BVerwG 6 P 2.04 VGH Mannheim - 03.02.2004 - AZ: VGH PB 15 S 2180/03 - VGH Baden-Württemberg - 03.02.2004 - AZ: VGH PB 15 S 2180/03
In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 23. September 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
beschlossen:
Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg - Fachsenat für Personalvertretungssachen - vom 3. Februar 2004 wird zurückgewiesen.
Gründe
I
Auf der Grundlage von Organisationsbefehlen des Bundesministeriums der Verteidigung sowie des Grundsatzbefehls des Heeresführungskommandos für die Umgliederung seines Kommandobereichs vom 15. März 2001 i.d.F. vom 22. Juni 2001 wurden zum 1. Juli 2001 die bisher fusionierten Stäbe der Wehrbereichskommandos/Divisionen defusioniert. Zugleich wurden die Divisionen aus der truppendienstlichen Führung durch die Korps herausgenommen und dem Heeresführungskommando direkt unterstellt. Dementsprechend entstand aus dem Stab Wehrbereichskommando V/10. Panzerdivision der Stab der 10. Panzerdivision mit dem Standort Sigmaringen.
Gemäß Erlassen vom 24. September und 10. Dezember 2002 vertritt das Bundesministerium der Verteidigung die Auffassung, dass mit der Defusionierung die neu gebildeten Divisionsstäbe keine für Soldaten personalratsfähigen Dienststellen mehr seien mit der Folge, dass die Soldatenvertreter im Personalrat ihr Amt verlören. Das vom Personalrat beim Stab der 10. Panzerdivision (Antragsteller) in personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren angerufene Verwaltungsgericht hat antragsgemäß festgestellt, dass der Stab der 10. Panzerdivision einschließlich der unterstützenden Einheiten eine Dienststelle nach § 49 des Soldatenbeteiligungsgesetzes (SBG) ist und die gewählten Soldatenvertreter weiterhin Mitglieder des Antragstellers sind. Auf die Beschwerde des beteiligten Kommandeurs der 10. Panzerdivision hat der Verwaltungsgerichtshof den erstinstanzlichen Beschluss geändert und den Antrag abgelehnt. Zur Begründung hat er ausgeführt: Der Stab der 10. Panzerdivision sei keine Dienststelle, in der nach § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG eine Personalvertretung gewählt werde. Er sei auch keine "entsprechende Dienststelle" im Sinne von § 49 Abs. 1 Satz 2 SBG, sondern der Stab eines Verbandes im Sinne vom § 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG mit der Folge, dass die ihm angehörenden Soldaten Vertrauenspersonen wählten. Mit der Heeresstrukturreform 2001 seien die Divisionsstäbe nicht an die Stelle der Korpsstäbe getreten und daher nicht zu "entsprechenden Dienststellen" im Sinne von § 49 Abs. 1 Satz 2 SBG aufgerückt. Der Divisionsstab führe nach wie vor nur die ihm bisher unterstellten Verbände und Einheiten. Die Entlastung der Korpsstäbe von der truppendienstlichen Führungsverantwortung diene der Straffung der Führungshierarchie, womit ein "Aufrücken" der Divisionen schwerlich zu vereinbaren wäre. Die vormaligen truppendienstlichen Aufgaben der Korps seien nur zu einem beschränkten Teil den Divisionen übertragen worden. Den weitaus größten Teil des Aufgabenspektrums habe dagegen das Heeresführungskommando übernommen. Gliederung und Aufgaben der Divisionen hätten sich in ihrem wesentlichen Kern durch die Heeresstrukturreform 2001 nicht in Richtung auf diejenigen der vormaligen Korps verschoben. Dass der Divisionsstab zudem Einheiten führe, die für den Einsatz bestimmt seien, liefere einen wichtigen Beleg dafür, dass er auch selbst zu den mobilen, einsatzorientierten Dienststellen zu rechnen sei.
Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Es sei sachlich nicht gerechtfertigt, beteiligungsrechtlich zwischen den Stäben der Korps und den Stäben der Divisionen zu unterscheiden. Beide seien Stäbe der Großverbände, durch die Aufgabe der Truppenführung geprägt sowie mobil und gefechtsstandsfähig. Beide seien nunmehr dem Heeresführungskommando truppendienstlich unmittelbar unterstellt und somit je für sich und ihren Bereich der oberste Stab des Großverbandes. Diese durch die Heeresstrukturreform 2001 geschaffene Lage zu erfassen, erlaube der - für künftige Entwicklungen offene - Zusatz "entsprechende Dienststellen" in § 49 Abs. 1 Satz 2 SBG. Truppendienstliche Führung der Divisionen durch das Heeresführungskommando bedeute, dass es sich beim Divisionsstab um einen Stab des obersten Großverbandes handele. Der Gesetzgeber habe seinen Grundsatz, Stäbe der Verbände beteiligungsrechtlich den unterstellten Einheiten folgen zu lassen, für die oberen Hierarchieebenen ausdrücklich durchbrochen. Dementsprechend handele es sich bei den militärischen Mittelbehörden nach § 6 Abs. 2 Satz 2 BPersVG, bei den Stäben mit Führungs- und Fachaufgaben sowie bei den Stäben der obersten Großverbände um § 49 SBG zugeordnete Dienststellen, nicht aber um Stäbe der Verbände oder vergleichbare Dienststellen.
Der Antragsteller beantragt,
unter Aufhebung des angefochtenen Beschlusses die Beschwerde des Beteiligten gegen den erstinstanzlichen Beschluss zurückzuweisen.
Der Beteiligte beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss.
