BVerwG 6 P 3.04 OVG Berlin - 19.08.2003 - AZ: OVG 60 PV 7.03 - OVG Berlin-Brandenburg - 19.08.2003 - AZ: OVG 60 PV 7.02
In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 1. September 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
beschlossen:
Der Beschluss des Fachsenats für Personalvertretungssachen Berlin des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 19. August 2003 sowie der Beschluss der Fachkammer für Personalvertretungssachen Berlin des Verwaltungsgerichts Berlin vom 24. Februar 2003 werden aufgehoben. Es wird festgestellt, dass die Streichung der Altersermäßigung in Nr. 7.1 der Richtlinien für die Lehrerstundenzumessung und die Organisation der Berliner Schule ab dem Schuljahr 2002/03 vom 31. Mai 2002 das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers gemäß § 85 Abs. 2 Nr. 2 BlnPersVG verletzt.
Gründe
I
Nr. 7.1 der vom Beteiligten erlassenen Richtlinien für die Lehrerstundenzumessung und die Organisation der Berliner Schule ab dem Schuljahr 2001/02 vom 9. Juli 2001 lautete wie folgt:
"Ab dem Schuljahr, das auf die Vollendung der nachfolgend genannten Lebensjahre folgt, werden Lehrkräften aus Altersgründen folgende Ermäßigungsstunden gewährt:
Bei einer Unterrichtsverpflichtung (Zahl der tatsächlich zu erteilenden Unterrichtsstunden) zuzüglich einer etwaigen Schwerbehindertenermäßigung von
mindestens zwei Dritteln der regelmäßigen Pflichtstundenzahl
ab dem 55. Lebensjahr: 1 Stunde
ab dem 60. Lebensjahr: 1 weitere Stunde (insg. 2 Std.)
von weniger als zwei Dritteln, aber mindestens der Hälfte der regelmäßigen Pflichtstundenzahl
ab dem 57. Lebensjahr: 1 Stunde."
Am 25. März 2002 legte der Beteiligte den Entwurf der Organisationsrichtlinien 2002/03 mit vorgesehenen Veränderungen gegenüber dem Vorjahr vor. In Nr. 7.1 hieß es nunmehr: "Eine Altersermäßigung nach den bisher geltenden Regelungen erhalten nur noch die Lehrkräfte, die am 31.07.2002 das 62. Lebensjahr vollendet haben." Zur Erläuterung war angemerkt: "Wie bereits in den Ländern Brandenburg und Hamburg wird künftig eine Altersermäßigung nicht mehr gewährt. Lediglich die o.g. Altersgruppe soll noch bis zum Ausscheiden aus dem Dienst Ermäßigungsstunden nach alter Regelung erhalten (Einsparung: 230 Stellen)." Mit Schreiben vom 17. April 2002 legte der Beteiligte dem Antragsteller unter Bezugnahme auf § 90 Nr. 2 BlnPersVG die vorgesehenen Veränderungen der Organisationsrichtlinien zur Mitwirkung vor. Mit Schreiben vom 7. Mai 2002 verweigerte der Antragsteller seine Zustimmung. Am 31. Mai 2002 setzte der Beteiligte die Richtlinien für die Lehrerstundenzumessung und die Organisation der Berliner Schule ab dem Schuljahr 2002/03 - in Nr. 7.1 gegenüber der Entwurfsfassung unverändert - in Kraft. Mit Schreiben vom 7. Juni 2002 machte der Antragsteller geltend, ihm stehe in Bezug auf die Streichung der Altersermäßigung das Recht der Mitbestimmung bei Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung zu. Letztmals mit Schreiben vom 15. August 2002 wies der Beteiligte darauf hin, dass die Streichung der Ermäßigungsstunden in Anbetracht der akuten Notlage des Haushalts und der bereits seit Jahren vorgebrachten Forderungen des Abgeordnetenhauses unvermeidbar sei, erklärte das Mitwirkungsverfahren für abgeschlossen und lehnte weitergehende Beteiligungsrechte des Antragstellers ab.
Das daraufhin angerufene Verwaltungsgericht hat das Begehren des Antragstellers auf Feststellung seines Mitbestimmungsrechts nach § 85 Abs. 2 Nr. 2 BlnPersVG abgelehnt. Die Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht aus folgenden Gründen zurückgewiesen: Dem Antragsteller habe hier nur ein Mitwirkungsrecht nach § 90 Nr. 2 BlnPersVG zugestanden. Der Beteiligte habe in Gestalt des Rundschreibens zur Lehrerstundenzumessung im Sinne des Personalvertretungsrechts Verwaltungsvorschriften erlassen. Er habe dort Regelungen getroffen, mit welchen er die Aufgaben des Dienstherrn gegenüber einer unbestimmten Zahl von Beschäftigten wahrgenommen habe. Indem die arbeitszeitbezogene Begünstigung einer Altersgruppe korrigiert worden sei, seien die persönlichen Angelegenheiten der betroffenen Beschäftigten gestaltet worden. Die Mitwirkung nach § 90 Nr. 2 BlnPersVG verdränge den möglicherweise gegebenen Mitbestimmungstatbestand nach § 85 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 BlnPersVG. Der an sich mitbestimmungsfreundliche Landesgesetzgeber habe alle Angelegenheiten, bei denen es ihm vertretbar erschienen sei, der Mitbestimmung zugeordnet. Indem er den Kanon bloßer Mitwirkung entsprechend reduziert habe, habe er jedoch bewusst entschieden, dass es in den von § 90 BlnPersVG erfassten Fällen bei der Mitwirkung sein Bewenden haben solle. Er habe zum Ausdruck gebracht, dass in den Mitwirkungsangelegenheiten auch eine eingeschränkte Mitbestimmung nicht stattfinden solle.
Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Mit der Neuregelung des Berliner Personalvertretungsrechts im Jahre 1974 sei eine Erweiterung der Mitbestimmung und keine Verdrängung der Mitbestimmung durch die Mitwirkung beabsichtigt gewesen. Dem entspreche es, § 90 BlnPersVG restriktiv anzuwenden. Eine extensive Auslegung des Begriffs der Verwaltungsvorschriften für innerdienstliche, soziale und persönliche Angelegenheiten könnte im Ergebnis dazu führen, dass die Mitbestimmungsangelegenheiten weitgehend verdrängt würden. In der mit den Organisationsrichtlinien verbundenen Streichung der Pflichtstundenermäßigung aus Altersgründen liege eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung. Der Wegfall der Altersermäßigung stelle für die davon betroffenen Lehrkräfte eine Maßnahme dar, die darauf ausgerichtet sei, die Arbeitsleistung zu erhöhen.
Der Antragsteller beantragt,
die Beschlüsse der Vorinstanzen aufzuheben und festzustellen, dass das Streichen von Ermäßigungsstunden in den Richtlinien für die Lehrerstundenzumessung und die Organisation der Berliner Schule vom 31. Mai 2002 das Mitbestimmungsrecht gemäß § 85 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 BlnPersVG verletze.
Der Beteiligte beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss.
II
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht auf der unrichtigen Anwendung personalvertretungsrechtlicher Rechtsnormen (§ 91 Abs. 2 BlnPersVG i.d.F. der Bekanntmachung vom 14. Juli 1994, GVBl S. 337, zuletzt geändert durch Art. IV des Gesetzes vom 29. Juni 2004, GVBl S. 263, i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG). Er ist daher - ebenso wie der durch ihn bestätigte erstinstanzliche Beschluss - aufzuheben; da der Sachverhalt geklärt ist, entscheidet der Senat in der Sache selbst (§ 96 Abs. 1 ArbGG i.V.m. § 562 Abs. 1, § 563 Abs. 3 ZPO). Dies führt zu der begehrten Feststellung, wonach die Streichung der Altersermäßigung in Nr. 7.1 der Richtlinien für die Lehrerstundenzumessung und die Organisation der Berliner Schule ab dem Schuljahr 2002/03 vom 31. Mai 2002 das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers gemäß § 85 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 BlnPersVG verletzt.
1. Das Mitbestimmungsrecht ist nicht mit Blick auf die Regelung in § 90 Nr. 2 BlnPersVG ausgeschlossen. Nach dieser Vorschrift wirkt die Personalvertretung mit bei Verwaltungsvorschriften, die für die innerdienstlichen, sozialen und persönlichen Angelegenheiten der Dienstkräfte erlassen werden.
a) Allerdings handelt es sich bei Nr. 7.1 der Richtlinien vom 31. Mai 2002 um eine Verwaltungsvorschrift in innerdienstlichen Angelegenheiten.
aa) Der Begriff der Verwaltungsvorschrift in § 90 Nr. 2 BlnPersVG ist ebenso zu verstehen wie derjenige der Verwaltungsanordnung in § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG. Er beschreibt in seiner personalvertretungsrechtlichen Bedeutung jede Regelung, welche die Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Rechte als Dienstherr oder Arbeitgeber gegenüber allen ihren Beschäftigten, jedenfalls aber gegenüber einer unbestimmten Anzahl ihrer Beschäftigten trifft, ohne dass es auf die Form ankommt. Die Regelung muss allgemein gültigen Charakter für den Geschäftsbereich der Dienststelle haben (vgl. Beschluss vom 31. Juli 1990 - BVerwG 6 P 19.88 - Buchholz 251.0 § 80 BaWüPersVG Nr. 4 S. 7; Beschluss vom 19. Mai 2003 - BVerwG 6 P 16.02 - Buchholz 250 § 78 BPersVG Nr. 19 S. 6; Germelmann/Binkert, Personalvertretungsgesetz Berlin, 2. Aufl. 2002, § 90 Rn. 10). Mit der Streichung der Altersermäßigung in Nr. 7.1 der Richtlinien vom 31. Mai 2002 hat der Beteiligte in Wahrnehmung seiner Befugnisse für das Land Berlin als Dienstherr aller Lehrkräfte - unbeschadet der Übergangsbestimmung - gegenüber den älteren Lehrkräften, deren Kreis in Nr. 7.1 der Richtlinien vom 9. Juli 2001 für das Schuljahr 2001/02 nach Lebensalter und Umfang der Unterrichtsverpflichtung abstrakt bestimmt war, eine allgemein gültige Regelung getroffen, die die Merkmale einer Verwaltungsvorschrift im Sinne von § 90 Nr. 2 BlnPersVG erfüllt.
