BVerwG 6 P 3.03
In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 22. Juli 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. H a h n , Dr. G e r h a r d t ,
B ü g e und V o r m e i e r
beschlossen:
Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten gegen den Beschluss des Fachsenats für Landespersonalvertretungssachen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 18. Dezember 2002 wird zurückgewiesen.
Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 4 000 € festgesetzt.
I
Mit Schreiben vom 10. Februar 2000 unterrichtete der Beteiligte den Antragsteller von seiner Absicht, die Beschäftigte K. zur Gleichstellungsbeauftragten zu bestellen. Der Antragsteller machte daraufhin mit Schreiben vom 15. Februar 2000 ein Mitbestimmungsrecht geltend, welches der Beteiligte im Schreiben vom 16. Februar 2000 verneinte. Das daraufhin vom Antragsteller angerufene Verwaltungsgericht hat den auf Feststellung eines Mitbestimmungsrechts gerichteten Antrag abgelehnt. Auf die Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht den erstinstanzlichen Beschluss geändert und festgestellt, dass die Bestellung (als Teilumsetzung) der Beschäftigten K. als Gleichstellungsbeauftragte der Mitbestimmung unterliege. Zur Begründung hat es ausgeführt: Hinsichtlich des Bestellungsakts ergebe sich kein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers. Anders sei es jedoch bei der mit dem Bestellungsakt verbundenen Personalmaßnahme in Form einer Teilumsetzung. Diese unterliege der Mitbestimmung nach § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 NWPersVG. Denn den im Zusammenhang mit der Bestellung zur Gleichstellungsbeauftragten eingetretenen Veränderungen in den wahrzunehmenden Aufgaben und damit verbunden in der personellen Zusammenarbeit komme ein derartiges Gewicht zu, dass von einer anderen Prägung des Arbeitsplatzes auszugehen sei. Als Gleichstellungsbeauftragte sei die Beschäftigte K. von fachlichen Weisungen frei. Eine derartige, für die Prägung eines Arbeitsplatzes relevante Weisungsfreiheit habe bei den von ihr zuvor allein wahrgenommen Aufgaben nicht bestanden. Als Gleichstellungsbeauftragte habe sie Aufgaben von anderer Qualität wahrzunehmen. Namentlich sei sie bei der Bearbeitung von Personalangelegenheiten in weitgehendem Umfang in den Prozess der Entscheidungsfindung der Dienststellenleitung eingebunden. Schon mit Blick darauf, dass das Gesetz für eine Gleichstellungsbeauftragte in einer Dienststelle mit mehr als 200 Beschäftigten eine Entlastung von in der Regel der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit vorsehe, könne nicht angenommen werden, dass die mit der Bestellung zur Gleichstellungsbeauftragten verbundenen Aufgaben der Beschäftigten K. lediglich von geringer Bedeutung im Verhältnis zu den von ihr im Übrigen wahrgenommenen Aufgaben seien.
Der Beteiligte trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Der Landesgesetzgeber habe bewusst die Bestellung einer Gleichstellungsbeauftragten der Mitbestimmung des Personalrats nicht unterstellt. Es gehe daher nicht an, "durch die Hintertür" zur Mitbestimmungspflichtigkeit zu gelangen, indem man aus der mit dem Bestellungsakt zwangsläufig verbundenen Personalmaßnahme eine Umsetzung oder Teilumsetzung herleite. Dem Personalrat werde mit der Einräumung eines Mitbestimmungsrechts die Möglichkeit eröffnet, eine ihm nicht genehme Gleichstellungsbeauftragte abzulehnen bzw. eine ihm genehme Person in das Amt zur Gleichstellungsbeauftragten zu befördern. Dies widerspreche der vom Landesgesetzgeber gewollten Unabhängigkeit der Gleichstellungsbeauftragten gegenüber dem Personalrat. Im Übrigen sei die Bestellung der Beschäftigten K. zur Gleichstellungsbeauftragten nicht als Teilumsetzung zu bewerten. Der Anteil der mit der Bestellung zur Gleichstellungsbeauftragten verbundenen Aufgaben an den gesamten Aufgaben sei von absolut untergeordneter Bedeutung. Die Beschäftigte habe vor ihrer Bestellung als Gleichstellungsbeauftragte die Aufgaben der Sachgebietsleiterin Personal wahrgenommen und nehme diese auch weiterhin wahr.
Der Beteiligte beantragt sinngemäß
den angefochtenen Beschluss aufzuheben und die Beschwerde des Antragstellers gegen den erstinstanzlichen Beschluss zurückzuweisen.
Der Antragsteller verteidigt den angefochtenen Beschluss.
II
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Beteiligten ist nicht begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 79 Abs. 2 Satz 1 NWPersVG vom 3. Dezember 1974, GV.NRW. S. 1514, zuletzt geändert durch Gesetz vom 27. November 2001, GV.NRW. S. 811, i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG). Die Bestellung der Beschäftigten K. zur Gleichstellungsbeauftragten des Studentenwerks A. unterliegt der Mitbestimmung des Antragstellers nach § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 NWPersVG.
1. Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat mitzubestimmen in Personalangelegenheiten bei Umsetzung innerhalb der Dienststelle für eine Dauer von mehr als drei Monaten. Eine Umsetzung liegt stets vor, wenn dem Beschäftigten ein neuer Dienstposten übertragen wird. Sie kann auch gegeben sein, wenn dem Beschäftigten nur ein Teil der Aufgaben seines bisherigen Dienstpostens entzogen wird und ihm dafür neue Aufgaben übertragen werden. In diesem Fall ist eine mitbestimmungspflichtige Umsetzung angenommen worden, wenn der entzogene Aufgabenteil prägend für den Dienstposten gewesen ist und der Dienstposten durch den neuen Aufgabenbereich eine neue, andere Prägung erhält (vgl. Beschluss vom 18. Dezember 1996 - BVerwG 6 P 8.95 - Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 24 S. 3). Wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, steht nach der zitierten Senatsrechtsprechung das Ergebnis der Veränderung im Vordergrund. Ist diese im Vergleich zum vorherigen Zustand als wesentlich zu betrachten, so liegt eine mitbestimmungspflichtige Umsetzung auch dann vor, wenn es an der förmlichen Entziehung eines bisherigen Aufgabenbereichs fehlt.
Mit der Bestellung der Beschäftigten K. zur Gleichstellungsbeauftragten haben ihre in der Dienststelle insgesamt wahrzunehmenden Aufgaben eine andere, neue Prägung erfahren. Maßgebend für diese Beurteilung sind die einschlägigen Bestimmungen des Gesetzes zur Gleichstellung von Frauen und Männern für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesgleichstellungsgesetz - LGG vom 9. November 1999, GV.NRW. S. 590, geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 2. Juli 2002, GV.NRW. S. 294).
a) In qualitativer Hinsicht werden die Aufgaben der Gleichstellungsbeauftragten in § 17 LGG beschrieben. Nach der Generalklausel in Abs. 1 Halbsatz 1 bezieht sich ihre Mitwirkung auf alle Maßnahmen, die Auswirkungen auf die Gleichstellung von Mann und Frau haben oder haben können. Hervorzuheben ist hier insbesondere ihre Beteiligung an personellen Maßnahmen (§ 17 Abs. 1 Halbsatz 2 Nr. 1 LGG) und bei der Aufstellung des Frauenförderplans (§ 17 Abs. 1 Halbsatz 2 Nr. 2 LGG). Zwar nimmt die Gleichstellungsbeauftragte ihre Aufgaben als Angehörige der Verwaltung der Dienststelle wahr (§ 16 Abs. 1 Satz 1 LGG). Sie ist dabei jedoch von fachlichen Weisungen frei (§ 16 Abs. 1 Satz 2 LGG). Dieser für ihr Amt wesentlichen Unabhängigkeit entsprechen neben ihren umfassenden Informationsrechten (§ 18 Abs. 1 und 2 LGG) vor allem das unmittelbare Vortragsrecht bei der Dienststellenleitung (§ 18 Abs. 4 LGG) sowie das mit Suspensiveffekt ausgestattete Widerspruchsrecht (§ 19 LGG).