II
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist nicht begründet. Der Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs beruht nicht auf der Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG).
1. Der in der Rechtsbeschwerdeinstanz weiter verfolgte Antrag ist zulässig. Insbesondere ist das Rechtsschutzbedürfnis nicht entfallen.
a) Die Hauptsache hat sich nicht deswegen erledigt, weil nach Angaben des Antragstellers im Schriftsatz vom 19. August 2004 der Personalrat beim Stab der 10. Panzerdivision (Antragsteller) im Mai 2004 unter Teilnahme von Soldaten neu gewählt und diese Neuwahl nicht angefochten worden ist. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die vom Antragsteller begehrte Feststellung, dass der Stab der 10. Panzerdivision eine Dienststelle ist, in welcher die Soldaten Personalvertretungen wählen. Diesem Begehren tritt der Beteiligte weiterhin entgegen, wie sein Schriftsatz vom 6. Juli 2004 belegt. Dass er die unter Teilnahme von Soldaten durchgeführten Neuwahlen nicht angefochten hat, beinhaltet für sich allein nicht die Aussage, die Auffassung des Antragstellers zum Status der Dienststelle werde nunmehr geteilt. Dem Leiter einer militärischen Dienststelle ist es ebenso wie dem dortigen Personalrat unbenommen, den zwischen ihnen umstrittenen personalvertretungsrechtlichen Status der Dienststelle gerichtlich klären zu lassen. Für keinen von beiden ergibt sich daraus eine prozessuale oder materiellrechtliche Verpflichtung, die während des Statusverfahrens erfolgte Neuwahl ihrerseits gerichtlich anzugreifen. Auch wenn dies nicht geschieht, schafft die gerichtliche Entscheidung über den Status der Dienststelle mit dem Eintritt der Rechtskraft Rechtsfrieden für die Zukunft und damit - unter gleich bleibenden tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen - auch für künftige Wahlen (vgl. zur Statusentscheidung nach § 18 Abs. 2 BetrVG einerseits und zur Wahlanfechtung nach § 19 BetrVG andererseits: BAG, Beschluss vom 13. September 1984 - 6 ABR 43/83 - BAGE 46, 363, 367).
b) Da dem Antragsteller nach der Neuwahl 2004 weiterhin Soldatenvertreter angehören, ist auch für das weitere, auf deren Verbleib gerichtete Feststellungsbegehren das Rechtsschutzbedürfnis nicht entfallen.
2. Der Antrag ist jedoch nicht begründet. Der Stab der 10. Panzerdivision gehört nicht zu den militärischen Dienststellen, in welchen die Soldaten Personalvertretungen wählen.
Nach § 49 Abs. 1 Satz 1 des Soldatenbeteiligungsgesetzes (SBG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 15. April 1997, BGBl I S. 766, zuletzt geändert durch Art. 18 des Gesetzes vom 20. Dezember 2001, BGBl I S. 4013, wählen Soldaten Personalvertretungen in anderen als den in § 2 Abs. 1 SBG genannten Dienststellen und Einrichtungen. Wenn sie dagegen einem der in § 2 Abs. 1 SBG aufgeführten Wahlbereiche angehören, wählen sie Vertrauenspersonen (vgl. Beschluss vom 23. Januar 2002 - BVerwG 6 P 2.01 - Buchholz 252 § 2 SBG Nr. 3 S. 10; Beschluss vom 29. Oktober 2002 - BVerwG 6 P 5.02 - Buchholz 252 § 2 SBG Nr. 4 S. 29). So liegt es hier. Denn der Stab der 10. Panzerdivision ist ein Wahlbereich nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG.
Nach dieser Bestimmung wählen die Soldaten Vertrauenspersonen in Stäben der Verbände. Wie sich aus Wortlaut, gesetzessystematischem Zusammenhang und Entstehungsgeschichte der Vorschrift ergibt, sind Verbände im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG nicht nur Verbände nach Nr. 111, sondern auch Großverbände nach Nr. 112 der ZDv 1/50 (vgl. Beschluss vom 23. Januar 2002, a.a.O, S. 11 ff.). Diese Vorschrift definiert den Großverband als gliederungsmäßige oder zeitlich begrenzte Zusammenfassung von verschiedenen Truppenteilen (vgl. Nr. 108 der ZDv 1/50) von der Stärke einer Brigade an aufwärts. Die gliederungsmäßige Zusammenfassung von Truppenteilen oberhalb der Brigade ist die Division. Dies setzt auch die Definition der Kommandobehörde in Nr. 113 der ZDv 1/50 voraus, die von "Großverbänden auf der Ebene Brigade oder Division" spricht.
Großverbände sind in jedem Fall Verbände im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG, wenn sie ausschließlich aus Einheiten im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 1 SBG bzw. Verbänden im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG zusammengesetzt sind (vgl. Beschluss vom 23. Januar 2002, a.a.O., S. 21). Die 10. Panzerdivision besteht - von der Stabskompanie und dem Heeresmusikkorps abgesehen - aus zwei deutschen Brigaden, dem deutschen Anteil der Deutsch-Französischen Brigade sowie zwei ihrem Stab unmittelbar unterstellten Bataillonen (vgl. CPM Forum, Heeresführungskommando, S. 45) und damit aus Verbänden im Sinne vom § 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG. Damit verfügt sie über 53 Einheiten im Sinne vom § 2 Abs. 1 Nr. 1 SBG (vgl. CPM Forum, a.a.O., S. 46) und erfüllt die Merkmale eines Verbandes im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG. Auf die personelle Zusammensetzung des Stabes und dessen Aufgaben im Einzelnen kommt es nicht an (vgl. Beschluss vom 23. Januar 2002, a.a.O., S. 11). Wegen der in § 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG enthaltenen Automatik ist es auch gleichgültig, ob und in welchem Umfang der Stab selbst beweglich ist. Der Stab folgt beteiligungsrechtlich den Einheiten, aus denen der Verband zusammengesetzt ist.