bb) Nr. 7.1 der Richtlinien vom 31. Mai 2002 bezog sich auf innerdienstliche Angelegenheiten. Innerdienstlich sind Entscheidungen im internen Bereich von Regierung und Verwaltung. Durch sie werden die Beschäftigten in ihrem spezifischen Interesse als Beamte und Arbeitnehmer berührt. Maßnahmen verlieren ihren innerdienstlichen Charakter nicht dadurch, dass zwischen ihnen und der Erledigung der Amtsgeschäfte ein Zusammenhang besteht. Für innerdienstliche Maßnahmen ist typisch, dass durch sie behördenintern die Voraussetzungen für die Wahrnehmung des Amtsauftrages geschaffen werden (vgl. Beschluss vom 19. Mai 2003, a.a.O., S. 4 unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschluss vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 - BVerfGE 93, 37, 68). Bedenken, dieses Verständnis vom Begriff des "Innerdienstlichen" auch der Regelung in § 90 Nr. 2 BlnPersVG zu unterlegen, bestehen nicht. Der Berliner Landesgesetzgeber hat zum Ausdruck gebracht, dass er dort im Ansatz alle Angelegenheiten erfassen wollte, die einer Beteiligung durch die Personalvertretung überhaupt zugänglich sind (vgl. Abgeordnetenhaus von Berlin, Drucks. 6/1354 S. 20). Ausgeschlossen werden sollten daher nur Regelungen, die sich mit der Erfüllung der nach außen gerichteten Aufgaben der Dienststelle befassen (vgl. Germelmann/Binkert, a.a.O., Rn. 35; ebenso zu § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG: Beschluss vom 6. Februar 1987 - BVerwG 6 P 9.85 - BVerwGE 77, 1, 4 f.). In Anbetracht dieses umfassenden Bedeutungsgehalts des Begriffs "innerdienstliche Angelegenheiten" ist eine weitere Klassifizierung dieser Angelegenheiten nach den Merkmalen "sozial" und "persönlich" entbehrlich.
In diesem Sinne ist die Streichung der Altersermäßigung in Nr. 7.1 der Richtlinien vom 31. Mai 2002 eine innerdienstliche Angelegenheit. Es handelt sich um eine Entscheidung im internen Bereich der Berliner Schulverwaltung. Durch sie werden die älteren Lehrkräfte in ihrem spezifischen Interesse als Bedienstete des Landes berührt. Dass die Streichung der Ermäßigung Einfluss hat auf die Bewältigung des Unterrichtsangebots für die Schüler, nimmt ihr den innerdienstlichen Charakter nicht.
b) Die Beschränkung der Beteiligung auf ein Mitwirkungsrecht in § 90 Nr. 2 BlnPersVG besagt nicht, dass beim Erlass von Verwaltungsvorschriften in thematisch § 85 Abs. 2 Nr. 2 BlnPersVG unterfallenden Angelegenheiten das entsprechende Mitbestimmungsrecht des Personalrats entfällt. § 90 Nr. 2 BlnPersVG ist nämlich in den Fällen des § 85 BlnPersVG nicht anzuwenden.
aa) Diese Schlussfolgerung gebietet sich, wenn die systematische Einteilung der Mitbestimmungstatbestände in §§ 85 ff. BlnPersVG zur Regelung in § 90 Nr. 2 BlnPersVG in Beziehung gesetzt wird.
Die Mitbestimmungsangelegenheiten nach dem Berliner Personalvertretungsgesetz sind unterteilt in allgemeine Angelegenheiten (§ 85 BlnPersVG), Angelegenheiten sämtlicher Dienstkräfte (Überschrift: "Gemeinsame Angelegenheiten"; § 86 BlnPersVG), Angelegenheiten der Angestellten und Arbeiter (§ 87 BlnPersVG) sowie Angelegenheiten der Beamten (§ 88 BlnPersVG). Der Einleitungssatz in § 85 Abs. 2 BlnPersVG unterscheidet sich von demjenigen in § 85 Abs. 1 Satz 1 BlnPersVG lediglich durch den Zusatz "nach Maßgabe des § 81 Abs. 2". § 85 Abs. 1 BlnPersVG regelt daher Fälle der vollen, § 85 Abs. 2 BlnPersVG solche der - nach Maßgabe von § 81 Abs. 2 BlnPersVG - eingeschränkten Mitbestimmung. Beide Absätze stimmen darin überein, dass sie der Personalvertretung ein Mitbestimmungsrecht einräumen, soweit keine Regelung durch Rechtsvorschrift oder Tarifvertrag besteht, und dass sie unter dieser Voraussetzung den Abschluss von Dienstvereinbarungen gestatten ("gegebenenfalls"). Rechtsvorschriften und Tarifverträge einerseits und Dienstvereinbarungen andererseits haben wiederum gemein, dass sie die Arbeitsbedingungen bzw. die Beschäftigungsverhältnisse der Dienstkräfte normativ gestalten. Denn die gemäß § 74 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG von Dienststelle und Personalrat geschlossenen Dienstvereinbarungen schaffen als Akte dienststelleninterner Rechtssetzung - insoweit der Wirkung von Rechts- und Tarifnormen vergleichbar - für die Dienststelle und deren Dienstkräfte unmittelbar geltendes Recht, und zwar in der Weise, dass alle gegenwärtigen und künftigen in der Dienststelle beschäftigten Dienstkräfte vom Dienststellenleiter nach deren Vorschriften behandelt werden müssen (vgl. Beschluss vom 25. Juni 2003 - BVerwG 6 P 1.03 - Buchholz 250 § 73 BPersVG Nr. 4 S. 3; Beschluss vom 17. Dezember 2003 - BVerwG 6 P 7.03 - PersR 2004, 106, 110; Germelmann/Binkert, a.a.O., § 74 Rn. 5 und 38). Der Gesetzgeber hat somit in § 85 BlnPersVG zum Ausdruck gebracht, dass er alle aufgezählten mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten der abstrakt-generellen Regelung für zugänglich hält. Ob dies durch "zweiseitige" Dienstvereinbarung oder durch einseitige, aber zustimmungspflichtige Verwaltungsvorschrift geschieht, ist für den materiellen Gehalt des Mitbestimmungsrechts unerheblich. Im einen wie im anderen Fall bedarf die vom Dienststellenleiter beabsichtigte Maßnahme der Zustimmung des Personalrats.
