § 4 Rn. 58).
ee) Nichts anderes gilt hinsichtlich der übrigen Bestimmungen des 2. Teils des Bundespersonalvertretungsgesetzes. Zwar enthalten die Rahmenvorschriften - abgesehen von den ohnehin unmittelbar für die Länder geltenden Vorschriften der §§ 107 bis 109 BPersVG - einige Vollregelungen; für § 98 Abs. 2 und § 102 Abs. 2 BPersVG ist dies in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anerkannt (vgl. Beschluss vom 27. März 1979 - 2 BvR 1011/78 - BVerfGE 51, 77, 90 ff.; Beschluss vom 16. Oktober 1984 - 2 BvL 1/83 - BVerfGE 67, 382, 387 ff.). Doch fehlt es hinsichtlich des in den Rahmenvorschriften vereinzelt verwandten Beschäftigtenbegriffs an einer vergleichbar verbindlichen Aussage.
ff) Dass der Bund die Länder nicht auf die Definition des Beschäftigtenbegriffs in § 4 Abs. 1 BPersVG festlegen wollte, bestätigt die Entstehungsgeschichte des Bundespersonalvertretungsgesetzes.
Bereits § 3 Abs. 1 Satz 1 des Personalvertretungsgesetzes - PersVG - vom 5. August 1955, BGBl I S. 477, sprach von "Bediensteten im Sinne dieses Gesetzes". Die Rahmenvorschriften für die Landesgesetzgebung (§§ 82 ff. BPersVG) verwandten zwar an verschiedenen Stellen den Bedienstetenbegriff, ohne jedoch auf Inhalt und Definition dieses Begriffs in § 3 Abs. 1 Satz 1 PersVG Bezug zu nehmen. Der Unterausschuss Personalvertretung hat ausweislich seines Berichts zum Gesetzentwurf die Rahmenvorschriften "auf die notwendigen einheitlichen Vorschriften" beschränkt; er hat dabei ausdrücklich auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Dezember 1954 - 2 BvG 1/54 - (BVerfGE 4, 115) zum Charakter von Rahmenvorschriften des Bundes verwiesen (vgl. BTDrucks 3/1189 S. 12). Die schon damit zum Ausdruck kommende Achtung vor dem Gestaltungsspielraum der Länder hat sich im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens verstärkt durchgesetzt. So hat der Bundesrat jeweils mit der Begründung, die Vorschrift gehe über den Charakter einer Rahmenvorschrift hinaus, die Streichung einer Reihe von im Entwurf vorgesehenen Regelungen vorgeschlagen (BTDrucks 2/1495 S. 3 f.). Dem haben sich der Vermittlungsausschuss (vgl. BTDrucks 2/1605) und diesem folgend der Bundestag bei der Schlussabstimmung weitgehend angeschlossen. Ein Hinweis darauf, dass der Bundesgesetzgeber die Länder auf den Begriff des Bediensteten in § 3 Abs. 1 PersVG hat festlegen wollen, findet sich in den zitierten Gesetzesmaterialien nicht.
Das Bundespersonalvertretungsgesetz hat zwar im Vergleich zum vorher geltenden Recht die Rahmenvorschriften für die Landesgesetzgebung erweitert, doch waren auch die neuen Bestimmungen weiterhin vom Willen des Bundesgesetzgebers geprägt, dem Landesgesetzgeber mit Rücksicht auf die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung genügend Gestaltungsspielraum belassen (BTDrucks 7/176 S. 36 zu §§ 87 bis 99; 7/1373 S. 7 zu § 97). In diesen Gesetzesmaterialien findet sich kein Anhalt für die Annahme, der Bund habe die Länder auf den Beschäftigtenbegriff in § 4 Abs. 1 BPersVG festlegen wollen.
gg) Verbieten nach dem Vorstehenden Wortlaut, Systematik und Entstehungsgeschichte der §§ 95 bis 106 BPersVG bereits die Annahme, der Bund habe den Beschäftigtenbegriff für die Länder verbindlich festlegen wollen, so gilt dies auch und erst recht mit Rücksicht darauf, dass es sich bei den genannten Bestimmungen um Rahmenvorschriften handelt.
Nach Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG kann der Bund für die Personalvertretungen in den Ländern unter den Voraussetzungen des Art. 72 GG nur Rahmenvorschriften erlassen. Diese dürfen nach Art. 75 Abs. 2 GG in der ab 15. November 1994 geltenden Fassung in Ausnahmefällen in Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende Bestimmungen enthalten. Da die hier einschlägigen Bestimmungen der §§ 95 bis 106 BPersVG sämtlich bereits in der Zeit vor dem 15. November 1994 erlassen worden sind, sind sie noch nicht am Maßstab des Art. 75 Abs. 2 GG n.F. zu messen (Art. 125 a Abs. 2 Satz 3 GG). Doch war bereits unter der Geltung der alten Fassung des Art. 75 GG bei der Auslegung jeder rahmengesetzlichen Vorschrift die beschränkte Gesetzgebungskompetenz des Bundes zu berücksichtigen, die im Zweifel dafür sprach, dass eine Vorschrift auf eine Ausfüllung durch die Landesgesetzgebung hin angelegt war (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. März 1984 - 2 BvL 2/82 - BVerfGE 66, 270, 285). Diese verfassungsrechtliche Auslegungsregel bestätigt, dass es den Ländern nicht verwehrt sein kann, über den Inhalt des in § 4 Abs. 1 BPersVG zugrunde gelegten Beschäftigtenbegriffs jedenfalls in begrenztem Umfang hinauszugehen.