3. Da die Soldaten im Stab der 10. Panzerdivision somit einem Wahlbereich nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG angehören, wählen sie Vertrauenspersonen. Gleiches gilt für die Soldaten in den den Stab unterstützenden Einheiten (§ 1 Abs. 5 der Wahlordnung zum Soldatenbeteiligungsgesetz vom 18. März 1997, BGBl I S. 558). Abweichendes ergibt sich nicht aus § 49 Abs. 1 Satz 2 SBG. Danach zählen zu den Dienststellen, in denen die Soldaten Personalvertretungen wählen, auch die Stäbe der Verteidigungsbezirkskommandos, der Wehrbereichskommandos, der Wehrbereichskommandos/Divisionen und regelmäßig der Korps sowie entsprechende Dienststellen. Die Stäbe der Divisionen finden sich in dieser Aufzählung nicht; sie sind auch keine den Stäben der Korps entsprechende Dienststellen.
a) Eine dahingehende Auslegung verbietet sich bereits nach dem Wortlaut der Vorschrift. Daraus geht nämlich hervor, dass die Stäbe der Wehrbereichskommandos als der zweiten Ebene der territorialen Wehrorganisation - ebenso wie die Stäbe der Verteidigungsbezirkskommandos als deren dritte Ebene - für Soldaten personalratsfähig sein sollen und dass sich daran nichts ändern soll, wenn diese Stäbe mit den Divisionsstäben fusioniert werden. Da die Divisionsstäbe selbst in § 49 Abs. 1 Satz 2 SBG nicht genannt werden, drängt sich der Schluss geradezu auf, dass es insoweit gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG beim Vertrauenspersonenmodell verbleiben soll. Dieses Ergebnis würde konterkariert, wenn man die Divisionsstäbe als den Korpsstäben entsprechende Dienststellen ansähe. Eine dahingehende Auslegung verbietet sich aber auch deswegen, weil "entsprechende Dienststellen" im Sinne von § 49 Abs. 1 Satz 2 SBG nur solche sein können, die den dort ausdrücklich genannten nach Führungsebene und Aufgabenstellung vergleichbar sind. Dies ist für die Stäbe der Divisionen im Vergleich zu denjenigen der Korps zu verneinen, weil die Divisionen in der Hierarchie der Großverbände unter den Korps stehen (vgl. Beschluss vom 23. Januar 2002, a.a.O., S. 12 ff.).
b) Diese Sichtweise wird durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt. Die militärische Führung auf Divisionsebene war zwischen April 1994 und Juli 2001 durch die Fusion mit den Wehrbereichskommandos geprägt (vgl. CPM Forum, a.a.O., S. 45; Organisationsbefehl Nr. 1278/94 (H) des Bundesministeriums der Verteidigung vom 28. Februar 1994 zur Aufstellung des Stabes Wehrbereichskommando V/10. Panzerdivision; Grundsatzbefehl des Heeresführungskommandos für die Umgliederung seines Kommandobereichs vom 22. Juni 2001, Anlage F). Vor der Neufassung des Soldatenbeteiligungsgesetzes aufgrund des Ersten Änderungsgesetzes vom 20. Februar 1997, BGBl I S. 298, hatte der Gesetzgeber somit eine Führungsstruktur vorgefunden, die erst wenige Jahre zuvor verändert worden war. Dem hat er in § 49 Abs. 1 Satz 2 SBG einerseits durch die ausdrückliche Erwähnung der fusionierten Stäbe Rechnung getragen. Andererseits hat er durch die gleichzeitige Benennung der Wehrbereichskommandostäbe vorsorglich klargestellt, dass dort auch im Falle der Rückkehr zur alten Struktur im Wege der Defusionierung die Soldaten Personalvertretungen wählen. Die Nichtbenennung der Divisionsstäbe führt wiederum zu der Aussage, dass für diese - wie früher vor der Fusionierung immer schon - wieder das Vertrauenspersonenmodell anzuwenden ist. Anders kann die Anmerkung im Novellierungsentwurf vom 9. Oktober 1996 zu § 49 Abs. 1 Satz 2 SBG nicht verstanden werden: "Zur Verdeutlichung werden bereits für Soldaten personalratsfähige Dienststellen beispielhaft aufgeführt. Mit Ausnahme des Flottenkommandos und der Korps, die neu geregelt werden, verbleibt es bei der bisherigen Rechtslage der Verbände nach § 2 Abs. 1 Nr. 3." (BTDrucks 13/5740 S. 22). Dabei ist sich der Gesetzgeber bewusst gewesen, dass die Korps in der Hierarchie militärischer Dienststellen über der Divisionsebene stehen (so schon die Aufzählung der Befehlsebenen im Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Soldatengesetzes vom 8. April 1974, BTDrucks 7/1968 S. 10 zu § 35 a).
c) Daran hat sich nicht deswegen etwas für die Auslegung des § 49 Abs. 1 Satz 2 SBG Wesentliches geändert, weil die Korps mit dem 1. Juli 2001 von der truppendienstlichen Führung der Divisionen entbunden wurden.