In nicht wenigen Fällen sind die Mitbestimmungstatbestände des § 85 BlnPersVG ausschließlich auf abstrakt-generelle Regelungen zugeschnitten. In Abs. 1 sind dies jedenfalls: Regelung der Ordnung in der Dienststelle (Nr. 6), Fragen der Lohngestaltung innerhalb der Dienststelle, insbesondere die Aufstellung von Entlohnungsgrundsätzen sowie die Festsetzung der Akkord- und Prämiensätze (Nr. 10), Grundsätze über die Bewertung von anerkannten Vorschlägen im Rahmen des betrieblichen Vorschlagswesens (Nr. 11). In Abs. 2 sind dies: allgemeine Fragen der Fortbildung der Dienstkräfte (Nr. 1), Beurteilungsrichtlinien (Nr. 6), Erlass von Trageordnungen für Dienstkleidung (Nr. 7). Alle übrigen Mitbestimmungstatbestände des § 85 BlnPersVG erlauben ihrem Wortlaut nach ein Verständnis, wonach zumindest auch abstrakt-generelle Regelungen mitbestimmungspflichtig sind (vgl. Germelmann/ Binkert, a.a.O., § 85 Rn. 5 und 14 f.). Dass dies dem Willen des Gesetzgebers entspricht, drängt sich im Lichte der Einleitungssätze beider Absätze geradezu auf. Allein bei diesem Verständnis erklärt sich die Überschrift ("Allgemeine Angelegenheiten"). Die in § 85 BlnPersVG aufgezählten Angelegenheiten sind "allgemein", weil sie der "allgemeinen" Regelung durch Dienstvereinbarung oder Verwaltungsvorschrift zugänglich sind. Entspricht es damit gerade dem eindeutigen Regelungskonzept des Gesetzgebers in § 85 BlnPersVG, die dort aufgeführten Angelegenheiten bei geplanter allgemeiner Regelung der Mitbestimmung zuzuführen, so stünde dazu in nicht auflösbarem Widerspruch, wollte man aus § 90 Nr. 2 BlnPersVG die Verdrängung der Mitbestimmung durch bloße Mitwirkung herleiten. Ein Widerspruch ergibt sich dagegen nicht, wenn man umgekehrt § 85 BlnPersVG als spezielles Regelungskonzept versteht, welches in seinem Anwendungsbereich § 90 Nr. 2 BlnPersVG verdrängt (so im Ergebnis wohl Germelmann/Binkert, a.a.O., § 90 Rn. 36). Diese Vorschrift verliert damit nicht ihre Bedeutung.
(1) Sie kommt insbesondere in Personalangelegenheiten zum Zuge, wie sich aus §§ 87, 88 BlnPersVG ergibt. Bei den dort aufgezählten Angelegenheiten der Angestellten und Arbeiter bzw. der Beamten handelt es sich ausschließlich um personelle Einzelmaßnahmen. Dies folgt nicht nur aus dem Wortlaut der Mitbestimmungstatbestände, sondern auch daraus, dass in §§ 87, 88 BlnPersVG - im Gegensatz zu der Regelung in § 85 BlnPersVG - weder ein Gesetzes- und Tarifvorrang normiert noch die Möglichkeit der Dienstvereinbarung vorgesehen ist. §§ 87, 88 BlnPersVG sind demnach nicht auf die Mitbestimmung bei abstrakt-generellen Regelungen angelegt (vgl. Germelmann/Binkert, a.a.O., § 87 Rn. 1 und 5, § 88 Rn. 1 und 4). Solche thematisch auf die personellen Maßnahmen in §§ 87, 88 BlnPersVG bezogenen allgemeinen Maßnahmen unterliegen der Mitwirkung nach § 90 Nr. 2 BlnPersVG, soweit nicht bereits die Spezialvorschrift des § 90 Nr. 1 BlnPersVG zum Zuge kommt, welche die Mitwirkung der Personalvertretung bei Verwaltungsvorschriften über die personelle Auswahl bei Einstellungen, Umgruppierungen und Kündigungen vorsieht; diese Bestimmung korrespondiert mit den auf Einzelmaßnahmen bezogenen Mitbestimmungstatbeständen nach § 87 Nrn. 1, 4, 6 und 9 und § 88 Nr. 1 BlnPersVG.
(2) Entsprechendes gilt weitgehend auch für die Angelegenheiten sämtlicher Dienstkräfte ("Gemeinsame Angelegenheiten") nach § 86 BlnPersVG. Auch hier fehlt eine Regelung zum Gesetzes- und Tarifvorrang sowie zur Möglichkeit einer Dienstvereinbarung. Dies spricht dafür, dass auch die Mitbestimmung nach dieser Vorschrift sich nicht auf abstrakt-generelle Regelungen erstreckt, sondern sich vornehmlich auf Regelungen im Einzelfall bezieht (vgl. Germelmann/Binkert, a.a.O., § 86 Rn. 3). Einziger ausdrücklich geregelter Ausnahmefall ist § 86 Abs. 1 Nr. 5 BlnPersVG, der die Mitbestimmung des Personalrats bei der allgemeinen Festsetzung der Nutzungsbedingungen für Dienstwohnungen normiert. Im Übrigen können die Kataloge in § 86 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 BlnPersVG eine Mitbestimmung des Personalrats bei abstrakt-generellen Regelungen nur eröffnen, soweit sich dies anhand von Sinn und Zweck des jeweiligen Tatbestandes belegen lässt. Ist dies nicht der Fall, verbleibt es beim Mitwirkungsrecht nach § 90 Nr. 2 BlnPersVG. Soweit es um allgemeine Regelungen über die personelle Auswahl bei Versetzungen geht, die als Einzelfallentscheidung der Mitbestimmung nach § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BlnPersVG unterliegen, greift wiederum die spezielle Regelung in § 90 Nr. 1 BlnPersVG ein.