Wird die Gleichstellungsbeauftragte aus dem Kreis der bei der Dienststelle beschäftigten Frauen bestellt, so gebietet bereits die ihr kraft Gesetzes zukommende Unabhängigkeit einschließlich der damit verbundenen Informations-, Vortrags- und Widerspruchsrechte die Bewertung, dass die von ihr nun insgesamt wahrzunehmenden Aufgaben, also die Aufgaben als Gleichstellungsbeauftragte sowie die ihr verbliebenen "sonstigen dienstlichen Aufgaben" (vgl. § 16 Abs. 1 Satz 3 LGG), eine andere, neue Prägung erfahren haben. Dies gilt auch dann, wenn die betreffende Beschäftigte - wie offenbar im vorliegenden Fall - bereits bisher weitgehend mit Personalangelegenheiten befasst war. Zwar lässt sich in solchen Fällen nicht bereits beim äußeren Gegenstand der Aufgaben eine nachhaltige Änderung feststellen. Es macht jedoch einen wesentlichen Unterschied, ob Personalangelegenheiten im Rahmen einer weisungsabhängigen Sachbearbeitung erledigt werden oder ob eine weisungsunabhängige Beteiligung an der Erfüllung dieser Aufgaben erfolgt. Dies gilt umso mehr, als die vom Gesetzgeber erwartete engagierte Aufgabenwahrnehmung durch die Gleichstellungsbeauftragte nicht selten in Konflikt zum Dienststellenleiter geraten wird, was nicht zuletzt durch die Ausgestaltung des Widerspruchsrechts in § 19 LGG deutlich wird.
b) Die in quantitativer Hinsicht für die Mitbestimmungspflichtigkeit einer Umsetzung zu verlangende Erheblichkeit der Aufgabenveränderung folgt ebenfalls aus den Bestimmungen des Landesgleichstellungsgesetzes. Nach § 16 Abs. 2 Satz 2 LGG ist die Gleichstellungsbeauftragte im erforderlichen Umfang von den sonstigen dienstlichen Aufgaben im Rahmen der verfügbaren Stellen zu entlasten. Gemäß § 16 Abs. 2 Satz 3 Buchst. a LGG soll die Entlastung in Dienststellen mit mehr als 200 Beschäftigten mindestens die Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit betragen. Die letztgenannte Bestimmung ist hier einschlägig, weil die beteiligte Dienststelle nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts über etwa 300 Beschäftigte - darunter zu etwa zwei Dritteln Frauen - verfügt. Zwar lässt die Formulierung "soll in der Regel" Abweichungen zu. Die Hinzufügung des Wortes "mindestens" bei der Festlegung des Entlastungsumfangs deutet indes darauf hin, dass eine Überschreitung der Regelentlastung eher den Vorstellungen des Gesetzgebers entspricht als eine Unterschreitung. Die Entstehungsgeschichte bestätigt diese Einschätzung. Bereits im Gesetzesentwurf der Landesregierung wurde angeführt, im Einzelfall könne eine Entbindung von anderen Aufgaben in dem nach § 16 Abs. 2 Satz 3 Buchst. a und b vorgesehenen Umfang auch bei einer geringeren Anzahl von Beschäftigten geboten sein (vgl. Landtagsdrucks NW 12/3959 S. 59). Durch den Einschub des Wortes "mindestens" im Verlaufe des Gesetzgebungsverfahrens wollte der Gesetzgeber eine bedarfsgerechte Anpassung der Freistellung nahe legen. Dienststellen, die bereits eine bessere personelle Ausstattung haben, sollen angehalten werden, diese beizubehalten (Landtagsdrucks NW 12/4393 S. 57 Nr. 14). Dessen ungeachtet mag eine Unterschreitung der Regelentlastung bei Vorliegen nachvollziehbarer Umstände nicht ausgeschlossen sein. Eine Reduzierung des Entlastungsumfangs auf eine letztlich unerhebliche Größenordnung widerspricht aber eindeutig den im Gesetzestext zum Ausdruck gekommenen Intentionen des Gesetzgebers. Sie verstieße gegen den Grundsatz, dass angesichts der umfangreichen Aufgaben der Gleichstellungsbeauftragten die angemessene Entlastung von ihren übrigen dienstlichen Aufgaben eine wesentliche Voraussetzung für eine effektive Aufgabenwahrnehmung ist (vgl. Landtagsdrucks NW 12/3959 S. 59). Soll daher in einer Dienststelle mit mehr als 200 Beschäftigten eine Gleichstellungsbeauftragte bestellt werden, so liegt die für eine mitbestimmungspflichtige Umsetzung erforderliche prägende Aufgabenveränderung auch in quantitativer Hinsicht vor.
2. Rechtssystematische Einwände greifen nicht durch.
a) Das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers kann nicht unter Hinweis darauf verneint werden, das nordrhein-westfälische Personalvertretungsrecht enthalte keinen Tatbestand "Mitbestimmung bei der Bestellung der Gleichstellungsbeauftragten". Namentlich verbietet sich ein entsprechender Gegenschluss aus § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 NWPersVG, der dem Personalrat ein Mitbestimmungsrecht bei Bestellung und Abberufung von Vertrauens- und Betriebsärzten und Sicherheitsfachkräften einräumt. In der Senatsrechtsprechung ist bereits wiederholt entschieden worden, dass derartige systematische Erwägungen die Anwendung eines Mitbestimmungstatbestandes nicht auszuschließen vermögen, der nach Wortlaut und Schutzzweck eingreift. Dementsprechend hat er bei der Bestellung von Sicherheitsbeauftragten nach § 719 RVO (jetzt § 22 SGB VII) den Gesundheitsschutz und Unfallverhütung betreffenden Mitbestimmungstatbestand ungeachtet dessen angenommen, dass die speziellen, auf die Bestellung von Vertrauens- und Betriebsärzten bezogenen Mitbestimmungstatbestände nicht eingreifen konnten (vgl. Beschluss vom 18. Mai 1994 - BVerwG 6 P 27.92 - Buchholz 251.0 § 79 BaWüPersVG Nr. 16). Die Mitbestimmung beim Gesundheitsschutz wurde ebenfalls bejaht bei der Bestellung von freiberuflichen Betriebsärzten, auf welche die speziellen Mitbestimmungstatbestände nach § 75 Abs. 3 Nr. 10 und § 76 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BPersVG (Bestellung von Betriebsärzten "als Angestellte" bzw. "als Beamte") nicht anwendbar waren (vgl. Beschluss vom 25. Januar 1995 - BVerwG 6 P 19.93 - BVerwGE 97, 316, 320 ff.).
Der Gegenschluss aus § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 NWPersVG verbietet sich ferner deswegen, weil der detaillierte Katalog in § 72 Abs. 1 Satz 1 NWPersVG in einem weiten, an Vollständigkeit heranreichenden Maße personelle Angelegenheiten der Mitbestimmung unterwirft. Dies gilt gerade auch mit Blick auf § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 NWPersVG, wonach jede mehr als drei Monate dauernde Umsetzung mitbestimmungspflichtig ist. Die Mitbestimmung des Personalrats bei Umsetzungen ist also in Nordrhein-Westfalen - anders als etwa nach § 75 Abs. 1 Nr. 3, § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG - nicht die Ausnahme, sondern die Regel. Deswegen kann aus dem Schweigen des Gesetzgebers im Landesgleichstellungsgesetz - auch die Gesetzesmaterialien sind insoweit unergiebig - nicht geschlossen werden, der Gesetzgeber habe eine Mitbestimmung des Personalrats im Zusammenhang mit der Bestellung der Gleichstellungsbeauftragten nicht gewollt.