Nr. 201 der ZDv 1/50 unterscheidet das persönliche Unterstellungsverhältnis zwischen dem Soldaten und seinem militärischen Vorgesetzten vom institutionellen Unterstellungsverhältnis zwischen nachgeordneten und übergeordneten Dienststellen. Grundsätzlich gelten für die institutionelle Unterstellung die Regelungen der persönlichen Unterstellung entsprechend. Nr. 202 der ZDv 1/50 bezeichnet die truppendienstliche Unterstellung als das grundlegende Unterstellungsverhältnis in den Streitkräften. Sie leitet sich aus der Organisation der Streitkräfte ab und umfasst alle Aufgaben eines Vorgesetzten, deren Erledigung der Herstellung und Erhaltung der Einsatzbereitschaft des ihm anvertrauten Personals und Materials dient. Hierzu gehören im Wesentlichen die persönlichen - insbesondere die disziplinaren - Angelegenheiten, die Ausbildung, die Versorgung sowie sonstige fachliche Angelegenheiten. Die truppendienstliche Unterstellung umfasst nicht die Unterstellung für den Einsatz. Darunter versteht Nr. 203 der ZDv 1/50 die Unterstellung für Vorbereitung und Durchführung von Einsatzaufgaben. Ein Einsatz liegt vor, wenn die Streitkräfte ihren Auftrag nach Art. 24 Abs. 2, Art. 35 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 und Art. 87 a GG erfüllen. Die Beseitigung der truppendienstlichen Unterstellung der Divisionsstäbe unter die Korpsstäbe besagt nicht, dass zugleich auch die entsprechende Unterstellung für den Einsatz entfällt. Das Gegenteil trifft vielmehr zu. Wie die Stärke- und Ausrüstungsnachweisung (STAN) für den Stab des II. Deutsch-Amerikanischen (GE/US) Korps vom 1. Juli 2001 in Nr. 1.1 bestimmt, gehört allgemein zu den Aufgaben des Korpsstabes, Einsätze im Rahmen der Landes- und Bündnisverteidigung mit dazu zu unterstellenden nationalen und multinationalen Großverbänden zu planen und durchzuführen. Nr. 1.2.2 der vorbezeichneten STAN legt fest, dass der Stab des II. (GE/US) Korps bei Einsätzen im Rahmen der Landesverteidigung im Bündnis dazu unterstellte nationale und multinationale Großverbände führt. Als nationale Großverbände, die von Korpsstäben im Einsatz geführt werden, kommen auch Divisionen in Betracht. Denn diese stehen nach der Übersicht militärischer Gliederungsformen in ihrer nach der Bundeswehrreform aktualisierten Fassung nach wie vor auf der dritten Ebene und folgen daher den Korps, die auf der zweiten Ebene stehen. Soweit die organisationsrechtlichen Voraussetzungen für die Unterstellung der Divisionen unter die Korpsstäbe für den Einsatz derzeit nicht vorgesehen sind, kann sie der Bundesminister der Verteidigung im Rahmen seiner Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte nach Art. 65 a GG bei Bedarf jederzeit schaffen.
Angesichts der beschriebenen, in Wortlaut und Entstehungsgeschichte des § 49 Abs. 1 Satz 2 SBG deutlich gewordenen Vorstellungen des Gesetzgebers wäre für ein dazu in Widerspruch stehendes Auslegungsergebnis mindestens Voraussetzung, dass die Divisionsstäbe ungeachtet ihrer fortdauernden Bezeichnung materiell an die Stelle der Korpsstäbe getreten wären. Dafür müsste streng genommen verlangt werden, dass die Divisionsstäbe unter Aufgabe ihrer bisherigen Aufgaben diejenigen der Korpsstäbe übernommen hätten. Sie haben aber nicht nur die truppendienstliche Führung der ihnen unterstellten Brigade behalten (vgl. die STAN vom 1. Juli 2001 für den Stab der 7. Division) und damit weiterhin vier Befehlsebenen unter sich. Es fehlt darüber hinaus auch an der vollständigen Übernahme der Korpsaufgaben. Diese sind vielmehr, wie aus Anlage G des Grundsatzbefehls des Heeresführungskommandos für die Neugliederung seines Kommandobereichs vom 22. Juni 2001 hervorgeht, zum größeren Teil an das Heeresführungskommando und nur zum kleineren Teil an die Divisionen übergegangen.
d) Die vom Bundesministerium der Verteidigung am 9. August 2004 erlassene Konzeption der Bundeswehr, die der Antragsteller in den hier relevanten Auszügen seinem Schriftsatz vom 13. September 2004 beigefügt hat, gibt keinen Anlass für eine abweichende Beurteilung. Im Gegenteil bestätigt die auf Seite 63 der Konzeption wiedergegebene Skizze "Grobstruktur Heer", dass die Stäbe der multinationalen Korps weiterhin - ebenso wie das neu errichtete Kommando Operative Führung Eingreifkräfte - auf der dritten Hierarchieebene und damit unter dem Heeresführungskommando, aber über den Divisionsstäben stehen. Dem entspricht es, dass das Kommando Operative Führung Eingreifkräfte unter Heranziehung des Stabes des II. (GE/US) Korps aufgestellt wird (a.a.O. S. 71). Die darin zum Ausdruck kommende Aussage zum Gewicht innerhalb der Militärorganisation trifft aber auf alle multinationalen Korpsstäbe zu, an denen das Heer substantiell oder in geringerem Umfang beteiligt ist (a.a.O. S. 73). Die an derselben Stelle getroffene Aussage, wonach das Heeresführungskommando neben den Divisionen auch die deutschen Anteile an den multinationalen Korps führt, besagt nichts über die Stellung der beiden Großverbände innerhalb der Hierarchie der militärischen Befehlsebenen.