(3) Schließlich kann § 90 Nr. 2 BlnPersVG überall dort zum Zuge kommen, wo Regelungen in Angelegenheiten getroffen werden sollen, die sich keinem der in §§ 85 bis 88 BlnPersVG normierten Mitbestimmungstatbeständen zuordnen lassen (vgl. Beschluss vom 24. April 2002 - BVerwG 6 P 3.01 - BVerwGE 116, 216, 219; Beschluss vom 19. Mai 2003, a.a.O., S. 7).
bb) Dass § 90 Nr. 2 BlnPersVG in den Fällen des § 85 BlnPersVG nicht anzuwenden ist, bestätigt die Entstehungsgeschichte des Gesetzes.
(1) Bereits § 50 Abs. 1 BlnPersVG vom 21. März 1957 (BlnPersVG 1957), GVBl S. 296, sah ein Mitwirkungsrecht des Personalrats bei Verwaltungsanordnungen vor, die eine Dienststelle für die innerdienstlichen sozialen oder persönlichen Angelegenheiten der Bediensteten ihres Geschäftsbereichs erließ. Die Vorschrift stand damals noch im ersten, mit "Allgemeines" überschriebenen Abschnitt des vierten, der Beteiligung des Personalrats gewidmeten Gesetzeskapitels. Sie schloss an die in § 49 Abs. 1 BlnPersVG 1957 normierten allgemeinen Aufgaben des Personalrats an. Folgerichtig hieß es in der Begründung des Gesetzesentwurfs, die §§ 49, 50 bestimmten die Aufgaben allgemeiner Art des Personalrats, die sich einer konkreten Feststellung der Beteiligungsform ihrer Eigenart wegen entzögen. Demgegenüber wurden die Vorschriften des dritten und vierten Abschnitts, die der Beteiligung in sozialen Angelegenheiten und Personalangelegenheiten gewidmet waren, als das Kernstück des Gesetzesentwurfs bezeichnet und dabei wiederum im Rahmen der angestrebten Demokratisierung der Verwaltung die Mitbestimmung besonders hervorgehoben (Abgeordnetenhaus von Berlin, Drucks. 2/756 S. 14). Damit hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass die in § 50 Abs. 1 BlnPersVG 1957 geregelte Mitwirkung bei Verwaltungsanordnungen in Beziehung zu den speziellen Mitbestimmungsrechten des Personalrats keine weitergehende Bedeutung haben sollte als die in § 49 Abs. 1 BlnPersVG 1957 normierten allgemeinen Aufgaben. Die allgemeine Aufgabe des Personalrats nach § 49 Abs. 1 Buchst. a BlnPersVG 1957, Maßnahmen zu beantragen, die der Dienststelle und ihren Angehörigen dienen, ließ das Initiativrecht des Personalrats nach § 56 Abs. 3 BlnPersVG 1957 in Bezug auf mitbestimmungspflichtige Maßnahmen unberührt. Ebenso wenig schmälerte die allgemeine Überwachungsaufgabe des Personalrats nach § 49 Abs. 1 Buchst. b BlnPersVG 1957 dessen Befugnis, mitbestimmungspflichtige Maßnahmen des Dienststellenleiters auf Gesetz- und Tarifwidrigkeit hin zu prüfen (vgl. § 66 Abs. 1 Satz 2 Buchst. a, Abs. 2 Satz 3 Buchst. a BlnPersVG 1957). Dementsprechend war systematisch vorgegeben, dass durch das Mitwirkungsrecht des Personalrats beim Erlass von Verwaltungsanordnungen nach § 50 Abs. 1 BlnPersVG 1957 dessen Befugnis aus § 61 BlnPersVG 1957 nicht beeinträchtigt wurde, in den Katalogangelegenheiten in Ermangelung einer gesetzlichen oder tariflichen Regelung ggf. durch Abschluss von Dienstvereinbarungen mitzubestimmen.
(2) Das Berliner Personalvertretungsgesetz vom 22. Juli 1968 (BlnPersVG 1968), GVBl S. 1004, brachte gegenüber der Vorgängerregelung einen tief greifenden Umbau in systematischer und inhaltlicher Hinsicht. Es ersetzte die bisherige Aufteilung der Beteiligung in soziale Angelegenheiten und Personalangelegenheiten durch die Unterteilung in Mitbestimmungs- und Mitwirkungsangelegenheiten, welche jeweils wiederum - der bis heute für die Mitbestimmung gültigen Einteilung entsprechend - in allgemeine, gemeinsame und gruppenspezifische Angelegenheiten gegliedert wurden. In systematischer Hinsicht hielt es der Gesetzgeber ferner für richtig, die spezielle Beteiligung beim Erlass von Verwaltungsanordnungen nunmehr im Katalog der allgemeinen mitwirkungsbedürftigen Angelegenheiten zu regeln (§ 72 Nr. 1 BlnPersVG 1968). In materieller Hinsicht kam es zu einem erheblichen Ausbau der Mitbestimmungsrechte, weil es dem Gesetzgeber darum ging, der Personalvertretung mehr Mitverantwortung zu übertragen. Dazu hieß es in der Begründung des Gesetzentwurfs wörtlich: "Daher wird in Anlehnung an die Regelungen in den Ländern Bremen, Hamburg und Hessen das Mitbestimmungsrecht grundsätzlich auf alle im Gesetzentwurf genannten Entscheidungen von Einzelfällen ausgedehnt. Die Mitwirkung ist überwiegend bei allgemeinen Regelungen vorgesehen, da diese ihrer Natur nach für die Mitbestimmung weniger geeignet sind. Soweit schon jetzt einzelne allgemeine Angelegenheiten der Mitbestimmung unterliegen (vgl. § 61 PersVG), hat sich diese Regelung bewährt und kann daher beibehalten werden" (vgl. Abgeordnetenhaus von Berlin, Drucks. 5/388 S. 13). Der Gesetzgeber hat hier nicht nur - wie oben dargelegt zutreffend - zum Ausdruck gebracht, dass die Mitbestimmung des Personalrats nach § 61 BlnPersVG 1957 abstrakt-generelle Regelungen umfasste, sondern zugleich klargestellt, dass es bei diesem Rechtszustand ungeachtet der systematischen und inhaltlichen Neuregelung verbleiben sollte. § 72 Nr. 1 BlnPersVG 1968 war daher in den Fällen der allgemeinen mitbestimmungspflichtigen Angelegenheit nach § 67 BlnPersVG 1968 nicht anwendbar.