b) Durchgreifende rechtssystematische Einwände lassen sich ferner nicht daraus herleiten, dass die Gleichstellungsbeauftragte bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben in fachlicher Hinsicht weisungsfrei ist (§ 16 Abs. 1 Satz 2 LGG). Allerdings wird nach dem Vollzug der von § 72 Abs.1 Satz 1 NWPersVG erfassten Statusmaßnahmen - insbesondere Einstellung, Beförderung, Versetzung, Umsetzung, Abordnung - der betroffene Beschäftigte typischerweise weisungsabhängige Tätigkeit verrichten. Doch ist damit nicht ausgeschlossen, dass in Sonderfällen die Mitbestimmung des Personalrats sich auch auf solche personellen Maßnahmen erstreckt, nach deren Vollzug sich der Beschäftigte ganz oder teilweise in weisungsunabhängiger Stellung befindet. Beleg dafür ist die bereits erwähnte Regelung des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 NWPersVG, der dem Personalrat ein Mitbestimmungsrecht bei der Bestellung von Betriebsärzten und Sicherheitsfachkräften einräumt, welche bei Anwendung ihrer arbeitsmedizinischen und sicherheitstechnischen Fachkunde ebenfalls weisungsfrei sind (§ 8 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über Betriebsärzte, Sicherheitsingenieure und andere Fachkräfte für Arbeitssicherheit vom 12. Dezember 1973, BGBl I S. 1885, zuletzt geändert durch Art. 5 a des Gesetzes vom 24. August 2002, BGBl I S. 3412). Dagegen kann nicht eingewandt werden, dieser Mitbestimmungstatbestand finde sich nicht im Katalog der personellen Maßnahmen. Denn die Unterteilung in Personalangelegenheiten, soziale Angelegenheiten sowie Rationalisierungs-, Technologie- und Organisationsangelegenheiten in § 72 Abs. 1 bis 3 NWPersVG ist wenig aussagekräftig; in § 72 Abs. 4 NWPersVG hat der Gesetzgeber überhaupt auf eine derartige Zuordnung verzichtet. Für die Abgrenzung der Mitbestimmungstatbestände hat die Unterteilung daher keine ausschlaggebende Bedeutung (vgl. Beschluss vom 18. Mai 1994 a.a.O. S. 7).
c) Weiter steht nicht entgegen, dass die Bestellung zur Gleichstellungsbeauftragten in dienstrechtlicher Hinsicht möglicherweise nicht mit einer Umsetzung verbunden ist. Daraus, dass die Gleichstellungsbeauftragte ihre Aufgaben als Angehörige der Verwaltung der Dienststelle wahrnimmt (§ 16 Abs. 1 Satz 1 LGG) und nach Maßgabe von § 16 Abs. 2 Sätze 2 und 3 LGG von ihren sonstigen dienstlichen Aufgaben zu entlasten ist, mag herzuleiten sein, dass ihre Bestellung nicht mit der Umgestaltung ihres Beschäftigungsverhältnisses einhergeht, sondern dass sie lediglich unter Fortzahlung der Bezüge die nach ihrem Arbeits- oder Beamtenverhältnis vorgesehene Tätigkeit nicht wahrzunehmen braucht, soweit das für die Aufgabenerfüllung als Gleichstellungsbeauftragte erforderlich ist (so zur Bestellung der Frauenbeauftragten in Hessen: BAG, Beschluss vom 21. Februar 2001 - 4 AZR 700/99 - BAGE 97, 135, 139 f.). Daraus folgt gegebenenfalls, dass die Bestellung zur Gleichstellungsbeauftragten nicht Grundlage für das Verlangen nach einer höheren Vergütung sein kann. Für die hier anzustellende personalvertretungsrechtliche Beurteilung sind diese Zusammenhänge jedoch nicht erheblich. Für den Schutzzweck des Mitbestimmungsrechts bei Umsetzungen stehen andere Aspekte im Vordergrund.
3. Der Schutzzweck des Mitbestimmungsrechts gebietet mit Blick auf die Aufgaben der Gleichstellungsbeauftragten die Mitbestimmung des Personalrats.
a) Die Mitbestimmung des Personalrats bei personellen Maßnahmen wie Versetzung, Abordnung und Umsetzung erfüllt Schutzaufgaben in mehrfacher Hinsicht. Erfolgen solche Maßnahmen gegen den Willen des betroffenen Beschäftigten, so handelt es sich um belastende Maßnahmen, sodass der Personalrat zu prüfen hat, ob der betroffene Beschäftigte durch sie ungerechtfertigt benachteiligt wird. Zugleich stellt sich für den Personalrat die Frage, ob die beabsichtigte Maßnahme für die anderen Beschäftigten der jeweils betroffenen Dienststelle mit unzumutbarer Mehrbelastung verbunden ist. Häufig sind solche Maßnahmen geeignet, dem beruflichen Fortkommen des betreffenden Beschäftigten zu dienen, womit die Frage aufgeworfen ist, ob die schützenswerten Belange etwaiger Mitbewerber hinreichend Beachtung gefunden haben (vgl. zu Versetzungen und Abordnungen: Beschluss vom 28. Mai 2002 - BVerwG 6 P 9.01 - Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 27 S. 21). Diese Gesichtspunkte kommen - wenn auch mit unterschiedlichem Gewicht - im Zusammenhang mit der Bestellung der Gleichstellungsbeauftragten ebenfalls zum Tragen.
aa) Die Beschäftigte, deren Bestellung zur Gleichstellungsbeauftragten der Dienststellenleiter beabsichtigt, vor benachteiligender Belastung zu schützen, ist als denkbarer Schutzzweck der Mitbestimmung allerdings eher von geringer Bedeutung. Zwar sieht § 15 LGG das Einverständnis der Kandidatin mit ihrer Bestellung zur Gleichstellungsbeauftragten nicht vor. Angesichts der vielfältigen und anspruchsvollen Aufgaben, deren engagierte Wahrnehmung der Gesetzgeber ersichtlich erwartet, wird sich die Bestellung der Gleichstellungsbeauftragten gegen den Willen der Kandidatin aber in aller Regel verbieten. Ebenso scheidet die Absicht, die Gleichstellungsbeauftragte vor Überlastung zu schützen, als vorrangiger Zweck der Mitbestimmung aus. Denn insofern ist die Gleichstellungsbeauftragte durch die Regelungen in § 16 Abs. 2 Sätze 2 und 3 LGG hinreichend geschützt, deren Beachtung durch die Dienststelle sie im Streitfall gerichtlich durchsetzen kann (vgl. zur Freistellung der Frauenbeauftragten in Baden-Württemberg: BAG, Beschluss vom 21. November 2002 - 6 AZR 53/01 -).
bb) Keine wesentliche Rolle für das Mitbestimmungsrecht des Personalrats spielt auch die Mehrbelastung für die übrigen Beschäftigten der Dienststelle, die mit der Bestellung der Gleichstellungsbeauftragten und ihrer damit verbundenen Entlastung von ihren sonstigen Aufgaben einhergeht. Diese Mehrbelastung muss in der Dienststelle aufgefangen werden, weil die Bestellung der Gleichstellungsbeauftragten und ihre Entlastung zwingendes Recht sind. Da beides nicht zur Disposition des Dienststellenleiters steht, ist insofern auch nicht Raum für Mitbestimmung. Dass Auswirkungen auf die Belastung der übrigen Beschäftigten unter Umständen bei der Auswahl unter mehreren Kandidatinnen von Bedeutung sein können und darin ein denkbarer Anknüpfungspunkt für die Mitbestimmung des Personalrats liegen könnte, soll damit nicht ausgeschlossen werden.
cc) Der Schutzzweck der Mitbestimmung bei personellen Einzelmaßnahmen kommt insbesondere zum Tragen, wenn die Bestellung der Gleichstellungsbeauftragten durch Auswahl unter mehreren Kandidatinnen erfolgt. Hier dient die Mitbestimmung der Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes, der die sachwidrige Bevorzugung oder Benachteiligung der zur Auswahl stehenden Kandidatinnen verbietet. Zwar hat der Gesetzgeber mit der Bestellung der Gleichstellungsbeauftragten nicht den beruflichen Aufstieg derjenigen Frauen im Auge, die diese Aufgabe wahrnehmen. Vielmehr versteht er sie als Instrument zur Durchsetzung des Ziels, die Gleichberechtigung von Frauen und Männern zu verwirklichen (§ 1 Abs. 1 Satz 1 LGG). Doch hat die Gleichstellungsbeauftragte nach näherer Ausgestaltung des Gesetzes eine anspruchsvolle und verantwortungsvolle Aufgabe, von deren Wahrnehmung keine interessierte und geeignete Kandidatin sachwidrig ausgeschlossen werden darf.