4. Die beteiligungsrechtliche Sonderbehandlung der Korpsstäbe gegenüber den Divisionsstäben verstößt nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Sie ist sachlich gerechtfertigt. Der Systematik des Bundespersonalvertretungsgesetzes und des Soldatenbeteiligungsgesetzes lässt sich ein Grundsatz entnehmen, wonach die Soldaten in den obersten drei militärischen Befehlsebenen Personalvertretungen wählen. Dies begegnet unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG keinen Bedenken.
a) Die oberste Befehlsebene befindet sich im Bundesministerium der Verteidigung. Der ministeriellen Leitung unterstellt sind der Generalinspekteur der Bundeswehr sowie die Inspekteure des Heeres, der Luftwaffe, der Marine, des Sanitätsdienstes der Bundeswehr und der Streitkräftebasis mit ihren jeweiligen Führungsstäben (vgl. Bundeshaushaltsplan 2004, Einzelplan 14, S. 2). Die Soldaten wählen dort den Personalrat mit (§ 1 BPersVG i.V.m. § 48 Satz 1, § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG; vgl. zu §§ 5, 23 SBG vom 16. Januar 1991, BGBl I S. 47: Beschluss vom 18. Mai 1994 - BVerwG 6 P 6.92 - BVerwGE 96, 35, 37).
b) Die zweithöchste militärische Befehlsebene ist diejenige, welche dem Verteidigungsministerium unmittelbar untersteht. In diesen militärischen Dienststellen wählen die Soldaten ebenfalls Personalvertretungen.
aa) Dies ergibt sich mittelbar aus § 53 Abs. 2 SBG (so im Ergebnis bereits Beschluss vom 23. Januar 2002, a.a.O., S. 20 f.). Danach wird das Bundesministerium der Verteidigung ermächtigt, durch Rechtsverordnung die den Behörden der Mittelstufe nach § 6 Abs. 2 Satz 2 BPersVG entsprechenden militärischen Dienststellen zu bestimmen, bei denen Bezirkspersonalräte gebildet werden. Die Bezugnahme auf § 6 Abs. 2 Satz 2 BPersVG drückt aus, dass für die Bildung von Bezirkspersonalräten nur militärische Dienststellen in Betracht kommen, die dem Verteidigungsministerium unmittelbar unterstehen. Denn § 6 Abs. 2 Satz 2 BPersVG definiert die Behörden der Mittelstufe als die der obersten Dienstbehörde unmittelbar nachgeordneten Behörden, denen andere Dienststellen nachgeordnet sind. Diesem Verständnis steht nicht entgegen, dass § 53 Abs. 2 SBG von den den Behörden der Mittelstufe nach § 6 Abs. 2 Satz 2 BPersVG "entsprechenden" militärischen Dienststellen spricht. Diese Formulierung trägt lediglich dem Umstand Rechnung, dass die Organisation militärischer Dienststellen mit ihren zahlreichen Hierarchieebenen über den in § 6 Abs. 2 BPersVG für den Bereich der Bundesverwaltungen als typisch vorausgesetzten dreistufigen Behördenaufbau hinausgeht. Eine Abkehr von dem Grundsatz, dass die Einrichtung des Bezirkspersonalrats auf der zweithöchsten Ebene stattfindet, wird darin nicht deutlich.
Diese Sichtweise wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt. § 35 a Abs. 5 des Soldatengesetzes - SG - i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 25. April 1975, BGBl I S. 1005, legte noch fest, dass der Bundesminister der Verteidigung durch Rechtsverordnung diejenigen militärischen Dienststellen bestimmen sollte, bei denen Bezirkspersonalräte zu bilden waren. Laut Begründung des damaligen Gesetzesentwurfs der Bundesregierung wurde die Rechtsverordnung für erforderlich gehalten, weil das Personalvertretungsrecht von einem dreistufigen Verwaltungsaufbau ausgehe, in den Streitkräfte dagegen bis zu sechs Befehlsebenen bestünden; im militärischen Bereich müssten daher die Mittelbehörden besonders bestimmt werden; hierbei würden vor allem Zweckmäßigkeitserwägungen zu beachten sein (BTDrucks. 7/1968 S. 10). Wortlaut und Begründung dieser Vorschrift kann entnommen werden, dass entgegen der sonst für das Personalvertretungsrecht zwingenden Regelung in § 6 Abs. 2 Satz 2 und § 53 Abs. 1 und 2 BPersVG in das Ermessen des Verordnungsgebers gestellt werden sollte, in welchem Umfang und auf welcher Organisationsebene Bezirkspersonalräte zu bilden waren. Diesen weiten Spielraum hat der Gesetzgeber bereits in § 39 SBG vom 16. Januar 1991 (SBG 1991), BGBl I S. 47, eingeengt, indem er den Verordnungsgeber nurmehr dazu ermächtigt hat, die den Behörden der Mittelstufe nach § 6 Abs. 2 Satz 2 BPersVG entsprechenden militärischen Dienststellen zu bestimmen, bei denen Bezirkspersonalräte zu bilden waren. Nach dem Gesetzentwurf der Bundesregierung sollte die Verweisung auf § 6 Abs. 2 Satz 2 BPersVG dazu dienen, militärische Dienststellen festzulegen, bei denen Bezirkspersonalräte gebildet werden (BTDrucks 11/7323 S. 22 zu §§ 35 bis 38). Der Gesetzgeber wollte somit nunmehr auch für den Bereich der militärischen Dienststellen den Grundsatz verwirklicht wissen, dass Bezirkspersonalräte bei den obersten Dienstbehörden unmittelbar nachgeordneten Behörden gebildet werden (§ 6 Abs. 2 Satz 2, § 53 Abs. 1 BPersVG). An dem durch § 39 SBG 1991 geschaffenen Rechtszustand wollte die jetzt geltende, inhaltsgleiche Regelung in § 53 Abs. 2 SBG nichts ändern (vgl. BTDrucks 13/5740 S. 22). In welchem Umfang das Ministerium von der Ermächtigung Gebrauch macht, unterliegt daher weiterhin seinem pflichtgemäßen Ermessen, wobei Anzahl, Größe und personelle Zusammensetzung der von § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG erfassten nachgeordneten Dienststellen von Bedeutung sein werden.