(3) Hieran hat die Novelle vom 26. Juli 1974, GVBl S. 1669, durch welche das Berliner Personalvertretungsgesetz seine im Wesentlichen bis heute geltende Gestalt gefunden hat, nichts geändert. Sie zeichnet sich gegenüber der Vorgängerregelung vor allem dadurch aus, dass die mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten erneut erheblich ausgebaut wurden, und zwar zu Lasten der Mitwirkungsangelegenheiten, deren Katalog auf eine einzige Vorschrift zusammengestrichen wurde (§ 90 BlnPersVG). Durch die Einführung eines Kommas hinter dem Wort "innerdienstlich" in § 90 Nr. 2 BlnPersVG sollte klargestellt werden, dass Verwaltungsvorschriften über soziale und persönliche Angelegenheiten der Dienstkräfte gleichwertig neben solche über innerdienstliche Angelegenheiten der Dienstkräfte traten (vgl. Abgeordnetenhaus von Berlin, Drucks. 6/1354 S. 20). Alternativvorschläge aus dem gewerkschaftlichen Bereich, auf den Mitwirkungskatalog zu Gunsten des Modells der eingeschränkten Mitbestimmung zu verzichten, wurden abgelehnt, weil die damit verbundenen Verzögerungen im Verfahrensablauf nicht hinnehmbar und im Übrigen rahmenrechtlich bedenklich erschienen (a.a.O., S. 21 f.). Daraus ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber aus § 90 Nr. 2 BlnPersVG ein systematisches Argument gegen Mitbestimmungsrechte des Personalrats aus § 85 BlnPersVG herleiten wollte, welche sich auf abstrakt-generelle Regelungen der Dienststelle erstrecken. Gegenteiliges zu behaupten liefe im Ergebnis darauf hinaus, dem Gesetzgeber zu unterstellen, er habe noch hinter den Rechtszustand aus dem Jahre 1957 zurückfallen wollen. Denn wäre für allgemeine Regelungen der Dienststelle im Sinne von § 90 Nr. 2 BlnPersVG in den thematisch von § 85 BlnPersVG erfassten Fällen die Mitbestimmung stets ausgeschlossen, so würde die Mitbestimmung nach dieser Vorschrift weitgehend leer laufen. Solches dem Gesetzgeber zu unterstellen, stünde im Widerspruch zu seinem wiederholt ausgedrückten Bestreben, die Mitbestimmung auszubauen.
cc) Das Auslegungsergebnis stimmt überein mit Senatsentscheidungen aus jüngerer Zeit zu § 84 HmbPersVG und § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG (Beschluss vom 24. April 2002, a.a.O., S. 218 f.; Beschluss vom 19. Mai 2003, a.a.O., S. 5 ff.). Es steht nicht im Widerspruch zum Senatsbeschluss vom 7. Februar 1980 - BVerwG 6 P 35.78 - (Buchholz 238.32 § 90 BlnPersVG Nr. 1), soweit dem speziellen Mitwirkungsrecht bei Einführung grundlegend neuer Arbeitsmethoden nach § 90 Nr. 3 BlnPersVG eine das damals geltend gemachte Mitwirkungsrecht nach § 85 Abs. 2 Nr. 2 BlnPersVG verdrängende Wirkung zuerkannt wurde. Der Gesetzgeber hat mit der Formulierung thematisch spezifizierter Mitwirkungstatbestände in § 90 Nrn. 1 und 3 bis 8 BlnPersVG zum Ausdruck gebracht, dass er in diesen Fällen eine - volle oder eingeschränkte - Mitbestimmung des Personalrats nicht wünscht. Dies kann unter im Einzelnen näher zur prüfenden Umständen dazu führen, dass ein nach seinem Wortlaut gleichzeitig eingreifender Mitbestimmungstatbestand verdrängt wird (vgl. in diesem Zusammenhang zum Verhältnis von § 75 Abs. 3 Nr. 16 und § 78 Abs. 4 BPersVG: Beschluss vom 17. Juli 1987 - BVerwG 6 P 5.85 - BVerwGE 78, 47; Beschluss vom 17. Juli 1987 - BVerwG 6 P 3.84 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 51). Die Regelung in § 90 Nr. 2 BlnPersVG ist wegen ihrer weiten Fassung ein Sonderfall. Der Tatbestand ist seinem Wortlaut nach bei jeder abstrakt-generellen Regelung in innerdienstlichen Angelegenheiten erfüllt. Hier stellt sich die Frage nach der systematischen Abgrenzung zu Mitbestimmungstatbeständen in anderer Weise. Soweit im zitierten Senatsbeschluss vom 7. Februar 1980 die generelle Aussage enthalten ist, dass § 90 BlnPersVG in den dort aufgezählten Angelegenheiten zugleich gegebene Mitbestimmungstatbestände verdrängt (a.a.O., S. 5 f.), wird daran aus den dargelegten Gründen nicht festgehalten.