Mehr noch als dem Schutz der Kandidatinnen kommt die auf Einhaltung des Gleichbehandlungsgrundsatzes gerichtete Mitbestimmung des Personalrats den Beschäftigten - insbesondere den weiblichen Beschäftigten - der Dienststelle zugute. Dabei kann auf sich beruhen, ob das verfassungsrechtliche Prinzip der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 4 GG) bei der Bestellung der Gleichstellungsbeauftragten nach § 15 LGG anzuwenden ist; dies scheint bei dem in Nordrhein-Westfalen geltenden "Verwaltungsmodell" weniger ausgeschlossen als dort, wo die Gleichstellungsbeauftragte durch die weiblichen Beschäftigten der Dienststelle gewählt wird (vgl. in diesem Zusammenhang VGH München, PersR 2000, 426). Denn dass den Zielen des Landesgleichstellungsgesetzes am besten gedient wird, wenn die fachlich und sonst am besten dafür qualifizierte Frau zur Gleichstellungsbeauftragten bestellt wird, ist nicht zweifelhaft.
dd) Die Mitbestimmung des Personalrats dient darüber hinaus dem Zweck, die gesetzlichen Vorgaben für die Bestellung der Gleichstellungsbeauftragten durchzusetzen. Dabei handelt es sich um § 15 Abs. 3 Satz 2 LGG, wonach die fachliche Qualifikation der Gleichstellungsbeauftragten den umfassenden Anforderungen ihres Aufgabengebiets gerecht werden soll, sowie um § 16 Abs. 1 Satz 3 LGG, wonach ein Interessenwiderstreit mit ihren sonstigen dienstlichen Aufgaben vermieden werden soll.
(1) Die Unterscheidung zwischen dem mitbestimmungsfreien Bestellungsakt und der mitbestimmungspflichtigen personellen Einzelmaßnahme schließt - in dieser Hinsicht pflichtet der Senat dem Oberverwaltungsgericht nicht bei - die Berücksichtigung dieser gesetzlichen Vorgaben zur Herleitung des Mitbestimmungsrechts nicht aus. Die "Trennungstheorie" hat das Bundesarbeitsgericht bereits bei der Mitbestimmung des Betriebsrats im Zusammenhang mit dem betrieblichen Datenschutzbeauftragten verworfen (vgl. Beschluss vom 22. März 1994 - 1 ABR 51/93 - BAGE 76, 184, 191 ff.). In Anlehnung an die Argumentation im vorgenannten Beschluss gilt vielmehr: Die Gleichstellungsbeauftragte erfüllt mit den ihr gesetzlich zugewiesenen Aufgaben zugleich ihre Dienstpflicht (§ 16 Abs. 1 Satz 1 LGG). Dies kann sie ohne Gesetzesverstoß nicht tun, wenn sie fachlich nicht hinreichend qualifiziert ist oder wenn sich ein genereller Interessenwiderstreit mit ihren sonstigen dienstlichen Aufgaben ergibt. Da diese gesetzlichen Anforderungen, die bei der Bestellung der Gleichstellungsbeauftragten zu beachten sind, zugleich die tatsächliche Durchführung der damit einhergehenden Umsetzung regeln, bezieht sich das Mitbestimmungsrecht des Personalrats auch auf sie. Dass der Bestellungsakt als solcher mitbestimmungsfrei ist, läuft auch bei Bejahung der Mitbestimmungspflichtigkeit der damit verbundenen Umsetzung personalvertretungsrechtlich nicht leer. Wird etwa eine Beamtin der Besoldungsgruppe B 3 oder eine übertariflich bezahlte Angestellte zur Gleichstellungsbeauftragten bestellt, so findet eine Mitbestimmung nicht statt (§ 72 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 Nr. 2 NWPersVG).
(2) Da nach dem in Nordrhein-Westfalen vorgesehenen sog. Verwaltungsmodell weder eine Wahl der Gleichstellungsbeauftragten durch die weiblichen Beschäftigten der Dienststelle noch deren sonstige verbindliche Beteiligung vorgesehen ist, leistet die Mitbestimmung des Personalrats einen wichtigen Beitrag dazu, dass die gesetzlich geforderten Eignungsmerkmale eingehalten werden. Zwar vertritt der Personalrat die Beschäftigten beiderlei Geschlechts. Doch sollen im Personalrat Frauen und Männer ihrem zahlenmäßigen Anteil in der Dienststelle entsprechend vertreten sein (§ 14 Abs. 7 NWPersVG). Ferner zählt nach § 64 Nr. 10 NWPersVG zu den allgemeinen Aufgaben des Personalrats, auf die Gleichstellung von Frau und Mann hinzuwirken. Nach Zusammensetzung und Aufgabenstellung ist der Personalrat damit als befähigt anzusehen, den Vorschlag des Dienststellenleiters im Hinblick auf die gesetzlichen Qualifikationsanforderungen kritisch zu überprüfen. Die theoretisch mögliche Korrektur eines rechtswidrigen Bestellungsakts durch die Aufsichtsbehörde ist dafür kein annähernd gleichwertiger Ersatz.
b) Die Befürchtung des Beteiligten, mit der Einräumung des Mitbestimmungsrechts werde dem Personalrat die Möglichkeit eröffnet, eine ihm nicht genehme Gleichstellungsbeauftragte abzulehnen bzw. eine ihm genehme Person in das Amt der Gleichstellungsbeauftragten zu befördern, ist unbegründet. Ergibt sich keine Einigung, ist das Einigungsstellenverfahren durchzuführen (§ 66 Abs. 7, § 67 NWPersVG). Sollte auch dieses nicht zu einer Einigung führen, entscheidet die Einigungsstelle durch Beschluss, der gemäß § 67 Abs. 6 Satz 2, § 66 Abs. 7 Satz 4, § 68 NWPersVG in direkter oder entsprechender Anwendung (vgl. Beschluss vom 18. Juni 2002 - BVerwG 6 P 12.01 - Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 28 S. 31 ff.) eine Empfehlung an die endgültig entscheidende Stelle enthält.
c) Die Mitbestimmung des Personalrats ist auch nicht etwa wegen eines im Gesetz angelegten strukturellen Interessengegensatzes zwischen Gleichstellungsbeauftragter und Personalrat ausgeschlossen. Ein solcher Gegensatz besteht nämlich nicht. Dies belegt schon die Regelung in § 64 Nr. 10 NWPersVG, mit welcher der Gesetzgeber gleichfalls das Gleichberechtigungsgebot in die soziale Wirklichkeit umsetzen will (vgl. Landtagsdrucks NW 11/5258 S. 37). Die geschlechtsproportionale Zusammensetzung des Personalrats gemäß § 14 Abs. 7 NWPersVG weist in dieselbe Richtung. Dennoch können im Einzelfall Meinungsverschiedenheiten zwischen Gleichstellungsbeauftragter und Personalrat darüber auftreten, ob Probleme der Gleichstellung berührt sind und wie sie gegebenenfalls gelöst werden sollen. Deswegen wird in der Literatur eine intensive Zusammenarbeit zwischen beiden Institutionen gefordert (vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, § 64 Rn. 100; Lorenzen/Schmitt/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 68 Rn. 36 a; Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/
Schneider/Vohs, Bundespersonalvertretungsgesetz 4. Auflage 1996, § 68 Rn. 10 b; Dering, PersR 1994, 97, 100; Schedl, ZfPR 1995, 135, 138; Kunze, ZfPR 1997, 133, 137). Ein Ausschluss der Mitbestimmung lässt sich daraus nicht herleiten.
d) Schließlich trifft es nicht zu, dass die Gleichstellungsbeauftragte durch die Beteiligung des Personalrats bei ihrer Bestellung ihre durch § 16 Abs. 1 Satz 2 LGG garantierte unabhängige Stellung verliert. Der Gesetzgeber erwartet, dass die Gleichstellungsbeauftragte bei Wahrnehmung ihrer Aufgaben ihre Unabhängigkeit gerade gegenüber dem Dienststellenleiter wahrt, der sie bestellt hat. Deswegen ist Gleiches mit Blick auf den Personalrat anzunehmen, der im Wege der Mitbestimmung bei der Bestellung beteiligt war.
4. Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 8 Abs. 2 Satz 2, § 10 Abs. 1 BRAGO.
Bardenhewer Hahn Gerhardt
Gründe
I
Mit Schreiben vom 10. Februar 2000 unterrichtete der Beteiligte den Antragsteller von seiner Absicht, die Beschäftigte K. zur Gleichstellungsbeauftragten zu bestellen. Der Antragsteller machte daraufhin mit Schreiben vom 15. Februar 2000 ein Mitbestimmungsrecht geltend, welches der Beteiligte im Schreiben vom 16. Februar 2000 verneinte. Das daraufhin vom Antragsteller angerufene Verwaltungsgericht hat den auf Feststellung eines Mitbestimmungsrechts gerichteten Antrag abgelehnt. Auf die Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht den erstinstanzlichen Beschluss geändert und festgestellt, dass die Bestellung (als Teilumsetzung) der Beschäftigten K. als Gleichstellungsbeauftragte der Mitbestimmung unterliege. Zur Begründung hat es ausgeführt: Hinsichtlich des Bestellungsakts ergebe sich kein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers. Anders sei es jedoch bei der mit dem Bestellungsakt verbundenen Personalmaßnahme in Form einer Teilumsetzung. Diese unterliege der Mitbestimmung nach § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 NWPersVG. Denn den im Zusammenhang mit der Bestellung zur Gleichstellungsbeauftragten eingetretenen Veränderungen in den wahrzunehmenden Aufgaben und damit verbunden in der personellen Zusammenarbeit komme ein derartiges Gewicht zu, dass von einer anderen Prägung des Arbeitsplatzes auszugehen sei. Als Gleichstellungsbeauftragte sei die Beschäftigte K. von fachlichen Weisungen frei. Eine derartige, für die Prägung eines Arbeitsplatzes relevante Weisungsfreiheit habe bei den von ihr zuvor allein wahrgenommen Aufgaben nicht bestanden. Als Gleichstellungsbeauftragte habe sie Aufgaben von anderer Qualität wahrzunehmen. Namentlich sei sie bei der Bearbeitung von Personalangelegenheiten in weitgehendem Umfang in den Prozess der Entscheidungsfindung der Dienststellenleitung eingebunden. Schon mit Blick darauf, dass das Gesetz für eine Gleichstellungsbeauftragte in einer Dienststelle mit mehr als 200 Beschäftigten eine Entlastung von in der Regel der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit vorsehe, könne nicht angenommen werden, dass die mit der Bestellung zur Gleichstellungsbeauftragten verbundenen Aufgaben der Beschäftigten K. lediglich von geringer Bedeutung im Verhältnis zu den von ihr im Übrigen wahrgenommenen Aufgaben seien.
Der Beteiligte trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Der Landesgesetzgeber habe bewusst die Bestellung einer Gleichstellungsbeauftragten der Mitbestimmung des Personalrats nicht unterstellt. Es gehe daher nicht an, "durch die Hintertür" zur Mitbestimmungspflichtigkeit zu gelangen, indem man aus der mit dem Bestellungsakt zwangsläufig verbundenen Personalmaßnahme eine Umsetzung oder Teilumsetzung herleite. Dem Personalrat werde mit der Einräumung eines Mitbestimmungsrechts die Möglichkeit eröffnet, eine ihm nicht genehme Gleichstellungsbeauftragte abzulehnen bzw. eine ihm genehme Person in das Amt zur Gleichstellungsbeauftragten zu befördern. Dies widerspreche der vom Landesgesetzgeber gewollten Unabhängigkeit der Gleichstellungsbeauftragten gegenüber dem Personalrat. Im Übrigen sei die Bestellung der Beschäftigten K. zur Gleichstellungsbeauftragten nicht als Teilumsetzung zu bewerten. Der Anteil der mit der Bestellung zur Gleichstellungsbeauftragten verbundenen Aufgaben an den gesamten Aufgaben sei von absolut untergeordneter Bedeutung. Die Beschäftigte habe vor ihrer Bestellung als Gleichstellungsbeauftragte die Aufgaben der Sachgebietsleiterin Personal wahrgenommen und nehme diese auch weiterhin wahr.
Der Beteiligte beantragt sinngemäß
den angefochtenen Beschluss aufzuheben und die Beschwerde des Antragstellers gegen den erstinstanzlichen Beschluss zurückzuweisen.
Der Antragsteller verteidigt den angefochtenen Beschluss.
II
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Beteiligten ist nicht begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 79 Abs. 2 Satz 1 NWPersVG vom 3. Dezember 1974, GV.NRW. S. 1514, zuletzt geändert durch Gesetz vom 27. November 2001, GV.NRW. S. 811, i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG). Die Bestellung der Beschäftigten K. zur Gleichstellungsbeauftragten des Studentenwerks A. unterliegt der Mitbestimmung des Antragstellers nach § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 NWPersVG.
1. Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat mitzubestimmen in Personalangelegenheiten bei Umsetzung innerhalb der Dienststelle für eine Dauer von mehr als drei Monaten. Eine Umsetzung liegt stets vor, wenn dem Beschäftigten ein neuer Dienstposten übertragen wird. Sie kann auch gegeben sein, wenn dem Beschäftigten nur ein Teil der Aufgaben seines bisherigen Dienstpostens entzogen wird und ihm dafür neue Aufgaben übertragen werden. In diesem Fall ist eine mitbestimmungspflichtige Umsetzung angenommen worden, wenn der entzogene Aufgabenteil prägend für den Dienstposten gewesen ist und der Dienstposten durch den neuen Aufgabenbereich eine neue, andere Prägung erhält (vgl. Beschluss vom 18. Dezember 1996 - BVerwG 6 P 8.95 - Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 24 S. 3). Wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, steht nach der zitierten Senatsrechtsprechung das Ergebnis der Veränderung im Vordergrund. Ist diese im Vergleich zum vorherigen Zustand als wesentlich zu betrachten, so liegt eine mitbestimmungspflichtige Umsetzung auch dann vor, wenn es an der förmlichen Entziehung eines bisherigen Aufgabenbereichs fehlt.
Mit der Bestellung der Beschäftigten K. zur Gleichstellungsbeauftragten haben ihre in der Dienststelle insgesamt wahrzunehmenden Aufgaben eine andere, neue Prägung erfahren. Maßgebend für diese Beurteilung sind die einschlägigen Bestimmungen des Gesetzes zur Gleichstellung von Frauen und Männern für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesgleichstellungsgesetz - LGG vom 9. November 1999, GV.NRW. S. 590, geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 2. Juli 2002, GV.NRW. S. 294).
a) In qualitativer Hinsicht werden die Aufgaben der Gleichstellungsbeauftragten in § 17 LGG beschrieben. Nach der Generalklausel in Abs. 1 Halbsatz 1 bezieht sich ihre Mitwirkung auf alle Maßnahmen, die Auswirkungen auf die Gleichstellung von Mann und Frau haben oder haben können. Hervorzuheben ist hier insbesondere ihre Beteiligung an personellen Maßnahmen (§ 17 Abs. 1 Halbsatz 2 Nr. 1 LGG) und bei der Aufstellung des Frauenförderplans (§ 17 Abs. 1 Halbsatz 2 Nr. 2 LGG). Zwar nimmt die Gleichstellungsbeauftragte ihre Aufgaben als Angehörige der Verwaltung der Dienststelle wahr (§ 16 Abs. 1 Satz 1 LGG). Sie ist dabei jedoch von fachlichen Weisungen frei (§ 16 Abs. 1 Satz 2 LGG). Dieser für ihr Amt wesentlichen Unabhängigkeit entsprechen neben ihren umfassenden Informationsrechten (§ 18 Abs. 1 und 2 LGG) vor allem das unmittelbare Vortragsrecht bei der Dienststellenleitung (§ 18 Abs. 4 LGG) sowie das mit Suspensiveffekt ausgestattete Widerspruchsrecht (§ 19 LGG).