Die Anwendung des § 53 Abs. 2 SBG setzt voraus, dass es sich bei der für die Bildung eines Bezirkspersonalrats vorgesehenen militärischen Dienststelle und den ihr nachgeordneten Dienststellen um eine Organisationsstruktur handelt, in welcher die Soldaten Personalvertretungen wählen (§ 49 Abs. 1 Satz 1 SBG) und in welcher folglich das Bundespersonalvertretungsgesetz gilt (§ 48 Satz 1 SBG). Anzuwenden sind daher auch § 6 Abs. 2 und § 53 Abs. 1 und 2 BPersVG. Diesen Regelungen lässt sich ein Grundsatz des Inhalts entnehmen, dass die Behörde der Mittelstufe neben ihrem Bezirkspersonalrat auch über einen eigenen örtlichen Personalrat verfügt ("Hauspersonalrat"). Nicht anders ist es folglich bei den militärischen Dienststellen mit Bezirkspersonalrat; auch diese haben daneben einen örtlichen Personalrat. Nach § 53 Abs. 2 SBG ist das Ministerium zwar nicht verpflichtet, aber berechtigt, für alle militärischen Dienststellen der zweithöchsten Ebene einen Bezirkspersonalrat vorzusehen. Sind alle diese Dienststellen potentiell fähig, einen Bezirkspersonalrat zu erhalten, so folgt daraus zugleich, dass es sich bei ihnen ausnahmslos um für Soldaten personalratsfähige Dienststellen handelt. Daher wählen in den militärischen Dienststellen der zweithöchsten Ebene die Soldaten auch dann einen Personalrat, wenn diese Dienststellen tatsächlich nicht auch zugleich einen Bezirkspersonalrat erhalten.
Auf diese Weise wird der systematische Zusammenhang zwischen § 53 Abs. 2 SBG einerseits und § 49 Abs. 1 Satz 2 SBG andererseits erklärlich. In der letztgenannten Bestimmung sind mit den Korps, den Wehrbereichskommandos und den Verteidigungsbezirkskommandos lediglich Dienststellen der dritten, vierten und fünften Befehlsebene genannt. Die zweite Befehlsebene ist ausgespart, weil bereits der Regelung in § 53 Abs. 2 SBG zugrunde liegt, dass dort die Soldaten Personalvertretungen wählen. Folgerichtig hat der Gesetzgeber entgegen der noch in der Entwurfsbegründung vom 9. Oktober 1996 enthaltenen Ankündigung (BTDrucks 13/5740 S. 22) das zur zweiten Befehlsebene gehörende Flottenkommando nicht in die Regelung nach § 49 Abs. 1 Satz 2 SBG aufgenommen, weil dies nach dem erwähnten Grundgedanken in § 53 Abs. 2 SBG entbehrlich war.
bb) Aus alledem ergeben sich für die zweithöchste militärische Befehlsebene nach der gegenwärtigen Bundeswehrstruktur folgende Konsequenzen: Nach den im Haushaltsplan 2004 gemäß Art. 87 a Abs. 1 Satz 2 GG festgelegten Grundzügen der Organisation der Streitkräfte (Einzelplan 14 S. 23 f.) bestehen diese aus den drei Teilstreitkräften Heer, Luftwaffe und Marine sowie aus den zwei weiteren Organisationsbereichen Zentraler Sanitätsdienst der Bundeswehr und Streitkräftebasis. Es gilt eine duale Führungsstruktur: An der Spitze aller fünf Organisationsbereiche stehen jeweils ein Führungskommando und ein Amt.
Die Personalratslösung für das jeweilige Amt ist unproblematisch. Denn bei den Ämtern handelt es sich generell um Stellen mit administrativ-fachlicher Aufgabenstellung, in dem die Soldaten nach § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG Personalvertretungen wählen (vgl. Beschluss vom 23. Januar 2002, a.a.O., S. 21). Überdies sind den Ämtern an der Spitze der Organisationsbereiche durchweg Dienststellen mit Aufgaben im Bereich des militärischen Grundbetriebes nachgeordnet, die ihrerseits von § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG erfasst sind. So unterstehen dem Heeresamt zahlreiche Schulen, die Stammdienststelle des Heeres, das Logistikzentrum des Heeres, das Gefechtssimulationszentrum und das Gefechtsübungszentrum; hierbei handelt es sich sämtlich um Dienststellen, in denen die Soldaten gemäß Abschnitt 3 des Verzeichnisses nach Anlage 4 der ZDv 10/2 Personalvertretungen wählen.