2. Der Mitbestimmungstatbestand nach § 85 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 BlnPersVG ist hier erfüllt. Nach dieser Vorschrift bestimmt die Personalvertretung, soweit keine Regelung durch Rechtsvorschrift oder durch Tarifvertrag besteht, nach Maßgabe des § 81 Abs. 2 BlnPersVG mit über Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung.
a) Eine die Mitbestimmung ausschließende Regelung durch Rechtsvorschrift bestand hier nicht. Für den Umfang der Unterrichtsverpflichtung der Lehrkräfte grundsätzlich einschlägig ist die Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten (AZVO) i.d.F. der Bekanntmachung vom 21. November 1995, GVBl S. 790. Diese war im hier maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinien vom 31. Mai 2002 für das Schuljahr 2002/03 anzuwenden in der Fassung des Art. I der Verordnung vom 3. Mai 2002, GVBl S. 148. Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 AZVO ergeben sich die wöchentlichen Pflichtstunden der Lehrer im Rahmen der durchschnittlichen Wochenarbeitszeit aus der Anlage zur Arbeitszeitverordnung. Doch bestimmt § 1 Abs. 3 Satz 2 AZVO, dass die Gewährung von Ermäßigungsstunden aus Altersgründen von der für das Schulwesen zuständigen Senatsverwaltung im Einvernehmen mit der Senatsverwaltung für Inneres durch Verwaltungsvorschrift geregelt wird. Dies ist hier durch Nr. 7.1 der Richtlinien vom 31. Mai 2002 geschehen.
b) Die dort getroffene Regelung, durch welche die Ermäßigung der Unterrichtsverpflichtung für ältere Lehrkräfte gestrichen wurde, stellt eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung dar.
Unter den Mitbestimmungstatbestand "Hebung der Arbeitsleistung" fallen Maßnahmen, die darauf abzielen, die Effektivität der Arbeit in der vorgegebenen Zeit qualitativ oder quantitativ zu fördern, das heißt die Güte oder Menge der zu leistenden Arbeit zu steigern. Entscheidend ist, ob die beabsichtigte Maßnahme darauf angelegt ist, auf einem oder mehreren Arbeitsplätzen einen höheren mengenmäßigen Arbeitsertrag zu erzielen oder die Qualität des Arbeitsprodukts zu verbessern. Dabei ist als Hebung der Arbeitsleistung nicht die Steigerung der Menge oder Qualität des Arbeitsertrages anzusehen, sondern vielmehr die erhöhte Inanspruchnahme der betroffenen Beschäftigten, zu der solche Maßnahmen typischerweise führen. Diese kann in gesteigerten körperlichen Anforderungen oder in einer vermehrten geistig-psychischen Belastung bestehen. Der Zweck des Tatbestandes besteht darin, die betroffenen Beschäftigten vor einer unnötigen oder unzumutbaren Belastung zu bewahren (vgl. Beschluss vom 30. August 1985 - BVerwG 6 P 20.83 - BVerwGE 72, 94, 102 f.; Beschluss vom 23. Januar 1996 - BVerwG 6 P 54.93 - Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 35 S. 9; Beschluss vom 13. Juni 1997 - BVerwG 6 P 1.95 - Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 36 S. 13 f.; Beschluss vom 28. Dezember 1998 - BVerwG 6 P 1.97 - BVerwGE 108, 233, 236). Für den Mitbestimmungstatbestand "Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung" kommt es in der Regel auf die Zielgerichtetheit der Maßnahme an. Bezweckt der Arbeitgeber eine Hebung der Arbeitsleistung und soll dabei die Qualität der Arbeit unverändert bleiben, so ist es unerheblich, ob die Beschäftigten die möglicherweise nur in einem Teilbereich ihrer Arbeit erhöhte Inanspruchnahme durch eine Minderarbeit in einem anderen Bereich kompensieren können (Beschluss vom 28. Dezember 1998 a.a.O., S. 236 f.). Eine Maßnahme zielt nicht nur dann erklärtermaßen und unmittelbar auf eine Hebung der Arbeitsleistung ab, wenn der Dienstherr unzweideutig erklärt, dass er bei insgesamt gleich bleibender vorgeschriebener Wochenstundenzahl - beispielsweise - einen schnelleren Arbeitstakt oder einen höheren mengenmäßigen Ertrag erwarte. Vielmehr genügt es, wenn er dies sinngemäß unter Einbeziehung aller Umstände zum Ausdruck bringt (a.a.O., S. 238).