Wird die Gleichstellungsbeauftragte aus dem Kreis der bei der Dienststelle beschäftigten Frauen bestellt, so gebietet bereits die ihr kraft Gesetzes zukommende Unabhängigkeit einschließlich der damit verbundenen Informations-, Vortrags- und Widerspruchsrechte die Bewertung, dass die von ihr nun insgesamt wahrzunehmenden Aufgaben, also die Aufgaben als Gleichstellungsbeauftragte sowie die ihr verbliebenen "sonstigen dienstlichen Aufgaben" (vgl. § 16 Abs. 1 Satz 3 LGG), eine andere, neue Prägung erfahren haben. Dies gilt auch dann, wenn die betreffende Beschäftigte - wie offenbar im vorliegenden Fall - bereits bisher weitgehend mit Personalangelegenheiten befasst war. Zwar lässt sich in solchen Fällen nicht bereits beim äußeren Gegenstand der Aufgaben eine nachhaltige Änderung feststellen. Es macht jedoch einen wesentlichen Unterschied, ob Personalangelegenheiten im Rahmen einer weisungsabhängigen Sachbearbeitung erledigt werden oder ob eine weisungsunabhängige Beteiligung an der Erfüllung dieser Aufgaben erfolgt. Dies gilt umso mehr, als die vom Gesetzgeber erwartete engagierte Aufgabenwahrnehmung durch die Gleichstellungsbeauftragte nicht selten in Konflikt zum Dienststellenleiter geraten wird, was nicht zuletzt durch die Ausgestaltung des Widerspruchsrechts in § 19 LGG deutlich wird.
b) Die in quantitativer Hinsicht für die Mitbestimmungspflichtigkeit einer Umsetzung zu verlangende Erheblichkeit der Aufgabenveränderung folgt ebenfalls aus den Bestimmungen des Landesgleichstellungsgesetzes. Nach § 16 Abs. 2 Satz 2 LGG ist die Gleichstellungsbeauftragte im erforderlichen Umfang von den sonstigen dienstlichen Aufgaben im Rahmen der verfügbaren Stellen zu entlasten. Gemäß § 16 Abs. 2 Satz 3 Buchst. a LGG soll die Entlastung in Dienststellen mit mehr als 200 Beschäftigten mindestens die Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit betragen. Die letztgenannte Bestimmung ist hier einschlägig, weil die beteiligte Dienststelle nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts über etwa 300 Beschäftigte - darunter zu etwa zwei Dritteln Frauen - verfügt. Zwar lässt die Formulierung "soll in der Regel" Abweichungen zu. Die Hinzufügung des Wortes "mindestens" bei der Festlegung des Entlastungsumfangs deutet indes darauf hin, dass eine Überschreitung der Regelentlastung eher den Vorstellungen des Gesetzgebers entspricht als eine Unterschreitung. Die Entstehungsgeschichte bestätigt diese Einschätzung. Bereits im Gesetzesentwurf der Landesregierung wurde angeführt, im Einzelfall könne eine Entbindung von anderen Aufgaben in dem nach § 16 Abs. 2 Satz 3 Buchst. a und b vorgesehenen Umfang auch bei einer geringeren Anzahl von Beschäftigten geboten sein (vgl. Landtagsdrucks NW 12/3959 S. 59). Durch den Einschub des Wortes "mindestens" im Verlaufe des Gesetzgebungsverfahrens wollte der Gesetzgeber eine bedarfsgerechte Anpassung der Freistellung nahe legen. Dienststellen, die bereits eine bessere personelle Ausstattung haben, sollen angehalten werden, diese beizubehalten (Landtagsdrucks NW 12/4393 S. 57 Nr. 14). Dessen ungeachtet mag eine Unterschreitung der Regelentlastung bei Vorliegen nachvollziehbarer Umstände nicht ausgeschlossen sein. Eine Reduzierung des Entlastungsumfangs auf eine letztlich unerhebliche Größenordnung widerspricht aber eindeutig den im Gesetzestext zum Ausdruck gekommenen Intentionen des Gesetzgebers. Sie verstieße gegen den Grundsatz, dass angesichts der umfangreichen Aufgaben der Gleichstellungsbeauftragten die angemessene Entlastung von ihren übrigen dienstlichen Aufgaben eine wesentliche Voraussetzung für eine effektive Aufgabenwahrnehmung ist (vgl. Landtagsdrucks NW 12/3959 S. 59). Soll daher in einer Dienststelle mit mehr als 200 Beschäftigten eine Gleichstellungsbeauftragte bestellt werden, so liegt die für eine mitbestimmungspflichtige Umsetzung erforderliche prägende Aufgabenveränderung auch in quantitativer Hinsicht vor.
2. Rechtssystematische Einwände greifen nicht durch.
a) Das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers kann nicht unter Hinweis darauf verneint werden, das nordrhein-westfälische Personalvertretungsrecht enthalte keinen Tatbestand "Mitbestimmung bei der Bestellung der Gleichstellungsbeauftragten". Namentlich verbietet sich ein entsprechender Gegenschluss aus § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 NWPersVG, der dem Personalrat ein Mitbestimmungsrecht bei Bestellung und Abberufung von Vertrauens- und Betriebsärzten und Sicherheitsfachkräften einräumt. In der Senatsrechtsprechung ist bereits wiederholt entschieden worden, dass derartige systematische Erwägungen die Anwendung eines Mitbestimmungstatbestandes nicht auszuschließen vermögen, der nach Wortlaut und Schutzzweck eingreift. Dementsprechend hat er bei der Bestellung von Sicherheitsbeauftragten nach § 719 RVO (jetzt § 22 SGB VII) den Gesundheitsschutz und Unfallverhütung betreffenden Mitbestimmungstatbestand ungeachtet dessen angenommen, dass die speziellen, auf die Bestellung von Vertrauens- und Betriebsärzten bezogenen Mitbestimmungstatbestände nicht eingreifen konnten (vgl. Beschluss vom 18. Mai 1994 - BVerwG 6 P 27.92 - Buchholz 251.0 § 79 BaWüPersVG Nr. 16). Die Mitbestimmung beim Gesundheitsschutz wurde ebenfalls bejaht bei der Bestellung von freiberuflichen Betriebsärzten, auf welche die speziellen Mitbestimmungstatbestände nach § 75 Abs. 3 Nr. 10 und § 76 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BPersVG (Bestellung von Betriebsärzten "als Angestellte" bzw. "als Beamte") nicht anwendbar waren (vgl. Beschluss vom 25. Januar 1995 - BVerwG 6 P 19.93 - BVerwGE 97, 316, 320 ff.).
Der Gegenschluss aus § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 NWPersVG verbietet sich ferner deswegen, weil der detaillierte Katalog in § 72 Abs. 1 Satz 1 NWPersVG in einem weiten, an Vollständigkeit heranreichenden Maße personelle Angelegenheiten der Mitbestimmung unterwirft. Dies gilt gerade auch mit Blick auf § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 NWPersVG, wonach jede mehr als drei Monate dauernde Umsetzung mitbestimmungspflichtig ist. Die Mitbestimmung des Personalrats bei Umsetzungen ist also in Nordrhein-Westfalen - anders als etwa nach § 75 Abs. 1 Nr. 3, § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG - nicht die Ausnahme, sondern die Regel. Deswegen kann aus dem Schweigen des Gesetzgebers im Landesgleichstellungsgesetz - auch die Gesetzesmaterialien sind insoweit unergiebig - nicht geschlossen werden, der Gesetzgeber habe eine Mitbestimmung des Personalrats im Zusammenhang mit der Bestellung der Gleichstellungsbeauftragten nicht gewollt.