Anders verhält es sich bei den Führungskommandos. Ihnen untersteht mit den Einheiten, Verbänden und Großverbänden der bewegliche Teil der Streitkräfte, für welchen das Vertrauenspersonenmodell nach § 2 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 SBG zur Anwendung kommt. So führt das Heeresführungskommando fünf mechanisierte Divisionen, die Division Spezielle Operationen, die Division Luftbewegliche Operationen sowie das ebenfalls auf der Divisionsebene angesiedelte Heerestruppenkommando. Damit unterstehen ihm - vermittelt durch die Divisionsstäbe - die nachgeordneten Stäbe der Verbände und die Einheiten, bei denen es sich um Wahlbereiche nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 3 SBG handelt. Insofern könnte im Ansatz gefragt werden, ob es sich bei den Führungskommandos um Wahlbereiche nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG handelt. Dies ist jedoch unabhängig davon, ob auf sie die Definition des Großverbandes in Nr. 112 der ZDv 1/50 zutrifft, schon deswegen zu verneinen, weil der Gesetzgeber sich - wie dargelegt - in § 53 Abs. 2 SBG dafür entschieden hat, die zweithöchste militärische Befehlsebene unabhängig von der Aufgabenstellung dem Personalratsmodell zuzuweisen.
cc) Von der sich aus den vorstehenden Überlegungen ergebenden durchgehenden Anwendung des Personalratsmodells für die zweite Befehlsebene ist auch das Bundesministerium der Verteidigung in seinen organisationsrechtlichen Entscheidungen nach § 53 Abs. 2 und § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG ausgegangen. In § 1 der Verordnung über die Bildung von Bezirkspersonalräten bei militärischen Dienststellen vom 8. Februar 1991, BGBl I S. 424, zuletzt geändert durch die Dritte Änderungsverordnung vom 28. August 2001, BGBl I S. 2289, hat es nicht nur die dem Ministerium für die fünf Organisationsbereiche unmittelbar nachgeordneten Ämter (Heeres-, Luftwaffen-, Marine- und Streitkräfteamt sowie Sanitätsamt der Bundeswehr), sondern auch die Führungskommandos für vier Organisationsbereiche (Heeres-, Luftwaffen- und Sanitätsführungskommando sowie Streitkräfteunterstützungskommando) benannt; nur das Flottenkommando hat es ausgenommen. Im "Verzeichnis der Dienststellen und Einrichtungen der Streitkräfte im Sinne von § 49 SBG" hat es nicht nur alle neun vorbezeichneten Dienststellen ebenfalls angeführt, sondern mit dem Flottenkommando und dem Einsatzführungskommando der Bundeswehr zwei weitere Dienststellen, die auf der zweiten Führungsebene angesiedelt sind.
c) Die dritthöchste Befehlsebene bilden die Korps (vgl. die Übersicht militärischer Gliederungsformen, Anlage 2 der ZDv 1/50). Für deren Stäbe ordnet § 49 Abs. 1 Satz 2 SBG ausdrücklich das Personalratsmodell an. Das eingeschränkte Wort "regelmäßig" ist lediglich dem Umstand geschuldet, dass auf diese Weise abweichenden Wünschen der Bündnispartner Rechnung getragen werden kann (vgl. Beschluss vom 23. Januar 2002, a.a.O., S. 13), lässt aber den Grundsatz unberührt. Demgemäß werden die Deutschen Anteile des I. Deutsch-Niederländischen (D/NL) Korps sowie des II. Deutsch-Amerikanischen (GE/US) Korps in Abschnitt 3 des Verzeichnisses gemäß Anlage 4 der ZDv 10/2 aufgeführt. Insofern wird in § 49 Abs. 1 Satz 2 SBG der Grundsatz des § 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG durchbrochen, wonach die Soldaten in den Stäben der Verbände Vertrauenspersonen wählen. Diese Sonderbehandlung stellt im Vergleich zu den Stäben der Divisionen sowie der übrigen Verbände niedrigerer Ordnung keine Art. 3 Abs. 1 GG verletzende Ungleichbehandlung dar:
aa) Der Gesichtspunkt der Mobilität, der sonst die unterschiedliche beteiligungsrechtliche Behandlung von Einheiten und Stäben der Verbände nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 3 SBG einerseits und Dienststellen und Einrichtungen nach § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG andererseits rechtfertigt (vgl. Beschluss vom 23. Januar 2002, a.a.O., S. 26), scheidet hier allerdings aus. Die dem Korps im Einsatzfall unterstellten Verbände und Einheiten sind voll beweglich, und sein Stab ist es überdies auch (vgl. Nr. 2 der STAN zum II. GE/US Korps vom 1. Juli 2001).
bb) Die besondere Behandlung der Korpsstäbe ist vielmehr allein dadurch gerechtfertigt, dass sie in der Hierarchie über den Stäben der Divisionen sowie der übrigen Verbände niedrigerer Ordnung stehen. Der Gesetzgeber war bei der Regelung der Soldatenbeteiligung auch mit Rücksicht auf den Gleichheitssatz nicht dem Prinzip "alles oder nichts" verpflichtet. Er durfte, gerade weil ihm an einer stärkeren Integration der Soldaten in das Recht der Personalvertretungen gelegen war (vgl. Beschluss vom 23. Januar 2002, a.a.O., S. 25; Beschluss vom 29. Oktober 2002, a.a.O., S. 33), ein differenziertes Konzept verwirklichen, welches darauf gerichtet war, für eine im Vergleich zu früher größere Zahl von Soldaten die Wahl von Personalvertretungen vorzusehen, ohne zugleich das Vertrauenspersonenmodell ganz aufzugeben. Er hat es im Grundsatz dabei belassen, dass Soldaten in den beweglichen Einheiten der Streitkräfte Vertrauenspersonen wählen (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 SBG). Mit diesen Soldaten hat er die Soldaten in den Stäben der - aus Einheiten bestehenden - Verbände gleichgestellt (§ 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG). Unabhängig vom sonst geltenden Unterscheidungsmerkmal der Mobilität hat er die Soldaten in den militärischen Dienststellen der zweiten und dritten Befehlsebene den Soldaten im Verteidigungsministerium gleichgestellt, für die nur die Personalratslösung in Betracht kommt. Dass er das für die Soldaten günstigere Beteiligungsmodell unabhängig von materiellen Kriterien auf den oberen Bereichen der militärischen Hierarchie angesiedelt hat, während für die darunter liegenden Befehlsebenen die materiellen Abgrenzungskriterien des § 2 Abs. 1 und des § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG maßgeblich bleiben, ist aus den folgenden Gründen sachgerecht.