hh) Die Regelung in § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG geht schließlich nicht in sachwidriger Weise über das hinaus, was Wesen und Aufgaben der Personalvertretung nach den Rahmenvorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes ausmacht. Zwar wird der von der Vorschrift erfasste Personenkreis nicht für eine spätere Verwendung im öffentlichen Dienst ausgebildet. Er ist jedoch aufgrund eines Berufsausbildungsverhältnisses in eine Einrichtung des öffentlichen Dienstes eingegliedert. Auch für diesen Personenkreis kann ein Bedarf an personalvertretungsrechtlichem Schutz gesehen werden, der durch die Wahrnehmung der gesetzlich vorgesehenen Beteiligungsrechte realisiert wird. Insofern wird er den Auszubildenden gleichgestellt, die eine Ausbildung für den öffentlichen Dienst absolvieren.
Sachwidrig ist die Regelung in § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG nicht deswegen, weil in reinen Ausbildungsbetrieben die Gefahr besteht, dass die dort beschäftigten Mitarbeiter durch die Auszubildenden majorisiert werden. Dieser Gesichtspunkt hat allerdings wesentlich dazu beigetragen, dass das Bundesarbeitsgericht in seiner neueren Rechtsprechung - unter Aufgabe seiner früheren entgegengesetzten Rechtsauffassung - als Arbeitnehmer im Sinne von § 5 Abs. 1 BetrVG nur noch solche zu ihrer Berufsausbildung Beschäftigte ansieht, deren berufspraktische Ausbildung sich im Rahmen der jeweiligen arbeitstechnischen Zwecksetzung des Betriebes vollzieht. Ist dagegen der Betriebszweck des Ausbildungsbetriebes auf die Vermittlung einer berufspraktischen Ausbildung beschränkt, so vollzieht sich die Ausbildung nicht im Rahmen des arbeitstechnischen Zwecks eines Produktions- oder Dienstleistungsbetriebes, sondern ist selbst Gegenstand des Betriebszwecks. Das schließt die Eingliederung dieser Auszubildenden aus. Dies bedeutet, dass in reinen Ausbildungsbetrieben die Auszubildenden nur dann als Arbeitnehmer im Sinne von § 5 Abs. 1 BetrVG gelten, wenn sie selbst zu Ausbildern ausgebildet werden (BAG, Beschluss vom 20. März 1996 - 7 ABR 46/95 - BAGE 82, 302, 304 ff.; Beschluss vom 20. März 1996 - 7 ABR 34/95 - AP Nr. 10 zu § 5 BetrVG 1972 Ausbildung mit Anmerkung von Schlachter).
Die zitierte Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts hat die Gefahr der Majorisierung der den Betriebszweck verwirklichenden Arbeitnehmer durch die von ihnen Auszubildenden stärker gewichtet als den Verlust der betriebsverfassungsrechtlichen Repräsentanz der Auszubildenden in reinen Ausbildungsbetrieben. Dies geschah vor dem Hintergrund eines für beide Auslegungsvarianten offenen Gesetzeswortlauts. Dies besagt nichts darüber, dass der Landesgesetzgeber im Bereich des Personalvertretungsrechts im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative zu einem anderen, entgegengesetzten Abwägungsergebnis gelangen kann. So ist es in § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG ohne Verletzung rahmenrechtlicher Vorgaben geschehen.
Abgesehen davon handelt es sich beim JAW, um dessentwegen die Regelung in § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG nach den erwähnten Gesetzesmaterialien ergangen ist, nicht um einen reinen Ausbildungsbetrieb. Wie dem Katalog in § 2 Abs. 1 JAWG zu entnehmen ist, hat das JAW im sozialpädagogischen Bereich vielfältige Aufgaben, die mit der Vermittlung einer berufspraktischen Ausbildung durch das JAW selbst nicht verbunden sein müssen. Dies spiegelt sich in den vom Oberverwaltungsgericht festgestellten Zahlenverhältnissen wider, wonach von den insgesamt 1 580 Dienstkräften des JAW 325 und damit nur ein Fünftel auf die Auszubildenden entfiel. Die Anwendung des § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG auf das JAW würde daher selbst dann keine Bedenken aufwerfen, wenn man den erwähnten Majorisierungsaspekt generell als geeignet ansähe, den Regelungsspielraum des Landesgesetzgebers zu begrenzen.
5. Indem der Senat die Vereinbarkeit des § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG mit Bundesrahmenrecht bejaht, weicht er nicht im Sinne von § 2 Abs. 1 RsprEinhG vom Beschluss des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes vom 12. März 1987 - GmS-OGB - 6/86 - (BVerwGE 77, 370) ab. Danach sind als Beschäftigte im öffentlichen Dienst nach § 4 Abs. 1 BPersVG bzw. als Dienstkräfte nach § 3 Abs. 1 BlnPersVG in der damals geltenden Fassung nur solche Auszubildende anzusehen, die aufgrund eines Berufsausbildungsverhältnisses in eine Dienststelle eingegliedert sind und sich auf eine Mitwirkung bei der Erfüllung der der Dienststelle gestellten öffentlichen Aufgaben vorbereiten (a.a.O. S. 376). Dieses Verständnis hat der Gemeinsame Senat durch Auslegung beider Personalvertretungsgesetze gewonnen. Dass dieses Auslegungsergebnis rahmenrechtlich vorgegeben ist, ergibt sich aus jenem Beschluss nicht.
6. Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 8 Abs. 2 Satz 2, § 10 Abs. 1 BRAGO.
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