b) Durchgreifende rechtssystematische Einwände lassen sich ferner nicht daraus herleiten, dass die Gleichstellungsbeauftragte bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben in fachlicher Hinsicht weisungsfrei ist (§ 16 Abs. 1 Satz 2 LGG). Allerdings wird nach dem Vollzug der von § 72 Abs.1 Satz 1 NWPersVG erfassten Statusmaßnahmen - insbesondere Einstellung, Beförderung, Versetzung, Umsetzung, Abordnung - der betroffene Beschäftigte typischerweise weisungsabhängige Tätigkeit verrichten. Doch ist damit nicht ausgeschlossen, dass in Sonderfällen die Mitbestimmung des Personalrats sich auch auf solche personellen Maßnahmen erstreckt, nach deren Vollzug sich der Beschäftigte ganz oder teilweise in weisungsunabhängiger Stellung befindet. Beleg dafür ist die bereits erwähnte Regelung des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 NWPersVG, der dem Personalrat ein Mitbestimmungsrecht bei der Bestellung von Betriebsärzten und Sicherheitsfachkräften einräumt, welche bei Anwendung ihrer arbeitsmedizinischen und sicherheitstechnischen Fachkunde ebenfalls weisungsfrei sind (§ 8 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über Betriebsärzte, Sicherheitsingenieure und andere Fachkräfte für Arbeitssicherheit vom 12. Dezember 1973, BGBl I S. 1885, zuletzt geändert durch Art. 5 a des Gesetzes vom 24. August 2002, BGBl I S. 3412). Dagegen kann nicht eingewandt werden, dieser Mitbestimmungstatbestand finde sich nicht im Katalog der personellen Maßnahmen. Denn die Unterteilung in Personalangelegenheiten, soziale Angelegenheiten sowie Rationalisierungs-, Technologie- und Organisationsangelegenheiten in § 72 Abs. 1 bis 3 NWPersVG ist wenig aussagekräftig; in § 72 Abs. 4 NWPersVG hat der Gesetzgeber überhaupt auf eine derartige Zuordnung verzichtet. Für die Abgrenzung der Mitbestimmungstatbestände hat die Unterteilung daher keine ausschlaggebende Bedeutung (vgl. Beschluss vom 18. Mai 1994 a.a.O. S. 7).
c) Weiter steht nicht entgegen, dass die Bestellung zur Gleichstellungsbeauftragten in dienstrechtlicher Hinsicht möglicherweise nicht mit einer Umsetzung verbunden ist. Daraus, dass die Gleichstellungsbeauftragte ihre Aufgaben als Angehörige der Verwaltung der Dienststelle wahrnimmt (§ 16 Abs. 1 Satz 1 LGG) und nach Maßgabe von § 16 Abs. 2 Sätze 2 und 3 LGG von ihren sonstigen dienstlichen Aufgaben zu entlasten ist, mag herzuleiten sein, dass ihre Bestellung nicht mit der Umgestaltung ihres Beschäftigungsverhältnisses einhergeht, sondern dass sie lediglich unter Fortzahlung der Bezüge die nach ihrem Arbeits- oder Beamtenverhältnis vorgesehene Tätigkeit nicht wahrzunehmen braucht, soweit das für die Aufgabenerfüllung als Gleichstellungsbeauftragte erforderlich ist (so zur Bestellung der Frauenbeauftragten in Hessen: BAG, Beschluss vom 21. Februar 2001 - 4 AZR 700/99 - BAGE 97, 135, 139 f.). Daraus folgt gegebenenfalls, dass die Bestellung zur Gleichstellungsbeauftragten nicht Grundlage für das Verlangen nach einer höheren Vergütung sein kann. Für die hier anzustellende personalvertretungsrechtliche Beurteilung sind diese Zusammenhänge jedoch nicht erheblich. Für den Schutzzweck des Mitbestimmungsrechts bei Umsetzungen stehen andere Aspekte im Vordergrund.
3. Der Schutzzweck des Mitbestimmungsrechts gebietet mit Blick auf die Aufgaben der Gleichstellungsbeauftragten die Mitbestimmung des Personalrats.
a) Die Mitbestimmung des Personalrats bei personellen Maßnahmen wie Versetzung, Abordnung und Umsetzung erfüllt Schutzaufgaben in mehrfacher Hinsicht. Erfolgen solche Maßnahmen gegen den Willen des betroffenen Beschäftigten, so handelt es sich um belastende Maßnahmen, sodass der Personalrat zu prüfen hat, ob der betroffene Beschäftigte durch sie ungerechtfertigt benachteiligt wird. Zugleich stellt sich für den Personalrat die Frage, ob die beabsichtigte Maßnahme für die anderen Beschäftigten der jeweils betroffenen Dienststelle mit unzumutbarer Mehrbelastung verbunden ist. Häufig sind solche Maßnahmen geeignet, dem beruflichen Fortkommen des betreffenden Beschäftigten zu dienen, womit die Frage aufgeworfen ist, ob die schützenswerten Belange etwaiger Mitbewerber hinreichend Beachtung gefunden haben (vgl. zu Versetzungen und Abordnungen: Beschluss vom 28. Mai 2002 - BVerwG 6 P 9.01 - Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 27 S. 21). Diese Gesichtspunkte kommen - wenn auch mit unterschiedlichem Gewicht - im Zusammenhang mit der Bestellung der Gleichstellungsbeauftragten ebenfalls zum Tragen.
aa) Die Beschäftigte, deren Bestellung zur Gleichstellungsbeauftragten der Dienststellenleiter beabsichtigt, vor benachteiligender Belastung zu schützen, ist als denkbarer Schutzzweck der Mitbestimmung allerdings eher von geringer Bedeutung. Zwar sieht § 15 LGG das Einverständnis der Kandidatin mit ihrer Bestellung zur Gleichstellungsbeauftragten nicht vor. Angesichts der vielfältigen und anspruchsvollen Aufgaben, deren engagierte Wahrnehmung der Gesetzgeber ersichtlich erwartet, wird sich die Bestellung der Gleichstellungsbeauftragten gegen den Willen der Kandidatin aber in aller Regel verbieten. Ebenso scheidet die Absicht, die Gleichstellungsbeauftragte vor Überlastung zu schützen, als vorrangiger Zweck der Mitbestimmung aus. Denn insofern ist die Gleichstellungsbeauftragte durch die Regelungen in § 16 Abs. 2 Sätze 2 und 3 LGG hinreichend geschützt, deren Beachtung durch die Dienststelle sie im Streitfall gerichtlich durchsetzen kann (vgl. zur Freistellung der Frauenbeauftragten in Baden-Württemberg: BAG, Beschluss vom 21. November 2002 - 6 AZR 53/01 -).
bb) Keine wesentliche Rolle für das Mitbestimmungsrecht des Personalrats spielt auch die Mehrbelastung für die übrigen Beschäftigten der Dienststelle, die mit der Bestellung der Gleichstellungsbeauftragten und ihrer damit verbundenen Entlastung von ihren sonstigen Aufgaben einhergeht. Diese Mehrbelastung muss in der Dienststelle aufgefangen werden, weil die Bestellung der Gleichstellungsbeauftragten und ihre Entlastung zwingendes Recht sind. Da beides nicht zur Disposition des Dienststellenleiters steht, ist insofern auch nicht Raum für Mitbestimmung. Dass Auswirkungen auf die Belastung der übrigen Beschäftigten unter Umständen bei der Auswahl unter mehreren Kandidatinnen von Bedeutung sein können und darin ein denkbarer Anknüpfungspunkt für die Mitbestimmung des Personalrats liegen könnte, soll damit nicht ausgeschlossen werden.
cc) Der Schutzzweck der Mitbestimmung bei personellen Einzelmaßnahmen kommt insbesondere zum Tragen, wenn die Bestellung der Gleichstellungsbeauftragten durch Auswahl unter mehreren Kandidatinnen erfolgt. Hier dient die Mitbestimmung der Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes, der die sachwidrige Bevorzugung oder Benachteiligung der zur Auswahl stehenden Kandidatinnen verbietet. Zwar hat der Gesetzgeber mit der Bestellung der Gleichstellungsbeauftragten nicht den beruflichen Aufstieg derjenigen Frauen im Auge, die diese Aufgabe wahrnehmen. Vielmehr versteht er sie als Instrument zur Durchsetzung des Ziels, die Gleichberechtigung von Frauen und Männern zu verwirklichen (§ 1 Abs. 1 Satz 1 LGG). Doch hat die Gleichstellungsbeauftragte nach näherer Ausgestaltung des Gesetzes eine anspruchsvolle und verantwortungsvolle Aufgabe, von deren Wahrnehmung keine interessierte und geeignete Kandidatin sachwidrig ausgeschlossen werden darf.