(1) Dass der Gesetzgeber bei der von ihm angestrebten Begünstigung der Soldaten im obersten Bereich der militärischen Befehlsebenen ansetzen musste, ergibt sich aus der bereits oben behandelten Regelung in § 53 Abs. 2 SBG. Die dort in Bezug genommene Vorschrift des § 6 Abs. 2 Satz 2 BPersVG verlangt, dass die Bezirkspersonalräte auf der dem Verteidigungsministerium unmittelbar nachgeordneten Ebene eingerichtet werden. § 53 Abs. 2 SBG dient selbst dem Gleichheitsgebot, weil bei der Verteilung der Dienststellen über acht Befehlsebenen die Einrichtung einer personalvertretungsrechtlichen "Mittelinstanz" zur Effektivierung der Mitbestimmung im militärischen Bereich dringlich ist (vgl. § 69 Abs. 3 Satz 1, § 82 Abs. 1 BPersVG).
(2) Zudem durfte der Gesetzgeber bei typisierender Betrachtungsweise annehmen, dass die Vergleichbarkeit mit Verwaltungen des Bundes im Sinne von § 1 BPersVG um so eher in Betracht kommt, je höher die betreffende militärische Dienststelle in der Hierarchie der Befehlsebenen angesiedelt ist (vgl. Beschluss vom 23. Januar 2002, a.a.O., S. 13). Dass sich dieser Aspekt im Einzelfall nicht nachweisen lässt, disqualifiziert das Konzept als Ganzes verfassungsrechtlich nicht.
(3) Schließlich durfte der Gesetzgeber erwägen, dass militärische Dienststellen der obersten Befehlsebenen wegen ihrer größeren personellen Homogenität im soldatischen Bereich für die Anwendung der Personalratslösung eher taugen als Dienststellen der darunter liegenden Befehlsebenen. Das Personalratsmodell eignet sich wegen der vergleichsweise kurzen, inzwischen ein Jahr unterschreitenden Dauer des Grundwehrdienstes nicht für Soldaten, die aufgrund der Wehrpflicht Wehrdienst leisten. Dem trägt die Sonderregelung in § 49 Abs. 1 Satz 3 SBG Rechnung, wonach solche Soldaten auch in den von § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG erfassten Dienststellen und Einrichtungen grundsätzlich Vertrauenspersonen wählen. Der Anteil von Wehrpflichtigen in den obersten militärischen Dienststellen wird typischerweise geringer sein als derjenige in den nachgeordneten Dienststellen. Auf den obersten Befehlsebenen erhält somit das Personalratsmodell ein relativ größeres Gewicht.
(4) § 49 Abs. 1 Satz 2 SBG ist in Bezug auf die dritthöchste Befehlsebene nicht auf die Stäbe der Korps allein fixiert. Die nach der Vorschrift gebotene Berücksichtigung entsprechender Dienststellen verleiht ihrem Anwendungsbereich eine Flexibilität, welche die Einbeziehung militärischer Dienststellen erlaubt, die ungeachtet ihrer Bezeichnung aufgrund von Aufgabenstellung und Verantwortungsbereich auf derselben Befehlsebene stehen.
5. Ist der Stab der 10. Panzerdivision nach alledem keine Dienststelle, in welcher die Soldaten Soldatenvertretungen wählen, so können dem dort gewählten Personalrat von Rechts wegen keine Soldatenvertreter angehören. Damit ist jedoch - wie vorsorglich klargestellt wird - über den weiteren Verbleib der Soldatenvertreter im Personalrat, der in diesem Jahr wegen der ungeklärten Rechtslage noch unter Beteiligung der Soldaten neu gewählt wurde, für die laufende Amtsperiode keine Aussage getroffen. Die Beantwortung der Frage hängt davon ab, ob die Neuwahl 2004 wegen der zu Unrecht erfolgten Teilnahme der Soldaten in Bezug auf diese Gruppe als nichtig oder nur als anfechtbar angesehen wird (vgl. zu den dabei zu beachtenden Maßstäben: Beschluss vom 13. Mai 1987 - BVerwG 6 P 20.85 - Buchholz 251.0 § 82 BaWüPersVG Nr. 3 S. 4 f; Beschluss vom 18. Januar 1990 - BVerwG 6 P 8.88 - Buchholz 251.0 § 9 BaWüPersVG Nr. 5 S. 5 f.; vgl. zur entsprechenden Problematik im Betriebsverfassungsrecht: BAG, Beschluss vom 19. November 2003 - 7 ABR 25/03 - AP Nr. 55 zu § 19 BetrVG 1972 m.w.N.). Diese Frage ist vom Streitgegenstand des vorliegenden Rechtsbeschwerdeverfahrens nicht erfasst.
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