aa) Die Streichung der Altersermäßigung bedeutet für die davon betroffenen Lehrkräfte eine arbeitszeitabhängige Leistungsverdichtung. Nach § 35 Abs. 1 Satz 1 des Landesbeamtengesetzes (LBG) vom 20. Februar 1979, GVBl S. 368, in der maßgeblichen Fassung des Änderungsgesetzes vom 22. Juli 1999, GVBl S. 422, betrug die regelmäßige Arbeitszeit im Durchschnitt wöchentlich höchstens 40 Stunden. § 35 Abs. 5 LBG bestimmte, dass der Senat das Nähere durch Rechtsverordnung regelte. Demgemäß legte § 1 Abs. 1 Satz 1 AZVO in ihrer bis 31. Mai 2002 geltenden Fassung fest, dass die regelmäßige Arbeitszeit der Landesbeamten im Durchschnitt 39,5 Stunden in der Woche betrug. Sie wurde durch die Änderungsverordnung vom 3. Mai 2002, GVBl S. 148, mit Wirkung vom 1. Juni 2002 auf 40 Stunden erhöht. Die durchschnittliche Wochenarbeitszeit gilt auch für Lehrer. Sie wird durch die Festlegung der wöchentlichen Pflichtstunden in der Anlage zur Arbeitszeitverordnung nicht berührt, wie sich aus § 1 Abs. 3 Satz 1 AZVO ergibt. Bei ihr verbleibt es daher auch, wenn Ermäßigungsstunden nach § 1 Abs. 3 Satz 2 AZVO i.V.m. der einschlägigen Verwaltungsvorschrift gewährt werden. Der durch Nr. 7.1 der Richtlinien vom 9. Juli 2001 begünstigte Personenkreis hatte daher im Schuljahr 2001/02 bei einer durchschnittlichen Wochenarbeitszeit von 39,5 Stunden ein bis zwei Unterrichtsstunden weniger abzuhalten als die übrigen Lehrkräfte. Indem die Ermäßigung durch Nr. 7.1 der Richtlinien vom 31. Mai 2002 gestrichen wurde, mussten die älteren Lehrkräfte mit Beginn des Schuljahres 2002/03 bei einer von 39,5 auf 40 Stunden erhöhten Wochenarbeitszeit ein bis zwei Unterrichtsstunden mehr leisten. Die vom Verordnungsgeber um nur eine halbe Stunde erhöhte Wochenarbeitszeit stellt im Vergleich zu der Erhöhung der Unterrichtsverpflichtung um ein bis zwei Stunden, die im Gesamtvolumen durch den damit verbundenen Vor- und Nachbereitungsaufwand ihrerseits erhöht wird, keine auch nur annähernde Kompensation dar. Weitere Kompensationen in quantitativer oder qualitativer Hinsicht hat der Beteiligte den betroffenen älteren Lehrkräften nicht eingeräumt, namentlich hat er sie nicht von sonstigen Dienstpflichten entbunden. Indem die älteren Lehrkräfte ab dem Schuljahr 2002/03 gehalten waren, bei nahezu gleich bleibender Wochenarbeitszeit mehr Unterrichtsstunden zu erteilen, wurden sie - jedenfalls in geistig-psychischer Hinsicht - in höherem Maße als bisher in Anspruch genommen.
bb) Diese objektive Mehrbelastung der älteren Lehrkräfte war vom Beteiligten bezweckt. In den Erläuterungen zu Nr. 7.1 des Richtlinienentwurfs vom 25. März 2002 hat er ein Einsparvolumen von 230 Stellen dargestellt. Damit hat er zum Ausdruck gebracht, dass es ihm darum ging, durch die Erhöhung der Pflichtstundenzahl Lehrerstellen einzusparen. Die Intensivierung der Dienstleistungsverpflichtung auf Seiten der älteren Lehrkräfte war ausdrücklich angestrebtes Mittel zur Verwirklichung des gewünschten Einsparziels (vgl. zur entsprechenden Bewertung des mit einer Erhöhung der Pflichtstundenzahl verbundenen Einsparziels bereits: Beschluss vom 28. Dezember 1998, a.a.O., S. 239).
cc) Angesichts dessen ist unerheblich, ob und inwieweit die betroffenen älteren Lehrkräfte sich für die ihnen in höherem Maße als bisher abverlangte Unterrichtsverpflichtung Entlastung verschaffen konnten. Zielt die Maßnahme des Dienststellenleiters darauf ab, den Beschäftigten bei gleich bleibender Arbeitszeit mehr oder bessere Dienstleistungen abzuverlangen, so greift der Mitbestimmungstatbestand ein, ohne dass denkbaren oder anheim gestellten Entlastungsmöglichkeiten oder der Frage nach einer etwaigen Geringfügigkeit der Mehrbelastung nachzugehen ist. Damit wird der Berechenbarkeit des Mitbestimmungstatbestandes für Dienststelle und Personalvertretung Rechnung getragen (vgl. Beschluss vom 18. Mai 2004 - BVerwG 6 P 13.03 - S. 13).
dd) Dieses Ergebnis weicht nicht von dem in der Beschwerdeerwiderung zitierten Senatsbeschluss vom 17. Mai 1995 - BVerwG 6 P 47.93 - (Buchholz 251.2 § 85 BlnPersVG Nr. 8) ab. Dort hatte sich - anders als im vorliegenden und im durch Beschluss vom 28. Dezember 1998 (a.a.O.) entschiedenen Fall - nicht feststellen lassen, dass die Maßnahme des Dienststellenleiters erklärtermaßen darauf abzielte, das Arbeitsergebnis zu erhöhen, so dass Raum blieb für die Erörterung der Frage, ob eine Leistungsverdichtung mit der beabsichtigten Maßnahme unausweichlich verbunden oder dies wegen möglicher oder anheim gestellter Entlastung zu verneinen war. Entsprechendes gilt für den Senatsbeschluss vom 26. September 1995 - BVerwG 6 P 18.93 - (Buchholz 251.2 § 85 BlnPersVG Nr. 9; vgl. dazu bereits Beschluss vom 28. Dezember 1998, a.a.O., S. 240).
c) Das dem Antragsteller somit zuzusprechende Mitbestimmungsrecht ist nach Maßgabe von § 81 Abs. 2 Satz 1 BlnPersVG eingeschränkt. In dieser Hinsicht besteht zwischen den Beteiligten kein Streit.
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