Mehr noch als dem Schutz der Kandidatinnen kommt die auf Einhaltung des Gleichbehandlungsgrundsatzes gerichtete Mitbestimmung des Personalrats den Beschäftigten - insbesondere den weiblichen Beschäftigten - der Dienststelle zugute. Dabei kann auf sich beruhen, ob das verfassungsrechtliche Prinzip der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 4 GG) bei der Bestellung der Gleichstellungsbeauftragten nach § 15 LGG anzuwenden ist; dies scheint bei dem in Nordrhein-Westfalen geltenden "Verwaltungsmodell" weniger ausgeschlossen als dort, wo die Gleichstellungsbeauftragte durch die weiblichen Beschäftigten der Dienststelle gewählt wird (vgl. in diesem Zusammenhang VGH München, PersR 2000, 426). Denn dass den Zielen des Landesgleichstellungsgesetzes am besten gedient wird, wenn die fachlich und sonst am besten dafür qualifizierte Frau zur Gleichstellungsbeauftragten bestellt wird, ist nicht zweifelhaft.
dd) Die Mitbestimmung des Personalrats dient darüber hinaus dem Zweck, die gesetzlichen Vorgaben für die Bestellung der Gleichstellungsbeauftragten durchzusetzen. Dabei handelt es sich um § 15 Abs. 3 Satz 2 LGG, wonach die fachliche Qualifikation der Gleichstellungsbeauftragten den umfassenden Anforderungen ihres Aufgabengebiets gerecht werden soll, sowie um § 16 Abs. 1 Satz 3 LGG, wonach ein Interessenwiderstreit mit ihren sonstigen dienstlichen Aufgaben vermieden werden soll.
(1) Die Unterscheidung zwischen dem mitbestimmungsfreien Bestellungsakt und der mitbestimmungspflichtigen personellen Einzelmaßnahme schließt - in dieser Hinsicht pflichtet der Senat dem Oberverwaltungsgericht nicht bei - die Berücksichtigung dieser gesetzlichen Vorgaben zur Herleitung des Mitbestimmungsrechts nicht aus. Die "Trennungstheorie" hat das Bundesarbeitsgericht bereits bei der Mitbestimmung des Betriebsrats im Zusammenhang mit dem betrieblichen Datenschutzbeauftragten verworfen (vgl. Beschluss vom 22. März 1994 - 1 ABR 51/93 - BAGE 76, 184, 191 ff.). In Anlehnung an die Argumentation im vorgenannten Beschluss gilt vielmehr: Die Gleichstellungsbeauftragte erfüllt mit den ihr gesetzlich zugewiesenen Aufgaben zugleich ihre Dienstpflicht (§ 16 Abs. 1 Satz 1 LGG). Dies kann sie ohne Gesetzesverstoß nicht tun, wenn sie fachlich nicht hinreichend qualifiziert ist oder wenn sich ein genereller Interessenwiderstreit mit ihren sonstigen dienstlichen Aufgaben ergibt. Da diese gesetzlichen Anforderungen, die bei der Bestellung der Gleichstellungsbeauftragten zu beachten sind, zugleich die tatsächliche Durchführung der damit einhergehenden Umsetzung regeln, bezieht sich das Mitbestimmungsrecht des Personalrats auch auf sie. Dass der Bestellungsakt als solcher mitbestimmungsfrei ist, läuft auch bei Bejahung der Mitbestimmungspflichtigkeit der damit verbundenen Umsetzung personalvertretungsrechtlich nicht leer. Wird etwa eine Beamtin der Besoldungsgruppe B 3 oder eine übertariflich bezahlte Angestellte zur Gleichstellungsbeauftragten bestellt, so findet eine Mitbestimmung nicht statt (§ 72 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 Nr. 2 NWPersVG).
(2) Da nach dem in Nordrhein-Westfalen vorgesehenen sog. Verwaltungsmodell weder eine Wahl der Gleichstellungsbeauftragten durch die weiblichen Beschäftigten der Dienststelle noch deren sonstige verbindliche Beteiligung vorgesehen ist, leistet die Mitbestimmung des Personalrats einen wichtigen Beitrag dazu, dass die gesetzlich geforderten Eignungsmerkmale eingehalten werden. Zwar vertritt der Personalrat die Beschäftigten beiderlei Geschlechts. Doch sollen im Personalrat Frauen und Männer ihrem zahlenmäßigen Anteil in der Dienststelle entsprechend vertreten sein (§ 14 Abs. 7 NWPersVG). Ferner zählt nach § 64 Nr. 10 NWPersVG zu den allgemeinen Aufgaben des Personalrats, auf die Gleichstellung von Frau und Mann hinzuwirken. Nach Zusammensetzung und Aufgabenstellung ist der Personalrat damit als befähigt anzusehen, den Vorschlag des Dienststellenleiters im Hinblick auf die gesetzlichen Qualifikationsanforderungen kritisch zu überprüfen. Die theoretisch mögliche Korrektur eines rechtswidrigen Bestellungsakts durch die Aufsichtsbehörde ist dafür kein annähernd gleichwertiger Ersatz.
b) Die Befürchtung des Beteiligten, mit der Einräumung des Mitbestimmungsrechts werde dem Personalrat die Möglichkeit eröffnet, eine ihm nicht genehme Gleichstellungsbeauftragte abzulehnen bzw. eine ihm genehme Person in das Amt der Gleichstellungsbeauftragten zu befördern, ist unbegründet. Ergibt sich keine Einigung, ist das Einigungsstellenverfahren durchzuführen (§ 66 Abs. 7, § 67 NWPersVG). Sollte auch dieses nicht zu einer Einigung führen, entscheidet die Einigungsstelle durch Beschluss, der gemäß § 67 Abs. 6 Satz 2, § 66 Abs. 7 Satz 4, § 68 NWPersVG in direkter oder entsprechender Anwendung (vgl. Beschluss vom 18. Juni 2002 - BVerwG 6 P 12.01 - Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 28 S. 31 ff.) eine Empfehlung an die endgültig entscheidende Stelle enthält.
c) Die Mitbestimmung des Personalrats ist auch nicht etwa wegen eines im Gesetz angelegten strukturellen Interessengegensatzes zwischen Gleichstellungsbeauftragter und Personalrat ausgeschlossen. Ein solcher Gegensatz besteht nämlich nicht. Dies belegt schon die Regelung in § 64 Nr. 10 NWPersVG, mit welcher der Gesetzgeber gleichfalls das Gleichberechtigungsgebot in die soziale Wirklichkeit umsetzen will (vgl. Landtagsdrucks NW 11/5258 S. 37). Die geschlechtsproportionale Zusammensetzung des Personalrats gemäß § 14 Abs. 7 NWPersVG weist in dieselbe Richtung. Dennoch können im Einzelfall Meinungsverschiedenheiten zwischen Gleichstellungsbeauftragter und Personalrat darüber auftreten, ob Probleme der Gleichstellung berührt sind und wie sie gegebenenfalls gelöst werden sollen. Deswegen wird in der Literatur eine intensive Zusammenarbeit zwischen beiden Institutionen gefordert (vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, § 64 Rn. 100; Lorenzen/Schmitt/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 68 Rn. 36 a; Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/
Schneider/Vohs, Bundespersonalvertretungsgesetz 4. Auflage 1996, § 68 Rn. 10 b; Dering, PersR 1994, 97, 100; Schedl, ZfPR 1995, 135, 138; Kunze, ZfPR 1997, 133, 137). Ein Ausschluss der Mitbestimmung lässt sich daraus nicht herleiten.
d) Schließlich trifft es nicht zu, dass die Gleichstellungsbeauftragte durch die Beteiligung des Personalrats bei ihrer Bestellung ihre durch § 16 Abs. 1 Satz 2 LGG garantierte unabhängige Stellung verliert. Der Gesetzgeber erwartet, dass die Gleichstellungsbeauftragte bei Wahrnehmung ihrer Aufgaben ihre Unabhängigkeit gerade gegenüber dem Dienststellenleiter wahrt, der sie bestellt hat. Deswegen ist Gleiches mit Blick auf den Personalrat anzunehmen, der im Wege der Mitbestimmung bei der Bestellung beteiligt war.
4. Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 8 Abs. 2 Satz 2, § 10 Abs. 1 BRAGO.
Bardenhewer Hahn Gerhardt
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